AS-438-1016-14 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. AS438-1016/2014

Teisminio proceso Nr. 3-65-3-00261-2014-3

Procesinio sprendimo kategorija 63.3.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2014 m. spalio 15 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Stasio Gagio (kolegijos pirmininkas), Romano Klišausko (pranešėjas) ir Dainiaus Raižio, teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo viešosios įstaigos „Raseinių socialinių paslaugų centras“ atskirąjį skundą dėl Panevėžio apygardos administracinio teismo 2014 m. liepos 21 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo viešosios įstaigos „Raseinių socialinių paslaugų centras“ skundą atsakovui Valstybinio socialinio draudimo fondo valdybos prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos Utenos skyriui dėl sprendimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas VšĮ „Raseinių socialinių paslaugų centras“ (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į Panevėžio apygardos administracinį teismą su skundu (b. l. 1–3), prašydamas panaikinti atsakovo Valstybinio socialinio draudimo fondo valdybos prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos Utenos skyriaus (toliau – ir atsakovas, VSDFV Utenos skyrius) 2014 m. birželio 16 d. sprendimą Nr. NI_SP5-401 „Dėl D. Ž. nedarbo draudimo išmokos permokos nustatymo“ (toliau – ir sprendimas, ginčijamas sprendimas).

II. Panevėžio apygardos administracinis teismas 2014 m. liepos 21 d. nutartimi (b. l. 20‑22), be kita ko, pareiškėjo skundą priimti atsisakė.

Pirmosios instancijos teismas nustatė, jog Lietuvos Respublikos valstybinio socialinio draudimo įstatymo 18 straipsnio, reguliuojančio atsakomybę už Valstybinio socialinio draudimo fondui (toliau – ir Fondas) padarytą žalą, 1 dalis nustato, kad juridiniai arba fiziniai asmenys, dėl kurių kaltės Fondo administravimo įstaigos neteisėtai išmokėjo apdraustiesiems asmenims tam tikras išmokas arba kurių neteisėtais (kaltais) veiksmais buvo padaryta kitokia turtinė žala Fondui, privalo tą žalą atlyginti įstatymų nustatyta tvarka. Lietuvos Respublikos nedarbo socialinio draudimo įstatymo 20 straipsnio 3 dalis nurodo, kad neteisingai apskaičiuotos ir išmokėtos nedarbo draudimo išmokos išieškomos įstatymų nustatyta tvarka. Nedarbo socialinio draudimo išmokų nuostatuose, patvirtintuose Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2004 m. gruodžio 24 d. nutarimu Nr. 1656 (Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2012 m. gruodžio 19 d. nutarimo Nr. 1551 redakcija), numatyta, kad VSDF valdyba ir jos teritoriniai skyriai yra atsakingi už nedarbo draudimo išmokų apskaičiavimą ir mokėjimą (59 punktas), neteisingai išmokėtos sumos išieškomos įstatymų nustatyta tvarka (60 punktas), o nustačius, kad nedarbo draudimo išmokos išmokėtos pagal neteisingai įformintus ar suklastotus dokumentus, išmokų permokos įstatymų nustatyta tvarka išieškomos iš kaltų asmenų, išdavusių ar pateikusių šiuos dokumentus (61 punktas). VSDF valdybos direktoriaus 2013 m. sausio 25 d. įsakymu Nr. V-51 „Dėl funkcijų, susijusių su nedarbo socialinio draudimo išmokomis, paskirstymo Valstybinio socialinio draudimo fondo valdybos teritoriniams skyriams“ nustatyta, kad nedarbo socialinio draudimo išmokų apskaičiavimą, skyrimą ir mokėjimą centralizuotai vykdo VSDFV Utenos skyrius (1.1 punktas). Šio įsakymo 1.2 punkte nustatyta, kad nedarbo socialinio draudimo išmokų permokas (Fondui padarytą žalą), kurios atsirado dėl išmokų gavėjų ar trečiųjų asmenų kaltės, kai kaltieji asmenys nesutinka žalos atlyginti savo noru ir jos negalima išieškoti iš asmeniui mokamų socialinio draudimo išmokų, teismo tvarka išieško VSDF valdybos teritoriniai skyriai, kurių aptarnaujamoje teritorijoje yra atsakovo gyvenamoji vieta ar buveinė (pirmosios instancijos teismas, kuriam teisminga byla).

Teismas, remdamasis nurodytomis teisės normų nuostatomis, padarė išvadą, kad Fondui padaryta žala, atsiradusi dėl nedarbo socialinio draudimo išmokų permokos, kaltiesiems asmenims nesutinkant žalos atlyginti savo noru, išieškoma teismine tvarka. VSDFV Utenos skyriaus, vykdančio nedarbo socialinio draudimo išmokų apskaičiavimą, skyrimą ir mokėjimą, funkcija yra patikrinti asmeniui išmokėtos nedarbo draudimo išmokos teisingumą, o nustačius jos permoką – apskaičiuoti jos dydį. Teismas, įvertinęs pareiškėjo ginčijamo sprendimo turinį, sprendė, kad būtent juo ir yra konstatuojamas asmeniui išmokėtos nedarbo draudimo išmokos permokos dydis. Iš VSDFV Utenos skyriaus 2014 m. birželio 20 d. pretenzijos Nr. (9.109) R3-18961 „Dėl 2 244,90 Lt permokos (žalos) atlyginimo“ matyti, kad jame VSDF valdybos teritorinis skyrius suformulavo pasiūlymą pareiškėjui gera valia atlyginti žalą, Fondui padarytą dėl nedarbo socialinio draudimo išmokų permokos. Tik pareiškėjui atsisakius gera valia atlyginti žalą, t. y. kilus ginčui, įgaliotam VSDF valdybos teritoriniam skyriui atsiras pagrindas nustatyta tvarka kreiptis į teismą dėl žalos atlyginimo.

Teismas, apibendrinęs nurodytas aplinkybes, padarė išvadą, kad VSDFV Utenos skyriaus 2014 m. gegužės 13 d. sprendimas Nr. NI_SP5-401 „Dėl D. Ž. nedarbo draudimo išmokos permokos nustatymo“ yra tarpinis dokumentas, kuriuo ikiteisminėje ginčo stadijoje buvo išspręsti procedūriniai klausimai. Šis dokumentas pareiškėjui jokių materialinių teisinių pasekmių nesukelia. Teismo vertinimu, teismine tvarka nagrinėjant bylą dėl žalos atlyginimo, pareiškėjas turės teisę nagrinėjančiam bylą teismui raštu ir žodžiu pateikti savo atsikirtimus, prieštaravimus, samprotavimus, kuriais bus grindžiamas nesutikimas atlyginti Fondui atsiradusią žalą. Todėl ginčas dėl procedūrinio dokumento, nelaikomo savarankišku administraciniu aktu, nenagrinėtas teismų administracinio proceso tvarka ir jį atsisakoma priimti (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ABTĮ) 37 straipsnio 2 dalies 1 punktas).

III. Pareiškėjas, nesutikdamas su Panevėžio apygardos administracinio teismo 2014 m. liepos 21 d. nutartimi, pateikė atskirąjį skundą (b. l. 24–25), kuriuo prašo šią nutartį panaikinti bei bylą grąžinti nagrinėjimui pirmosios instancijos teisme.

Nurodo, kad ginčijamu VSDFV Utenos skyriaus sprendimu buvo užbaigta administracinė procedūra. Šiuo sprendimu buvo konstatuota pareiškėjo kaltė, todėl, jam įsiteisėjus, šiuo sprendimu atsakovas galės remtis teisme, reikšdamas ieškinį dėl nedarbo draudimo išmokos permokos grąžinimo.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl to, ar pirmosios instancijos teismas skundžiama nutartimi pagrįstai atsisakė priimti pareiškėjo skundą su reikalavimu panaikinti atsakovo Valstybinio socialinio draudimo fondo valdybos prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos Utenos skyriaus 2014 m. birželio 16 d. sprendimą Nr. NI_SP5-401 „Dėl D. Ž. nedarbo draudimo išmokos permokos nustatymo“.

Skundžiamą nutartį Panevėžio apygardos administracinis teismas priėmė motyvuodamas tuo, kad ginčijamas VSDFV Utenos skyriaus sprendimas yra procedūrinio pobūdžio, jis nėra savarankiškas administracinis aktas, todėl nenagrinėtas teismų administracinio proceso tvarka (ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 1 punktas).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą yra konstatavęs, jog ABTĮ 5 straipsnio 1 dalies bei 22 straipsnio 1 dalies nuostatų, reguliuojančių kreipimąsi į administracinį teismą, sisteminis vertinimas leidžia teigti, kad į administracinį teismą asmuo turi teisę kreiptis tik dėl jam teisines pasekmes sukeliančių individualių teisės aktų, priimtų viešojo administravimo srityje (pavyzdžiui, 2004 m. sausio 27 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A7-121/2004). Administraciniai aktai, dėl kurių galima pateikti skundą, pagal ATBĮ 5 straipsnio 3 dalies 1 punktą ir 22 straipsnio 1 dalį yra visi viešojo administravimo subjektų priimti teisės aktai, nepaisant tų aktų formos, taip pat veiksmai (neveikimas), sukeliantys asmeniui teisines pasekmes, t. y. darantys įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams. Remiantis šiomis teisės normomis, administraciniams teismams priskirta nagrinėti administracines bylas dėl viešojo administravimo subjektų priimtų teisės aktų, taip pat veiksmų (neveikimo), darančių įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams, teisėtumo (žr., pavyzdžiui, 2008 m. rugsėjo 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS525-540/2008; 2009 m. liepos 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-391/2009).

Tuo atveju, kai skundo priėmimo nagrinėti stadijoje akivaizdu, kad skundžiamas aktas ar veiksmas, jokių teisinių pasekmių nesukelia, kad jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu, skundą galima atsisakyti priimti nagrinėti, o skundą priėmus nagrinėti, administracinę bylą nutraukti kaip nepriskirtiną administraciniams teismams, kadangi, nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes net ir skundo tenkinimo atveju, asmens teisių ir pareigų apimtis nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis (žr., pavyzdžiui, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. balandžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010; 2010 m. spalio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-560/2010 ir kt.). Vis dėlto minėta taisyklė turi būti taikoma pripažįstant visuotinio teisminės gynybos prieinamumo principo svarbą (pavyzdžiui, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. spalio 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A442-1669/2008; 2006 m. rugpjūčio 24 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS502-278/2006). ABTĮ 17 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad jeigu yra abejonė ar galiojančių įstatymų kolizija dėl konkretaus ginčo priskyrimo, ginčas nagrinėjamas teisme.

Viešojo administravimo subjektų priimto akto kvalifikavimo ir teisinio vertinimo negali lemti tik formalūs kriterijai, inter alia jo pavadinimas. Tai, ar dėl akto arba sprendimo galima paduoti skundą, lemia ne jo forma, o turinys. Todėl kiekvienu atveju vertinama, ar skundžiamas aktas turi įtakos suinteresuoto asmens teisinei padėčiai (žr., pavyzdžiui, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. rugsėjo 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS525-435/2010).

Remiantis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, skundas negali būti teikiamas dėl tarpinių viešojo administravimo subjekto priimamų dokumentų, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija 2011 m. birželio 20 d. nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr. A261-69/2011, pažymėjo, kad vientisos (vienos) administracinės procedūros metu, prieš priimant galutinį sprendimą, gali būti ir dažnai yra surašomas ne vienas viešojo administravimo institucijos dokumentas (pvz., tarnybinis pranešimas, paklausimas, siuntimas, teikimas, tarnybinė išvada ar kt.). Šie dokumentai paprastai atlieka tik pagalbinį, tarpinį ar aptarnaujantį vaidmenį viešojo administravimo procedūroje ir jais dažniausiai nėra įforminami baigiamieji (galutiniai) kompetentingų (įgaliotų) asmenų (pareigūnų) sprendimai tuo klausimu, dėl kurio buvo pradėta administracinė procedūra. Jais gali būti sprendžiami įvairūs procedūriniai klausimai, tiesiogiai nesusiję su asmens teisių ar pareigų atsiradimu, pasikeitimu ar išnykimu (pasibaigimu). Dėl šios priežasties šie dokumentai dažnai (tačiau jokiu būdu ne visada) suinteresuotiems asmenims jokių materialinių teisinių pasekmių nesukelia. Kai skundžiamas aktas ar veiksmas akivaizdžiai jokių teisinių pasekmių nesukelia, jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu (2011 m. birželio 20 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartis administracinėje byloje Nr. A261‑69/2011, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis Nr. 21, 2011 m.). Administracinių teismų praktikoje argumentai dėl tarpinių aktų pagrįstumo ir teisėtumo paprastai gali būti nurodyti grindžiant skundą dėl galutinio sprendimo, kurio tarpiniais dokumentais jie yra (žr., pavyzdžiui, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. gruodžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS442-555/2010). Kitaip tariant, administracinis teismas, nagrinėdamas skundą dėl tam tikrą administracinę procedūrą užbaigiančio sprendimo, gali nagrinėti ir tarpinių (procedūrinių) aktų (sprendimų), kurie atskirai administraciniam teismui neskundžiami, teisėtumą ir pagrįstumą bei jų poveikį galutinio sprendimo teisėtumui ir pagrįstumui.

Nagrinėjamu atveju nustatyta, kad pareiškėjas ginčija Valstybinio socialinio draudimo fondo valdybos prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos Utenos skyriaus 2014 m. birželio 16 d. sprendimą Nr. NI_SP5-401 „Dėl D. Ž. nedarbo draudimo išmokos permokos nustatymo“ (b. l. 8). Šiuo sprendimu, vertintinu kartu su Valstybinio socialinio draudimo fondo valdybos prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos Utenos skyriaus 2014 m. birželio 20 d. pretenzija Nr. (9.109)R3-18961 „Dėl 2244,90 Lt nedarbo draudimo išmokos permokos (žalos) atlyginimo“ (b. l. 9–10), su kuria pareiškėjui buvo atsiųstas ginčijamas sprendimas, yra reikalaujama pervesti į vieną iš atsakovo nurodytų banko sąskaitų 2 244,90 Lt sumą iki 2014 m. liepos 30 d., nes dėl pareiškėjo kaltės (neteisėtas atleidimas iš pareigų) jo darbuotojai buvo išmokėta nedarbo draudimo išmoka.

Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegijos vertinimu, ginčijamu sprendimu buvo užbaigta pareiškėjo atžvilgiu pradėta administracinė procedūra (t. y. ginčijamas sprendimas nėra tarpinis procedūrinis dokumentas), juo buvo apskaičiuotas pareiškėjo Valstybinio socialinio draudimo fondui padarytos žalos dydis ir pareikalauta šią žalą nustatytu terminu atlyginti. Taigi šiuo individualiu teisės aktu yra sukeliamos teisinės pasekmės pareiškėjui – jam nustatyta pareiga atlyginti Valstybinio socialinio draudimo fondui padarytą žalą, todėl jis yra skųstinas teismui administracinio proceso tvarka. Pažymėtina ir tai, kad ginčijamame sprendime yra nurodyta jo apskundimo tvarka, kuria pareiškėjas ir pasinaudojo (b. l. 8, 12–13, 1–3).

Taigi konstatuotina, kad pirmosios instancijos teismas neteisingai aiškino ir taikė procesinės teisės normas, todėl priėmė neteisėtą nutartį. Pirmosios instancijos teismo nutartis naikintina, o skundo priėmimo klausimas grąžintinas iš naujo spręsti pirmosios instancijos teismui.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 151 straipsnio 4 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

pareiškėjo viešosios įstaigos „Raseinių socialinių paslaugų centras“ atskirąjį skundą tenkinti.

Panevėžio apygardos administracinio teismo 2014 m. liepos 21 d. nutartį panaikinti ir perduoti klausimą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Teisėjai

Stasys Gagys

Romanas Klišauskas

Dainius Raižys