A-119-602/2015 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. A-119-602/2015

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-07279-2013-4

Procesinio sprendimo kategorija 33.3

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2015 m. sausio 26 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ričardo Piličiausko, Veslavos Ruskan (pranešėja) ir Arūno Sutkevičiaus (kolegijos pirmininkas), teismo posėdyje rašytinio proceso ir apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. kovo 7 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo J. S. skundą atsakovui Nacionalinei mokėjimo agentūrai prie Žemės ūkio ministerijos dėl sprendimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas J. S. (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą su skundu (b. l. 1–4), prašydamas panaikinti Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – ir atsakovas, NMA) 2013 m. spalio 10 d. sprendimą Nr. SP1-(11.2.12E)-1590 „Dėl susidariusios skolos sugrąžinimo“ (toliau – ir skundžiamas sprendimas).

Pareiškėjas paaiškino, kad NMA skundžiamu sprendimu nusprendė iš jo susigrąžinti dalį (9 020,06 Lt) tiesioginių išmokų už žemės ūkio naudmenų ir pasėlių plotus, dalį (152,26 Lt) paramos pagal Lietuvos kaimo plėtros 2007-2013 metų programos priemonės „Agrarinės aplinkosaugos išmokos“ programą „Kraštovaizdžio tvarkymas“, dalį (5 355,87 Lt) paramos pagal Lietuvos kaimo plėtros 2007-2013 metų programos priemonę „Išmokos ūkininkams vietovėse, kuriose yra kliūčių, išskyrus kalnuotas vietoves“ ir dalį (27,72 Lt) susietųjų su gamyba papildomų nacionalinių tiesioginių išmokų už 2009 deklaravimo metus, iš viso 14 555,91 Lt, nes nustatė, kad neteisingai buvo deklaruoti žemės ūkio ir pasėlių plotai. Pažymėjo, kad akivaizdu, jog per 3 metus nuo deklaravimo momento iki naujos ortofotografinės medžiagos sudarymo žemės ūkio naudmenų ir pasėlių plotai pakito dėl natūralaus gamtinio poveikio (pvz., apaugo krūmais, žole ir pan.), todėl negalima daryti išvados, kad jis paraiškoje pateikė neteisingus duomenis, neišskirdamas netinkamų paramai gauti plotų, be to, skundžiamas sprendimas nėra motyvuotas. Pateikus paraišką ir prieš išmokant paramą, atsakovas atliko visas privalomas procedūras, tarp jų ir žemės ūkio naudmenų pasėlių plotų patikrą, kas įrodo pareiškėjo pateiktų deklaravimo duomenų teisingumą, nes kitaip parama nebūtų buvus išmokėta.

Atsakovas NMA su pareiškėjo skundu nesutiko ir atsiliepimu (b. l. 23–25) prašė jį atmesti kaip nepagrįstą.

NMA paaiškino, kad aplinkybę, jog 2009 m. paraiškoje pareiškėjas pateikė neteisingus duomenis (neišskyrė paramai netinkamų plotų), sužinojo tik 2012 m., gavusi valstybės įmonės Žemės ūkio informacijos ir kaimo verslo centro (toliau – ir VĮ Žemės ūkio informacijos ir kaimo verslo centras) 2012 m. rugpjūčio 21 d. raštą Nr. 1S-7479. Nepriklausomai nuo to, kada buvo gauti duomenys apie paraiškoje numatytų reikalavimų nesilaikymą, atsakovas turi teisę ankstesniais metais pateiktas paraiškas peradministruoti ir priimti su naujai paaiškėjusiomis aplinkybėmis susijusius sprendimus. Pabrėžė, kad ortofotografinė medžiaga, pagal kurią VĮ Žemės ūkio informacijos ir kaimo verslo centras atnaujino kontrolinių žemės sklypų duomenų bazę, buvo 2009-2010 metų. Nuotraukos (fotografuota 2009 m. gegužės 3 d.), kuriose matyti, kad deklaruotų laukų dalis yra apaugusi, patvirtina faktinę aplinkybę, kad dalis pareiškėjo deklaruotų laukų plotų 2009 metais buvo netinkami paramai skirti. Nepriklausomai nuo to, kas augo tose dalyse (piktžolės, krūmai, medžiai), tokių plotų deklaravimas išmokoms/paramai gauti laikomas neteisingu deklaravimu, nes tose (apaugusiose) dalyse pareiškėjas neužsiėmė žemės ūkio veikla. Pareiškėjas apaugusių plotų 2009 m. paraiškoje nenurodė. Pareiškėjo 2009 m. paraiškos duomenys nebuvo tikrinti patikros vietoje būdu, nes pareiškėjai patikrai vietoje atrenkami atsitiktinės atrankos ir rizikos analizės būdu. Pažymėjo, kad pareiškėjas, pateikdamas 2009 m. paraišką, patvirtino žinantis, jog Lietuvos Respublikos ir Europos Sąjungos žemės ūkio srities teisės aktų pažeidimai gali lemti išmokų sumažinimą arba teisės į jas netekimą. Atsakovo teigimu, skundžiamas sprendimas yra tinkamai motyvuotas.

Liudytoja VĮ Žemės ūkio informacijos ir kaimo verslo centro Geografinių informacinių sistemų skyriaus vadovės pavaduotoja V. P. teismo posėdžio metu nurodė, kad 2012 m. Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos prašymu turėjo pateikti pareiškėjų sąrašą, kurių 2009-2010 m. deklaruoti plotai 2011 m. duomenų bazėje pateko į netinkamus deklaravimo plotus. VĮ Žemės ūkio informacijos ir kaimo verslo centras 2009 metais turėjo tik 2005-2006 metų ortofotografinę medžiagą, o 2009 metų ortofotografinę medžiagą gavo tik 2011 metais, todėl tik tada galėjo vertinti 2009 m. deklaruotus plotus.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2014 m. kovo 7 d. sprendimu pareiškėjo skundą tenkino – panaikino NMA 2013 m. spalio 10 d. sprendimą Nr. SP1-(11.2.12E)-1590 „Dėl susidariusios skolos sugrąžinimo“.

Teismas konstatavo, kad Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2009 m. kovo 20 d. įsakymu Nr. 3D-188 patvirtintų Tiesioginių išmokų už žemės ūkio naudmenų ir pasėlių plotus administravimo ir kontrolės 2009 metų taisyklių (toliau – ir Taisyklės) 34.5 punkte nustatyta, kad Agentūra priėmusi sprendimą einamaisiais metais vykdyti nuotolinę patikrą, informuoja Centrą apie ketinimą naudoti nuotolinės patikros duomenis paraiškų duomenų kontrolei atlikti bei raštu nurodo Centrui nuotolinės patikros zonas; 36.8 punkte nustatyta, kad Centras Agentūrai informavus, kad einamaisiais metais ji naudos nuotolinę patikrą paraiškų duomenų kontrolei atlikti, vykdo nuotolinę patikrą ir pateikia Agentūrai galutinius jos rezultatus pagal Agentūros nurodytą formą.

Remiantis aukščiau pateiktomis Taisyklių nuostatomis dėl NMA bei VĮ Žemės ūkio informacijos ir kaimo verslo centro pareigų vykdant nuotolines patikras teismas laikė, kad nuotolinės patikros gali būti atliekamos tik einamaisiais metais. Tai reiškia, kad neatlikus nuotolinės patikros einamaisiais metais, tokios patikros atlikti vėliau bei remtis jos rezultatais negalima.

Teismas pažymėjo, kad negalima laikyti, jog VĮ Žemės ūkio informacijos ir kaimo verslo centro 2012 m. rugpjūčio 21 d. raštu Nr. 1S-7479 duomenų atnaujinimas atliktas vadovaujantis Taisyklių 36.9 punktu, nustatančiu, jog Centras pagal Agentūros pateiktus patikros vietoje metu nustatytų (išmatuotų) kontrolinių žemės sklypų plotų pasikeitimų bei žemės ūkio naudmenų, kurios 2003 m. birželio 30 d. nebuvo geros agrarinės būklės, plotų duomenis, taip pat pagal žemėlapio fragmentuose aprašytus kontrolinių žemės sklypų ribų pasikeitimų duomenis ir pareiškėjų Centrui pateiktus kontrolinių žemės sklypų ribų pasikeitimų duomenis tikslina kontrolinių žemės sklypų duomenų bazės duomenis iki 2010 m. vasario 1 d. Šis terminas VĮ Žemės ūkio informacijos ir kaimo verslo centro 2012 m. rugpjūčio 21 d. rašto Nr. 1S-7479 pateikimo metu buvo praleistas.

Kadangi VĮ Žemės ūkio informacijos ir kaimo verslo centro 2012 m. rugpjūčio 21 d. raštas Nr. 1S-7479 pateiktas pažeidžiant teisės normose nurodytus terminus, teismo vertinimu, jis negali būti laikomas pateiktu remiantis Taisyklių 36.9 punktu, nes pateiktas pasibaigus Taisyklėse nustatytam terminui. Duomenų bazių tikslinimas ankstesnių metų paraiškoms yra negalimas. Kiekvienų metų paraiškos turi būti vertinamos pagal tiems metams skirtas taisykles, laikantis jose nurodytų terminų, todėl teismas darė išvadą, kad NMA, vertindama ne einamaisiais metais, o tik po keturių metų atliktą nuotolinę patikrą, pažeidė teisės aktų nuostatas.

Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, vadovaudamasis nurodytų teisės normų sistemine analize, remdamasis ištirtų bylos rašytinių įrodymų visuma, teisingumo ir protingumo kriterijais, teismas darė išvadą, kad NMA netinkamai pritaikė teisės normas, priėmė neteisingą sprendimą, todėl skundžiamas sprendimas panaikintas.

III. Atsakovas NMA pateikė apeliacinį skundą, kuriuo prašo Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. kovo 7 d. sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo skundą atmesti. Taip pat prašoma sustabdyti administracinę bylą, kol Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas priims sprendimą administracinėje byloje Nr. A438-1102/2013. Apeliaciniame skunde remiasi tokiais pagrindiniais argumentais:

1. Nors pirmosios instancijos teismo sprendime teisingai nurodoma, kad negalima laikyti, jog VĮ Žemės ūkio informacijos ir kaimo verslo centro duomenis atnaujino vadovaudamasis Taisyklių 36.9 papunkčiu, tačiau teismas nepagrįstai rėmėsi tik tomis Taisyklių nuostatomis, kurios reglamentuoja nuotolines patikras, todėl padarė klaidingą išvadą, kad NMA, vertindama ne einamaisiais, o tik po ketverių metų atliktą nuotolinę patikrą, pažeidė teisės aktų nuostatas. NMA nebuvo priėmusi pareiškėjo atžvilgiu sprendimo vykdyti nuotolinę patikrą Taisyklių 34.5 papunktyje nustatyta tvarka. Vadovaudamasi VĮ Žemės ūkio informacijos ir kaimo verslo centro duomenimis NMA atliko administracinį patikrinimą ir priėmė 2013 m. spalio 10 d. sprendimą. Minėtame sprendime buvo išsamiai išaiškinta, kaip buvo nustatytas neteisingas deklaravimo faktas, taip pat paaiškinta, kaip buvo gauti duomenys apie pareiškėjo deklaruotus plotus, kurie buvo netinkami paramai, tačiau kaip netinkami 2009 m. paraiškoje neišskirti. NMA 2013 m. spalio 10 d. sprendimas pagrįstas objektyviais duomenimis ir teisės aktų nuostatomis, todėl naikinti šio sprendimo pagrindo nėra.

2. NMA neturi teisės nesivadovauti duomenimis, gautais iš kompetentingos institucijos, atsakingos už duomenų bazės tikslinimą/atnaujinimą. NMA atsako už tinkamą valstybės ir Europos Sąjungos paramos žemės ūkiui ir kaimo plėtrai lėšų administravimą bei jų panaudojimo kontrolę, ji yra atskaitinga ne tik Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijai, bet ir Europos Komisijai, kuriai teikia deklaracijas, informaciją apie pažeidimus bei kitą informaciją.

3. Vilniaus apygardos administracinis teismas formuoja skirtingą praktiką analogiškose bylose. Administracinėje byloje Nr. I-4287-331/2013 teismas nurodė, kad NMA pagrįstai ir teisėtai pritaikė sankcijas. Sprendimas apskųstas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui. NMA palankūs sprendimai priimti administracinėse bylos Nr. I-5140-968/2014 ir Nr. I-896-281/2014.

Pareiškėjas pateikė teismui atsiliepimą į apeliacinį skundą (b. l. 100-102), kuriuo prašo apeliacinį skundą atmesti. Atsiliepime nurodomi tokie pagrindiniai argumentai:

1. Apeliaciniame skunde nenurodomas nei vienas argumentas, kuris paneigtų teismo nurodytų teisės normų aiškinimo ir taikymo motyvus. Vien tai, kad atsakovas neviršijo teisės aktais nustatytų kompetencijos ribų savaime nedaro sprendimo pagrįstu ir teisėtu.

2. Net sutinkant, kad VĮ Žemės ūkio informacijos ir kaimo verslo centro pateikti duomenys gali būti laikomi objektyviais, negalima laikyti, kad atsakovo sprendimas savaime yra teisėtas. Teismas, nustatęs, kad pareiškėjo deklaruoti paramai gauti žemės plotai buvo tikslinami nesilaikant teisės aktais nustatytos procedūros, padarė pagrįstą išvadą, kad neteisėto patikrinimo pagrindu gauti duomenys negali būti laikomi objektyviais ir teisėtais.

3. Remiantis VĮ Žemės ūkio informacijos ir kaimo verslo centro duomenimis, aerofotografinės nuotraukos darytos 2009 m. gegužės 3 d., o pareiškėjas paramai gauti plotus deklaravo 2009 m. birželio 10 d. todėl vien aplinkybė, kad aerofotografijos atlikimo laikas ir paraiškos pateikimo laikas skiriasi, paneigia padarytą išvadą, kad pareiškėjo dalis deklaruotų plotų neatitiko paramai gauti keliamų reikalavimų. Deklaracijos pateikimo metu ar po jos pateikimo nebuvo nustatytas plotų neatitikimas reikalavimams paramai gauti.

4. Patikros galėjo būti atliekamos tik einamaisiais metais ir kontrolinių žemės sklypų duomenų bazės duomenys tikslinami iki 2010 m. vasario 1 d. Taisyklės ir jose nustatyta administravimo tvarka galiojo 2009 metais – tai parodo ir pats Taisyklių pavadinimas. Todėl akivaizdu, kad administravimo procedūros, atliktos po nurodytų Taisyklėse terminų, yra neteisėtos, nes atliktos pasibaigus teisės aktų nustatytam terminui.

Atsakovas NMA pateikė rašytinius paaiškinimus (b. l. 104-105), kuriuose atkreipia dėmesį, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas išnagrinėjo analogišką administracinę bylą Nr. A556-963/2014, kurioje ginčas kilo dėl tų pačių teisinių santykių.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Nagrinėjamoje byloje ginčas iš esmės kilo dėl NMA teisės susigrąžinti tiesiogines išmokas už žemės ūkio naudmenų ir pasėlių plotus ir paramą už 2009 deklaravimo metus.

Byloje nustatyta, kad pareiškėjas J. S. 2009 m. birželio 10 d. NMA pateikė paraišką gauti tiesiogines išmokas už žemės ūkio naudmenų ir pasėlių plotus ir paramą pagal Lietuvos kaimo plėtros 2007-2013 metų programos priemones „Agrarinės aplinkosaugos išmokos“, „Išmokos ūkininkams vietovėse, kuriose yra kliūčių, išskyrus kalnuotas vietoves“, „Natura 2000 išmokos ir su direktyva 2000/60/EB susijusios išmokos“, „Natura 2000 išmokos“ ir kompensacines išmokas už saugomų teritorijų žemės ūkio naudmenas 2009 m. (b. l. 50–53).

Pareiškėjui išmokėjus paramą pagal 2009 m. paraišką, NMA 2012 m. rugpjūčio 27 d. gavo VĮ Žemės ūkio informacijos ir kaimo verslo centro 2012 m. rugpjūčio 2 d. raštą Nr. 1S-7479, kuriame buvo pateikti duomenys, jog pareiškėjas 2009 m. paraiškoje pateikė neteisingus duomenis. NMA pakartotinai įvertino pareiškėjo 2009 m. paraišką ir priėmė 2013 m. spalio 10 d. sprendimą Nr. SP1-(11.2.12E)-1590 „Dėl susidariusios skolos sugrąžinimo“, kuriame nustatė, kad pareiškėjui buvo išmokėta parama už paramai netinkamą plotą, todėl susidarė 14 555,91 Lt dydžio grąžintinų lėšų suma (b. l. 30–33). NMA 2013 m. spalio 24 d. raštu Nr. BR6-(3.144.)-9919 paprašė pareiškėjo skolą pervesti į NMA sąskaitą (b. l. 29). 2013 m. lapkričio 20 d. raštu Nr. BR6-(3.144)-10770 pareiškėjas buvo informuotas, kad jo skola (14 555,91 Lt) 2013 m. lapkričio 6 d. buvo išskaičiuota iš paramos pagal Lietuvos kaimo plėtros 2007-2013 metų programos priemonę „Išmokos ūkininkams vietovėse, kuriose yra kliūčių, išskyrus kalnuotas vietoves“ sumos už 2012 deklaravimo metus (b. l. 28).

Pareiškėjas kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydamas panaikinti NMA 2013 m. spalio 10 d. sprendimą Nr. SP1-(11.2.12E)-1590 „Dėl susidariusios skolos sugrąžinimo“ kaip neteisėtą.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2014 m. kovo 7 d. sprendimu minėtą sprendimą panaikino, remdamasis tuo, kad VĮ Žemės ūkio informacijos ir kaimo verslo centro 2012 m. rugpjūčio 21 d. raštas Nr. 1S-7479 pateiktas pažeidžiant teisės normose nurodytus terminus.

Teisėjų kolegija pirmiausia pasisako dėl NMA prašymo sustabdyti administracinę bylą, kol bus išnagrinėta kita byla (Nr. A438-1102/2014) ir pažymi, kad minėtoji byla išnagrinėta, priimant Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. rugsėjo 11 d. sprendimą. Byloje pateiktas teisinis ir faktinis situacijos vertinimas aktualus ir nagrinėjamai bylai.

Bendrosios tiesioginių išmokų taisyklės yra nustatytos 2009 m. sausio 19 d. Tarybos reglamente Nr. 73/2009, nustatančiame bendrąsias tiesioginės paramos schemų ūkininkams pagal bendrą žemės ūkio politiką taisykles ir nustatančiame tam tikras paramos schemas ūkininkams, iš dalies keičiančiame Reglamentus (EB) Nr. 1290/2005, (EB) Nr. 247/2006, (EB) Nr. 378/2007 ir panaikinančiame Reglamentą (EB) Nr. 1782/2003 (toliau – ir Reglamentas Nr. 73/2009). Išsamios šio reglamento įgyvendinimo taisyklės yra įtvirtintos 2004 m. balandžio 21 d. Komisijos reglamente (EB) Nr. 796/2004, kuriuo nustatomos išsamios Tarybos reglamentuose (EB) Nr. 1782/2003 ir Nr. 73/2009 nustatytų kompleksinio paramos susiejimo, moduliavimo ir integruotos administravimo ir kontrolės sistemos, taip pat Tarybos reglamente (EB) Nr. 479/2008 nustatyto kompleksinio paramos susiejimo įgyvendinimo taisyklės (toliau – ir Reglamentas Nr. 796/2004).

Atitinkamai bendrosios Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) paramos kaimo plėtrai taisyklės nustatytos 2005 m. rugsėjo 20 d. Tarybos reglamente Nr. 1698/2005, nustatančiame bendrąsias taisykles, reglamentuojančias Bendrijos paramą kaimo plėtrai, kurią finansuoja EŽŪFKP, įsteigtas Reglamentu (EB) Nr. 1290/2005 (toliau – ir Reglamentas Nr. 1698/2005). Išsamios šio reglamento kontrolės procedūrų įgyvendinimo ir kompleksinio paramos susiejimo įgyvendinimo taisyklės, susijusios su paramos kaimo plėtrai priemonėmis, įtvirtintos 2006 m. gruodžio 7 d. Tarybos reglamente Nr. 1975/2006, kuriuo nustatomos išsamios bendrai finansuojamų paramos kaimo plėtrai priemonių, nustatytų remiantis Reglamentu (EB) Nr. 1698/2005, kontrolės ir kompleksinio paramos susiejimo procedūrų įgyvendinimo taisyklės (toliau – ir Reglamentas Nr. 1975/2006).

Šie reglamentai yra pagrindiniai teisės aktai, reguliuojantys ginčo teisinius santykius, atsižvelgiant į jų veikimo laike apibrėžtį ir pareiškėjo 2009 m. paraiškos pateikimo laiką.

Tuo tarpu, kaip nurodyta 2013 m. spalio 10 d. NMA sprendime, pareiškėjo 2009 m. paraiška buvo administruojama vadovaujantis 2009 m. kovo 20 d. Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro įsakymu Nr. 3D-188 patvirtintomis Tiesioginių išmokų už žemės ūkio naudmenų ir pasėlių plotus administravimo bei kontrolės 2009 m. taisyklėmis, 2007 m. balandžio 6 d. Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro įsakymu Nr. 3D-151 patvirtintomis Lietuvos kaimo plėtros 2007-2013 metų programos priemonių „Išmokos ūkininkams vietovėse, kuriose yra kliūčių, išskyrus kalnuotas vietoves“, „Natura 2000 išmokos ir su Direktyva 2000/60/EB susijusios išmokos“ ir „Natura 2000 išmokos“ įgyvendinimo taisyklėmis ir 2007 m. balandžio 6 d. Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro įsakymu Nr. 3D-152 patvirtintomis Lietuvos kaimo plėtros 2007-2013 metų programos priemonės „Agrarinės aplinkosaugos išmokos“ programų „Kraštovaizdžio tvarkymas“, „Ekologinis ūkininkavimas“, „Rizikos vandens telkinių būklės gerinimas“ įgyvendinimo taisyklėmis. Šiais bei kitais nacionaliniais poįstatyminiais teisės aktais, kaip pagrindiniais bylos teisinius santykius reguliuojančiais teisės aktais, nagrinėdamas ginčą vadovavosi ir pirmosios instancijos teismas.

Teisėjų kolegija pažymi, jog tais atvejais, kai tuos pačius teisinius santykius reguliuoja ir reglamento, ir nacionalinės teisės nuostatos, visų pirma turi būti vadovaujamasi reglamento normomis. Būtent reglamentas tokiu atveju yra pagrindinis teisės aktas, kuriame įtvirtintas reguliavimas taikomas tiesiogiai (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. rugsėjo 11 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A438-1102/2014). Tai pagrindžia teisės aktų nuostatos bei teismų praktika.

Pagal Konstitucijos sudedamąja dalimi (Konstitucijos 150 str.) esančio 2004 m. liepos 13 d. Konstitucinio akto „Dėl Lietuvos Respublikos narystės Europos Sąjungoje“ 2 straipsnį, Europos Sąjungos teisės normos yra sudedamoji Lietuvos Respublikos teisinės sistemos dalis. Pagal paminėtą Konstitucinį aktą, jeigu tai kyla iš sutarčių, kuriomis grindžiama Europos Sąjunga, Europos Sąjungos teisės normos taikomos tiesiogiai, o teisės normų kolizijos atveju jos turi viršenybę prieš Lietuvos Respublikos įstatymus ir kitus teisės aktus.

Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 288 straipsnis nustato, jog vykdydamos Sąjungos kompetenciją, institucijos priima reglamentus, direktyvas, sprendimus, rekomendacijas ir nuomones. Šis straipsnis taip pat įtvirtina, jog reglamentas yra taikomas visuotinai. Jis privalomas visas ir tiesiogiai taikomas visose valstybėse narėse.

Europos Sąjungos Teisingumo Teismas (toliau – ir ESTT) yra konstatavęs, kad reglamentas yra bendro pobūdžio ir tiesiogiai taikomas visose valstybėse narėse – todėl jis dėl savo paties pobūdžio ir vietos Sąjungos teisės šaltinių sistemoje veikia iš karto ir gali suteikti fiziniams asmenims teises, kurias nacionaliniai teismai privalo ginti (Europos Sąjungos Teisingumo Teismo 2002 m. rugsėjo 17 d. sprendimas Antonio Muñoz y Cia SA ir Superior Fruiticola SA prieš Frumar Ltd ir Redbridge Produce Marketing Ltd, C-253/00, 27 p.). Tiesioginis reglamento taikymas reiškia, kad jo įsigaliojimas ir palankus ar nepalankus taikymas tam tikriems teisės subjektams nepriklauso nuo jokių nacionalinės teisės priemonių priėmimo, nes griežtas šio įsipareigojimo laikymasis yra privaloma vienalaikio ir vienodo reglamentų taikymo visoje Europos Sąjungoje sąlyga (Europos Sąjungos Teisingumo Teismo 2011 m. liepos 14 d. sprendimas Bureau national interprofessionnel du Cognac prieš Gust. Ranin Oy, C-4/10 ir C-27/10, 66 p.). Lietuvos vyriausiasis administracinis taip pat laikosi nuostatos, jog Lietuvos teismai ir viešojo administravimo subjektai privalo tiesiogiai taikyti reglamentus, neieškodami jų nuostatas perkeliančių nacionalinių teisės aktų (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. balandžio 3 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I143-18/2009).

Tačiau taip pat pažymėtina, kad Europos Sąjungos Teisingumo Teismas yra konstatavęs, jog nors dėl pobūdžio ir paskirties Europos Sąjungos teisės šaltinių sistemoje reglamentų nuostatos paprastai iškart veikia nacionalinės teisės sistemose ir todėl nacionalinėms valdžios institucijoms nereikia imtis taikymo priemonių, tačiau vis dėlto kai kurias jų nuostatas gali prireikti įgyvendinti valstybėms narėms priimant taikymo priemones. Valstybės narės gali priimti reglamentą įgyvendinančias priemones, jeigu jos nepažeidžia jo tiesioginio taikymo, neiškraipo jo, kaip Bendrijos teisės akto, prigimties ir jei patikslina šiuo reglamentu suteiktos diskrecijos įgyvendinimą, nepažeisdamos jo nuostatų (Europos Sąjungos Teisingumo Teismo 2011 m. gruodžio 21 d. sprendimas, Danske Svineproducenter prieš Justitsministeriet, C‑316/10, 39, 40, 41 p.).

Vertinant byloje susiklosčiusią situaciją, visų pirma turi būti vadovaujamasi tiesiogiai taikomų reglamentų, reguliuojančių bylos teisinius santykius, nuostatomis. Nacionaliniai poįstatyminiai aktai taikytini tiek, kiek reglamentuose apibrėžtos diskrecijos ribose juos papildo ar patikslina (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. rugsėjo 11 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A438-1102/2014).

Teisėjų kolegijos vertinimu, nagrinėjamoje byloje, siekiant įvertinti, ar NMA pagrįstai pripažino, jog dalis pareiškėjo 2009 m. paraiškoje deklaruoto ploto yra netinkamas paramai gauti, būtina išanalizuoti byloje pateiktus įrodymus, kuriais rėmėsi NMA, nustatydama paminėtą faktą. Kaip minėta, NMA rėmėsi VĮ Žemės ūkio informacijos ir kaimo verslo centro pateiktais duomenimis, t. y. pareiškėjo deklaruotų laukų ortofotografijomis ir lentele, kurioje nurodytas deklaruotas paramai netinkamas plotas. Taigi šioje byloje būtina įvertinti tiek pačių paminėtų įrodymų tinkamumą, pakankamumą ir patikimumą, tiek jais remiantis nustatytų faktų tikrumą ir tikslumą.

Pagal Reglamento 73/2009 14 straipsnį, kiekviena valstybė narė sukuria ir taiko integruotą administravimo ir kontrolės sistemą. Integruotą sistemą sudaro šie elementai: a) kompiuterinė duomenų bazė; b) žemės ūkio paskirties sklypų identifikavimo sistema; c) teisių į išmokas nustatymo ir registravimo sistema; d) paraiškos paramai gauti; e) integruota kontrolės sistema; f) bendra kiekvieno paraišką paramai gauti pateikiančio ūkininko tapatybės registravimo sistema. To paties reglamento 20 straipsnio 1 dalis nustato, jog valstybės narės vykdo administracinę paraiškų paramai gauti kontrolę siekdamos patikrinti, ar jos atitinka paramos skyrimo sąlygas. Reglamento Nr. 796/2004 23 straipsnio 1 dalis įtvirtina, jog šiame reglamente numatyti administraciniai patikrinimai ir patikrinimai vietoje atliekami taip, kad būtų užtikrinama veiksminga atitikimo reikalavimams, kuriuos atitikus skiriama pagalba, ir kompleksinio paramos susiejimo reikalavimų ir standartų atitikimo patikra. Pagal Reglamento Nr. 796/2004 24 straipsnio 2 dalį, kryžminių patikrinimų metu nustačius pažeidimų, jų atžvilgiu imamasi tolesnių atitinkamų administracinių veiksmų, o prireikus atliekamas patikrinimas vietoje.

Administraciniais patikrinimais įmanoma nustatyti (visų pirma – automatiškai aptikti pažeidimus, naudojantis kompiuterinėmis priemonėmis) inter alia ir neatitikimą tarp bendrojoje paraiškoje deklaruotų žemės ūkio paskirties sklypų ir referencinių sklypų, užfiksuotų žemės ūkio paskirties sklypų identifikacinėje sistemoje, patikrinant, ar tie plotai apskritai atitinka skyrimo reikalavimų kriterijus (Reglamento Nr. 796/2004 24 str. 1 d. c p.). Pagal Reglamento Nr. 796/2004 2 straipsnio 26 dalį, referencinis sklypas – tai geografiškai nustatytas ribas turintis plotas, kuriam valstybės narės identifikavimo sistemoje skirtas individualus GIS identifikavimo numeris. Žemės ūkio paskirties sklypų identifikavimo sistema sukuriama remiantis žemėlapiais, žemės registro dokumentais ar kita kartografine medžiaga. Taikomi kompiuterinės geografinės informacinės sistemos metodai, įskaitant pirmiausia aerofotografijų ar erdvinių fotografijų ortovaizdavimą, laikantis vienodo standarto, garantuojančio tikslumą, kuris būtų bent jau lygiavertis 1:10 000 mastelio kartografijai (Reglamento Nr. 73/2009 17 str.).

Iš esmės analogiškas reguliavimas nustatytas ir minėtuose reglamentuose dėl paramos kaimo plėtrai priemonių. Reglamento Nr. 1698/2005 74 straipsnio 4 dalis numato, jog valstybės narės vykdo kontrolę pagal išsamias įgyvendinimo taisykles, patvirtintas 90 straipsnio 2 dalyje nurodyta tvarka, ypač atsižvelgdamos į kontrolės, priderintos prie įvairių kaimo plėtros priemonių pobūdžio, rūšį ir intensyvumą. Reglamento Nr. 1975/2006 10 straipsnis numato, kad paramos paraiškos ir paskesni mokėjimo prašymai tikrinami taip, kad būtų veiksmingai patikrinta atitiktis paramos skyrimo sąlygoms (1 d.). Valstybės narės naudoja Reglamento (EB) Nr. 1782/2003 II antraštinės dalies 4 skyriuje numatytą integruotą administravimo ir kontrolės sistemą (3 d.). Tinkamumo kriterijų patikrinimą sudaro administraciniai patikrinimai ir patikrinimai vietoje (4 d.). Atitiktis kompleksiniam paramos susiejimui tikrinama atliekant patikrinimus vietoje ir, kai reikalinga – administracinius patikrinimus (5 d.). To paties Reglamento 11 straipsnis numato, kad administraciniai patikrinimai taikomi visoms paramos paraiškoms ir mokėjimų prašymams ir apima visus aspektus, kuriuos įmanoma patikrinti administracinėmis priemonėmis. Procedūromis užtikrinamas su kontrole susijusio darbo, patikrinimo rezultatų ir priemonių, kurių imtasi neatitikimo atvejais, registravimas (1 d.). Administraciniai patikrinimai apima kryžminius patikrinimus, kai juos įmanoma ir reikalinga atlikti, inter alia, naudojantis integruotos administravimo ir kontrolės sistemos duomenimis. Kryžminiai patikrinimai yra susiję bent jau su sklypais ir gyvuliais, kuriems taikoma paramos priemonė, siekiant išvengti bet kokių neteisingai sumokamų paramos sumų (2 d.). Per kryžminius patikrinimus nustačius pažeidimų, jų atžvilgiu imamasi tolesnių reikiamų administracinių veiksmų, o prireikus atliekamas patikrinimas vietoje (4 d.).

Pažymėtina, jog Europos Sąjungos Teisingumo Teismas 2014 m. balandžio 10 d. sprendime Maatschap T. van Oosterom en A. van Oosterom-Boelhouwer prieš Staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, C-485/12 (toliau – ir ESTT sprendimas C-485/12), yra pateikęs išaiškinimų, kurie yra susiję su nagrinėjamoje byloje taikytinomis teisės aktų nuostatomis bei bylos faktine situacija.

Kaip šiame sprendime pažymėjo Europos Sąjungos Teisingumo Teismas, iš Reglamento Nr. 796/2004 24 straipsnio 1 dalies c punkto matyti, jog jame nurodytų administracinių patikrinimų tikslas yra nustatyti pažeidimus ir pirmiausia patikrinti, ar deklaruoti žemės sklypų plotai atitinka paramos skyrimo sąlygas. Šiuo tikslu valstybės narės, kaip matyti iš Reglamento Nr. 73/2009 14 ir 15 straipsnių, pirmiausia turi sukurti žemės ūkio paskirties sklypų identifikavimo sistemą, kuri leistų palyginti ūkininko paraiškoje paramai gauti deklaruotus žemės ūkio paskirties sklypus ir į šią sistemą įtrauktus referencinius sklypus (ESTT sprendimo C-485/12 40–41 p.). Iš Reglamento Nr. 73/2009 17 straipsnio, pagal kurį žemės ūkio paskirties sklypų identifikavimo sistema, pageidautina, pirmiausia kuriama naudojant aeronuotraukų ar erdvinių nuotraukų ortovaizdavimą, matyti, kad iš palydovo gautų vaizdų arba aeronuotraukų fotoanalizė taip pat gali būti naudojama, kai atliekant administracinius patikrinimus siekiama nustatyti paramos skyrimo sąlygas atitinkantį žemės plotą (ESTT sprendimo C-485/12 51 p.).

Aptariamame sprendime Europos Sąjungos Teisingumo Teismas konstatavo, jog Reglamentas Nr. 796/2004 turi būti aiškinamas taip, kad kai, be automatizuotai atliekamų kryžminių patikrinimų, skirtų ūkininko bendrojoje paraiškoje deklaruotų žemės ūkio paskirties sklypų atitikčiai paramos skyrimo sąlygoms patikrinti, dėl žemės ūkio paskirties sklypų identifikavimo sistemos atnaujinimo atliekamas dar vienas patikrinimas remiantis neseniai padarytomis aeronuotraukomis, kurio metu šio ūkininko deklaracijoje nustatoma netikslumų, kompetentinga institucija neprivalo atlikti patikrinimo vietoje, bet pagal šio reglamento 24 straipsnio 2 dalį turi diskreciją nuspręsti, kokių priemonių reikia imtis. Konkrečiai kalbant, kompetentinga institucija negali būti laikoma įpareigota atlikti atitinkamus žemės sklypų plotų matavimus vietoje, jei neturi jokių abejonių dėl matavimo duomenų, gautų iš jos turimų aeronuotraukų.

Iš nurodyto teisinio reguliavimo bei Europos Sąjungos Teisingumo Teismo pateiktų išaiškinimų matyti, jog ortofografinės medžiagos naudojimas administracinio patikrinimo metu, siekiant nustatyti atitikimą paramos skyrimo reikalavimams, yra iš esmės pripažįstamas tinkamu metodu. Naudojant tokią medžiagą nustačius neatitikimus, nėra privaloma atlikti patikrinimą vietoje, tačiau tai, kokių tolimesnių priemonių turi būti imtasi, pripažįstama kompetentingos institucijos diskrecija. Visgi, iš anksčiau paminėto ESTT sprendimo C-485/12 motyvų matyti, jog institucijai pareiga atlikti atitinkamus žemės sklypų matavimus vietoje nekyla ir ji gali priimti sprendimus vadovaudamasi vien aeronuotraukomis tik tais atvejais, kai ji neturi jokių abejonių dėl tokiu būdu gautų matavimo duomenų. Taigi ortofotografinė medžiaga pripažintina tinkamu duomenų šaltiniu bei nustatytų neatitikimų įrodymu tik tais atvejais, kai nėra abejonių dėl joje pateiktų duomenų tikslumo ir patikimumo (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. rugsėjo 11 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A438-1102/2014).

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, nagrinėjamoje byloje būtina įvertinti ortofotografinės medžiagos, kuria remiantis buvo nustatytas netinkamas paramai gauti plotas, patikimumą, t. y. tai, ar dėl joje užfiksuotų duomenų tikslumo nėra jokių abejonių.

Kaip minėta, byloje yra pateikti pareiškėjo deklaruotų laukų kontroliniuose žemės sklypuose 2009 m. gegužės 3 d. ortofotografijos ir lentelė, kurioje nurodyta, kokie iš šiuose laukuose deklaruotų plotų yra paramai gauti netinkami plotai (b. l. 36-47). Žodinio nagrinėjimo pirmosios instancijos teisme metu liudytoja VĮ Žemės ūkio informacijos ir kaimo verslo centro Geografinių informacinių sistemų skyriaus vadovės pavaduotoja V. P. nurodė, kad 2012 m. Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos prašymu turėjo pateikti pareiškėjų sąrašą, kurių 2009-2010 m. deklaruoti plotai 2011 m. duomenų bazėje pateko į netinkamus deklaravimo plotus. VĮ Žemės ūkio informacijos ir kaimo verslo centras 2009 metais turėjo tik 2005-2006 metų ortofotografinę medžiagą, o 2009 metų ortofotografinę medžiagą gavo tik 2011 metais, todėl tik tada galėjo vertinti 2009 m. deklaruotus plotus.

Teisėjų kolegijos vertinimu, atsižvelgiant į byloje pateiktas ortofotografijas, toks netinkamų paramai gauti laukų dydžio nustatymas negali būti vertinamas kaip nekeliantis abejonių.

Byloje nepateikta jokių objektyvių duomenų, kokiais kriterijais remiantis buvo nustatomas netinkamo paramai gauti ploto dydis. Teisėjų kolegijos vertinimu, subjektyvus ortofotografinės medžiagos įvertinimas nustatant netinkamus paramai gauti plotus, atsižvelgiant į paminėtoje medžiagoje užfiksuotus vaizdus, nėra pakankamai patikimas ir tikslus. Iš byloje pateiktos ortofografinės medžiagos nėra aišku, kokio dydžio, amžiaus, rūšies yra joje užfiksuota augalija, taip pat neaišku, kokie yra atstumai tarp nuotraukose matomų objektų. Atsižvelgiant į tai, teisėjų kolegijos nuomone, vien vizualiai analizuojant tokio pobūdžio ortofotografinę medžiagą ir subjektyviai vertinant joje užfiksuotų laukų tinkamumą paramai gauti, nėra įmanomas tikslus ir neabejotinas tinkamų ir netinkamų paramai gauti laukų atskyrimas.

Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija konstatuoja, jog byloje pateikta ortofotografinė medžiaga vertintina tik kaip sudaranti faktinį pagrindą atsirasti abejonei, jog galbūt buvo deklaruotas netinkamas paramai gauti plotas. Tačiau tam, kad būtų padarytos tikslios išvados bei atsirastų objektyvus pagrindas priimti sprendimą dėl sankcijų pritaikymo, NMA nagrinėjamu atveju turėjo imtis priemonių tokios abejonės patvirtinimui, t. y. atlikti patikrinimą vietoje, nes, kaip minėta, pagal Reglamento Nr. 796/2004 24 straipsnio 2 dalį ir Reglamento Nr. 1975/2006 11 straipsnio 4 dalį, kryžminių patikrinimų metu nustačius pažeidimų, prireikus gali būti atliekamas patikrinimas vietoje. Taigi darytina išvada, jog surinkti duomenys, kurių pagrindu NMA pritaikė pareiškėjui sankcijas ir nustatė grąžintinų lėšų sumą, nebuvo pakankamai patikimi ir tikslūs, todėl jų negalima vertinti kaip tokių, dėl kurių nekyla abejonių.

Teisėjų kolegija sprendžia, kad šios aplinkybės pakanka pripažinti, jog 2013 m. spalio 10 d. sprendimas Nr. SP1-(11.2.12E)-1590 „Dėl susidariusios skolos sugrąžinimo“ yra priimtas neteisėtai bei nepagrįstai, todėl teismo sprendimas, kuriuo jis buvo panaikintas, yra teisėtas ir pagrįstas, NMA neturėjo teisės susigrąžinti ir pareiškėjo 14 555,91 Lt išmokų.

Kartu pažymėtina, jog šis teismo sprendimas neužkerta kelio atsakovui iš naujo atlikti pareiškėjo 2009 m. paraiškos vertinimą ir priimti atitinkamus sprendimus, laikantis teisės aktuose nustatytų sąlygų ir tvarkos.

Pastebėtina ir tai, jog pareiškėjas, nesutinkantis su NMA nustatytais neatitikimais, neturėjo jokios galimybės įrodinėti aplinkybių dėl jo deklaruotų plotų tinkamumo paramai gauti 2009 m. Tai, kad dalis jo 2009 m. paraiškoje deklaruotų laukų yra pripažinti netinkamais paramai gauti ir dėl to priimtas NMA sprendimas dėl susidariusios skolos grąžinimo, pareiškėjas sužinojo tik gavęs šį sprendimą. Tuo tarpu, kaip nurodė Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija 2010 m. gruodžio 8 d. sprendime administracinėje byloje Nr. A756-686/2010, Europos Sąjungos Pagrindinių teisių chartijoje apibrėžiant gero administravimo principo turinį, be kita ko, taip pat nurodoma „teisė būti išklausytam“, kuri reiškia, jog kiekvienas asmuo turi būti išklausytas prieš taikant bet kokią individualią jam nepalankią priemonę (Pagrindinių teisių chartijos 41 str. 2 d. a p.). Ši Chartijos nuostata išreiškia bendro pobūdžio teisines vertybes, į kurias, sprendžiant dėl gero administravimo principo turinio Lietuvoje, gali būti atsižvelgiama kaip į papildomą teisės aiškinimo šaltinį. Pagal Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktiką, teisės į gynybą principas, kuris taikomas ne tik tais atvejais, kai asmeniui gresia sankcijos, bet ir tada, kai gali būti priimamas sprendimas, kuriuo asmens interesai būtų paveikiami neigiamai, reikalauja, kad sprendimų, kuriais reikšmingai paveikiami asmens interesai, adresatas turėtų galimybę veiksmingai išreikšti savo nuomonę (pvz., Europos Sąjungos Teisingumo Teismo 2002 m. gruodžio 12 d. sprendimas Distillerie Fratelli Cipriani SpA prieš Ministero delle Finanze, C-395/00, 51 p.). Kadangi pareiškėjas iki 2013 m. spalio 10 d. NMA sprendimo priėmimo nebuvo informuotas apie VĮ Žemės ūkio informacijos ir kaimo verslo centro NMA pateiktus duomenis, paminėta teisė į gynybą jam nebuvo užtikrinta.

Nagrinėjamu atveju teisėjų kolegija, darydama galutines išvadas dėl skundžiamo akto teisėtumo, neturi pagrindo remtis atsakovo nurodomu Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. balandžio 1 d. sprendimu, priimtu administracinėje byloje Nr. A556-963/2014, kadangi nurodytos administracinės bylos ir nagrinėjamos administracinės bylos faktinės aplinkybės Lietuvos Respublikos teismų įstatymo 33 straipsnio 4 dalies taikymo požiūriu yra skirtingos. Administracinėje byloje Nr. A556-963/2014 buvo pateikta pakankamai įrodymų dėl netinkamai deklaruoto ploto ir iš esmės ginčas dėl neteisingo naudmenų ploto deklaravimo nebuvo kilęs. Tuo tarpu aplinkybėmis sutampančiose bylose Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra nurodęs, kad NMA priimti sprendimai buvo nepagrįsti (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. birželio 19 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A492-1145/2014, 2014 m. liepos 30 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A556-1524/2014, 2014 m. rugpjūčio 21 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A502-930/2014, 2014 m. rugsėjo 11 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A438-1102/2014, 2014 m. rugsėjo 29 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A525-1256/2014, 2014 m. lapkričio 3 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A602-905/2014 ir kt.).

Apibendrindama tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija konstatuoja, jog Vilniaus apygardos administracinis teismas 2014 m. kovo 7 d. sprendimu teisėtai ir pagrįstai nusprendė panaikinti NMA sprendimą Nr. SP1-(11.2.12E)-1590 „Dėl susidariusios skolos sugrąžinimo“, todėl tenkinti atsakovo apeliacinį skundą nėra teisinio pagrindo. Teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, jog nors pirmosios instancijos teismo sprendimas buvo priimti iš dalies kitais motyvais, sprendimui esant iš esmės teisėtam ir pagrįstam, tai nesudaro pagrindo jį keisti ar panaikinti. Dėl nurodytų priežasčių apeliacinis skundas atmestinas, pirmosios instancijos teismo sprendimą paliekant nepakeistą.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Atsakovo Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos apeliacinį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. kovo 7 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Ričardas Piličiauskas

Veslava Ruskan

Arūnas Sutkevičius