AS-323-662/2015 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr

Administracinė byla Nr. AS-323-662/2015

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-05540-2014-4

Procesinio sprendimo kategorija 63.3.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2015 m. sausio 28 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko (pranešėjas), Laimės Baltrūnaitės (kolegijos pirmininkė) ir Vaidos Urmonaitės-Maculevičienės, teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo A. A. P. atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. gruodžio 29 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo A. A. P. skundą atsakovui Nacionalinei žemės tarnybai prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos, trečiuoju suinteresuotu asmeniu byloje dalyvaujant Nacionalinės žemės tarnybos prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos Kretingos skyriui, dėl akto dalies ir sprendimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas A. A. P. (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą su skundu (b. l. 1–6), kuriuo prašė: 1) panaikinti Nacionalinės žemės tarnybos prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos (toliau – ir NŽT) Žemės tvarkymo departamento patvirtintą teritorijų planavimo dokumento patikrinimo akto (duomenys neskelbtini) (toliau – ir Aktas) (b. l. 22–23) dalį, kuria panaikinta nuo pagrindinio kelio (duomenys neskelbtini) pagal kanalą suprojektuoto ginčo kelio 4-III-5 dalis, kuri įtraukta į neprivatizuojamų objektų sąrašą (privačiuose žemės sklypuose, esančiuose tarp A. P. ir bendraturčiams priklausančio žemės sklypo (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)) ir padalyto privataus žemės sklypo (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)); 2) panaikinti NŽT sprendimą (duomenys neskelbtini) „Dėl skundų nagrinėjimo“ (toliau – ir Sprendimas) (b. l. 12–15).

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2014 m. gruodžio 29 d. nutartimi (b. l. 27–29) pareiškėjo A. A. P. skundą atsisakė priimti Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 37 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu.

Rėmėsi ABTĮ 3, 5 ir 22 straipsniais bei Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, kurioje išaiškinta, jog ABTĮ įtvirtinta suinteresuoto asmens teisė kreiptis į teismą reiškia galimybę kreiptis į teismą tik dėl to, kad būtų apginta jo (pareiškėjo) subjektinė teisė ar įstatymų saugomas interesas (2009 m. spalio 15 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A662-1157/2009). Nagrinėdamas skundus (prašymus) dėl teisinių pasekmių, negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes net ir patenkinus skundą (prašymą), asmens teisių ir pareigų apimtis (jo teisių ir pareigų bei įstatymo saugomų interesų gynimo požiūriu) nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis, todėl, kai skundo priėmimo nagrinėti stadijoje akivaizdu, kad skundžiamas aktas ar veiksmas, jokių teisinių pasekmių nesukelia, kad jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu, skundą atsisakytina priimti (2010 m. balandžio 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010, 2010 m. spalio 22 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS143-560/2010, 2012 m. sausio 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS756-868/2011).

Paaiškino, jog nagrinėjamu atveju vienu iš skundo reikalavimų pareiškėjas prašo panaikinti Akto dalį, kuria duota teigiama išvada dėl Žemės reformos žemėtvarkos projekto tvirtinimo.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje laikomasi nuoseklios pozicijos, kad teritorijų planavimo dokumento patikrinimo aktas yra tarpinis dokumentas planavimo procese, kuris nėra galutinis ir jokių materialinio pobūdžio teisinių pasekmių asmenims nesukelia, juo priimta teigiama išvada yra rekomendacinio pobūdžio. Pagal Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo nuostatas, teritorijų planavimo dokumentų tikrinimas yra bendrojo teritorijų planavimo proceso dalis (baigiamasis etapas), reikšminga tolesnei planavimo procedūros eigai. Bendrojo planavimo dokumento tikrinimas valstybinę teritorijų planavimo priežiūrą atliekančioje institucijoje yra vientiso bendrojo teritorijų planavimo dokumento rengimo sudėtinė dalis, todėl atskiras savarankiškas materialinis teisinis reikalavimas dėl teritorijų planavimo dokumento patikrinimo akto panaikinimo negali būti reiškiamas (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. kovo 15 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A662-1285/2010, 2012 m. rugpjūčio 24 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS575-571/2012, 2013 m. sausio 21 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS444-72/2013, 2014 m. birželio 25 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS662-683/2014).

Pirmosios instancijos teismas atkreipė dėmesį, kad yra priimtas galutinis sprendimas dėl teritorijų planavimo dokumento tvirtinimo, t. y. NŽT Kretingos skyriaus vedėjo įsakymas (duomenys neskelbtini) „Dėl Kretingos rajono seniūnijos Kašučių kadastro vietovės žemės reformos žemėtvarkos projekto patvirtinimo“ (toliau – ir Įsakymas) (b. l. 9–10), dėl kurio teisėtumo pareiškėjas yra kreipęsis į Klaipėdos apygardos administracinį teismą. Šią administracinę bylą nagrinėjantis teismas turės vertinti visus su minėto įsakymo priėmimu susijusius veiksmus.

Rėmėsi ABTĮ 25 straipsnio 1 dalimi ir paaiškino, kad Įsakymas, kuris sukelia pareiškėjui realias teisines pasekmes, priimtas iki sprendimų dėl nuosavybės teisių atkūrimo priėmimo, todėl pagal Lietuvos Respublikos žemės reformos įstatymo (toliau – ir Žemės reformos įstatymas) 18 straipsnio 3 dalies nuostatas ginčui dėl šio įsakymo teisėtumo nustatyta privaloma ikiteisminė nagrinėjimo tvarka. Tokia ginčų nagrinėjimo tvarka nurodyta ir pačiame Įsakyme. Pareiškėjas nustatyta privaloma ikiteismine ginčų nagrinėjimo tvarka 2014 m. rugsėjo 23 d. skundu (b. l. 16–20) kreipėsi į NŽT, kurios vadovas ginčijamu Sprendimu pareiškėjo skundą tenkinti atsisakė. Vadinasi, nurodytas Sprendimas negali būti savarankišku administracinės bylos nagrinėjimo dalyku, nes priimtas privaloma ikiteismine tvarka išnagrinėjus pareiškėjo skundą.

Nurodytos aplinkybės patvirtina, kad realias teisines pasekmes pareiškėjui sukelia ne ikiteisminės ginčų nagrinėjimo institucijos Sprendimas, bet Įsakymas, kurio teisėtumas ir pagrįstumas yra ginčijamas Klaipėdos apygardos administraciniame teisme (proceso Nr. I-2277-342/2014). Atsižvelgęs į tai, pirmosios instancijos teismas konstatavo, kad reikalavimas dėl Sprendimo panaikinimo turi būti nagrinėjamas kartu su reikalavimu panaikinti Įsakymą, o procese NŽT turi dalyvauti kaip trečiasis suinteresuotas asmuo. Konstatavo, kad pareiškėjo ginčijami Akto dalis ir Sprendimas negali būti savarankišku administracinės bylos nagrinėjimo dalyku.

II. Pareiškėjas A. A. P. atskiruoju skundu (b. l. 34–36) prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. gruodžio 29 d. nutartį ir perduoti klausimą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Atskirajame skunde paaiškina, kad pirmosios instancijos teismo nutartis yra nemotyvuota, teismas netinkamai taikė ir aiškino materialines teisės normas, todėl pažeidė ABTĮ 142 straipsnio 1 dalies ir 2 dalies 5 punkto bei 143 straipsnio nuostatas. Remiasi ABTĮ 22 straipsnio 1 dalimi ir mano, jog tam, kad asmuo įgyvendintų teisę į teisminę gynybą, pakanka, kad asmuo manytų, jog jo teisės ir įstatymų saugomi interesai yra pažeisti, todėl, pagal bendrą principą, administracinis teismas skundo priėmimo stadijoje negali vertinti, ar asmens teisės iš tikrųjų yra pažeistos, t. y. šis klausimas sprendžiamas bylą nagrinėjant iš esmės. Konstatavus, jog asmens teisės skundžiamu administraciniu aktu ar veiksmu (neveikimu) nebuvo pažeistos, turi būti priimamas administracinio teismo sprendimas, kuriuo asmens skundas turi būti atmetamas (ABTĮ 88 str. 1 p.).

Išvada, jog skundžiamas aktas ar veiksmas (neveikimas) nesukelia asmeniui teisinių pasekmių, savo esme yra materialinio teisinio pobūdžio išvada, nes ji reiškia, jog atitinkamas aktas ar veiksmas (neveikimas) neturi įtakos asmens materialinėms teisėms ar pareigomis. Tokia išvada kartu reiškia ir konstatavimą, kad jokios asmens materialinės teisės nebuvo pažeistos. Taigi, išvada, jog skundžiamas aktas ar veiksmas (neveikimas) nesukelia asmeniui teisinių pasekmių, yra pagrindas teismo sprendimu atmesti skundą, bet negali būti pagrindas atsisakyti priimti skundą.

Atsakovas nagrinėjamu atveju iš esmės veikė ultra vires, t. y. viršydamas savo kompetencijos ribas. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą pažymėjo, jog veikimas viršijant kompetencijos ribas (ultra vires) yra pagrindas viešojo administravimo subjekto aktą pripažinti neteisėtu. Viešojo administravimo subjektas turi tik tuos įgalinimus, kurie jam yra konkrečiai suteikti, plečiamas kompetencijos ribų aiškinimas yra negalimas (2005 m. rugsėjo 21 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A14-1166/2005, 2011 m. sausio 31 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A575-l00/2011)

Vertinant ginčijamo Įsakymo bei Sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą būtina atsižvelgti į Akte nustatytas aplinkybes, kadangi šis tikrinimo aktas kaip tarpinis procedūros dokumentas, iš esmės buvo pagrindu priimti skundžiamus administracinius aktus. Pareiškėjas tokią išvadą daro remdamasis tuo, jog NŽT priėmė Sprendimą, kuriuo buvo sprendžiamas būtent klausimas dėl Akto pagrįstumo ir teisėtumo. Atsižvelgiant į tai, skundžiamas Sprendimas yra tiesiogiai susijęs su Akto pagrįstumu ir teisėtumu.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

III. Atskiruoju skundu ginčijama Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. gruodžio 29 d. nutartis, kuria pirmosios instancijos teismas pareiškėjo skundą atsisakė priimti (ABTĮ 37 str. 2 d. 1 p.).

ABTĮ 37 straipsnio 2 dalyje yra numatytas sąrašas aplinkybių, kurioms esant teismas atsisako priimti skundą (prašymą). Jei teismas prieš priimdamas skundą (prašymą) nustato esant bent vieną iš šių aplinkybių, motyvuota nutartimi privalo atsisakyti priimti skundą (prašymą). Pagal ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 1 punktą, administracinio teismo pirmininkas ar teisėjas (teismas) motyvuota nutartimi atsisako priimti skundą (prašymą), jeigu skundas (prašymas) nenagrinėtinas teismų administracinio proceso tvarka.

Vadovaujantis ABTĮ 5 straipsnio 1 dalimi, kiekvienas suinteresuotas subjektas turi teisę įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė arba įstatymų saugomas interesas. Šio įstatymo 5 straipsnio 3 dalies 1 punkte įtvirtinta, jog teismas imasi nagrinėti administracinę bylą pagal asmens arba jo atstovo, kuris kreipiasi, kad būtų apginta jo teisė arba įstatymų saugomas interesas, skundą ar prašymą. ABTĮ 22 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad skundą (prašymą) dėl viešojo administravimo subjekto priimto administracinio akto ar veiksmo (neveikimo) turi teisę paduoti asmenys, taip pat kiti viešojo administravimo subjektai, įskaitant valstybės ir savivaldybių viešojo administravimo tarnautojus, pareigūnus ir įstaigų vadovus, kai jie mano, kad jų teisės ar įstatymų saugomi interesai yra pažeisti. Šių teisės normų sisteminis vertinimas leidžia teigti, kad į administracinį teismą asmuo turi teisę kreiptis tik dėl jam teisines pasekmes sukeliančių individualių teisės aktų, priimtų viešojo administravimo srityje (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2004 m. sausio 27 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A7-121/2004, 2013 m. sausio 21 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS444-72/2013).

Nagrinėjamu atveju ginčas kilo dėl NŽT Žemės tvarkymo departamento patvirtinto teritorijų planavimo dokumento patikrinimo akto (duomenys neskelbtini) dalies, kuria panaikintas nuo pagrindinio kelio (duomenys neskelbtini) pagal kanalą suprojektuoto ginčo kelio 4-III-5 dalis, kuris įtrauktas į neprivatizuojamų objektų sąrašą (privačiuose žemės sklypuose, esančiuose tarp A. P. ir bendraturčiams priklausančio žemės sklypo (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)) ir padalyto privataus žemės sklypo (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)) bei NŽT sprendimo (duomenys neskelbtini) „Dėl skundų nagrinėjimo“ panaikinimo.

Dėl teritorijų planavimo dokumento patikrinimo akto (duomenys neskelbtini) dalies panaikinimo

Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija pažymi, jog Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra nurodęs, jog administracinės bylos nagrinėjimo dalykas gali būti tik toks viešojo administravimo subjekto priimtas aktas ar veiksmas, kuris atitinkamiems asmenims nustato tam tikras teises ar pareigas, sukelia teisines pasekmes; jeigu skundo priėmimo stadijoje akivaizdu, kad skundžiamas aktas ar veiksmas jokių teisinių pasekmių nesukelia, skundą turi būti atsisakoma priimti ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu; bylos nagrinėjimo administraciniame teisme metu nustačius, kad skundžiamas viešojo administravimo subjekto aktas ar veiksmai nesukelia jokių teisinių pasekmių, administracinė byla turi būti nutraukiama ABTĮ 101 straipsnio 1 punkto pagrindu. Pažymėtina, jog nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. gegužės 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A17-966/2006, 2006 m. lapkričio 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS10-606/2006, 2010 m. balandžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010, 2010 m. spalio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-560/2010).

Pirmosios instancijos teismas įvertino, kad Aktas yra tarpinis dokumentas planavimo procese, kuris nėra galutinis ir jokių materialinio pobūdžio teisinių pasekmių pareiškėjui nesukelia, juo priimta tik išvada, kuri yra rekomendacinio pobūdžio. Pareiškėjo atskirąjį skundą nagrinėjanti teisėjų kolegija tokiai išvadai pritaria, kadangi, remiantis Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo nuostatomis, teritorijų planavimo dokumentų tikrinimas yra bendrojo teritorijų planavimo proceso dalis (baigiamasis etapas), reikšminga tolesnei planavimo procedūros eigai. Tai reiškia, kad bendrojo planavimo dokumento tikrinimas valstybinę teritorijų planavimo priežiūrą atliekančioje institucijoje yra vientiso bendrojo teritorijų planavimo dokumento rengimo sudėtinė dalis, todėl atskiras savarankiškas materialinis teisinis reikalavimas dėl teritorijų planavimo dokumento patikrinimo akto ar jo dalies panaikinimo negali būti reiškiamas (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. kovo 15 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A662-1285/2010).

Nagrinėjamu atveju NŽT Žemės tvarkymo departamento parengtas patikrinimo aktas nėra administracinis aktas, turintis įtakos pareiškėjo teisėms ar įstatymų saugomiems interesams ir jo skundas dėl patikrinimo akto, kuriuo buvo duota teigiama išvada, negali būti savarankišku administracinės bylos nagrinėjimo objektu (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. rugpjūčio 24 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS575-571/2012, 2013 m. sausio 21 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS444-72/2013). Taip pat pažymėtina, jog patikrinimo akte pateikiama išvada yra tik siūlymas, viena iš teisinių sąlygų kompetentingai institucijai tvirtinti teritorijų planavimo dokumentą (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2007 m. liepos 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS17-285/2007).

Įvertinus tai, kas išdėstyta, darytina išvada, jog pirmosios instancijos teismas pagrįstai konstatavo, kad pareiškėjo skundžiamas Aktas yra tarpinis dokumentas ir negali būti savarankišku administracinės bylos dalyku, todėl jį pagrįstai atsisakyta priimti.

Dėl reikalavimo panaikinti NŽT sprendimą (duomenys neskelbtini) „Dėl skundų nagrinėjimo“

Iš bylos faktinių aplinkybių matyti, jog yra priimtas galutinis sprendimas dėl teritorijų planavimo dokumento tvirtinimo, t. y. NŽT Kretingos skyriaus vedėjo įsakymas (duomenys neskelbtini), dėl kurio teisėtumo pareiškėjas yra kreipęsis į Klaipėdos apygardos administracinį teismą. Kaip teisingai pažymėjo pirmosios instancijos teismas, šią administracinę bylą nagrinėjantis teismas turės vertinti visus su NŽT Kretingos skyriaus vedėjo įsakymo (duomenys neskelbtini) priėmimu susijusius veiksmus. Pareiškėjas, remdamasis Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 3 dalyje nustatyta privaloma ikiteismine ginčų nagrinėjimo tvarka dėl minėto įsakymo kreipėsi į NŽT, kurios vadovas ginčijamu Sprendimu pareiškėjo skundą tenkinti atsisakė. Kaip teisingai pažymėjo pirmosios instancijos teismas nurodytas Sprendimas negali būti savarankišku administracinės bylos nagrinėjimo dalyku, nes priimtas privaloma ikiteismine tvarka išnagrinėjus pareiškėjo skundą. Realias teisines pasekmes pareiškėjui sukelia ne ikiteisminės ginčų nagrinėjimo institucijos sprendimas, bet NŽT Kretingos skyriaus vedėjo įsakymas (duomenys neskelbtini), kurio teisėtumas ir pagrįstumas yra ginčijamas Klaipėdos apygardos administraciniame teisme (proceso Nr. I-2277-342/2014). Taigi, reikalavimas dėl Sprendimo panaikinimo turi būti nagrinėjamas kartu su reikalavimu panaikinti NŽT Kretingos skyriaus vedėjo įsakymą (duomenys neskelbtini).

Be kita ko, aiškinant ABTĮ normas (ABTĮ 13 str. 1 d., 20 str.3 d.) ne kartą akcentuota, jog įstatymo reikalavimas motyvuoti teismo sprendimą (ABTĮ 86 str. 2 ir 3 d., 87 str. 4 d.) nereiškia įpareigojimo teismui atsakyti į kiekvieną proceso dalyvio argumentą, kad sprendimą nemotyvuotu galima laikyti tik tais atvejais, kai neatsakyta į visus pareiškėjo pareikštus pagrindinius reikalavimus, kai sprendime iš viso nėra motyvuojamosios dalies arba iš jos neaišku kokiais įrodymais ir teisės aktais remiantis prieita prie išvadų, pateiktų sprendimo rezoliucinėje dalyje (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis: 2008 m. gruodžio 5 d. Nr. P444-196/2008; 2009 m. liepos 24 d. Nr. P756-151/2009; 2009 m. lapkričio 6 d. Nr. P525-194/2009 ir kt.). Ši Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika suformuota, be kita ko, atsižvelgiant į Europos Žmogaus Teisių Teismo (toliau – ir EŽTT) jurisprudenciją. EŽTT savo sprendimuose yra nurodęs, kad nacionalinio teismo pareigos nurodyti priimto sprendimo motyvus apimtis gali skirtis priklausomai nuo sprendimo prigimties ir turi būti analizuojama konkrečių bylos aplinkybių kontekste (žr. EŽTT 1994 m. balandžio 19 d. sprendimą byloje Nr. 16034/90 V. de H. v Netherlands, 1997 m. gruodžio 19 d. sprendimą byloje Nr. 20772/92 H. v Finland, 1999 m. sausio 21 d. sprendimą byloje Nr. 30544/96 G. R. v Spain).

Įvertinusi išdėstytas aplinkybes teisėjų kolegija konstatuoja, kad Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. gruodžio 29 d. nutartis yra pagrįsta ir teisėta, todėl tenkinti pareiškėjo atskirąjį skundą ir naikinti šią nutartį nėra jokio teisinio pagrindo.

Teisėjų kolegija, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 151 straipsnio 1 punktu,

n u t a r i a:

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. gruodžio 29 d. nutartį palikti nepakeistą, o pareiškėjo A. A. P. atskirąjį skundą atmesti.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Audrius Bakaveckas

Laimė Baltrūnaitė

Vaida Urmonaitė-Maculevičienė