AS-556-26-14 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. AS556-26/2014

Teisminio proceso Nr. 3-65-3-00249-2013-8

Procesinio sprendimo kategorija 63.3.1 (S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2014 m. sausio 15 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko, Veslavos Ruskan (kolegijos pirmininkė) ir Arūno Sutkevičiaus (pranešėjas),

teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo Panevėžio miesto savivaldybės tarybos nario M. L. atskirąjį skundą dėl Panevėžio apygardos administracinio teismo 2013 m. spalio 21 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo Panevėžio miesto savivaldybės tarybos nario M. L. skundą atsakovui Panevėžio miesto savivaldybės tarybai, trečiajam suinteresuotam asmeniui Panevėžio miesto savivaldybės mero pavaduotojui M. G. dėl sprendimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Panevėžio apygardos administraciniame teisme 2013 m. spalio 14 d. gautas pareiškėjo Panevėžio miesto savivaldybės tarybos nario M. L. (toliau – ir pareiškėjas) skundas dėl Panevėžio miesto savivaldybės tarybos 2013 m. rugsėjo 19 d. sprendimo Nr. 1-274 „Dėl Panevėžio miesto savivaldybės mero pavaduotojo skyrimo“ panaikinimo.

Pareiškėjas nurodė, kad yra suinteresuotas, jog Panevėžio miesto savivaldybės tarybos priimami sprendimai atitiktų įstatymų ir teisės aktų reikalavimus, t. y. ginčo atveju Vietos savivaldos įstatymo ir Panevėžio miesto savivaldybės tarybos 2013 m. gegužės 30 d. sprendimu Nr. 1-157 patvirtinto Tarybos veiklos reglamento nustatytus reikalavimus, kad būtų laikomasi nustatytos jų priėmimo procedūros. Procedūrinių reikalavimų laikymasis yra susijęs su savivaldybės tarybos nario teisių įgyvendinimo garantijomis bei tinkamu tarybos nario įgaliojimų vykdymu. Pažymėjo, kad pažeidus slapto balsavimo procedūrą buvo pažeistos ir jo individualios teisės bei teisėti interesai (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. balandžio 24 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A502-695/2008).

II. Panevėžio apygardos administracinis teismas 2013 m. spalio 21 d. nutartimi atsisakė priimti skundą. Teismas nutarė nutarčiai įsiteisėjus, skundą grąžinti pareiškėjui (Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 37 str. 2 d. 1 p.).

Teismas konstatavo, kad pareiškėjas, kaip Panevėžio miesto savivaldybės tarybos narys ir kaip asmuo, skundžia Panevėžio miesto savivaldybės tarybos 2013 m. rugsėjo 19 d. sprendimą Nr. 1-274 „Dėl Panevėžio miesto savivaldybės mero pavaduotojo skyrimo“, kuriuo Panevėžio miesto savivaldybės mero pavaduotoju savivaldybės tarybos įgaliojimų laikui paskirtas M. G. Teisė į teisminę gynybą įtvirtinta ABTĮ 5 straipsnio 1 dalyje, kurioje nustatyta, jog kiekvienas suinteresuotas subjektas turi teisę įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė arba įstatymų saugomas interesas. Šio straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad teismas imasi nagrinėti administracinę bylą:

1) pagal asmens arba jo atstovo, kuris kreipiasi, kad būtų apginta jo teisė arba įstatymų saugomas interesas, skundą ar prašymą;

2) pagal įstatymų nustatytų institucijų, įstaigų ar jų tarnautojų kreipimąsi dėl kitų asmenų teisių gynimo;

3) pagal prokuroro, administravimo subjektų, valstybės kontrolės pareigūnų, kitų valstybės institucijų, įstaigų, organizacijų, tarnybų ar fizinių asmenų kreipimąsi įstatymų nustatytais atvejais dėl valstybės ar kitų viešųjų interesų gynimo;

4) pagal vietos savivaldos institucijų, įstaigų, tarnybų kreipimąsi dėl savivaldybių teisių viešojo administravimo srityje gynimo; 5) įstatymų nustatytais atvejais pagal viešojo administravimo subjektų kreipimąsi dėl administracinių ginčų sprendimo. Pagal ABTĮ 22 straipsnio 1 dalį, skundą (prašymą) dėl viešojo administravimo subjekto priimto administracinio akto ar veiksmo (neveikimo) turi teisę paduoti asmenys, taip pat kiti viešojo administravimo subjektai, įskaitant valstybės ir savivaldybių viešojo administravimo tarnautojus, pareigūnus ir įstaigų vadovus, kai jie mano, kad jų teisės ar įstatymų saugomi interesai yra pažeisti.

Nurodytos ABTĮ nuostatos garantuoja asmeniui teisę kreiptis į administracinį teismą, tačiau taip pat ir nustato, kad kreipdamasis į teismą suinteresuotas asmuo privalo įrodyti, jog jis turi subjektinę teisę, kad šią teisę pažeidžia, kėsinasi pažeisti ar ginčija atsakovas, t. y. įrodyti, jog jis turi teisę paduoti skundą. Nors pareiškėjas teigia, kad jis turi teisę ginčyti savivaldybės tarybos, kurios nariu jis yra, priimtus sprendimus, tačiau kalbinė, sisteminė ir loginė Konstitucijos, Vietos savivaldos įstatymo, ABTĮ bei kitų teisės aktų nuostatų analizė suponuoją priešingą išvadą (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugpjūčio 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS492-576/2011).

Teisę kreiptis į administracinį teismą dėl valstybės ar kitų viešųjų interesų gynimo, taip pat dėl kitų asmenų teisių gynimo įstatymų numatytais atvejais turi asmenys, turintys viešojo administravimo subjektui priskirtus įgaliojimus, įvairios valstybės institucijos, įstaigos, organizacijos, tarnybos ar atskiri tarnautojai. Kitaip tariant, atitinkamo subjekto, paduodančio skundą (prašymą) administraciniam teismui, veiklą ir jo įgaliojimus reglamentuojantys įstatymai turi suteikti jam teisę (priskirti kompetenciją) kreiptis su nurodyto pobūdžio skundu (prašymu) į administracinį teismą.

Vietos savivaldos įstatymo 23-24 straipsniuose nustatytos savivaldybės tarybos nario teisės ir pareigos. Šiose teisės normose nustatytas baigtinis savivaldybių tarybų narių teisių ir pareigų sąrašas. Nurodytos teisės nuostatos savivaldybių tarybų nariams nenustato teisės ar pareigos kreiptis į teismą dėl savivaldybės tarybos priimtų sprendimų panaikinimo. Todėl pareiškėjas, kaip savivaldybės tarybos narys, pagal įstatymą neturi teisės individualiai ginti savivaldybės interesų teisme ir tuo pačiu ginčyti savivaldybės tarybos, kaip kolegialaus organo, sprendimų.

Tokio nurodytų teisės nuostatų aiškinimo nuosekliai laikosi ir Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (toliau – ir LVAT), kuris pagal ABTĮ 13 straipsnio 1 dalį formuoja vienodą administracinių teismų praktiką aiškinant ir taikant įstatymus bei kitus teisės aktus (pvz.: 2004 m. balandžio 26 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A7-282/2004, 2004 m. birželio 18 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A4-535/2004, 2010 m. gegužės 7 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS822-339/2010, 2011 m. rugpjūčio 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS492- 576/2011).

Pareiškėjo skundo reikalavimas dėl ginčijamo Panevėžio miesto savivaldybės tarybos sprendimo panaikinimo grindžiamas balsavimo procedūros, nustatytos Tarybos veiklos reglamente bei Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalyje, pažeidimais. Pareiškėjas nurodo, kad jis, kaip Tarybos narys, yra suinteresuotas, kad atsakovo priimami sprendimai atitiktų teisės aktų, nustatančių balsavimo procedūras, reikalavimus. Konstitucijos 123 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad, ar savivaldybės laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus, prižiūri Vyriausybės skiriami atstovai.

Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 3 ir 4 punktai nustato, kad prižiūrėdamas, ar savivaldybės laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus, Vyriausybės atstovas neteisėtus savivaldybės administravimo subjektų teisės aktus siūlo panaikinti arba pakeisti, o kai savivaldybės administravimo subjektai nesutinka panaikinti ar pakeisti ginčijamą teisės aktą, atsisako įgyvendinti įstatymą ar vykdyti Vyriausybės sprendimą, kreipiasi į teismą. Tokiu būdu savivaldybės administravimo subjektų priimamų administracinių aktų teisėtumo kontrolė įstatymų leidėjo yra priskiriama Vyriausybės atstovo kompetencijai (LVAT 2010 m. gruodžio 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A662-1429/2010).

Kaip matyti iš skundo, pareiškėjas į teismą kreipėsi ir kaip fizinis asmuo, nurodydamas, kad dėl teisės aktais nustatytų balsavimo procedūrų pažeidimo buvo pažeistos ir jo teisės. Tačiau pareiškėjas nurodytą savivaldybės tarybos sprendimą skundžia ne dėl to, kad šiuo administraciniu aktu buvo pažeistos pareiškėjo materialinės teisės ar įstatymų saugomi interesai, bet dėl to, jog buvo pažeistos skundžiamo sprendimo priėmimo procedūros. Todėl teismas padarė išvadą, kad pareiškėjas, kaip fizinis asmuo, neturi teisės ginčyti Panevėžio miesto savivaldybės tarybos priimtą sprendimą Nr. 1-274, nes šis sprendimas jam asmeniškai jokių teisių ir pareigų nenustato, nepakeičia ir nepanaikina.

LVAT 2008 m. balandžio 24 d. nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr. A502-695/2008, suformuluota nuostata, kuria remiasi pareiškėjas, nagrinėjamoje byloje negali būti taikoma, kadangi nurodytoje administracinėje byloje buvo sprendžiamas individualus ginčas, tiesiogiai liečiantis vieną iš nurodytos administracinės bylos pareiškėjų, o kitų pareiškėjų, savivaldybės tarybos narių, teisė apskųsti savivaldybės tarybos sprendimus buvo nagrinėjama nurodytos faktinės bylos aplinkybės kontekste. Nagrinėjamu atveju individualus ginčas pagal pareiškėjo pareikštą skundą nėra kilęs. Atsižvelgiant į nurodytas aplinkybes ir teisinį reglamentavimą, pareiškėjas, kaip fizinis asmuo, neturi teisės ginčyti Panevėžio miesto savivaldybės tarybos 2013 m. rugsėjo 19 d. sprendimo Nr. 1-274, nes šis sprendimas jam asmeniškai jokių teisių ir pareigų nenustato, nepakeičia ir nepanaikina, kaip savivaldybės tarybos narys pareiškėjas pagal įstatymą neturi teisės ginčyti savivaldybės tarybos, kaip kolegialaus organo, sprendimų, ginti viešąjį interesą jam taip pat nesuteikta teisė.

Taigi pareiškėjas neturi teisės paduoti skundo dėl Panevėžio miesto savivaldybės tarybos 2013 m. rugsėjo 19 d. sprendimo Nr. 1-274 panaikinimo. Tokiu atveju skundas nenagrinėtinas teismų administracinio proceso tvarka ir jį atsisakoma priimti vadovaujantis ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 1 punktu.

III. Pareiškėjas Panevėžio miesto savivaldybės tarybos narys M. L. atskiruoju skundu prašo panaikinti Panevėžio apygardos administracinio teismo 2013 m. spalio 21 d. nutartį ir perduoti pirmosios instancijos teismui klausimą nagrinėti iš naujo.

Pareiškėjas atskirąjį skundą grindžia tuo, jog skundžiama teismo nutartis pažeidžia vieną svarbiausių Konstitucijoje įtvirtintų nuostatų – teisę ginti pažeistas teises ir teisėtus interesus teisme. Teismas spręsdamas skundo priėmimo klausimą netinkamai taikė materialinės teisės normas bei nukrypo nuo LVAT formuojamos teismų praktikos, neišnagrinėjęs bylos jos iškėlimo stadijoje padarė išvadą, kad pareiškėjas kreipdamasis teisminės gynybos neturi materialinės teisės į skundą. Panevėžio miesto savivaldybės taryboje (toliau – ir Taryba) balsavimo būdu patvirtinus slapto balsavimo biuletenio pavyzdį buvo vykdoma balsavimo procedūra, kurios metu buvo kontroliuojamas jo, kaip Tarybos nario, ir kitų Tarybos narių balsavimas.

Iš esmės jam ir kitiems Tarybos nariams nebuvo užtikrinta teisė išreikšti savo valią nepriklausomai nuo politinių aplinkybių, dėl ko buvo pažeista slapto balsavimo procedūra. Duomenys, kai balsuojama slaptai, yra ne vieši. Ginčo atveju pareiškėjo išreikšta valia tapo vieša ir žinoma. Ginčo atveju tik išnagrinėjus bylą galima padaryti išvadą dėl jo materialinės teisės į skundą. LVAT 2009 m. kovo 4 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A556-308/2009 yra pažymėjęs, kad teisė paduoti skundą ir teisė į skunde iškeltų reikalavimų patenkinimą - dvi skirtingos sąvokos.

Bylos priėmimo, iškėlimo stadijoje nėra ir negali būti patikrinama, ar asmuo, kuris kreipėsi teisminės gynybos, turi materialiąją teisę į skundą, t. y. negalima atsisakyti priimti skundo dėl materialiojo teisinio pobūdžio motyvų - materialiosios reikalavimo teisės neturėjimo. Jei bylos nagrinėjimo metu nustatoma, kad besikreipęs gynybos asmuo neturėjo materialiosios reikalavimo teisės, skundas turi būti atmestas. Vietos savivaldos įstatymo 18 straipsnio 3 dalis nustato, kad savivaldybių institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų priimti administraciniai teisės aktai gali būti skundžiami teismui.

Slapto balsavimo esmė yra užtikrinti, jog balsuojantys išreikštų savo nuomonę vienodomis sąlygomis, nežinant jos kitiems asmenims, nesuteikiant teisės kitiems asmenims kontroliuoti balsavimą, daryti įtaką asmens sprendimui ir persekioti dėl balsavimo, kad nei vienas asmuo negalėtų susieti balsavusio žmogaus ir jo balso, jokiu būdu negalima būtų gauti informacijos apie balsavusio pasirinkimą. Šiuo atveju priimant skundžiamą sprendimą buvo pažeista jo, kaip Tarybos nario, teisė ir teisėtas interesas – slaptai balsuoti.

Vykdant Tarybos nario pareigas skundžiamas sprendimas jam gali sukelti neigiamas pasekmes. ABTĮ 89 straipsnio 1 dalies 3 punktas nustato, jog skundžiamas aktas (ar jo dalis) turi būti panaikintas, jeigu jis yra neteisėtas dėl to, kad jį priimant buvo pažeistos pagrindinės procedūros, ypač taisyklės, turėjusios užtikrinti objektyvų visų aplinkybių įvertinimą bei sprendimo pagrįstumą. Skundžiamas sprendimas laikytinas individualiu administraciniu aktu Viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 9 dalies pagrindu. Skundžiame sprendime nėra nurodyta apskundimo tvarka.

LVAT ne kartą yra pasisakęs, kad teismas kiekvienu atveju privalo tikrinti ginčijamo administracinio akto teisėtumą ir pagrįstumą Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio prasme, neturi prisiimti administravimo subjektui būdingų funkcijų, ar pagrįsti už administravimo subjektą pastarojo aktą. Pagal Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnį, individualiame administraciniame akte turi būti aiškiai suformuluotos nustatytos arba suteikiamos teisės ir pareigos ir nurodyta akto apskundimo tvarka. Teismui paneigus jo teisę į teisminę gynybą, teismas paneigė ir teismo prievolę kiekvienu atveju tikrinti ginčijimo administracinio akto teisėtumą ir pagrįstumą Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio prasme.

ABTĮ 37 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad nutartyje atsisakyti priimti skundą (prašymą) teismo pirmininkas ar teisėjas privalo nurodyti, į kokią instituciją reikia pareiškėjui kreiptis, jeigu byla nenagrinėtina teismo, arba kaip pašalinti aplinkybes, kliudančias priimti skundą (prašymą). Nutartyje taip pat turi būti nurodymas grąžinti žyminį mokestį tais atvejais, kai paduodant skundą (prašymą) toks mokestis buvo sumokėtas. Teismas atsisakęs priimti skundą, skundžiamoje nutartyje aiškiai nenurodė, į kokią instituciją jam reikėtų kreiptis, nors pagal įstatymą tai atlikti privaloma.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Atskirasis skundas tenkintinas iš dalies.

Pareiškėjas M. L. ginčija pirmosios instancijos teismo nutartį, kuria atsisakyta priimti jo, kaip savivaldybės tarybos nario, skundą dėl Panevėžio miesto savivaldybės tarybos 2013 m. rugsėjo 19 d. sprendimo Nr. 1-274 „Dėl Panevėžio miesto savivaldybės mero pavaduotojo skyrimo“ panaikinimo, konstatavus, kad pareiškėjui nesuteikta teisė ginčyti tokį aktą.

Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegijos nuomone, pirmosios instancijos teismas teismų praktikos kontekste tinkamai aiškino teisės normas, reglamentuojančias ginčo teisinius santykius, todėl priėmė teisėtą bei pagrįstą nutartį. Pastaroji išvada darytina Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo formuojama praktika, o būtent LVAT 2011 m. rugpjūčio 5 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. AS492-576/2011, LVAT 2011 m. spalio 28 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. AS525-545/2011, taip pat kitais baigiamaisiais teisės aktais, priimtais Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo analogiškose bylose.

Minėtoje administracinių teismų praktikoje nurodoma, jog atitinkamo subjekto, paduodančio skundą (prašymą) administraciniam teismui, veiklą ir jo įgaliojimus reglamentuojantys įstatymai turi suteikti jam teisę (priskirti kompetenciją) kreiptis su nurodyto pobūdžio skundu (prašymu) į administracinį teismą. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra ne kartą nurodęs (pavyzdžiui, bylos Nr. A7-282/2004, A662-1429/2010, AS822-339/2010), jog Vietos savivaldos įstatymo įstatymas, nustatantis baigtinį savivaldybės tarybos nario teisių ir pareigų sąrašą, teisės ar pareigos kreiptis į teismą dėl savivaldybės tarybos priimtų sprendimų panaikinimo savivaldybių tarybų nariams nenumato.

Be to, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, nagrinėdamas bylą, kai reikalavimas dėl ginčijamų savivaldybės tarybos sprendimų panaikinimo buvo grindžiamas procedūriniais tarybos reglamento bei Vietos savivaldos įstatymo teisės normų reikalavimų pažeidimais, nurodė, kad Lietuvos Respublikos Konstitucijos 123 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad ar savivaldybės laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus, prižiūri Vyriausybės skiriami atstovai (bylos Nr. AS492-576/2011, AS525-545/2011). Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 3 ir 4 punktai nustato, kad prižiūrėdamas, ar savivaldybės laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus, Vyriausybės atstovas neteisėtus savivaldybės administravimo subjektų teisės aktus siūlo panaikinti arba pakeisti, o kai savivaldybės administravimo subjektai nesutinka panaikinti ar pakeisti ginčijamą teisės aktą, atsisako įgyvendinti įstatymą ar vykdyti Vyriausybės sprendimą, kreipiasi į teismą. Administracinių teismų praktikoje pabrėžiama (byla Nr. A662-1429/2010), jog tokiu būdu savivaldybės administravimo subjektų priimamų administracinių aktų teisėtumo kontrolė įstatymų leidėjo yra priskiriama Vyriausybės atstovo kompetencijai.

Todėl tikrinamu atveju į teismą su reikalavimu – panaikinti savivaldybės tarybos sprendimą, nes jis buvo priimtas pažeidus slapto balsavimo procedūrą, vykdydamas savivaldybės administravimo subjektų priimamų administracinių aktų teisėtumo kontrolę galėtų kreiptis Vyriausybės atstovas. Pareiškėjui teisė nurodytais pagrindais ginčyti savivaldybės tarybos sprendimą nėra suteikta.

Taigi pirmosios instancijos teismas skundžiama nutartimi pagrįstai atsisakė priimti pareiškėjo skundą, vadovaudamasis ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 1 punktu.

Be to, ABTĮ 37 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad nutartyje taip pat turi būti nurodymas grąžinti žyminį mokestį tais atvejais, kai paduodant skundą (prašymą) toks mokestis buvo sumokėtas. Byloje esantis 2013 m. spalio 14 d. mokėjimo nurodymas Nr. 198 (b. l. 6) patvirtina, kad paduodant skundą pareiškėjas sumokėjo 100 Lt žyminį mokestį. Pirmosios instancijos teismo nutartyje atsisakyti priimti skundą nėra nurodymo grąžinti žyminį mokestį, teismas nepagrįstai neišsprendė žyminio mokesčio grąžinimo klausimo. Atsižvelgiant į tai, Panevėžio apygardos administracinio teismo 2013 m. spalio 21 d. nutartis keistina (ABTĮ 151 str. 2 p.).

Vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 151 straipsnio 2 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Panevėžio miesto savivaldybės tarybos nario M. L. atskirąjį skundą patenkinti iš dalies.

Panevėžio apygardos administracinio teismo 2013 m. spalio 21 d. nutartį pakeisti.

Grąžinti pareiškėjui M. L. 2013 m. spalio 14 d. sumokėtą 100 Lt (vieną šimtą litų) žyminį mokestį.

Kitą nutarties dalį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Audrius Bakaveckas

Veslava Ruskan

Arūnas Sutkevičius