A-184-662/2015 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr

Administracinė byla Nr. A-184-662/2015

Teisminio proceso Nr. 3-64-3-01186-2014-9

Procesinio sprendimo kategorija 16.4

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

S P R E N D I M A S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2015 m. sausio 26 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko (pranešėjas), Vaidos Urmonaitės-Maculevičienės (kolegijos pirmininkė) ir Skirgailės Žalimienės, rašytinio proceso ir apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjos A. M. apeliacinį skundą dėl Šiaulių apygardos administracinio teismo 2014 m. liepos 22 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjos A. M. skundą atsakovui Šiaulių miesto savivaldybės administracijai dėl įsakymo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėja A. M. (toliau – ir pareiškėja) skundu (b. l. 2–7) prašė Šiaulių apygardos administracinio teismo panaikinti Šiaulių miesto savivaldybės administracijos (toliau – ir Savivaldybė, atsakovas) direktoriaus įsakymą (duomenys neskelbtini) „Dėl tarnybinės nuobaudos skyrimo A. M.“ (toliau – ir Įsakymas) (b. l. 8).

Nurodė, kad Įsakymu jai buvo paskirta tarnybinė nuobauda – pastaba, vadovaujantis Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymo (toliau – ir Valstybės tarnybos įstatymas) 29 straipsnio 3 dalies 1 punktu, 30 straipsnio 1, 5 ir 6 dalimis, 43 straipsnio 5 dalimi, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. birželio 25 d. nutarimu Nr. 977 patvirtintų „Tarnybinių nuobaudų skyrimo valstybės tarnautojams taisyklių“ (toliau – ir Taisyklės) 13 ir 14.1 punktais bei atsižvelgiant į Savivaldybės administracijos komisijos tiriamam nusižengimui tirti (toliau – ir Komisija) išvadą (duomenys neskelbtini) „Dėl A. M. tarnybinio nusižengimo“ (toliau – ir Išvada) (b. l. 9–15), už tai, kad ji nevykdė pareigybės aprašymo 7.1.1, 7.1.4, 7.1.5, 7.2, 7.3.1, 7.5 punktų, Šiaulių miesto savivaldybės administracijos Darbo tvarkos taisyklių 80.3. punkto, ir šia savo veikla pažeidė Valstybės tarnybos įstatymo 15 straipsnio 1 dalies 4 ir 6 punktų nuostatas. Manė, kad tarnybinė nuobauda jai paskirta neteisėtai ir nepagrįstai. Komisijos pranešimas apie tarnybinį nusižengimą (duomenys neskelbtini) (toliau – ir Pranešimas) (b. l. 16) jai buvo įteiktas 2014 m. kovo 12 d., jame nurodyta, kad pareiškėja yra įtariama netinkamai vykdžiusi Valstybės tarnybos įstatymo 15 straipsnio 1 dalies 4 ir 6 punktų nuostatas, šis pranešimas nėra aiškus ir išsamus, jame nėra tiksliai nurodyta, kokio nusižengimo padarymu pareiškėja įtariama, nenurodyti jokie konkretūs jos veiksmai, tarnybinio nusižengimo padarymo laikas ir kitos reikšmingos aplinkybės. Pareiškėjai nebuvo tinkamai išaiškinta įtarimų dėl galimai padarytų nusižengimų turinys, pateikti argumentai ir įrodymai, nebuvo suteikta galimybė dėl jų tinkamai pateikti savo paaiškinimus. Teikdama paaiškinimą dėl tarnybinio nusižengimo iš jai įteikto Pranešimo ji negalėjo tiksliai nustatyti, dėl kokių nusižengimų turi teisę teikti paaiškinimus. 2014 m. kovo 25 d. vykusio Komisijos posėdžio metu jai taip pat nebuvo nurodyta, kokių konkrečiai pareigybės aprašyme nurodytų funkcijų ji neatliko ar atliko netinkamai. Pranešimo turinys yra labai dviprasmiškas, jame nenurodyti konkretūs argumentai, įrodymai, nenurodyta, kokie konkretūs veiksmai vertintini kaip tariamas nusižengimas, todėl tai laikytina esminiu procedūriniu pažeidimu. Šis pažeidimas sąlygojo jos teisės į gynybą įgyvendinimo apsunkinimą.

Pareiškėja nurodė, kad ji nesutinka su Išvada. Joje nurodyta, jog Savivaldybės Finansų skyriaus vedėjo įsakymo (duomenys neskelbtini) „Dėl darbų paskirstymo“ (b. l. 38–40) 1.2 punktu jai pavesta funkcija nagrinėti savivaldybės biudžeto asignavimų valdytojų ir kitų subjektų prašymus dėl biudžeto asignavimų pakeitimo pagal priskirtas įstaigas pagal asignavimų valdytojus nėra laikytina papildomu darbu, nes šios funkcijos nustatytos pareiškėjos pareigybės aprašymo 7.1.1, 7.1.5, 7.2, 7.3.1 punktuose, tačiau ši funkcija Savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymu (duomenys neskelbtini) (b. l.

19) yra priskirta Savivaldybės Finansų skyriaus vedėjo pavaduotojui, todėl jos priskyrimas vykdyti pareiškėjai laikytinas papildoma užduotimi. Savivaldybės Finansų skyriaus vedėjo įsakymo (duomenys neskelbtini) „Dėl papildomų kontrolės procedūrų“ (b. l. 36–37) 1.3 punkto pagrindu ši funkcija priskirta vyr. specialistams planavimui ir apskaitai, tame tarpe ir pareiškėjai. Šios papildomos užduoties atlikimas jai buvo pavestas ilgiau nei vieneriems metams, o tokiu atveju laikoma, kad šis darbas įgavo nuolatinį pobūdį, todėl turėtų būti papildomas pareigybės aprašymas, taikoma Valstybės tarnybos įstatymo 43 straipsnio 12 dalyje nustatyta garantija ir gali būti tikslinami struktūrinio padalinio uždaviniai ir funkcijos.

Tokiu būdu Savivaldybės Finansų skyriaus vedėja iš esmės pavedė atlikti papildomas užduotis, kurios įgavo nuolatinį pobūdį, dėl ko turėjo būti papildytas jos pareigybės aprašymas, tačiau šie Valstybės tarnybos įstatymo 26 straipsnio 2 dalyje nurodyti imperatyvūs reikalavimai įvykdyti nebuvo. Pareiškėja atkreipė dėmesį, kad Komisija pripažino, jog dalis Įsakymo 1.2 punktu jai priskirtų funkcijų – suvestinių ataskaitų valstybės institucijoms ir įstaigoms už specialiųjų tikslinių dotacijų panaudojimą – nėra numatytos pareiškėjos pareigybės aprašyme, todėl šių funkcijų vykdymas laikytinas papildoma užduotimi.

Pareiškėja nesutiko su Komisijos išvada, jog ji nevykdė pareigybės aprašymo 7.5 punkte numatytos funkcijos, nes šią funkciją ji visada vykdė ir vykdo. 2014 m. vasario 21 d. paaiškinime „Dėl atsisakymo vykdyti įsakymus“ (b. l.

21) pareiškėja nenurodė, kad ši funkcija yra papildoma užduotis ir pareiškėja atsisako ją vykdyti, ji atsisakė vykdyti tik pavestas papildomas užduotis. Pareiškėja nesutinka ir su Komisijos išvada dėl atsisakymo vykdyti (duomenys neskelbtini) įsakymo (duomenys neskelbtini) „Dėl darbų paskirstymo“ 3.1 punkte nurodytas užduotis. Komisija konstatavo, kad pareiškėjos pareigybės aprašymo 7.1.4 punktas nustato, jog specialistas rengia pateiktos atskaitomybės analizę ir teikia ją skyriaus vedėjui, todėl negalima teigti, kad tai yra papildomas darbas.

Tačiau pareiškėja atsisakė vykdyti minėtą punktą, nes abejojo dėl šio įsakymo teisėtumo, be to, buvo aišku, jog iki 3.1 punkte nustatyto termino (2014 m. vasario 25 d.) biudžetinių įstaigų ataskaitų duomenų analizės nebus galima atlikti ir pateikti vedėjai, nes nebuvo duomenų, reikalingų analizei atlikti, ataskaitos negalima formuoti ir analizuoti programoje Biudžetas VS, ataskaitos sudarymas ir analizė yra papildomas darbas, prieštaraujantis Lietuvos Respublikos administracinės naštos mažinimo įstatymo nuostatoms. Vertinti biudžetinių įstaigų asignavimų valdymą galima ir iš ataskaitų duomenų, kurios nustatyta tvarka yra teikiamos kas mėnesį ir kas ketvirtį.

Dėl šių priežasčių Išvados konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad pareiškėja nevykdė Savivaldybės administracijos darbo tvarkos taisyklių ir pažeidė Valstybės tarnybos įstatymo 15 straipsnio 1 dalies 6 punkto nuostatas, tačiau nevykdydamas neteisėtų darbdavio nurodymų darbuotojas darbo drausmės nepažeidžia.

Pareiškėja taip pat pažymėjo, kad Komisija buvo šališka, nes viena iš komisijos narių – Savivaldybės Finansų skyriaus vedėjo pavaduotoja yra pareiškėjos tiesioginė vadovė, be to, būtent dėl atsisakymo vykdyti Savivaldybės Finansų skyriaus vedėjo pavaduotojai priskirtą funkciją – nagrinėti savivaldybės biudžeto asignavimų valdytojų ir kitų subjektų prašymus dėl biudžeto asignavimų pakeitimo – Finansų skyriaus vedėjo surašyto tarnybinio pranešimo (duomenys neskelbtini) (b. l. 41–42) pagrindu ir buvo pradėta tarnybinio nusižengimo tyrimo procedūra. 2014 m. kovo 25 d. posėdžio metu Komisijos narė I. V. pareiškėją nepagrįstai apkaltino paaiškinime pateikus melagingą informaciją apie tai, kad jos pareigybės aprašyme yra nustatyta funkcija nagrinėti savivaldybės biudžeto asignavimų valdytojų ir kitų subjektų prašymus dėl biudžeto asignavimų pakeitimo, pareiškėjai susidarė įspūdis, kad Komisija palaiko Savivaldybės Finansų skyriaus vedėją, Komisijos narių klausimai buvo tendencingi, matėsi išankstinis jų nusistatymas ir nuomonė pareiškėjos atžvilgiu.

Atsakovas Šiaulių miesto savivaldybės administracija atsiliepimu į pareiškėjos skundą (b. l. 30–35) su skundu nesutiko, prašė palikti galioti Šiaulių miesto savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymą (duomenys neskelbtini) „Dėl tarnybinės nuobaudos skyrimo A. M.“.

Nurodė, kad tarnybinio nusižengimo tyrimas buvo pradėtas pagal Savivaldybės Finansų skyriaus vedėjo (duomenys neskelbtini) raštą, kuriame buvo nurodyta, kad pareiškėja atsisako vykdyti Savivaldybės Finansų skyriaus vedėjo įsakymą (duomenys neskelbtini) „Dėl darbų paskirstymo“, t. y. atsisakė vykdyti šį įsakymą pilna apimtimi, neišskirdama atskirų jo nevykdymo dalių, motyvuodama, kad šiuo įsakymu jai pavestos vykdyti užduotys yra papildomos, už kurias valstybės tarnautojui turi būti mokama priemoka. Tarnybinio nusižengimo tyrimo procedūra buvo pradėta siekiant išsiaiškinti, ar pareiškėja pagrįstai atsisako vykdyti visą minėtą įsakymą, neišskiriant atskirų jo dalių ir jame numatytų funkcijų, kokias funkcijas pagal pareigybės aprašymą turi vykdyti pareiškėja ir ar šiuo įsakymu pavestos funkcijos gali būti traktuojamos kaip papildomos.

Atsakovas nesutiko su pareiškėjos išvada, kad Savivaldybės Finansų skyriaus vedėjas įsakymo (duomenys neskelbtini) „Dėl darbų paskirstymo“ 1.2 punktu jai neteisėtai pavedė nagrinėti savivaldybės biudžeto asignavimų valdytojų ir kitų subjektų prašymus dėl biudžeto asignavimų pakeitimo, ketvirtinio paskirstymo pakeitimo pagal priskirtas įstaigas pagal asignavimų valdytojus, nes ši funkcija numatyta Savivaldybės Finansų skyriaus vedėjo pavaduotojo pareigybės aprašyme ir pavesta vykdyti būtent šiai pareigybei. Pažymėjo, jog tam, kad tinkamai būtų įgyvendintas Šiaulių miesto savivaldybės Finansų skyriaus nuostatuose nurodytas skyriaus tikslas – užtikrinti savivaldybės finansinių išteklių planavimą, paskirstymą ir tvarkymą, kad tinkamai būtų parengti tarybos sprendimai dėl biudžeto keitimo, direktoriaus įsakymai dėl biudžeto pajamų ir programų finansavimo plano pakeitimo, finansų skyriaus vedėjo įsakymai dėl biudžeto asignavimų pagal ekonominę klasifikaciją pakeitimo, turi būti patikrinti savivaldybės biudžeto asignavimų valdytojų ir kitų subjektų prašymai dėl biudžeto asignavimų pakeitimo, ketvirtinio paskirstymo pakeitimo, asignavimų pagal ekonominę klasifikaciją pakeitimo, dėl papildomų biudžeto asignavimų ar kitų lėšų patikrintas finansavimas, planų likučiai, kreditorinis įsiskolinimas, įvertintos pateiktos paraiškos, įmokėtos biudžetinių įstaigų pajamų sumos, išanalizuotas prašymų tikslingumas, teisinis pagrįstumas.

Siekiant užtikrinti efektyvias savivaldybės biudžeto pajamų ir išlaidų kontrolės procedūras, atsižvelgiant į Valstybės kontrolės, Šiaulių miesto kontrolės ir Audito tarnybos rekomendacijas, Savivaldybės Finansų skyrius vykdo papildomas kontrolės procedūras nagrinėjant savivaldybės biudžeto asignavimų valdytojų ir kitų subjektų prašymus dėl biudžeto asignavimų pakeitimo, ketvirtinio paskirstymo pakeitimo, asignavimų pagal ekonominę klasifikaciją pakeitimo, dėl papildomų biudžeto asignavimų ar kitų lėšų. Šios kontrolės procedūros pagal Savivaldybės Finansų skyriaus vedėjo įsakymą (duomenys neskelbtini) „Dėl papildomų kontrolės procedūrų“ paskirstytos vyr. specialistams savivaldybės biudžetui planuoti, paskirstyti ir tvarkyti ir vyr. specialistams apskaitai tiek, kiek tai reglamentuoja atitinkamų specialistų pareigybių aprašymai.

Gavus asignavimų valdytojo prašymą vyr. specialistai planavimui išanalizuoja prašymų tikslingumą, teisinį pagrįstumą pagal paskirtas kuruoti įstaigas bei sritis (įsakymas (duomenys neskelbtini) „Dėl darbų paskirstymo“) ir perduoda derinti vyr. specialistams savivaldybės biudžeto ir kitiems finansiniams ištekliams apskaityti ir tvarkyti (tame tarpe ir pareiškėjai) pagal paskirtas kuruoti įstaigas bei sritis. Vyr. specialistai apskaitai patikrina finansavimą, planų likučius, kreditorinį įsiskolinimą, vertina pateiktas paraiškas, įmokėtas biudžetinių įstaigų pajamų sumas pagal paskirtas kuruoti įstaigas bei sritis ir ant gauto prašymo deda žymą „derinta“, data, parašas arba „nederinta“, data, parašas ir nurodo nederinimo priežastis.

Po to vyr. specialistai planavimui, gavę derintus arba nederintus prašymus bei įvertinę pateiktą informaciją, ant prašymo užrašo galutinį sprendimą, datą, parašą ir teikia vyr. specialistui įsakymams ar sprendimams rengti. Vyr. specialistas prieš rengdamas įsakymus ir sprendimus, prašymus teikia ir derina su Savivaldybės Finansų skyriaus vedėju. Pareiškėja teigė, kad nagrinėti prašymus dėl biudžeto asignavimų pakeitimo pagal priskirtas įstaigas yra papildomas darbas, tačiau Komisija nustatė, kad šios funkcijos yra nustatytos pareigybės aprašymo 7.1.1, 7.1.5, 7.2 ir 7.3.1 punktuose, todėl jų traktuoti kaip papildomo darbo nėra pagrindo ir jos turi būti vykdomos.

Tuo pačiu Komisija pripažino, kad dalis įsakymo 1.2 punktu pareiškėjai priskirtų funkcijų, t. y. suvestinių ataskaitų sudarymas ir teikimas valstybės institucijoms ir įstaigoms už specialiųjų tikslinių dotacijų panaudojimą laikytinos papildoma užduotimi, dėl ko pareiškėja galėjo pagrįstai teikti atsisakymus vykdyti dalį Savivaldybės Finansų skyriaus vedėjo įsakymo (duomenys neskelbtini) „Dėl darbų paskirstymo“.

Atsakovas paaiškino, kad pareiškėja Pranešimu buvo informuota, jog ji yra įtariama padariusi tarnybinį nusižengimą dėl to, jog atsisakė vykdyti Savivaldybės Finansų skyriaus vedėjo įsakymą (duomenys neskelbtini) „Dėl darbų paskirstymo“ ir nevykdė pareigybės aprašyme nurodytų funkcijų. Prie Pranešimo buvo pridėtas Savivaldybės Finansų skyriaus vedėjo (duomenys neskelbtini) raštas „Dėl valstybės tarnautojo tarnybinės veiklos“, kurio turinys pareiškėjai turėjo būti aiškus ir suprantamas. Komisija, pasisakydama dėl įsakymo (duomenys neskelbtini) „Dėl darbų paskirstymo“ 1.2, 1.3 ir 3.1 punktų, padarė pagrįstas išvadas, jog pareiškėja, atsisakydama vykdyti šiuos punktus, nevykdė pareigybės aprašyme nustatytų atitinkamų funkcijų, tuo pažeisdama Savivaldybės administracijos Darbo tvarkos taisyklių 80.3 punkto ir Valstybės tarnybos įstatymo 15 straipsnio 1 dalies 4 punktą.

II. Šiaulių apygardos administracinis teismas 2014 m. liepos 22 d. sprendimu (b. l. 122–131) pareiškėjos A. M. skundą atmetė kaip nepagrįstą.

Nurodė, kad valstybės tarnautojas gali būti patrauktas tarnybinėn atsakomybėn, tik nustačius, jog valstybės tarnautojo veiksmuose yra tarnybinio nusižengimo sudėtis: nustatytas pažeidimo padarymo faktas, jį padaręs tarnautojas, pasekmės, priežastinis ryšys tarp veikos ir pasekmių, tarnautojo kaltė (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. gruodžio 1 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A146-1958/2008 ir kt.). Paaiškino, kad tarnybinių nuobaudų skyrimą valstybės tarnautojams reglamentuoja Taisyklės, kurių nuostatų turi būti laikomasi atliekant tarnybinio nusižengimo tyrimą, surašant tyrimo išvadą ir kt. Konkretaus tarnybinio nusižengimo faktas ir tarnybinio nusižengimo sudėties elementai turi būti nustatyti motyvuotoje išvadoje, kuri surašoma nustatyta tvarka atlikus išsamų tarnybinio nusižengimo aplinkybių tyrimą. Tarnybinio nusižengimo tyrimo išvada, kuria remiamasi priimant individualų administracinį aktą dėl tarnybinės nuobaudos skyrimo, yra tokio akto sudedamoji (motyvuojamoji) dalis. Motyvuota tarnybinio nusižengimo tyrimo išvada yra tas juridinę reikšmę turintis aktas, kuriuo nustatomas valstybės tarnautojo padaryto konkretaus tarnybinio nusižengimo padarymo faktas, tarnybinio nusižengimo sudėties elementai, pateikiamas tarnybinio nusižengimo kvalifikavimas pagal atitinkamas pažeistų teisės aktų normas, apibrėžiamos tarnybinės atsakomybės ribos, taip pat kaltinimo, nuo kurio valstybės tarnautojas turi teisę gintis, apimtis (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. liepos 4 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A756-1442/2011 ir kt.). Taigi nagrinėjamu atveju, būtina nustatyti, ar Išvadoje yra tyrimo metu surinkta medžiaga paremtų duomenų, patvirtinančių, jog pareiškėja padarė veikas, kuriose yra tarnybinio nusižengimo sudėtis, ar buvo laikytasi tarnybinių nuobaudų skyrimo pagrindinių procedūrų ir taisyklių.

Pirmosios instancijos teismas aptarė byloje nustatytas faktines aplinkybes ir nustatė, kad Išvadoje tyrimo metu surinkta ir išanalizuota medžiaga patvirtina, jog pareiškėja, atsisakydama vykdyti Savivaldybės Finansų skyriaus vedėjo (duomenys neskelbtini) įsakymą (duomenys neskelbtini) „Dėl darbų paskirstymo“, kuriuo finansų skyriaus specialistams buvo pavesta atlikti konkrečius darbus pagal pareigybių aprašymuose nustatytas funkcijas, atsisakė vykdyti savo pareigybės aprašymo 7.1.1, 7.1.4, 7.1.5, 7.2, 7.3.1 ir 7.5 punktų reikalavimus. Nors pareiškėja teigė, kad pareigybės aprašyme nurodytas funkcijas ji vykdo ir tam įrodyti teismo posėdžio metu pateikė papildomus dokumentus (b. l. 69–94), tačiau nagrinėjamu atveju skundžiamas Įsakymo, kuriuo pareiškėjai paskirta tarnybinė nuobauda, teisėtumas ir pagrįstumas. Šis Įsakymas priimtas atsižvelgiant į Išvadą, kuri yra įsakymo sudedamoji (motyvuojamoji) dalis ir joje konstatuota, kad pareiškėja nevykdė atitinkamų pareigybės aprašymo punktų. Byloje nėra duomenų, kad pareiškėja Komisijos posėdyje būtų teikusi įrodymus, kokias konkrečiai funkcijas ji vykdo, o kokių ne, laikydama tai papildoma užduotimi, o savo paaiškinimuose nurodė, kad atsisako vykdyti visą minėtą įsakymą, todėl Komisija padarė pagrįstą išvadą, kad pareiškėja atsisakė vykdyti pareigybės aprašymo 7.1.1, 7.1.4, 7.1.5, 7.2, 7.3.1 ir 7.5 punktų reikalavimus.

Iš byloje esančių dokumentų nustatė, kad Savivaldybės administracijos direktorius oficialią informaciją apie pareiškėjos galimai padarytą tarnybinį nusižengimą gavo (duomenys neskelbtini), Savivaldybės Finansų skyriaus vedėjai R. J., kuriai pareiškėja yra tiesiogiai pavaldi, surašius ir pateikus raštą (duomenys neskelbtini) „Dėl valstybės tarnautojo tarnybinės veiklos“ (b. l. 41–42). Savivaldybės administracijos direktorius galimam tarnybiniam nusižengimui tirti 2014 m. kovo 6 d. sudarė Komisiją, į kurios sudėtį įtraukė ir jos pirmininke paskyrė E. Č., Personalo skyriaus vedėją, o nariais – Ž. R., Teisės skyriaus vedėjo pavaduotoją, ir tiesioginio pareiškėjos vadovo įgaliotą asmenį I. V., Finansų skyriaus vedėjo pavaduotoją (46 b. l.). Taigi, Savivaldybės administracijos direktorius tarnybinio nusižengimo tyrimą pradėjo nepažeisdamas nustatyto termino, ir į Komisijos sudėtį įtraukė Taisyklėse nurodytus asmenis (Taisyklių 3 p. ir 5 p.). Iš byloje esančių dokumentų nustatė, kad pranešimas pareiškėjai surašytas 2014 m. kovo 10 d. ir įteiktas pasirašytinai 2014 m. kovo 12 d. (47 b. l.), pranešimas surašytas pagal Taisyklių priedo reikalavimus, prie pranešimo pridėtas Savivaldybės Finansų skyriaus (duomenys neskelbtini) raštas „Dėl valstybės tarnautojo tarnybinės veiklos“, taigi pareiškėjai apie galimai padarytą tarnybinį nusižengimą pranešta tinkamai (Taisyklių 7 p.). Pažymėjo, kad valstybės tarnautojas, įtariamas padaręs tarnybinį nusižengimą, ne vėliau kaip per 5 darbo dienas nuo pranešimo gavimo gali pateikti už įstaigos personalo tvarkymą atsakingam asmeniui rašytinį paaiškinimą dėl tarnybinio nusižengimo (Taisyklių 8 p.), tokį pasiaiškinimą pareiškėja surašė ir 2014 m. kovo 18 d pateikė Komisijai.

Komisija pareiškėjos tarnybiniam nusižengimui tirti sudaryta 2014 m. kovo 6 d., Išvada surašyta 2014 m. balandžio 7 d., išvadoje nurodyta, kad pareiškėja 2014 m. kovo 10 d. buvo nemokamose atostogose, todėl tyrimo laikas pratęsiamas 1 darbo diena, išvada Savivaldybės administracijos direktoriui pateikta 2014 m. balandžio 9 d., t. y. nepažeidžiant nustatytų terminų (Taisyklių 11p., 13 p.). Jeigu motyvuotoje išvadoje teigiama, kad valstybės tarnautojas padarė tarnybinį nusižengimą, jis turi būti kvalifikuojamas, nurodoma, jo padarymo diena, jeigu ją įmanoma nustatyti, įvykdymo aplinkybės, ar jis padarytas tyčia, dėl neatsargumo ar aplaidumo, jo padariniai, atsakomybę lengvinančios bei sunkinančios aplinkybės ir siūloma konkreti tarnybinė nuobauda (Taisyklių 13 p.). Visi šie reikalavimai įvykdyti Išvados konstatuojamojoje dalyje, taigi ji surašyta tinkamai. Pirmosios instancijos teismas pažymėjo, kad su Taisyklių 14 punkte nurodytu sprendimu valstybės tarnautojas supažindinamas pasirašytinai ne vėliau kaip per 3 darbo dienas po jo surašymo (Taisyklių 15 p.). Išvadoje dėl tarnybinio nusižengimo nurodyta, kad pareiškėjos tarnybinio nusižengimo paaiškėjimo diena yra Išvados surašymo diena, t. y. 2014 m. balandžio 7 d., Įsakymas priimtas 2014 m. balandžio 14 d., taigi terminas tarnybinei nuobaudai skirti nepraleistas. Įsakymu pripažinta, kad pareiškėja padarė tarnybinį nusižengimą, nes Išvadoje nurodyta, jog pareiškėja ir pradėjus tarnybinio nusižengimo tyrimą laikosi pozicijos, kad jai nepriklauso vykdyti pareigybės aprašyme nustatytų funkcijų, todėl Komisija pasiūlė pripažinti, jog pareiškėja padarė tarnybinį nusižengimą; su Įsakymu ji supažindinta 2014 m. balandžio 15 d. (b. l. 60).

Atsižvelgęs į išdėstytas aplinkybes, pirmosios instancijos teismas padarė išvadą, kad pareiškėjai skiriant tarnybinę nuobaudą buvo laikytasi tarnybinių nuobaudų skyrimo pagrindinių procedūrų ir taisyklių.

Pareiškėja skunde nurodė, kad Savivaldybės administracijos direktoriaus sudaryta Komisija buvo šališka, nes viena iš komisijos narių – Savivaldybės Finansų skyriaus vedėjo pavaduotoja I. V. yra jos tiesioginis vadovas ir būtent dėl atsisakymo vykdyti jai priskirtą funkciją Savivaldybės Finansų skyriaus vedėjo surašyto tarnybinio pranešimo pagrindu buvo pradėta tarnybinio nusižengimo tyrimo procedūra. Iš byloje esančio Savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymo (duomenys neskelbtini) „Dėl komisijos sudarymo“ matyti, kad į Komisijos sudėtį įtraukta ir Komisijos pirmininke paskirta personalo skyriaus vedėja E. Č., o Komisijos nariais – Teisės skyriaus vedėjo pavaduotoja Ž. R. ir tiesioginio pareiškėjos vadovo įgaliotas asmuo, Finansų skyriaus vedėjo pavaduotoja I. V. (b. l. 46). Byloje nėra duomenų, kad I. V. tuo metu buvo pareiškėjos tiesioginis vadovas, be to, Taisyklių 5 punktas leidžia į Komisijos sudėtį įtraukti ir valstybės tarnautojo, įtariamo padarius tarnybinį nusižengimą, tiesioginį vadovą, todėl konstatuoti, kad buvo sudaryta neteisėtos sudėties Komisija ar kad ji buvo šališka dėl to, kad į jos sudėtį buvo įtrauktas tiesioginio vadovo įgaliotas asmuo nėra pagrindo. Be to, Komisija tyrė galimai padarytą tarnybinį nusižengimą ne tik dėl pareiškėjos atsisakymo vykdyti, kaip ji pati nurodo, I. V. priskirtą funkciją, bet dėl pareiškėjos atsisakymo vykdyti visą Savivaldybės Finansų skyriaus vedėjo (duomenys neskelbtini) įsakymą (duomenys neskelbtini) „Dėl darbų paskirstymo“. Be to, pareiškėja turėjo teisę pasinaudoti Taisyklių 9 punkte numatyta teise pareikšti nušalinimą Komisijai ar jos nariui, įstatymo nustatyta tvarka apskųsti Komisijos ar jos nario veiksmus ar neveikimą, bet šia savo teise nepasinaudojo. Pareiškėjos teiginiai dėl Komisijos narių klausimų tendencingumo ir išankstinio nusistatymo jos atžvilgiu yra nepagrįsti ir neįrodyti.

III. Pareiškėja A. M. apeliaciniu skundu (b. l. 133–139) prašo Šiaulių apygardos administracinio teismo 2014 m. liepos 22 d. sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą – jos skundą tenkinti.

Apeliaciniame skunde išdėsto, kad Savivaldybės administracijos Finansų skyriaus vedėjo (duomenys neskelbtini) rašte „Dėl valstybės tarnautojo tarnybinės veiklos“ nenurodyta, kad pareiškėja, formaliai atsisakydama vykdyti Savivaldybės administracijos Finansų skyriaus vedėjo (duomenys neskelbtini) įsakymą (duomenys neskelbtini) „Dėl darbų paskirstymo“, nevykdė jai minėtu įsakymu priskirtų funkcijų, kas rodo, jog galimai padaryto tarnybinio nusižengimo tyrimas pareiškėjos atžvilgiu buvo pradėtas dėl formalaus atsisakymo vykdyti minėtą įsakymą fakto, o ne dėl to, kad pareiškėja nevykdė šiuo įsakymu jai priskirtų funkcijų. Pareiškėja vykdė ir vykdo tiek jos pareigybės aprašyme nustatytas funkcijas ar pavestas užduotis, tiek ir Savivaldybės administracijos Finansų skyriaus vedėjo (duomenys neskelbtini) įsakymu (duomenys neskelbtini) „Dėl darbų paskirstymo“ priskirtas funkcijas, išskyrus funkciją, numatytą minėto įsakymo 3.1 punkte, kadangi iki nustatyto termino analizės nebuvo duomenų, reikalingų analizei atlikti. Nei Pranešime apie tarnybinį nusižengimą, nei prie jo pridėtame Savivaldybės Finansų skyriaus vedėjo (duomenys neskelbtini) rašte „Dėl valstybės tarnautojo tarnybinės veiklos“ nenurodyti jokie konkretūs pareiškėjos veiksmai (neveikimas), tarnybinio nusižengimo padarymo laikas ir kitos reikšmingos aplinkybės, todėl Pranešimas nėra aiškus ir išsamus.

Pareiškėja remiasi Valstybės tarnybos įstatymo 15 straipsnio 1 dalies 4 punktu ir, vadovaudamasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, nurodo, kad būtina nustatyti, kokios konkrečiai pareigybės aprašyme nustatytos funkcijos ar funkcijų valstybės tarnautojas neatliko ar atliko netinkamai (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. rugsėjo 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A146-2476/2012). Paaiškina, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje pabrėžia Taisyklių 7 ir 8 punktų imperatyvų pobūdį (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. birželio 1 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A63-651/2009).

Paaiškina, jog pranešime apie valstybės tarnautojo padarytą tarnybinį nusižengimą turi būti tiksliai nurodoma, kokio nusižengimo padarymu įtariamas valstybės tarnautojas, nurodomi konkretūs jo veiksmai (neveikimas), padarymo laikas ir kitos reikšmingos aplinkybės. Jei tyrimo metu paaiškėja, kad tas asmuo padarė ir kitą veiką, kuri turi tarnybinio nusižengimo požymių, tai turi būti įforminama ta pačia tvarka, kaip ir pradinis nusižengimas. Tai reiškia, kad valstybės tarnautojui turi būti įteikiamas ir naujas pranešimas apie tarnybinį nusižengimą, o tarnybinė išvada turi būti surašoma ir tarnybinė nuobauda gali būti skiriama tik už tą tarnybinį nusižengimą, apie kurio padarymą nustatyta tvarka pranešta nusižengimo padarymu įtariamam valstybės tarnautojui (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. birželio 22 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A520-2373/2012). Įvertinus tai, kad Pranešimo turinys yra labai dviprasmiškas, jame nenurodyti jokie konkretūs argumentai, įrodymai, kuriais grindžiami įtarimai, taip pat nenurodyta, kokie konkretūs pareiškėjos veiksmai vertintini kaip tariamas nusižengimas, laikytina, kad padarytas esminis procedūrinis pažeidimas. Šis pažeidimas sąlygojo pareiškėjos teisės į gynybą įgyvendinimo apsunkinimą, kadangi pareiškėjai nebuvo suteikta galimybė tinkamai pateikti savo paaiškinimus, užkirto kelią objektyviam ir visapusiškam faktinių aplinkybių visumos ištyrimui ir įvertinimui bei pagrįsto sprendimo priėmimui.

Argumentuodama dėl Išvados pagrįstumo pareiškėja teigia, jog nors formaliai ji ir atsisakė vykdyti Savivaldybės administracijos Finansų skyriaus vedėjo (duomenys neskelbtini) įsakymą (duomenys neskelbtini) „Dėl darbų paskirstymo“, tačiau faktiškai vykdė minėtu įsakymu jai priskirtas funkcijas, išskyrus funkciją, numatytą minėto įsakymo 3.1 punkte. Tai patvirtina pirmosios instancijos teismo posėdžio metu pareiškėjos pateikti papildomi dokumentai.

Pareiškėja nesutinka su atsakovo argumentu, jog Komisija nenustatinėjo ir neturėjo nustatyti, ar pareiškėja, formaliai atsisakiusi vykdyti Savivaldybės administracijos Finansų skyriaus vedėjo (duomenys neskelbtini) įsakymą (duomenys neskelbtini) „Dėl darbų paskirstymo“, faktiškai vykdė minėtu įsakymu jai priskirtas funkcijas. Mano, kad kiekvienu konkrečiu atveju, sprendžiant klausimą dėl paskirtos tarnybinės nuobaudos teisėtumo ir pagrįstumo, turi būti nustatyti visi tarnybinio nusižengimo sudėties elementai – pažeidimo padarymo faktas, jį padaręs valstybės tarnautojas, valstybės tarnautojo kaltė, atitinkamais atvejais – pasekmės, priežastinis ryšys tarp veikos ir pasekmių (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo sprendimai administracinėse bylose Nr. A146-1958/2008 ir Nr. A4-678/2004). Šioje byloje nebuvo nustatinėjamas ir nebuvo nustatytas esminis tarnybinio nusižengimo sudėties elementas – pažeidimo padarymo faktas, t. y. jog pareiškėja faktiškai nevykdė Savivaldybės administracijos Finansų skyriaus vedėjo (duomenys neskelbtini) įsakymu (duomenys neskelbtini) „Dėl darbų paskirstymo“ priskirtų funkcijų.

Skundžiamame pirmosios instancijos teismo sprendime yra nurodyta, kad byloje nėra duomenų, jog pareiškėja Komisijos posėdyje būtų teikusi įrodymus, kokias konkrečiai funkcijas ji vykdo, o kokių ne. Šiuo aspektu pažymėtina tai, kad asmens kaltumą privalo įrodinėti jį kaltinančios valstybinės institucijos. Taigi, pažeidėjas neprivalo įrodinėti savo nekaltumo, jis turi subjektyvią teisę gintis nuo įtarimo, kad jis yra padaręs teisės pažeidimą.

Pareiškėjos teigimu Komisija buvo šališka. Šiuo aspektu pareiškėja pateikia iš esmės tuos pačius esminius argumentus kaip ir skunde pirmosios instancijos teismui. Papildomai paaiškina, kad Komisijos sudėtyje buvo I. V., kuri tuo metu buvo pareiškėjos tiesioginė vadovė. Tai patvirtina Savivaldybės administracijos Finansų skyriaus 2014 m. kovo mėn. darbo laiko apskaitos žiniaraštis (priedas Nr. 1) ir išrašas iš dokumentų registravimo sistemos „Avilys“ (priedas Nr. 2). I. V. žinojo, kad pareiškėja faktiškai vykdo Savivaldybės administracijos Finansų skyriaus vedėjo (duomenys neskelbtini) įsakymu (duomenys neskelbtini) „Dėl darbų paskirstymo“ jai priskirtas funkcijas.

Be kita ko, pareiškėja pažymi, kad sudarant Komisiją turi būti garantuotas jos nešališkumas ir nepriklausomumas. (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. sausio 24 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A146-80/2011). Tokiu būdu, I. V., kuri pavadavo Savivaldybės administracijos Finansų skyriaus vedėją R. J. pastarosios ligos metu ir kuriai pagal pareigybės aprašymą pareiškėja tuo metu buvo tiesiogiai pavaldi, būdama Komisijos nare tyrė bei priėmė sprendimą dėl tarnybinės nuobaudos skyrimo dėl pareiškėjos atsisakymo vykdyti Savivaldybės administracijos Finansų skyriaus vedėjo (duomenys neskelbtini) įsakymu (duomenys neskelbtini) „Dėl darbų paskirstymo“ priskirtų funkcijų, tame tarpe ir Komisijos narės I. V. pareigybės aprašyme nustatytos funkcijos nagrinėti savivaldybės biudžeto asignavimų valdytojų ir kitų subjektų prašymus dėl papildomų biudžeto asignavimų ar kitų lėšų skyrimo, asignavimų paskirstymo ketvirčiais pakeitimo, o tarnybinio nusižengimo tyrimo išvados tiesiogiai turėjo įtakos I. V. pareigybės aprašyme nustatytų funkcijų vykdymo apimčiai (darbo krūviui).

Atsakovas Šiaulių miesto savivaldybės administracija atsiliepimu į apeliacinį skundą (b. l. 147–151) prašo pareiškėjos apeliacinį skundą atmesti ir Šiaulių apygardos administracinio teismo 2014 m. liepos 22 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Atsiliepime išdėsto faktines aplinkybes bei tokius pačius esminius argumentus, kaip ir atsiliepime į skundą pirmosios instancijos teismui. Pažymi, jog Taisyklių priedas nustato pranešimo apie tarnybinį nusižengimą formos pavyzdį ir nurodo reikalavimus, kaip jis turi būti suformuluotas, t. y. turi būti nurodomas tariamas padarytas tarnybinis nusižengimas (šiuo atveju Pranešime pareiškėjai buvo nurodoma, jog ji įtariama netinkamai vykdžiusi Valstybės tarnybos įstatymo 15 straipsnio 1 dalies 4 ir 6 punktų nuostatas) bei aplinkybės (šiuo atveju pareiškėjai Pranešimu buvo nurodyta, kad tarnybinis patikrinimas pradėtas pagal Savivaldybės Finansų skyriaus vedėjo (duomenys neskelbtini) raštą (duomenys neskelbtini) „Dėl valstybės tarnautojo tarnybinės veiklos“, kuriame nurodoma, kad pareiškėja atsisako vykdyti Savivaldybės Finansų skyriaus vedėjo (duomenys neskelbtini) įsakymą (duomenys neskelbtini) „Dėl darbų paskirstymo“, tuo nevykdant pareigybės aprašyme nustatytų funkcijų. Pranešimu buvo paprašyta raštu paaiškinti dėl nurodyto tarnybinio nusižengimo ir pagrįsti ką pareiškėja laiko papildomomis užduotimis, bei kaip priedas prie Pranešimo pareiškėjai kartu buvo pateiktas ir Savivaldybės Finansų skyriaus vedėjo (duomenys neskelbtini) raštas (duomenys neskelbtini) „Dėl valstybės tarnautojo tarnybinės veiklos“).

Atsakovas nesutinka su pareiškėjos teiginiu, jog jai nebuvo aišku dėl ko jos prašoma paaiškinimo, kokias aplinkybes ji turi paaiškinti bei kad nebuvo suteikta galimybė tinkamai pateikti savo paaiškinimus. Nurodo, kad pareiškėja Komisijai išdėstė paaiškinimus, pateikė savo vertinimą, kodėl, jos manymu, pavedimai neturėtų būti formuluojami pagal pareiškėjos pareigybei nustatytas funkcijas, t. y. pareiškėja pateikė savo nuomonę, kad Finansų skyriaus vedėjo įsakymas (įsakymo punktai pareiškėjos atžvilgiu) formuoja jai papildomas užduotis.

Atsakovo nuomone Išvada yra pagrįsta, nes ji priimta vadovaujantis Taisyklių 13 punkto nuostatomis. Be to, nuo pat Savivaldybės Finansų skyriaus vedėjo (duomenys neskelbtini) įsakymo (duomenys neskelbtini) „Dėl darbų paskirstymo“ priėmimo momento pareiškėja laikėsi pozicijos, kad ji nesutinka su šiuo įsakymu jai pavedamomis užduotimis, laikė jas papildomomis, kurios nėra numatytos vykdyti jos pareigybės aprašyme, ir už jų vykdymą turi būti mokama priemoka. Duomenų valdymo sistemoje „Avilys“ pareiškėja nurodė, kad pasinaudoja teise nesutikti vykdyti įsakymą, nes įžvelgia savivalę, nekompetenciją, diskriminaciją, teisės aktų neišmanymą bei jų ignoravimą. Į Finansų skyriaus vedėjo reikalavimą paaiškinti nesutikimo vykdyti įsakymą aplinkybes, pareiškėja 2014 m. vasario 21 d. paaiškinimu „Dėl atsisakymo vykdyti įsakymus“ ir 2014 m. kovo 18 d. paaiškinimu „Dėl nurodyto tarnybinio nusižengimo“ informavo, kad atsisako vykdyti Finansų skyriaus vedėjo (duomenys neskelbtini) įsakymą (duomenys neskelbtini) „Dėl darbų paskirstymo“, nes šiuo įsakymu, pasak pareiškėjos, jai pavedamos vykdyti papildomos užduotys, už kurias turi būti mokama priemoka. Be to, pareiškėja buvo kviesta į 2014 m. kovo 25 d. vykusį Komisijos posėdį, kuriame buvo paprašyta dar kartą pakomentuoti priežastis, dėl kurių ji atsisako vykdyti minėtą Finansų skyriaus vedėjo įsakymą. Taigi, tarnybinio nusižengimo tyrimo metu pareiškėja teikė Komisijai paaiškinimus, jog atsisako vykdyti visą Finansų skyriaus vedėjo (duomenys neskelbtini) įsakymą (duomenys neskelbtini) „Dėl darbų paskirstymo“ pilna apimtimi.

Šiaulių apygardos administracinis teismas ginčijamu sprendimu pagrįstai nustatė, kad byloje nėra duomenų, jog pareiškėja Komisijos posėdyje būtų teikusi įrodymus, kokias konkrečiai funkcijas ji vykdo, o kokių ne, laikydama tai papildoma užduotimi, o savo paaiškinimuose nurodė, kad atsisako vykdyti visą Savivaldybės Finansų skyriaus vedėjo (duomenys neskelbtini) įsakymą (duomenys neskelbtini) „Dėl darbų paskirstymo“, todėl Komisija padarė pagrįstą išvadą, kad pareiškėja atsisakė vykdyti pareigybės aprašymo 7.1.1, 7.1.4, 7.1.5, 7.2, 7.3.1 ir 7.5 punktų reikalavimus.

Kaip matyti dalis pirmosios instancijos teismo posėdyje prijungtų dokumentų yra gauta balandžio mėnesį, t. y. po to kai Komisija, baigusi tyrimą surašė išvadą ir buvo priimtas ginčijamas administracinis aktas, taip pat dalis pareiškėjos teiktų ir prijungtų dokumentų nepagrindžia pareiškėjos pareigų atlikimo nei laiko, nei jos pačios atžvilgiu. Svarbu pastebėti, kad 2014 m. vasario mėnesį biudžetinės įstaigos teikė Šiaulių miesto savivaldybės administracijos Finansų skyriui biudžeto išlaidų įvykdymo ataskaitas, pagal kurias pareiškėja privalėjo parengti bendrą informaciją, tačiau savivaldybės dokumentų valdymo sistema „Avilys“ įrodo, kad šių biudžetinių įstaigų ataskaitų pareiškėja nepriiminėjo, sistemoje pažymėdama kaip klaidingas paskyrimas, o iš įstaigų gautus ir pareiškėjai nukreiptus dokumentus pareiškėja pradėjo apdoroti tik 2014 m. gegužės mėnesį. Šias aplinkybes atsakovas įrodinėja Šiaulių miesto savivaldybės dokumentų valdymo sistemos „Avilys“ duomenimis, kuriuos apeliacinės instancijos teismo prašo prijungti prie bylos.

Argumentuodamas dėl Komisijos šališkumo remiasi Taisyklių 5 punktu ir sutinka su Šiaulių apygardos administracinio teismo išvada, kad Savivaldybės administracijos direktorius į Komisijos sudėtį įtraukė Taisyklėse nurodytus asmenis ir sudarė tinkamos sudėties Komisiją.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Nagrinėjamu atveju ginčas kilo dėl Šiaulių miesto savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymo (duomenys neskelbtini), kuriuo pareiškėjai skirta tarnybinė nuobauda (pastaba), teisėtumo ir pagrįstumo.

Pirmosios instancijos teismas sprendime konstatavo, jog pareiškėjai tarnybinė nuobauda paskirta visapusiškai ištyrus bei įvertinus visas tarnybinei atsakomybei kilti reikšmingas aplinkybes, objektyviais įrodymais nustatyta tarnybinio nusižengimo sudėties elementų visuma, tarp jų esminis tarnybinio nusižengimo sudėties elementas – pažeidimo padarymo faktas. Pareiškėjai inkriminuoto pažeidimo esmė (tarnybinio nusižengimo objektyvioji pusė), visi tarnybinio nusižengimo sudėties elementai aptarti išvadoje, kurios pagrindu atsakovas pareiškėjai paskyrė švelniausią galimą tarnybinę nuobaudą.

Tačiau pareiškėja apeliaciniame skunde teigia priešingai, t. y. kad pirmosios instancijos teismas neišsamiai ištyrė teisėtam ir pagrįstam sprendimui priimti reikšmingas aplinkybes, neatsižvelgė į tai, jog objektyviais įrodymais nebuvo nustatyta tarnybinio nusižengimo sudėties elementų visuma, tarp jų esminis tarnybinio nusižengimo sudėties elementas – pažeidimo padarymo faktas, be to, priimant skundžiamą individualų administracinį aktą buvo pažeistos pagrindinės procedūros, ypač taisyklės, turėjusios užtikrinti objektyvų visų aplinkybių įvertinimą bei sprendimo pagrįstumą.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, formuodamas administracinių teismų praktiką, ne kartą yra pažymėjęs, jog tam, kad valstybės tarnautojas būtų traukiamas tarnybinėn atsakomybėn, nepakanka vien fakto, kad jis neatliko savo pareigų arba jas atliko netinkamai, konstatavimo. Būtina nustatyti visus tarnybinio nusižengimo sudėties elementus – pažeidimo padarymo faktą, jį padariusį valstybės tarnautoją, pasekmes, priežastinį ryšį tarp veikos ir pasekmių, valstybės tarnautojo kaltę (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. lapkričio 14 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A63-2967/2011; 2008 m. gruodžio 1 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A146-1958/2008; 2008 m. gegužės 29 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A442-845/2008; 2008 m. vasario 21 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A261-242/2008; 2010 m. lapkričio 29 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A525-1457/2010 ir kt.). Vertinant, ar pareigūnas padarė tarnybinį nusižengimą, būtina nustatyti konkrečias pareigūno veikas (veiksmus ar neveikimą), kuriomis pažeidžiami teisės aktai, reglamentuojantys jo pareigų atlikimą (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. birželio 26 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A143-2512/2012; 2010 m. vasario 22 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A556-27/2010 ir kt.). Taigi, būtent tarnybinio patikrinimo išvadoje ir turi būti motyvuotai nurodyta, kokios nustatytos aplinkybės sudaro pagrindą manyti, jog buvo (arba nebuvo) padarytas tarnybinis nusižengimas. Tad sprendžiant ginčą dėl tarnybinės nuobaudos paskyrimo, teismas, visų pirma, turėtų analizuoti ar minėtoje išvadoje nurodyti faktai ir jų teisinis įvertinimas įrodo tarnybinio nusižengimo padarymą, paskirtos tarnybinės nuobaudos teisėtumą ir pagrįstumą.

Byloje nustatyta, jog Šiaulių miesto savivaldybės administracijos Finansų skyriaus vedėjas priėmė įsakymą (duomenys neskelbtini), kuriuo pagal pareigybių aprašymuose nustatytas funkcijas Finansų skyriaus specialistams paskirstė atlikti konkrečius darbus. Šio įsakymo 1.2 punkte nustatyta, jog Finansų skyriaus specialistus, vykdančius Savivaldybės biudžeto apskaitą, Savivaldybės privatizavimo fondo apskaitą, rengiančius Savivaldybės finansinių ataskaitų bei savivaldybės biudžeto vykdymo ataskaitų rinkinius, vykdančius paskolų apskaitą, priimti šių asignavimų valdytojų paraiškas lėšoms gauti ir tikrinti jų atitiktį pagal patvirtintą Savivaldybės biudžetą, nagrinėti Savivaldybės biudžeto asignavimų valdytojų ir kitų subjektų prašymus dėl biudžeto asignavimų pakeitimo, ketvirtinio paskirstymo pakeitimo, priimti Savivaldybės biudžeto asignavimų valdytojų mėnesio, ketvirčių ir metų biudžeto programų sąmatų įvykdymo ataskaitas, tikrinti duomenų atitiktį Finansų skyriaus apskaitos duomenims, atlikti analizę, rengti ketvirčių ir metų Savivaldybės biudžeto įvykdymo ataskaitas, priimti ir analizuoti duomenis apie asignavimų valdytojų mokėtinas ir gautinas sumas, rengti metinių Savivaldybės biudžeto vykdymo ataskaitų rinkinį ir Savivaldybės metinių finansinių ataskaitų rinkinį, tvarkyti Savivaldybės biudžeto pajamų ir išlaidų apskaitą pagal programas, asignavimų valdytojus, finansavimo šaltinius, ekonominę ir funkcinę klasifikaciją, tvarkyti tarpusavio atsiskaitymų su valstybės biudžetu apskaitą, atlikti kitas pareigybės aprašyme nustatytas funkcijas.

Šiuo punktu pareiškėjai taip pat priskirtos įstaigos pagal asignavimų valdytojus, programos ir darbai: ikimokyklinio ugdymo įstaigos, neformaliojo ugdymo įstaigos, sporto mokyklos, pedagoginė-psichologinė tarnyba, visų biudžetinių įstaigų įmokų į biudžetą apskaita, visų biudžetinių įstaigų, savivaldybės administracijos struktūrinių padalinių vykdomų programų mokėtinų ir gautinų sumų įsiskolinimo analizė, ataskaitų sudarymas, suvestinių ataskaitų sudarymas ir teikimas valstybės institucijoms ir įstaigoms už specialiųjų tikslinių dotacijų socialinėms išmokoms ir kompensacijoms skaičiuoti ir mokėti, socialinei paramai mokinimas, socialinėms paslaugoms, vaikų ir jaunimo teisių apsaugai, darbo rinkos politikai įgyvendinti, mokinio krepšeliui finansuoti, pagal teisės aktus savivaldybėms perduotoms įstaigoms išlaikyti, savivaldybių mokykloms (klasėms), skirtoms šalies (regiono) mokinimas, turintiems specialiųjų ugdymosi poreikių panaudojimą, visuomenės sveikatos priežiūros funkcijoms vykdyti; pagal 1.3 punktą – tvarkyti viešojo sektoriaus subjektų finansinių ataskaitų rinkinių duomenis.

Minėto įsakymo 3.1 punktu nurodyta vykdyti Šiaulių miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2013-10-08 įsakymo Nr. A-1209 „Dėl biudžetinių įstaigų asignavimų valdymo vertinimo procedūrų aprašo patvirtinimo“ 4.1 p. pagal paskirtas įstaigas ir pateikti analizę bei prognozę skyriaus vedėjui. Biudžetinių įstaigų asignavimų valdymo vertinimo procedūrų aprašo 4.1 punkte nurodyta, kad finansų skyrius, atlikdamas biudžetinių įstaigų asignavimų valdymo vertinimo procedūras analizuoja, sistemina ataskaitų duomenis ir iki kiekvieno mėnesio 25 dienos parengia patvirtintų asignavimų panaudojimo iki metų pabaigos analizę.

Nesutikdama su šiuo įsakymu, A. M. Finansų skyriaus vedėjai raštu pateikė paaiškinimą, kuriame nurodė, jog atsisako vykdyti Finansų skyriaus vedėjo įsakymą (duomenys neskelbtini) „Dėl darbų paskirstymo“, nes šiuo įsakymu jai pavedamos vykdyti papildomos užduotys, už kurias valstybės tarnautojui turi būti mokama priemoka. Atkreipė dėmesį į pareigybės aprašymo 7.1.4 ir 7.7 punktus bei pažymėjo, kad vykdo jai priskirtas funkcijas ir atlieka pavestus darbus. Taip pat prašė inicijuoti Administracijos direktoriaus įsakymo (duomenys neskelbtini) 3.4 punkto pakeitimus dėl finansinių ataskaitų pildymo funkcijų. Finansų skyriaus vedėja 2014-02-28 raštu (duomenys neskelbtini) kreipėsi į Šiaulių miesto savivaldybės administracijos direktorių, prašydama įvertinti, ar Finansų skyriaus specialistė A. M., atsisakydama vykdyti jai pareigybės aprašyme nustatytas funkcijas ir pavestas užduotis, nepažeidžia Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymo 15 straipsnio nuostatų ir teisėtai atsisako vykdyti jai paskirtas funkcijas ir užduotis.

Tarnybinių nuobaudų skyrimo pagrindus ir tvarką valstybės tarnautojams reglamentuoja Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymo (2002 m. balandžio 23 d. įstatymo Nr. IX-855 redakcija) nuostatos bei Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. birželio 25 d. nutarimu Nr. 977 patvirtintos Tarnybinių nuobaudų skyrimo valstybės tarnautojams taisyklės.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje konstatuojama, kad pagrindas tarnybinei atsakomybei kilti inter alia tarnybinėms nuobaudoms skirti yra tarnybinis nusižengimas. Pagal Valstybės tarnybos įstatymo 2 straipsnio 12 dalį, tarnybinis nusižengimas apibrėžiamas kaip valstybės tarnautojo pareigų neatlikimas arba netinkamas atlikimas dėl valstybės tarnautojo kaltės. Tarnybinė nuobauda valstybės tarnautojui gali būti paskirta pagal Tarnybinių nuobaudų skyrimo taisyklėse numatytą procedūrą nustačius konkrečias jo veikas (veiksmus ar neveikimą), kuriomis buvo pažeisti teisės aktai, reglamentuojantys jo pareigas, nustatytas įstatymais, detalizuotas pareigybės aprašyme, ir kurios sudaro tarnybinio nusižengimo sudėtį (žr. pvz., 2010 m. gegužės 24 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A146-700/2010). Kiekvienu konkrečiu atveju, sprendžiant klausimą dėl paskirtos tarnybinės nuobaudos teisėtumo ir pagrįstumo, turi būti nustatyta, ar atitinkamuose valstybės tarnautojo veiksmuose yra tarnybinio nusižengimo sudėtis, t. y. turi būti nustatyti visi tarnybinio nusižengimo sudėties elementai – pažeidimo padarymo faktas, jį padaręs valstybės tarnautojas, pasekmės, priežastinis ryšys tarp veikos ir pasekmių, valstybės tarnautojo kaltė (žr. pvz., 2008 m. gruodžio 1 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A146-1958/2008, Vyriausiojo administracinio teismo biuletenis Nr. 16, 2008, p. 240-260; taip pat žr. 2004 m. liepos 30 d. sprendimą administracinėje byloje A4-678/2004, skelbtą 2006 m. apibendrinime).

Taigi, tarnybinis nusižengimas yra viena iš teisės pažeidimų rūšių, todėl jam būdingi visi teisės pažeidimo elementai, t. y. objektas, subjektas, objektyvioji ir subjektyvioji pusės. Tik esant šių elementų visumai vienu metu, galima konstatuoti, kad yra tarnybinis nusižengimas, sukeliantis tarnybinę atsakomybę. Tarnybinio nusižengimo subjektu laikomas valstybės tarnautojas, turintis tarnybinį teisnumą ir veiksnumą. Tarnybos pažeidimo objektu pripažįstama nustatyta valstybės tarnybos tvarka. Tarnybinio nusižengimo objektyvioji pusė – tai valstybės tarnautojo neteisėtas elgesys (tarnybos pareigų, nustatytų Valstybės tarnybos įstatyme, atitinkamų viešojo administravimo veiklos sričių valstybės tarnautojų pareigų, nustatytų specialiais įstatymais, detalizuotų pareigybių aprašymuose ir kituose aktuose, neatlikimas arba netinkamas atlikimas). Tarnybinio nusižengimo subjektyvioji pusė – tai valstybės tarnautojo, neatlikusio ar netinkamai atlikusio pareigas, kaltė, kuri gali pasireikšti tiek tyčios, tiek neatsargumo forma (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. gruodžio 17 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A520-2635/2012).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, aiškindamas Valstybės tarnybos įstatymo 2 straipsnio 12 dalyje nurodytą tarnybinio nusižengimo sąvoką, ne kartą yra konstatavęs, kad iš šio apibrėžimo matyti, jog priešinga valstybės tarnybos interesams (priešinga teisei) veika gali būti padaroma dviem formomis: aktyviai, t. y. veikimu, netinkamai atliekant pareigas, ir pasyviai, t. y. neveikimu, tarnautojui neatliekant pareigų.

Tarnybinio patikrinimo išvadoje konstatuota, jog Finansų skyriaus vyr. specialistės A. M. veiksmuose yra tarnybinio nusižengimo požymių, kadangi ji, atsisakydama vykdyti Finansų skyriaus vedėjo įsakymą (išskyrus įsakymo dalį susijusią su tikslinių dotacijų sudarymu ir teikimu suvestinių ataskaitų valstybės institucijoms ir įstaigoms už specialiųjų tikslinių dotacijų socialinėms išmokoms ir kompensacijoms skaičiuoti ir mokėti, socialinei paramai mokinimas, socialinėms paslaugoms, vaikų ir jaunimo teisių apsaugai, darbo rinkos politikai įgyvendinti, mokinio krepšeliui finansuoti, pagal teisės aktus savivaldybėms perduotoms įstaigoms išlaikyti, savivaldybių mokykloms (klasėms), skirtoms šalies (regiono) mokinimas, turintiems specialiųjų ugdymosi poreikių panaudojimą, visuomenės sveikatos priežiūros funkcijoms vykdyti) nevykdė pareigybės aprašymo 7.1.1, 7.1.4, 7.1.5, 7.2, 7.3.1, 7.5 punktų, nevykdė Šiaulių miesto savivaldybės administracijos darbo tvarkos taisyklių, patvirtintų Administracijos direktoriaus 2009 m. birželio 8 d. įsakymu Nr. A-704, 80.3 punkto ir nevykdė Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymo 15 straipsnio 1 dalies 4 punkto (tinkamai atlikti pareigybės aprašyme nustatytas funkcijas <...>), 6 punkto (laikytis <...> institucijų įstaigų <...> vidaus tvarkos taisyklių) nuostatų.

Taigi bylos duomenimis pareiškėjai tarnybinė nuobauda skirta už atsisakymą vykdyti Šiaulių miesto savivaldybės administracijos Finansų skyriaus vedėjo įsakymą (duomenys neskelbtini), kuriuo paskirstyti Finansų skyriaus specialistams atlikti konkretūs darbai pagal pareigybių aprašymuose nustatytas funkcijas. Iš anksčiau nurodytos Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos seka, jog valstybės tarnautojas tarnybinėn atsakomybėn gali būti traukiamas už konkrečių veikų (veikimą arba neveikimą) padarymą. Analogiška išvada darytina ir iš Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymo 2 straipsnio 12 dalyje pateiktos sąvokos “tarnybinis nusižengimas” apibrėžimo turinio analizės: jame įtvirtinti požymiai, kurie tarnybinį nusižengimą apibūdina kaip pareigų neatlikimą arba netinkamą atlikimą. Minėta suformuota teismo praktika ir nustatytas teisinis reguliavimas suponuoja išvadą, jog veika turi būti padaryta realiai, o ne vertinama kaip ateityje galimas/tariamas tarnybinių pareigų (funkcijų) neatlikimas arba netinkamas atlikimas, t. y. išreikštas ketinimas neatlikti tarnybinių pareigų arba netinkamai jas atlikti perspektyvoje. Tuo tarpu tarnybinio patikrinimo išvadoje nėra tirta ir konstatuota, kad pareiškėja nevykdė jai pavestų funkcijų ar vykdė jas netinkamai (nustatytas konkrečių veikų padarymas). Tai reiškia, kad nagrinėjamu atveju nėra vieno iš tarnybinio nusižengimo sudėties objektyviosios pusės elemento – veikos. Todėl nenustačius pareiškėjos veikoje tarnybinio nusižengimo sudėties nebuvo pagrindo konstatuoti, kad pareiškėja padarė tarnybinį nusižengimą.

Kadangi kiti apeliacinio skundo argumentai ginčo išsprendimui nėra reikšmingi dėl jų plačiau apeliacinės instancijos teismas nepasisako.

Apibendrindama išdėstytus argumentus, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas neteisingai vertino bylos faktines aplinkybes ir taikė teisės normas, todėl priėmė nepagrįstą ir neteisėtą sprendimą (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 143 straipsnis). A. M. apeliacinis skundas tenkintinas, pirmosios instancijos teismo 2014 m. liepos 22 d. sprendimas naikintinas, priimant naują sprendimą.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 2 punktu, teisėjų kolegija

n u s p r e n d ž i a:

Pareiškėjos A. M. apeliacinį skundą tenkinti.

Šiaulių apygardos administracinio teismo 2014 m. liepos 22 d. sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą. Pareiškėjos A. M. skundą tenkinti.

Panaikinti Šiaulių miesto savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymą (duomenys neskelbtini) „Dėl tarnybinės nuobaudos skyrimo A. M.“.

Sprendimas neskundžiamas.

Teisėjai

Audrius Bakaveckas Vaida Urmonaitė-Maculevičienė Skirgailė Žalimienė