AS-261-73-14 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. AS261-73/2014

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-06305-2013-5

Procesinio sprendimo kategorija: 63.3.1.

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2014 m. sausio 22 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimės Baltrūnaitės (kolegijos pirmininkė), Stasio Gagio (pranešėjas) ir Romano Klišausko,

teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo Kauno miesto savivaldybės atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. lapkričio 8 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo Kauno miesto savivaldybės skundą atsakovui Lietuvos automobilių kelių direkcijai prie Susisiekimo ministerijos dėl įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. pareiškėjas Kauno miesto savivaldybė (toliau – ir pareiškėjas) 2013 m. lapkričio 5 d. elektroninėmis ryšio priemonėmis kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą su skundu, kuriame prašė įpareigoti Lietuvos automobilių kelių direkciją prie Susisiekimo ministerijos (toliau – ir atsakovas) pakeisti 2013 m. spalio 1 d. įsakymo Nr. V-401, išdėstyto nauja redakcija, priedo 2.1. punktą ir skirti Kauno miesto savivaldybei vietinės reikšmės keliams ir gatvėms tiesti, taisyti (remontuoti), prižiūrėti ir saugaus eismo sąlygoms užtikrinti lėšas, vadovaujantis proporcingumo principu ir atsižvelgiant į šių lėšų tikslinę naudojimo paskirtį, t. y. pagrindiniu kriterijumi laikant ne savivaldybės gyventojų skaičių, o bendrą savivaldybės vietinės reikšmės kelių ir gatvių ilgį, jų apkrovą bei savivaldybėje įregistruotų automobilių skaičių.

Taip pat prašė stabdyti bylos nagrinėjimą ir kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą dėl Lietuvos Respublikos kelių priežiūros ir plėtros programos finansavimo įstatymo 10 straipsnio 4 dalies, Kelių priežiūros ir plėtros programos finansavimo lėšų naudojimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2005 m. balandžio 21 d. nutarimu Nr. 447, 3, 5.3 punktų (5.3.1, 5.3.2 p.) atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijos 21, 29 ir 94 straipsniams.

Skundžiama Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. lapkričio 8 d. nutartimi pareiškėjo skundą atsisakyta priimti.

Teismas, remdamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 15, 16 straipsnių nuostatomis, Lietuvos Respublikos kelių priežiūros ir plėtros programos finansavimo įstatymo (Žin., 2000, Nr. 92-2873; Nr. XI-1292, 2011-03-22, Žin., 2011, Nr. 40-1916) 10 straipsnio 2 ir 3 dalių nuostatomis, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2005 m. balandžio 21 d. nutarimo „Dėl Lietuvos Respublikos kelių priežiūros ir plėtros programos finansavimo įstatymo įgyvendinimo“ Nr. 447 3 punkto nuostatomis, padarė išvadą, kad pareiškėjas, ginčydamas Lietuvos automobilių kelių direkcijos prie Susisiekimo ministerijos 2013 m. spalio 1 d. įsakymą, iš esmės prašo vertinti Lietuvos Respublikos Vyriausybės (kaip kolegialios institucijos) veiklą, tačiau tokio pobūdžio ginčai nepriskirtini administracinių teismų kompetencijai. Dėl šios priežasties, vadovaujantis ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 1 punktu, pareiškėjo skundą atsisakyta priimti.

II. Pareiškėjas Kauno miesto savivaldybė elektroninėmis ryšio priemonėmis pateikė atskirąjį skundą, kuriame prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. lapkričio 8 d. nutartį ir išspręsti klausimą iš esmės – priimti Kauno miesto savivaldybės skundą bei jį išnagrinėti.

Nurodo, kad pagal ABTĮ 3 straipsnio 1 ir 2 dalies nuostatas administracinis teismas sprendžia ginčus dėl teisės viešojo administravimo srityje ir nustato, ar konkrečiu atveju nebuvo pažeistas įstatymas ar kitas teisės aktas, ar administravimo subjektas neviršijo kompetencijos, taip pat, ar aktas (veika) neprieštarauja tikslams bei uždaviniams, dėl kurių institucija buvo įsteigta ir gavo atitinkamus įgaliojimus, todėl Lietuvos automobilių kelių direkcijos prie Susisiekimo ministerijos 2013 m. spalio 1 d. administracinis aktas gali būti skundžiamas Vilniaus apygardos administraciniam teismui. Kadangi skundžiamas Lietuvos automobilių kelių direkcijos prie Susisiekimo ministerijos įsakymas, jo teisėtumo ir pagrįstumo tyrimas nėra Ministro Pirmininko ar Lietuvos Respublikos Vyriausybės (kaip kolegialios institucijos) veiklos vertinimas. Taigi, pirmosios instancijos teismas, atsisakydamas priimti pareiškėjo skundą, neteisingai aiškino ABTĮ 16 straipsnio 2 dalies nuostatas.

Kadangi siekiamu apskųsti Lietuvos automobilių kelių direkcijos prie Susisiekimo ministerijos 2013 m. spalio 1 d. įsakymu Kauno miesto savivaldybei suteikiamos atitinkamos teisės, t. y. teisė gauti numatytas lėšas, todėl, įvertinus tai, jog, Kauno miesto savivaldybės manymu, šios lėšos skirtos nepagrįstai mažos, neproporcingai jas paskirsčius pagal faktinius miesto kelių duomenis, Kauno miesto savivaldybė turi Lietuvos Respublikos Konstitucijos laiduojamą teisę į teisminę gynybą dėl šio įsakymo apskundimo.

ABTĮ 19 straipsnio 2 dalies 2 ir 3 punktai savivaldybėms užtikrina teisę kreiptis teisminės gynybos į Vilniaus apygardos administracinį teismą, kuomet skundžiami centrinių valstybinio administravimo subjektų (kurių veiklos teritorija yra visa valstybės teritorija) administraciniai aktai ar veiksmai. Todėl Lietuvos automobilių kelių direkcija prie Susisiekimo ministerijos priskirtina prie centrinių valstybinio administravimo subjektų ir, vadovaujantis ABTĮ 19 straipsnio nuostatomis, skundus dėl šio subjekto priimtų aktų nagrinėja išimtinai Vilniaus apygardos administracinis teismas.

Pagal Lietuvos Respublikos kelių priežiūros ir plėtros programos finansavimo įstatymo 10 straipsnio 2, 3 dalis būtent Lietuvos Respublikos Vyriausybė nustato Programos finansavimo lėšų naudojimo tvarką ir paskiria institucijas šiam įstatymui įgyvendinti. Šiuo atveju tokia institucija – atsakovas – Lietuvos automobilių kelių direkcija prie Susisiekimo ministerijos, kuriai pagal funkcijas pavesta skirstyti lėšas. Pažymėtina, kad pareiškėjas Vilniaus apygardos administraciniam teismui skundė būtent Lietuvos automobilių kelių direkcijos prie Susisiekimo ministerijos 2013 m. spalio 1 d. įsakymą, o ne Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimą, ką klaidingai nurodė pirmosios instancijos teismas. Vilniaus apygardos administraciniam teismui atsisakius priimti Kauno miesto savivaldybės skundą, ši institucija, manydama, kad nurodytas teisės aktas pažeidžia jos teises ar teisėtus interesus, neturi teisės ginčyti tokio teisės akto, ir tai neabejotinai pažeidžia jos teises, numatytas tiek Lietuvos Respublikos Konstitucijos 30 straipsnio 1 dalyje, tiek ABTĮ 5 straipsnio 1 dalyje.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje yra ne kartą pažymėta, kad, siekdamas realiai apginti galimai pažeistas besikreipusio asmens teises, administracinis teismas turi būti pakankamai aktyvus ir veikti taip, kaip numatyta ABTĮ – išaiškinti proceso dalyviams jų procesines teises ir pareigas, įspėti dėl procesinių veiksmų atlikimo arba neatlikimo pasekmių ir padėti šiems asmenims įgyvendinti jų procesines teises ir pareigas (ABTĮ 10 str.) (žr., pvz., 2009 m. spalio 26 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A556-1238/2009). Ginčo atveju, pirmosios instancijos teismas apsiribojo formaliu pareiškėjo skundo vertinimu, nepagrįstai sprendė dėl ginčo dalyko, ir, atsisakęs priimti skundą, net neišaiškino pareiškėjui, kokiu būdu ir kur kreipiantis jis gali įgyvendinti savo konstitucinę teisę į teisminę gynybą. Dėl šios priežasties pareiškėjo teisė į teisminę gynybą buvo šiurkščiai pažeista.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a :

III. Atskirasis skundas tenkintinas iš dalies.

Atskiruoju skundu skundžiama pirmosios instancijos teismo nutartis, kuria pareiškėjo skundą atsisakyta priimti tuo pagrindu, kad skundas nenagrinėtinas teismų administracinio proceso tvarka, kadangi pareiškėjas, ginčydamas Lietuvos automobilių kelių direkcijos prie Susisiekimo ministerijos 2013 m. spalio 1 d. įsakymą, iš esmės prašo vertinti Lietuvos Respublikos Vyriausybės (kaip kolegialios institucijos) veiklą (ABTĮ 37 str. 2 d. 1 p.).

Pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymą, administraciniai teismai sprendžia administracines bylas dėl ginčų, kylančių iš administracinių teisinių santykių, kurie atsiranda inter alia valstybės institucijoms atliekant viešąjį administravimą (ABTĮ 3 str. 1 d.) Administracinių bylų teisenos įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje viešasis administravimas apibrėžiamas kaip įstatymų ir kitų teisės aktų reglamentuojama viešojo administravimo subjektų veikla, skirta įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti, o viena iš viešojo administravimo sričių – administracinių sprendimų priėmimas. Pagal Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir Viešojo administravimo įstatymas, VAĮ) 2 straipsnio 11 dalį, administracinis sprendimas – tai administracinis aktas ar nustatyta tvarka priimtas kitas nustatytos formos dokumentas, kuriame išreikšta viešojo administravimo subjekto valia. Atitinkamai, administracinis aktas tiek pagal Viešojo administravimo įstatymą, tiek pagal ABTĮ apibrėžiamas kaip viešojo administravimo subjekto išleistas nustatytos formos teisės aktas (ABTĮ 2 str. 15 d.; VAĮ 2 str. 8 d.). Administraciniai aktai gali būti grupuojami pagal jų turinio pobūdį į norminius bei individualius. Remiantis Administracinių bylų teisenos įstatymo 2 straipsnio 13 dalimi, norminis teisės aktas – tai įstatymas, administracinis ar kitas teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei (taip pat žr. VAĮ 2 str. 10 d.). Tuo tarpu individualus teisės aktas apibrėžiamas kaip vienkartis teisės taikymo aktas, skirtas konkrečiam subjektui ar individualiais požymiais apibūdintų subjektų grupei (ABTĮ 2 str. 14 d.). Analogiška individualaus administracinio akto sąvoka pateikta ir Viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 9 dalyje.

Nagrinėjamu atveju skundžiama Lietuvos automobilių kelių direkcijos prie Susisiekimo ministerijos 2013 m. spalio 1 d. įsakymo Nr. V-401, išdėstyto nauja redakcija, priedo 2.1. punkto nuostata, numatanti, kad Kauno miesto savivaldybei 2013 metams vietinės reikšmės keliams ir gatvėms tiesti, taisyti (remontuoti), prižiūrėti ir saugaus eismo sąlygoms užtikrinti skiriama 12 599,3 tūkst. Lt kelių priežiūros ir plėtros programos lėšų. Pareiškėjas nesutinka su ja ir rašo skirti Kauno miesto savivaldybei vietinės reikšmės keliams ir gatvėms tiesti, taisyti (remontuoti), prižiūrėti ir saugaus eismo sąlygoms užtikrinti lėšas, vadovaujantis proporcingumo principu ir atsižvelgiant į šių lėšų tikslinę naudojimo paskirtį, t. y. pagrindiniu kriterijumi laikant ne savivaldybės gyventojų skaičių, o bendrą savivaldybės vietinės reikšmės kelių ir gatvių ilgį, jų apkrovą bei savivaldybėje įregistruotų automobilių skaičių. Taigi, akivaizdu, kad minėtu teisės aktu išreikštas teisės normų taikymo rezultatas pareiškėjo atžvilgiu, turintis įtakos šio subjekto teisiniam statusui (teisėms ir pareigoms), t. y. suteikiama tam tikra lėšų suma vietinės reikšmės keliams prižiūrėti, kuria turi teisę disponuoti pareiškėjas. Atsižvelgiant į tai, toks aktas yra individualus administracinis teisės aktas, skirtas ne tik pareiškėjui, tačiau ir kitiems individualiais požymiais apibūdintiems subjektams (savivaldybėms) (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. balandžio 24 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-201/2009; 2011 m. liepos 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-203/2011; 2011 m. rugpjūčio 1 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A662-2780/2011; 2011 m. gruodžio 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS756-849/2011), ir ABTĮ 1 straipsnio 1 dalies, 2 straipsnio 1, 14, 15, 17 dalių, 3 straipsnio 1 dalies, 15 straipsnio prasme skundžiamas administraciniam teismui.

Lietuvos Respublikos kelių priežiūros ir plėtros programos finansavimo įstatymas nustato Kelių priežiūros ir plėtros programos finansavimo šaltinius ir tvarką (1 str. 1 d.). Kelių priežiūros ir plėtros programa – tai Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros įstatymo nustatyta tvarka tvirtinama specialioji programa, kurios finansavimo ir administravimo vykdytojas yra Lietuvos Respublikos Vyriausybė arba jos įgaliota institucija (2 str. 4 d.). Remiantis šio įstatymo 10 straipsnio 2 ir 3 dalių nuostatomis bei Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2005 m. balandžio 21 d. nutarimo „Dėl Lietuvos Respublikos kelių priežiūros ir plėtros programos finansavimo įstatymo įgyvendinimo“ Nr. 447 3 punkto nuostatomis, Lietuvos Respublikos Vyriausybė nustato Kelių priežiūros ir plėtros programos finansavimo lėšų naudojimo tvarką ir paskiria institucijas šiam įstatymui įgyvendinti;

šiuo atveju Lietuvos automobilių kelių direkcija prie Susisiekimo ministerijos yra Lietuvos Respublikos Vyriausybės įgaliota institucija, kuri yra Kelių priežiūros ir plėtros programos finansavimo ir administravimo vykdytoja. Vadinasi, minėto įstatymo prasme Lietuvos Respublikos Vyriausybė, būdama Kelių priežiūros ir plėtros programos finansavimo ir administravimo vykdytoja, turi galimybę šią savo funkciją pavesti vykdyti kitai institucijai, kuri šiuo atveju yra Lietuvos automobilių kelių direkcija prie Susisiekimo ministerijos.

Tokiu būdu įgaliota institucija iš Lietuvos Respublikos Vyriausybės gauna įgaliojimą vykdyti Kelių priežiūros ir plėtros programos finansavimą ir administravimą, tačiau šį įgaliojimą įgyvendina savarankiškai, atlikdama tam tikrus veiksmus bei priimdama tam tikrus sprendimus. Tačiau, priešingai nei nurodė pirmosios instancijos teismas, Lietuvos automobilių kelių direkcija prie Susisiekimo ministerijos šiuo pagrindu netampa Lietuvos Respublikos Vyriausybe, kaip kolegialia institucija. Nagrinėjamu atveju skundžiamas Lietuvos automobilių kelių direkcijos prie Susisiekimo ministerijos 2013 m. spalio 1 d.

įsakymas Nr. V-401, išdėstytas nauja redakcija, su savo priedais yra aktas, priimtas viešojo administravimo subjekto, turinčio įstatymo nustatyta tvarka jam suteiktus viešojo administravimo įgaliojimus (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. spalio 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS492-763/2011; 2011 m. gruodžio 2 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-795/2011).

Remdamasi išdėstytais argumentais, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas skundžiama nutartimi nepagrįstai atsisakė priimti pareiškėjo skundą, kaip nenagrinėtiną teismų administracinio proceso tvarka, todėl ji naikintina, o pareiškėjo skundo priėmimo klausimas perduotinas nagrinėti pirmosios instancijos teismui iš naujo.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 151 straipsnio 4 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

pareiškėjo Kauno miesto savivaldybės atskirąjį skundą tenkinti iš dalies.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. lapkričio 8 d. nutartį panaikinti.

Pareiškėjo skundo priėmimo klausimą perduoti nagrinėti pirmosios instancijos teismui iš naujo.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Laimė Baltrūnaitė

Stasys Gagys

Romanas Klišauskas