AS-502-285-14 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. AS502-285/2014

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-00130-2014-4

Procesinio sprendimo kategorija 67

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2014 m. vasario 26 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Anatolijaus Baranovo, Artūro Drigoto (pranešėjas) ir Virginijos Volskienės (kolegijos pirmininkė), teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo atsakovų Vilniaus miesto savivaldybės tarybos ir Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. sausio 14 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje skundą atsakovams Vilniaus miesto savivaldybės tarybai ir Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriui dėl sprendimo dalies ir įsakymo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje (toliau – ir pareiškėjas, Vyriausybės atstovas) pateikė Vilniaus apygardos administraciniam teismui skundą, be kita ko, prašydamas panaikinti Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2013 m. gruodžio 11 d. sprendimo Nr. 1-1579 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011-06-13 sprendimo Nr. 1-74 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės valdymo ir Vilniaus miesto savivaldybės administracijos struktūros tvirtinimo“ pakeitimo“ (toliau – ir Sprendimas) 1.1, 1.2, 2 ir 4 punktus bei Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2013 m. gruodžio 13 d. įsakymą Nr. 41-1148 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės administracijos pareigybių panaikinimo“ (toliau – ir Įsakymas); taip pat pritaikyti reikalavimo užtikrinimo priemones ir laikinai, iki kol įsigalios teismo sprendimas šioje byloje, uždrausti atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės tarybai vykdyti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos struktūros pertvarką, naikinant seniūnijas ir steigiant biurus bei sustabdyti ginčijamo Sprendimo 1.1, 1.2, 2 ir 4 punktų ir ginčijamo Įsakymo galiojimą.

Skundo dalį dėl reikalavimo užtikrinimo priemonių taikymo pareiškėjas grindė tuo, kad Vyriausybės atstovas 2013 m. gruodžio 13 d. potvarkiu Nr. 1P-55 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2013-12-11 sprendimo „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011-06-13 sprendimo Nr. 1-74 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės valdymo ir Vilniaus miesto savivaldybės administracijos struktūros tvirtinimo“ pakeitimo“ vykdymo sustabdymo“ (toliau – ir Potvarkis) sustabdė Sprendimo 1.1, 1.2, 2, 3.1 ir 4 punktų, kuriais nuspręsta panaikinti 16 seniūnijų iš 21 Vilniaus miesto savivaldybėje esančių seniūnijų bei vietoj jų įsteigti 11 biurų, numatant, kad nauja Vilniaus miesto savivaldybės administracijos struktūra įsigalios nuo 2014 m. balandžio 15 d., vykdymą, nes priimtas Sprendimas galėjo pažeisti viešąjį interesą.

Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 5 dalis nustato, kad sustabdytas savivaldybės administravimo subjekto teisės aktas negali būti vykdomas, kol atitinkamos kompetencijos teismas nuspręs dėl pareikšimo ar ieškinio užtikrinimo priemonių. Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 92 straipsnis numato, kad skundžiamo akto (veiksmo) panaikinimas reiškia, jog konkrečiu atveju atkuriama buvusi iki ginčijamo akto (veiksmo) priėmimo padėtis, t. y. atkuriamos pažeistos pareiškėjo teisės ar teisėti interesai, tačiau iki panaikinto akto galiojusio kito akto teisinė galia tokiu atveju savaime neatkuriama.

Atsižvelgiant į nurodytas aplinkybes ir siekiant užtikrinti viešąjį interesą bei ginti įstatymo saugomą interesą – savivaldybės priimtų teisės aktų teisėtumą, yra būtina pritaikyti prašomas reikalavimo užtikrinimo priemones, nes jų nepritaikius, iki Sprendimo priėmimo buvusios padėties atkūrimas, teismui priėmus pareiškėjui palankų sprendimą ir panaikinus Sprendimo atitinkamus punktus, taptų negalimas – Vilniaus miesto savivaldybės administracinė struktūra jau būtų pakeista (seniūnijos panaikintos, biurai įsteigti, nauja struktūra ir pats sprendimas įsigalioję, biudžeto asignavimai paskirstyti ir naudojami).

Atsižvelgiant į tai, kad sustabdyto vykdyti Sprendimo pagrindu savivaldybės administracijos direktorius priėmė Įsakymą, kuris yra neteisėto Sprendimo pasekmė, kyla būtinybė sustabdyti ir Įsakymo galiojimą. Nesustabdžius Įsakymo galiojimo, buvusi padėtis nebūtų atkurta ir teismo sprendimas netektų prasmės, nes 34 pareigybės būtų panaikintos ir asmenys, užimantys šias pareigas, jau būtų atleisti iš užimamų pareigų. Dėl šių priežasčių galimai prasidėtų nauji teisminiai ginčai, nors pradinės padėties atkurti (grąžinti į eitas pareigas neteisėtai atleistus asmenis, kurių pareigybės panaikintos) ir nebūtų galimybių.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2014 m. sausio 14 d. nutartimi, be kita ko, pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą taikyti reikalavimo užtikrinimo priemones tenkino – laikinai, iki kol įsigalios teismo sprendimas šioje byloje, uždraudė atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės tarybai vykdyti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos struktūros pertvarką, naikinant seniūnijas ir steigiant biurus, bei sustabdė Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2013 m. gruodžio 11 d. sprendimo Nr. 1-1579 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011-06-13 sprendimo Nr. 1-74 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės valdymo ir Vilniaus miesto savivaldybės administracijos struktūros tvirtinimo“ pakeitimo“ 1.1, 1.2, 2 ir 4 punktų ir Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2013 m. gruodžio 13 d. įsakymo Nr. 41-1148 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės administracijos pareigybių panaikinimo“ galiojimą.

Pirmosios instancijos teismas pažymėjo, kad nors Sprendimo ginčijami punktai turi įsigalioti nuo 2014 m. balandžio 15 d. ir ginčijamame Įsakyme nurodytos pareigybės turi būti panaikintos nuo tos pačios dienos, tačiau atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės administracija teismui pranešė, kad, vadovaujantis būtent ginčijamu Įsakymu, tą pačią dieną, t. y. 2013 m. gruodžio 13 d., 15-oje seniūnijų 26 darbuotojams buvo įteikti įspėjimai apie pareigybės panaikinimą. Taigi, nors šiuo metu ir nėra atlikta jokių kitų veiksmų įgyvendinant Įsakymą ar naikinant seniūnijas, tačiau tai nerodo, kad iki ginčijamų Sprendimo punktų įsigaliojimo (2014 m. balandžio 15 d.) nebus atlikta jokių kitų veiksmų, reikalingų procedūros užbaigimui. 2014 m. balandžio 15 d. procedūra jau bus baigta, t. y. panaikintos Sprendimo 1.1 punkte nurodytos seniūnijos ir įsteigti 1.2 punkte nurodyti biurai, o tuo pačiu, kaip išvestinis Sprendimo rezultatas, bus atleisti ir tarnautojai, kurie užėmė Įsakyme nurodytas pareigybes. Taigi, nors Sprendimo ginčijami punktai ir įsigalios nuo 2014 m. balandžio 15 d., tačiau tai bus galutinis Sprendimo įgyvendinimo momentas, kurio atstatymas į pradinę padėtį, tuo atveju, jei skundas būtų patenkintas, taptų labai sudėtingas ir galimai net neįmanomas. Atsakovo argumentai dėl pareiškėjo skundo nepagrįstumo ir ankstesni teismų sprendimai dėl apklausos teisėtumo neturi įtakos vertinant pareiškėjo prašymą taikyti reikalavimo užtikrinimo priemones.

III. Atsakovai Vilniaus miesto savivaldybės taryba ir Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius, nesutikdami su Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. sausio 14 d. nutarties dalimi, kuria tenkintas pareiškėjo prašymas taikyti reikalavimo užtikrinimo priemones, pateikė atskirąjį skundą, kuriuo prašo minėtą nutarties dalį panaikinti bei klausimą išspręsti iš esmės – atitinkamą pareiškėjo prašymą atmesti.

Atskirajame skunde atsakovai nurodo, kad pirmosios instancijos teismas reikalavimo užtikrinimo priemones taikė nenustatęs šių reikalavimo užtikrinimo priemonių taikymo pagrindų. Nei skundžiamoje nutartyje, nei pareiškėjo prašyme taikyti reikalavimo užtikrinimo priemones nėra teisiškai motyvuotų argumentų (motyvų) ar faktų, kurie patvirtintų, jog, nepritaikius reikalavimo užtikrinimo priemonių, teismo sprendimo vykdymui kiltų grėsmė ar jo vykdymas būtų apsunktinas. Pagal Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymą seniūnijas steigia ar naikina savivaldybės taryba (16 straipsnio 2 dalies 13 punktas). Ginčijamu Sprendimu buvo panaikinta dalis seniūnijų Vilniaus mieste. Atsakovams galimai nepalankus teismo sprendimas nereikalautų jokių vykdymo veiksmų – teismo sprendimu panaikinus ginčo teisės aktus, per se būtų atkurta iki ginčo aktų panaikinimo buvusi padėtis, t. y. galiotų ne nauja struktūra, kurią ginčija pareiškėjas, bet vėl galiotų iki ginčo akto buvusi administracijos struktūra su atitinkamomis seniūnijomis. Analogiška situacija susiklostytų ir su Įsakymu. Be to, administracijos struktūros pertvarkoje dalyvauja tik pačios savivaldybės institucijos – taryba ir administracijos direktorius – ir tik šioms institucijoms teismo sprendimas sukelia teisines pasekmes, t. y. buvusiai iki ginčijamų aktų panaikinimo padėčiai atkurti pakanka ginčą nagrinėjančio teismo sprendimo, nereikalaujant jokių vykdymo veiksmų iš atsakovų ar trečiųjų šalių.

Pažymi, kad nepagrįsta ir neteisėta taikyti reikalavimo užtikrinimo priemones remiantis vien ta aplinkybe, jog administracijoje yra atliekami organizacinio pobūdžio struktūros pertvarkos veiksmai (dalis darbuotojų yra įspėjami apie pareigybių panaikinimą). Juo labiau, kad iš esmės analogiškose bylose, kuomet yra ginčijamas kompetentingo subjekto priimtas sprendimas dėl viešo administravimo subjekto struktūros pertvarkos (įskaitant pareigybių naikinimą ir įspėjimų įteikimą), teismai nestabdo tokio akto galiojimo.

Teigia, kad skundžiama nutartimi yra pažeidžiamas viešasis interesas, reikalavimo užtikrinimo priemonės yra neadekvačios. Pritaikius reikalavimo užtikrinimo priemones kyla grėsmė susidaryti situacijai, kuomet teismui pripažinus atsakovų priimtus aktus teisėtais, būtent šių aktų įgyvendinimas taps neįmanomu. Administracijos struktūros pertvarka būtų atidėta neapibrėžtam laikui, o teisėtu pripažintas aktas – Sprendimas – liktų neįgyvendintas.

Mano, kad pirmosios instancijos teismas skundžiamoje nutartyje nepagrįstai atsiribojo nuo atsakovų pateiktų argumentų, jog ankstesni teisminiai ginčai tarp šalių gali būti vertinami kaip pakankami įrodymai, jog nėra jokios grėsmės teismo sprendimui vykdyti. Nepaisant to, kad teismas, nagrinėdamas atskirąjį skundą, nesprendžia dėl paties skundo pagrįstumo, šiuo atveju turėtų būti atkreipiamas dėmesys ir į tai, jog seniūnijų pertvarka buvo numatyta dar 2012 metais. Tačiau Vyriausybės atstovas šioje byloje vėl kelia ginčą, kurio esmines aplinkybes (viešojo intereso požiūriu) jau yra išnagrinėję teismai ir įsiteisėjusiais sprendimais pripažinę, kad Vyriausybės atstovo teiginiai dėl viešo intereso pažeidimo skelbiant apklausas dėl seniūnijų panaikinimo ir siekiant vykdyti seniūnijų pertvarką yra nepagrįsti.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Nagrinėjamos bylos dalykas yra reikalavimo užtikrinimo priemonių taikymas – uždraudimas atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės tarybai laikinai, iki kol įsigalios teismo sprendimas šioje byloje, vykdyti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos struktūros pertvarką, naikinant seniūnijas ir steigiant biurus, bei sustabdymas Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2013 m. gruodžio 11 d. sprendimo Nr. 1-1579 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2011‑06‑13 sprendimo Nr. 1-74 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės valdymo ir Vilniaus miesto savivaldybės administracijos struktūros tvirtinimo“ pakeitimo“ 1.1, 1.2, 2 ir 4 punktų ir Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2013 m. gruodžio 13 d. įsakymo Nr. 41-1148 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės administracijos pareigybių panaikinimo“ galiojimo.

Pagal ABTĮ 71 straipsnio 1 dalį teismas arba teisėjas gali imtis priemonių reikalavimui užtikrinti proceso dalyvių prašymu arba savo iniciatyva bet kurioje proceso stadijoje, jeigu nesiėmus užtikrinimo priemonių teismo sprendimo įvykdymas pasunkėtų arba pasidarytų negalimas. Teismas, spręsdamas, ar yra pagrindas taikyti prašomą reikalavimo užtikrinimo priemonę, turi nustatyti, kad yra reali grėsmė, jog jos netaikius teismo sprendimo įvykdymas pasunkėtų arba pasidarytų negalimas, t. y. kad priėmus sprendimą panaikinti skundžiamą aktą, iki jo priėmimo buvusios padėties atkūrimas pasunkėtų arba taptų negalimas (ABTĮ 92 straipsnis). Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje taip pat pažymima, kad realus iki skundžiamo administracinio akto (veiksmo) priėmimo buvusios padėties atkūrimas, o kartu ir realus teismo sprendimo įvykdymas, pasunkėtų arba taptų nebeįmanomas tuo atveju, jei bylos nagrinėjimo metu galiojantis aktas (veiksmas), kurio teisėtumas ir pagrįstumas ginčijamas, sukeltų (ar tikėtina, kad sukeltų) tokias neigiamas pasekmes, kurių pašalinimas, teismui priėmus pareiškėjui palankų sprendimą, būtų neįmanomas ar sudėtingas (žr., pavyzdžiui, 2005 m. balandžio 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS5-155/2005, 2005 m. birželio 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS5-230/2005, 2009 m. gegužės 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS756-368/2009). Pažymėtina, jog, sprendžiant dėl reikalavimo užtikrinimo priemonių taikymo, turi būti atsižvelgta į prašomo užtikrinti reikalavimo pobūdį, nurodomą jo faktinį pagrindą, ginčijamu aktu suteiktas teises bei galimą šių teisių faktinį realizavimą, jų įtaką kitiems asmenims, taip pat į tai, ar reikalavimo užtikrinimo priemonės taikymas pagal nustatytas aplinkybes būtų adekvatus siekiamam tikslui, nepažeistų proporcingumo principo, proceso šalių interesų pusiausvyros ir viešųjų interesų principų (žr., pavyzdžiui, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. gegužės 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS525-222/2010).

Nagrinėjamoje byloje buvo pritaikytos ABTĮ 71 straipsnio 3 dalies 1 ir 3 punktuose nustatytos reikalavimo užtikrinimo priemonės, t. y. uždraudimas atsakovui atlikti tam tikrus veiksmus bei laikinas ginčijamų aktų sustabdymas.

Ginčijama nutartimi pirmosios instancijos teismas laikinai, iki kol įsigalios teismo sprendimas šioje byloje, uždraudė atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės tarybai vykdyti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos struktūros pertvarką, naikinant seniūnijas ir steigiant biurus, taip pat sustabdė Sprendimo 1.1, 1.2, 2 ir 4 punktų ir Įsakymo galiojimą.

Bylos medžiaga nustatyta, kad Vilniaus miesto savivaldybės taryba 2013 m. gruodžio 11 d. Sprendimo 1.1 punktu nusprendė panaikinti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Antakalnio, Fabijoniškių, Justiniškių, Karoliniškių, Lazdynų, Naujamiesčio, Pašilaičių, Pilaitės, Rasų, Senamiesčio, Šeškinės, Šnipiškių, Vilkpėdės, Viršuliškių, Žirmūnų ir Žvėryno seniūnijas; 1.2 punktu – įsteigti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Antakalnio, Centro, Fabijoniškių, Justiniškių, Karoliniškių, Lazdynų, Pilaitės, Pašilaičių, Šeškinės, Vilkpėdės ir Žirmūnų biurus; 2 punktu – patvirtinti Vilniaus miesto savivaldybės valdymo ir Vilniaus miesto savivaldybės administracijos struktūros naują redakciją (2 priedas); 4 punktu – nustatyti, kad Sprendimo 1.1, 1.2 ir 2 punktai įsigalioja nuo 2014 m. balandžio 15 d. Nors Pareiškėjas 2013 m. gruodžio 13 d. Potvarkiu sustabdė savivaldybės tarybos Sprendimo 1.1, 1.2, 2, 3.1 ir 4 punktų vykdymą, tačiau ginčijamu Vilniaus mieto savivaldybės administracijos direktoriaus 2013 m. gruodžio 13 d. Įsakymu, be kita ko, vadovaujantis Sprendimu, buvo nuspręsta nuo 2014 m. balandžio 15 d. panaikinti šiame Įsakyme nurodytas Vilniaus miesto savivaldybės administracijos pareigybes.

Teisėjų kolegija, išanalizavusi ir įvertinusi bylos medžiagą, konstatuoja, kad sutinka su pirmosios instancijos teismo nutarties išvadomis, jog nepritaikius pareiškėjo prašomų reikalavimo užtikrinimo priemonių nuo 2014 m. balandžio 15 d. (Sprendimo 4 punktas) Sprendimo 1.1 punkte nurodytos seniūnijos bus panaikintos, o 1.2 punkte nurodyti biurai įsteigti, o tuo pačiu, kaip išvestinis Sprendimo rezultatas, bus panaikintos Įsakyme nurodytos savivaldybės administracijos pareigybės, taigi nuo 2014 m. balandžio 15 d. Sprendimas ir Įsakymas bus įgyvendinti, todėl buvusios padėties atkūrimas, tuo atveju, jei skundas būtų patenkintas, taptų labai sudėtingas ir galimai neįmanomas.

Pažymėtina ir tai, kad Vilniaus miesto savivaldybės valdymo ir jos administracijos struktūros planuojama atlikti pertvarka susijusi ne tik su šios įstaigos tarnautojų ir darbuotojų pareigybių panaikinimu, bet ir su visų ar dalies naujai steigiamų biurų veiklos teritorijų nesutapimu su naikinamų seniūnijų veiklos teritorijomis, buveinių adresų bei atliekamų funkcijų pasikeitimu. Tai yra susiję su miesto gyventojų informavimu apie pasikeitimus (o priėmus galimai pareiškėjui palankų teismo sprendimą – informavimu apie anksčiau galiojusios padėties atstatymą ar dar kitokius atsakovų sprendimus), kas lemtų gyventojų teisinį neužtikrintumą bei sąmyšį.

Vykdant atsakovų planuojamą pertvarką (nustatant naujai steigiamų biurų aptarnaujamų teritorijų ribas, buveinių adresus, atliekamas funkcijas) neišvengiamai būtų susiduriama su dokumentacijos, duomenų bazių, žmogiškųjų išteklių ir pan. perkėlimu, sutarčių (nuomos, darbo ir kt.) nutraukimu ir/ ar sudarymu. Iš to darytina išvada, kad nagrinėjamu atveju egzistuoja prielaidos konstatuoti, jog neuždraudus Vilniaus miesto savivaldybės tarybai laikinai, iki kol įsigalios teismo sprendimas šioje byloje, vykdyti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos struktūros pertvarką, naikinant seniūnijas ir steigiant biurus, bei ginčijamų teisės aktų galiojimo, iš esmės pasunkėtų ar pasidarytų neįmanoma užtikrinti būsimo teismo sprendimo šioje byloje vykdymą, tai yra buvusios iki ginčijamų aktų priėmimo padėties atkūrimą.

Pirmosios instancijos teismo nutartimi nustatytos reikalavimo užtikrinimo priemonės ir jų taikymas pagal nustatytas aplinkybes yra adekvačios siekiamam tikslui šiame ginče bei atitinka proporcingumo, proceso šalių interesų pusiausvyros ir viešojo intereso prioriteto kriterijus.

Vadovaujantis tuo, kas išdėstyta, konstatuotina, kad Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. sausio 14 d. nutartis pritaikyti atsakovams pareiškėjo prašomas reikalavimo užtikrinimo priemones yra teisėta ir pagrįsta, todėl paliktina nepakeista, o atsakovų Vilniaus miesto savivaldybės tarybos ir Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus atskirasis skundas atmestinas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos Administracinių bylų teisenos įstatymo 151 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a :

atsakovų Vilniaus miesto savivaldybės tarybos ir Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus atskirąjį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. sausio 14 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai

Anatolijus Baranovas

Artūras Drigotas

Virginija Volskienė