AS-624-669-14 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. AS624-669/2014

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02241-2014-9

Procesinio sprendimo kategorija 63.3.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2014 m. rugsėjo 17 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus, Arūno Dirvono (pranešėjas) ir Virginijos Volskienės (kolegijos pirmininkė), teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjų A. P., K. S., R. D., J. L., S. K., V. V., G. Č., A. Š., V. T., G. G., V. B., R. D., R. S., A. K., V. R., R. K., L. J., J. S., J. J., I. G. (I. G.), R. Z., J. M., M. B., V. V., S. M., A. L., R. J., L. V., V. M., R. T., R. Č., A. Č., E. M., E. A., D. J., V. F., E. S., J. J., G. M., A. R. – I., R. N., Ž. T. atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. balandžio 24 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjų A. P., K. S., R. D., J. L., S. K., V. V., G. Č., A. Š., V. T., G. G., V. B., R. D., R. S., A. K., V. R., R. K., L. J., J. S., J. J., I. G. (I. G.), R. Z., J. M., M. B., V. V., S. M., A. L., R. J., L. V., V. M., R. T., R. Č., A. Č., E. M., E. A., D. J., V. F., E. S., J. J., G. M., A. R. – I., R. N., Ž. T. skundą atsakovams Vilniaus miesto savivaldybės administracijai, Vilniaus miesto tarybai, trečiaisiais suinteresuotais asmenimis byloje dalyvaujant Vilniaus Simono Stanevičiaus vidurinei mokyklai, Vilniaus lopšeliui-darželiui „Jovarėlis“, Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministerijai, Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijai, Vaiko teisių apsaugos kontrolieriaus įstaigai, dėl sprendimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. pareiškėjai A. P., K. S., R. D., J. L. ir kt. (toliau – ir pareiškėjai) kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą su skundu, kuriuo prašė: 1) panaikinti Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2014 m. kovo 5 d. sprendimo Nr. 1-1716 „Dėl priešmokyklinio ugdymo grupių (klasių) skaičiaus 2014–2015 mokslo metams nustatymo Vilniaus miesto bendrojo ugdymo mokyklose ir ikimokyklinio ugdymo įstaigose“ (toliau – ir 2014 m. kovo 5 d. Sprendimas) dalį, kuria Vilniaus Simono Stanevičiaus vidurinėje mokykloje formuojamos 2 priešmokyklinio ugdymo grupės jas perkeliant iš Vilniaus lopšelio-darželio „Jovarėlis“; 2) įpareigoti Vilniaus miesto savivaldybės tarybą suformuoti priešmokyklinio ugdymo grupes 2014–2015 m. Vilniaus lopšelyje darželyje „Jovarėlis“; 3) taikyti reikalavimo užtikrinimo priemonę – sustabdyti ginčijamos Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2014 m. kovo 5 d. sprendimo dalies galiojimą iki teismo sprendimo įsiteisėjimo.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2014 m. balandžio 24 d. nutartimi atsisakė priimti pareiškėjų skundą.

Pirmosios instancijos teismas rėmėsi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 2 straipsnio 13 dalimi Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 2 straipsnio 10 dalimi, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2002 m. rugsėjo 24 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A2-736/2002 bei teisės doktrina, kurioje pripažįstama, kad norminiai teisės aktai – tai rašytine forma išreikšti teisėkūros subjektų sprendimai (oficialūs rašytiniai dokumentai), kuriuose yra teisės normų. Juose įtvirtinami bendro pobūdžio nurodymai tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams, kurie orientuojami į ateitį ir numatyti taikyti daug kartų. Šie aktai adresuoti neapibrėžtam asmenų ratui arba adresuoti ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais. Jie visada abstraktūs ir apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius, toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje. Be to, vienas iš norminio administracinio akto požymių yra jį priėmusio subjekto statusas – tam, kad tam tikras teisės aktas galėtų būti pripažintas norminiu administraciniu aktu, jis turi būti priimtas viešojo administravimo subjekto (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2002-09-24 nutartis administracinėje byloje Nr. A2-736/2002).

Nurodė, jog iš skundžiamo Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2014 m. kovo 5 d. Sprendimo matyti, kad jis priimtas realizuojant Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir Vietos savivaldos įstatymas) 7 straipsnio 7 dalį. Iš sprendimo turinio ir jo priedo matyti, kad šiuo sprendimu nustatytas priešmokyklinio ugdymo grupių (klasių) skaičius Vilniaus miesto savivaldybės teritorijoje esančiuose lopšeliuose-darželiuose, darželiuose-mokyklose ir mokyklose. Paaiškino, kad priėmimo į ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo grupes organizavimo, prašymų priimti į ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo grupes pateikimo ir tėvų ar globėjų informavimo apie priėmimą tvarką nustato Vaikų priėmimo į Vilniaus miesto švietimo įstaigų ikimokyklinio ir priešmokyklinio ugdymo grupes organizavimo tvarkos aprašas (toliau – ir Aprašas), patvirtintas Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2013 m. gruodžio 11 d. sprendimu Nr. 1-1596. Remdamasis Aprašo 10.3 punktu, 20–27 punktais nurodė, kad prašymus priimti vaikus į 2014 m. kovo 5 d. Sprendimu Vilniaus Simono Stanevičiaus vidurinėje mokykloje sudaromas 2 priešmokyklinio ugdymo grupes gali teikti neapibrėžtas subjektų ratas – visų atitinkamo amžiaus grupės vaikų tėvai ir globėjai, todėl ginčijamas 2014 m. kovo 5 d. Sprendimas, taip pat ir skundžiama jo dalis, yra norminio pobūdžio.

Pirmosios instancijos teismas taip pat nurodė, jog pareiškėjai nėra subjektai, nurodyti ABTĮ 110 straipsnio 1 dalyje ir kuriems yra suteikta teisė inicijuoti norminio teisės akto ištyrimo procedūrą administracinio proceso tvarka, todėl pateiktas skundas administracinio proceso tvarka nenagrinėtinas ir jį priimti atsisakytina (ABTĮ 37 str. 2 d. 1 p.).

Taip pat pirmosios instancijos teismas pažymėjo, kad pareiškėjai skundo reikalavimus iš esmės grindžia tuo, jog Vilniaus Simono Stanevičiaus vidurinėje mokykloje priešmokyklinio ugdymo grupių formavimui nėra užtikrintos higienos sąlygos, galimai nebus užtikrinta vaikų teisių apsauga. Tačiau pripažintina, kad šios aplinkybės yra susijusios su tinkamu 2014 m. kovo 5 d. Sprendimo įgyvendinimu, o ne su jo teisėtumu.

II. Pareiškėjai pateikė atskirąjį skundą, kuriuo prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. balandžio 24 d. nutartį ir perduoti skundo priėmimo klausimą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Atskirasis skundas iš esmės grindžiamas tuo, jog remiantis ABTĮ 2 straipsnio 13 ir 14 dalimis, VAĮ 2 straipsnio 10 dalimi, norminio administracinio akto esminiai požymiai yra: akto turinys apima elgesio taisykles – teisės normas; šios normos skirtos individualiais požymiais neapibrėžtai (neapibūdintai) asmenų grupei. Individualus administracinis teisės aktas yra įstatymo normų ar kitų hierarchiškai aukštesnės pakopos norminių teisės aktų normų taikymo priemonė tuo atžvilgiu, kad šis aktas turi būti pagrįstas inter alia teisės aktų normomis (VAĮ 8 str. 1 d.). Norminis administracinis aktas yra įstatymo normų taikymo aktas todėl, kad juo iš esmės nustatomi atitinkamo įstatymo normų įgyvendinimo tvarka ir sąlygos. Skiriamasis jų bruožas yra tas, kad norminiu administraciniu aktu, nepaisant minėto jo taikomojo pobūdžio, yra nustatomos teisės normos, o individualiu administraciniu aktu teisės normos yra išimtinai tik taikomos. (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. balandžio 10 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A442-1082/2014).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, remdamasis teisės doktrina, yra nurodęs, kad norminiai teisės aktai – tai rašytine forma išreikšti teisėkūros subjektų sprendimai (oficialūs rašytiniai dokumentai), kuriuose yra teisės normų. Juose įtvirtinami bendro pobūdžio nurodymai tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams, kurie orientuojami į ateitį ir numatyti taikyti daug kartų. Šie aktai adresuoti neapibrėžtam asmenų ratui arba adresuoti ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais. Jie visada abstraktūs ir apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius, toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje. Teisės aktų priskyrimas prie norminių teisės aktų grupės apibūdina jų taikymo apimtį ir privalomumą (norminiai teisės aktai turi visuotinio privalomumo pobūdį) (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. balandžio 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A444-1406/2010, 2003 m. kovo 24 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A5-63/2003 ir kt.).

Skundžiamas 2014 m. kovo 5 d. Sprendimas skiriamas individualiais požymiais apibūdintų subjektų grupei: Sprendimo priede išvardintos konkrečios įstaigos, kuriose formuojamos priešmokyklinio ugdymo grupės, taip pat nurodyta, iš kurių ikimokyklinio įstaigų priešmokyklinio ugdymo grupės perkeliamos į mokyklas. Priešmokyklinio ugdymo grupės perkeliamos ne iš visų ikimokyklinio ugdymo įstaigų, bet tik iš dešimties konkrečiai nurodytų 2014 m. kovo 5 d. Sprendime. Jame nurodyta ne abstrakti taisyklė, kad Vilniaus Simono Stanevičiaus vidurinėje mokykloje bus formuojamos priešmokyklinio ugdymo grupės, bet konkretus nurodymas priešmokyklinio ugdymo grupes perkelti iš Vilniaus lopšelio-darželio „Jovarėlis” į minėtą mokyklą. Prašymus į šias priešmokyklinio amžiaus grupes teiks ne neapibrėžtas subjektų ratas, bet pareiškėjai, kurių vaikai kartu su tomis grupėmis yra perkeliami į Vilniaus Simono Stanevičiaus vidurinę mokyklą. Pareiškėjai negali teikti prašymų priimti į kitur formuojamas priešmokyklines grupes, kadangi kitur jų nepriims, nes pagal gyvenamą teritoriją turi teisę patekti būtent į šias grupes.

Taigi, 2014 m. kovo 5 d. Sprendimu perkeliant priešmokyklinio ugdymo grupes iš vienos įstaigos į kitą, jis tampa privalomas konkretiems asmenims, t. y. pareiškėjams, kurių vaikai lanko minėtas grupes. 2014 m. kovo 5 d. Sprendimu yra nustatomos konkrečios teisės ir pareigos pareiškėjams, t. y. jie privalės sudaryti sutartis su Vilniaus Simono Stanevičiaus vidurine mokykla dėl jų vaikų priešmokyklinio ugdymo. 2014 m. kovo 5 d. Sprendimo yra teisės normų taikymo aktas, t. y. aktas, kuriame išreikštas teisės normų taikymo rezultatas konkrečių individualizuotų subjektų (Vilniaus lopšelio-darželio „Jovarėlis” priešmokyklinių grupių) atžvilgiu, jo paskirtis yra sukelti konkrečių administracinių teisinių santykių atsiradimą, pasikeitimą ar pasibaigimą. Skundžiama 2014 m. kovo 5 d. Sprendimo dalis yra privaloma ne rūšiniais požymiais apibrėžtų subjektų grupei (tam tikro amžiaus vaikams ir jų atstovams), o individualiais požymiais apibūdintų subjektų grupei – Vilniaus lopšelio-darželio „Jovarėlis” priešmokyklines grupes lankantiems vaikams ir jų atstovams.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a :

III. Nagrinėjamu atveju skundžiama pirmosios instancijos teismo nutartis, kuria atsisakyta priimti pareiškėjų skundą motyvuojant tuo, kad administracinis aktas, kurio dalis yra ginčijama, yra norminis (ABTĮ 37 str. 2 d. 1 p.).

Teisė kreiptis į teismą teisminės gynybos yra fundamentali asmens teisė, pripažįstama tiek nacionalinių, tiek tarptautinių teisės aktų. Tačiau asmens procesinė teisė kreiptis į teismą priklauso nuo procesinio pobūdžio aplinkybių – teisės kreiptis į teismą buvimo prielaidų. Viena iš ABTĮ numatytų teisės kreiptis į teismą buvimo prielaidų yra ginčo priskirtinumas teismui. Pagal ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 1 punktą teismas turi atsisakyti priimti skundą, kai byla nepriskirtina teismo kompetencijai. Šiuo pagrindu pateiktą procesinį dokumentą priimti atsisakoma ir tuo atveju, kai į teismą kreipiasi ABTĮ 110 straipsnyje nenumatytas subjektas, išimtinai ginčydamas norminio teisės akto teisėtumą (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. balandžio 10 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A442-1082/2014, 2014 m. birželio 12 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A575-893/2014).

Šiuo atveju pareiškėjai kreipėsi į teismą, prašydami, be kita ko, panaikinti Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2014 m. kovo 5 d. sprendimo Nr. 1-1716 „Dėl priešmokyklinio ugdymo grupių (klasių) skaičiaus 2014–2015 mokslo metams nustatymo Vilniaus miesto bendrojo ugdymo mokyklose ir ikimokyklinio ugdymo įstaigose“ dalį, kuria Vilniaus Simono Stanevičiaus vidurinėje mokykloje formuojamos 2 priešmokyklinio ugdymo grupės jas perkeliant iš Vilniaus lopšelio-darželio „Jovarėlis“, kuriame esančias priešmokyklines grupes iki tol galėjo lankyti jų vaikai.

Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 2 straipsnio 14 dalyje apibrėžiamas kaip vienkartinis teisės taikymo aktas, skirtas konkrečiam subjektui ar individualiais požymiais apibūdintų subjektų grupei. Atitinkamai Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 2 straipsnio 9 dalyje nurodyta, kad individualus administracinis aktas – tai vienkartinis teisės taikymo aktas, skirtas konkrečiam asmeniui ar nurodytai asmenų grupei. ABTĮ 2 straipsnio 13 dalyje norminis aktas apibrėžiamas kaip įstatymas, administracinis ar kitas teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei. Tuo tarpu VAĮ 2 straipsnio 10 dalyje nurodoma, kad norminis administracinis aktas – tai teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiai neapibrėžtai asmenų grupei. Iš šių įstatymuose įtvirtintų norminio akto apibrėžimų matyti, kad norminio administracinio akto esminiai požymiai yra: akto turinys apima elgesio taisykles – teisės normas; šios normos skirtos individualiais požymiais neapibrėžtai (neapibūdintai) asmenų grupei.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje, aiškinant individualaus ir norminio akto skirtumus, pabrėžiama, kad individualus administracinis teisės aktas yra įstatymo normų ar kitų hierarchiškai aukštesnės pakopos norminių teisės aktų normų taikymo priemonė tuo atžvilgiu, jog šis aktas turi būti pagrįstas inter alia teisės aktų normomis (VAĮ 8 str. 1 d.), o norminis administracinis aktas yra įstatymo normų taikymo aktas todėl, kad juo iš esmės nustatomi atitinkamo įstatymo normų įgyvendinimo tvarka ir sąlygos. Skiriamasis jų bruožas yra tas, kad norminiu administraciniu aktu, nepaisant minėto jo taikomojo pobūdžio, yra nustatomos teisės normos, o individualiu administraciniu aktu teisės normos yra išimtinai tik taikomos (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. birželio 12 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A575-893/2014, 2014 m. balandžio 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A442-1082/2014, 2013 m. balandžio 28 d. nutartis administracinėje byloje Nr.A442-1251/2014 ir kt.). Norminiai teisės aktai – tai rašytine forma išreikšti teisėkūros subjektų sprendimai (oficialūs rašytiniai dokumentai), kuriuose yra teisės normų. Juose įtvirtinami bendro pobūdžio nurodymai tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams, kurie orientuojami į ateitį ir numatyti taikyti daug kartų. Šie aktai adresuoti neapibrėžtam asmenų ratui arba adresuoti ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais. Jie visada abstraktūs ir apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius, toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje. Teisės aktų priskyrimas prie norminių teisės aktų grupės apibūdina jų taikymo apimtį ir privalomumą (norminiai teisės aktai turi visuotinio privalomumo pobūdį) (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2003 m. kovo 24 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A5-63/2003, 2010 m. balandžio 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A444-1406/2010 ir kt.).

Vilniaus miesto savivaldybės taryba 2014 m. kovo 5 d. sprendimu Nr. 1-1716 „Dėl priešmokyklinio ugdymo grupių (klasių) skaičiaus 2014–2015 mokslo metams nustatymo Vilniaus miesto bendrojo ugdymo mokyklose ir ikimokyklinio ugdymo įstaigose“, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 7 straipsnio 7 punktu ir Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministro 2004 m. birželio 25 d. įsakymu Nr. ISAK-1019 „Dėl Priėmimo į valstybinę ir savivaldybės bendrojo lavinimo, profesinę mokyklą bendrųjų kriterijų sąrašo patvirtinimo“, nustatė priešmokyklinio ugdymo grupių (klasių) skaičių 2014–2015 mokslo metams Vilniaus miesto savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklose ir ikimokyklinio ugdymo įstaigose pagal priedą, kurio 133 eilės numeryje nurodoma, kad Simono Stanevičiaus vidurinėje mokykloje yra 2 priešmokyklinio ugdymo grupės (klasės), kuriose ugdomoji kalba yra lietuvių, vaikų skaičiaus grupėje (klasėje) vidurkis – 25, kurios perkeliamos iš Vilniaus lopšelio-darželio „Jovarėlis“. Šiuo atveju matyti, kad ginčijama administracinio teisės akto dalis dėl priešmokyklinio ugdymo grupių (klasių) skaičiaus 2014–2015 mokslo metams nustatymo konkrečioje vidurinėje mokykloje, aspektu, susijusiu su priešmokyklinio ugdymo grupių (klasių) perkėlimu iš vienos ugdymo įstaigos į kitą, yra vienkartinis teisės normų taikymo aktas, subjektai, kuriems skirtos nurodytos taisyklės, gali būti individualizuojami, kas sudaro pagrindą konstatuoti, kad ginčijama Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2014 m. kovo 5 d. sprendimo Nr. 1-1716 priedo dalis, priešingai nei sprendė pirmosios instancijos teismas, nėra norminio pobūdžio.

Taip pat pažymėtina, jog Vilniaus apygardos administraciniame teisme yra iškelta eilė administracinių bylų, kuriose ginčijamos kitos Vilniaus miesto savivaldybės taryba 2014 m. kovo 5 d. sprendimo Nr. 1-1716 priedo dalys ir kuriose priimtos nutartys dėl reikalavimo užtikrinimo priemonių taikymo išnagrinėtos Lietuvos vyriausiajame administraciniame teisme (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. birželio 18 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS662-644/2014, 2014 m. liepos 2 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS662-685/2014).

Įvertinus minėtas faktines aplinkybes ir teisinį reglamentavimą, konstatuotina, jog pirmosios instancijos teismas nepagrįstai atsisakė priimti pareiškėjų skundą, todėl atskirasis skundas yra tenkinamas, skundžiama nutartis naikinama, o pareiškėjų skundo priėmimo klausimas perduodamas pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 151 straipsnio 4 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjų A. P., K. S., R. D., J. L., S. K., V. V., G. Č., A. Š., V. T., G. G., V. B., R. D., R. S., A. K., V. R., R. K., L. J., J. S., J. J., I. G. (I. G.), R. Z., J. M., M. B., V. V., S. M., A. L., R. J., L. V., V. M., R. T., R. Č., A. Č., E. M., E. A., D. J., V. F., E. S., J. J., G. M., A. R. – I., R. N., Ž. T. atskirąjį skundą tenkinti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. balandžio 24 d. nutartį panaikinti ir pareiškėjų skundo priėmimo klausimą perduoti pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Laimutis Alechnavičius

Arūnas Dirvonas

Virginija Volskienė