AS-552-897-14 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. AS552-897/2014

Teisminio proceso Nr. 3-65-3-00233-2014-2

Procesinio sprendimo kategorija: 63.3.1; 63.3.2

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2014 m. lapkričio 21 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus (kolegijos pirmininkas), Artūro Drigoto ir Ramūno Gadliausko (pranešėjas), rašytiniame teismo posėdyje apeliacine tvarka išnagrinėjo pareiškėjo Lietuvos Respublikos generalinės prokuratūros atskirąjį skundą dėl Panevėžio apygardos administracinio teismo 2014 m. birželio 13 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo Lietuvos Respublikos generalinės prokuratūros prašymą atsakovams Valstybinio socialinio draudimo fondo valdybai prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos, Valstybinio socialinio draudimo fondo valdybos Utenos skyriui dėl sprendimų panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas Lietuvos Respublikos generalinė prokuratūra prašymu kreipėsi į Panevėžio apygardos administracinį teismą, prašydamas panaikinti Valstybinio socialinio draudimo fondo valdybos prie Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos (toliau – ir Valdyba) 2014 m. gegužės 19 d. sprendimą Nr. (11.1) I-4630 „Dėl Valstybinio socialinio draudimo fondo valdybos Utenos skyriaus 2014-03-12 sprendimo Nr. NI-SP5-213“ ir Valdybos Utenos skyriaus 2014 m. kovo 12 d. sprendimą Nr. NI-SP5-213 „Dėl I. Ž. nedarbo išmokos permokos nustatymo“.

Panevėžio apygardos administracinis teismas 2014 m. birželio 13 d. nutartimi atsisakė priimti Lietuvos Respublikos generalinės prokuratūros prašymą.

Teismas nustatė, kad pareiškėjo prašymu ginčijamas Valdybos Utenos skyriaus sprendimas, kuriuo nustatyta nedarbo išmokos permoka bei Valdybos sprendimas, priimtas nagrinėjant pareiškėjo skundą dėl Valdybos Utenos skyriaus sprendimo išankstine ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka.

Teismas vadovavosi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 5 straipsnio 1 dalimi, 22 straipsnio 1 dalimi, atkreipė dėmesį į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. birželio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A261-96/2011, taip pat rėmėsi Lietuvos Respublikos valstybinio socialinio draudimo įstatymo 18 straipsnio 1 dalimi, Lietuvos Respublikos nedarbo socialinio draudimo įstatymo 20 straipsnio 3 dalimi, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2004 m. gruodžio 24 d. nutarimu Nr. 1656 patvirtintų Nedarbo socialinio draudimo išmokų nuostatų 60, 61 punktais, Valdybos direktoriaus 2013 m. sausio 25 d. įsakymo Nr. V-51 „Dėl funkcijų, susijusių su nedarbo socialinio draudimo išmokomis, paskirstymo Fondo valdybos teritoriniams skyriams“ 1.1, 1.2 punktais ir darė išvadą, kad nurodytuose teisės aktuose nėra numatyta speciali Valdybai padarytos žalos išieškojimo tvarka, todėl laikė, kad tokios žalos išieškojimui taikytinos Lietuvos Respublikos civilinio kodekso normos ir ji turi būti išieškoma teismine tvarka.

Teismas nurodė, kad skundžiamu Valdybos Utenos skyriaus sprendimu tik konstatuotas nedarbo socialinio draudimo išmokos permokos faktas, nurodant kokiam asmeniui, kokia suma ir už kokį laikotarpį buvo neteisingai išmokėta, tačiau jokie įpareigojimai pareiškėjui nebuvo suformuluoti. Su skundu pateikta Valdybos Utenos skyriaus 2014 m. kovo 19 d. pretenzija rodo, jog šiuo metu tik siekiama pradėti permokos išieškojimo procedūrą, ir tik pareiškėjui gera valia nesumokėjus pretenzijoje nurodytos sumos, atsakovui atsiras pagrindas kreiptis į teismą, kuriame ginčas dėl žalos atlyginimo, šalims pateikiant visus savo argumentus, bus išspręstas iš esmės.

Teismas darė išvadą, kad ginčijamas Valdybos Utenos skyriaus sprendimas yra tik tarpinis dokumentas, kuriuo sprendžiamas ikiteisminėje ginčo stadijoje kilęs procedūrinis klausimas, toks sprendimas pareiškėjui jokių teisinių pasekmių nesukuria, t. y. nenustato nei teisių, nei pareigų, todėl jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu. Teismas prašymą dėl šio reikalavimo atsisakė priimti kaip nenagrinėtiną teismų administracinio proceso tvarka (ABTĮ 37 str. 2 d. 1 p.).

Dėl pareiškėjo skundžiamo Valdybos 2014 m. gegužės 19 d. sprendimo Nr. (11.1) I-4630 teismas pažymėjo, kad privalomos išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka institucijos priimtas sprendimas nelaikytinas sprendimu, ginčijamu ABTĮ nustatyta tvarka, tačiau pareiškėjas nurodė, kad Valdyba, nagrinėdama pareiškėjo skundą dėl Valdybos Utenos skyriaus sprendimo, priėmė iš esmės naują savarankišką sprendimą, su kuriuo pareiškėjas nesutinka. Teismas vadovavosi ABTĮ 15 straipsnio 2 dalimi ir darė išvadą, kad, jeigu pareiškėjas mano, jog Valdybos 2014 m. gegužės 19 d. sprendimas Nr. (11.1) I-4630 yra savarankiškas, o ne išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka priimtas sprendimas, ir su tokiu sprendimu nesutinka, skundą dėl jo turi paduoti Vilniaus apygardos administraciniam teismui. Pareiškėjo prašymą šioje dalyje teismas atsisakė priimti kaip nepriskirtiną Panevėžio apygardos administracinio teismo kompetencijai (ABTĮ 37 str. 2 d. 2 p.).

II. Pareiškėjas Lietuvos Respublikos generalinė prokuratūra atskiruoju skundu prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo nutarties dalį, kuria atsisakyta priimti prašymą dėl Valdybos Utenos skyriaus 2014 m. kovo 12 d. sprendimo Nr. NI_SP5-213 panaikinimo, ir priimti prašymą šioje dalyje bei perduoti jį nagrinėti Vilniaus apygardos administraciniam teismui.

Pareiškėjas pažymi, kad išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka institucijos – Valdybos, 2014 m. gegužės 19 d. sprendime Nr. (11.1) I-4630 konstatuojama, kad permoka (neteisėtas išmokėjimas) susidarė dėl Generalinės prokuratūros kaltų, neteisėtų veiksmų. Pareiškėjas atkreipia dėmesį, kad nors šiame Valdybos Utenos skyriaus sprendime teisinės pasekmės pareiškėjui tiesiogiai nenurodytos, tačiau jos neišvengiamai kils pareiškėjui atsisakius tenkinti pretenziją, kai Valdybos Utenos skyrius kreipsis į teismą Civilinio proceso įstatymo nustatyta tvarka pareikšdamas ieškinį Generalinei prokuratūrai dėl žalos (nuostolių) atlyginimo. Tokiu atveju nenuginčytas Valdybos Utenos skyriaus sprendimas, nustatantis žalos (nuostolių) padarymo Valdybai faktą neišvengiamai sukels pareiškėjui teisines pasekmes, nes galės būti panaudotas kaip įrodinėjimo priemonė civilinėje byloje ir pareiškėja nebeturės teisinių priemonių žalos (nuostolių) faktui paneigti, nes toks sprendimas gali būti skundžiamas tik administraciniam teismui, o apskundimo terminai bus pasibaigę. Pareiškėjas daro išvadą, kad skundžiamas Valdybos Utenos skyriaus sprendimas nėra tik tarpinis dokumentas, kuriuo sprendžiamas ikiteisminio ginčo stadijoje kilęs procedūrinis klausimas. Pareiškėjas daro išvadą, kad skundžiamas sprendimas pagal savo esmę pažeidžia pareiškėjo teises bei sukelia teisines pasekmes, nes juo konstatuotas neteisėtas nedarbo socialinio draudimo išmokos faktas ir tuo pačiu žalos (nuostolių) Valdybai padarymas tariamai dėl Generalinės prokuratūros neteisėtų veiksmų. Pareiškėjo manymu, Valdybos Utenos skyriaus sprendimas laikytinas individualiu teisės aktu. Pareiškėjas nurodo, kad likusios teismo nutarties dalies neginčija, kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą ir mano, kad, vadovaujantis ABTĮ 17 straipsnio 3 dalimi, administracinė byla pagal skundo reikalavimus nagrinėtina Vilniaus apygardos administraciniame teisme, kadangi šioje byloje yra keli tarpusavyje susiję reikalavimai, iš kurių vieni priskirtini Vilniaus apygardos administraciniam teismui, o kiti – Panevėžio apygardos administraciniam teismui, todėl byla nagrinėtina Vilniaus apygardos administraciniame teisme.

Teisėjų kolegija

konstatuoja:

III. Teisėjų kolegija pažymi, kad Administracinių bylų teisenos įstatymo 148 straipsnyje numatyta, jog atskiriesiems skundams paduoti ir nagrinėti taikomos taisyklės, reglamentuojančios procesą apeliacinės instancijos teisme, išskyrus šiame skirsnyje numatytas išimtis. ABTĮ 136 straipsnis numato, kad teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas bylą, patikrina tiek apskųstosios, tiek neapskųstosios sprendimo dalių teisėtumą ir pagrįstumą, taip pat sprendimo teisėtumą ir pagrįstumą tų asmenų atžvilgiu, kurie skundo nepadavė. Teismo nesaisto apeliacinio skundo argumentai ir jis privalo patikrinti visą bylą. Teisėjų kolegija, vadovaudamasi minėtomis normomis patikrina visą bylą.

Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl to, ar pirmosios instancijos teismas skundžiama nutartimi pagrįstai atsisakė priimti pareiškėjo skundą su reikalavimu panaikinti Valdybos Utenos skyriaus 2014 m. kovo 12 d. sprendimą Nr. NI_SP5-213 „Dėl I. Ž. nedarbo draudimo išmokos permokos nustatymo“. Skundžiamą nutartį Panevėžio apygardos administracinis teismas priėmė motyvuodamas tuo, kad ginčijamas Valdybos Utenos skyriaus sprendimas yra procedūrinio pobūdžio, jis nėra savarankiškas administracinis aktas, todėl nenagrinėtas teismų administracinio proceso tvarka (ABTĮ 37 str. 2 d. 1 p.).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą yra konstatavęs, jog ABTĮ 5 straipsnio 1 dalies bei 22 straipsnio 1 dalies nuostatų, reguliuojančių kreipimąsi į administracinį teismą, sisteminis vertinimas leidžia teigti, kad į administracinį teismą asmuo turi teisę kreiptis tik dėl jam teisines pasekmes sukeliančių individualių teisės aktų, priimtų viešojo administravimo srityje (pvz., 2004 m. sausio 27 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A7-121/2004). Administraciniai aktai, dėl kurių galima pateikti skundą, pagal ABTĮ 5 straipsnio 3 dalies 1 punktą ir 22 straipsnio 1 dalį yra visi viešojo administravimo subjektų priimti teisės aktai, nepaisant tų aktų formos, taip pat veiksmai (neveikimas), sukeliantys asmeniui teisines pasekmes, t. y. darantys įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams. Remiantis šiomis teisės normomis, administraciniams teismams priskirta nagrinėti administracines bylas dėl viešojo administravimo subjektų priimtų teisės aktų, taip pat veiksmų (neveikimo), darančių įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams, teisėtumo (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. rugsėjo 25 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS525-540/2008; 2009 m. liepos 10 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS146-391/2009).

Tuo atveju, kai skundo priėmimo nagrinėti stadijoje akivaizdu, kad skundžiamas aktas ar veiksmas jokių teisinių pasekmių nesukelia, kad jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu, skundą galima atsisakyti priimti nagrinėti, o skundą priėmus nagrinėti, administracinę bylą nutraukti kaip nepriskirtiną administraciniams teismams, kadangi, nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes net ir skundo tenkinimo atveju, asmens teisių ir pareigų apimtis nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. balandžio 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010, 2010 m. spalio 22 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS143-560/2010 ir kt.). Vis dėlto minėta taisyklė turi būti taikoma pripažįstant visuotinio teisminės gynybos prieinamumo principo svarbą (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. spalio 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A442-1669/2008; 2006 m. rugpjūčio 24 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS502-278/2006). ABTĮ 17 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad jeigu yra abejonė ar galiojančių įstatymų kolizija dėl konkretaus ginčo priskyrimo, ginčas nagrinėjamas teisme.

Viešojo administravimo subjektų priimto akto kvalifikavimo ir teisinio vertinimo negali lemti tik formalūs kriterijai. Tai, ar dėl akto arba sprendimo galima paduoti skundą, lemia ne jo forma, o turinys. Todėl kiekvienu atveju vertinama, ar skundžiamas aktas turi įtakos suinteresuoto asmens teisinei padėčiai (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. rugsėjo 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS525-435/2010).

Remiantis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, skundas negali būti teikiamas dėl tarpinių viešojo administravimo subjekto priimamų dokumentų, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija 2011 m. birželio 20 d. nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr. A261-69/2011, pažymėjo, kad vientisos (vienos) administracinės procedūros metu, prieš priimant galutinį sprendimą, gali būti ir dažnai yra surašomas ne vienas viešojo administravimo institucijos dokumentas. Šie dokumentai paprastai atlieka tik pagalbinį, tarpinį ar aptarnaujantį vaidmenį viešojo administravimo procedūroje ir jais dažniausiai nėra įforminami baigiamieji (galutiniai) kompetentingų (įgaliotų) asmenų (pareigūnų) sprendimai tuo klausimu, dėl kurio buvo pradėta administracinė procedūra. Jais gali būti sprendžiami įvairūs procedūriniai klausimai, tiesiogiai nesusiję su asmens teisių ar pareigų atsiradimu, pasikeitimu ar išnykimu (pasibaigimu). Dėl šios priežasties šie dokumentai dažnai (tačiau jokiu būdu ne visada) suinteresuotiems asmenims jokių materialinių teisinių pasekmių nesukelia. Kai skundžiamas aktas ar veiksmas akivaizdžiai jokių teisinių pasekmių nesukelia, jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu. Administracinių teismų praktikoje argumentai dėl tarpinių aktų pagrįstumo ir teisėtumo paprastai gali būti nurodyti grindžiant skundą dėl galutinio sprendimo, kurio tarpiniais dokumentais jie yra (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. gruodžio 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS442-555/2010). Kitaip tariant, administracinis teismas, nagrinėdamas skundą dėl tam tikrą administracinę procedūrą užbaigiančio sprendimo, gali nagrinėti ir tarpinių (procedūrinių) aktų (sprendimų), kurie atskirai administraciniam teismui neskundžiami, teisėtumą ir pagrįstumą bei jų poveikį galutinio sprendimo teisėtumui ir pagrįstumui.

Nagrinėjamu atveju nustatyta, kad pareiškėjas ginčija Valdybos Utenos skyriaus 2014 m. kovo 12 d. sprendimą Nr. NI_SP5-213 ir Valdybos 2014 m. gegužės 19 d. sprendimą Nr. (11.1) I-4630. Šie sprendimai vertintini kartu su Valdybos Utenos skyriaus 2014 m. kovo 19 d. pretenzija Nr. (9.109)R3-8154 dėl 3 881,13 Lt permokos (žalos) atlyginimo, su kuria pareiškėjui buvo atsiųstas ginčijamas Valdybos Utenos skyriaus 2014 m. kovo 12 d. sprendimas Nr. NI_SP5-213. Minėta pretenzija yra reikalaujama pervesti į vieną iš atsakovo nurodytų banko sąskaitų 3 881,13 Lt sumą iki 2014 m. balandžio 28 d., nes dėl pareiškėjo kaltės (neteisėto darbuotojos atleidimo iš pareigų) jo darbuotojai buvo išmokėta nedarbo draudimo išmoka.

Apeliacinės instancijos teisėjų kolegijos vertinimu, ginčijamu Valdybos Utenos skyriaus 2014 m. kovo 12 d. sprendimu Nr. NI_SP5-213 buvo užbaigta pareiškėjo atžvilgiu pradėta administracinė procedūra (t. y. ginčijamas sprendimas nėra tarpinis procedūrinis dokumentas), apskaičiuotas pareiškėjo Valstybinio socialinio draudimo fondui padarytos žalos dydis ir vėliau pretenzija pareikalauta šią žalą nustatytu terminu atlyginti. Taigi šiuo individualiu teisės aktu yra sukeliamos teisinės pasekmės pareiškėjui – jam nustatyta pareiga atlyginti Valstybinio socialinio draudimo fondui padarytą žalą, todėl jis yra skųstinas teismui administracinio proceso tvarka. Pažymėtina ir tai, kad ginčijamame sprendime yra nurodyta jo apskundimo tvarka. Analogiškos pozicijos laikomasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje (pvz., 2014 m. spalio 15 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS438-1016/2014).

Taigi konstatuotina, kad pirmosios instancijos teismas neteisingai aiškino ir taikė procesinės teisės normas, todėl priėmė neteisėtą nutartį. Pirmosios instancijos teismo nutartis naikintina, o skundo priėmimo klausimas grąžintinas iš naujo spręsti šiam teismui.

Iš Teismų informacinės sistemos LITEKO duomenų teisėjų kolegija nustatė, kad pareiškėjas Lietuvos Respublikos generalinė prokuratūra 2014 m. birželio 17 d. padavė Vilniaus apygardos administraciniam teismui prašymą, kuriame, kaip ir nagrinėjamoje byloje, prašė panaikinti Valdybos Utenos skyriaus 2014 m. kovo 12 d. sprendimą Nr. NI_SP5-213 „Dėl I. Ž. nedarbo draudimo išmokos permokos nustatymo“ ir Valdybos 2014 m. gegužės 19 d. sprendimą Nr. (11.1) I-4630 „Dėl Valstybinio socialinio draudimo fondo valdybos Utenos skyriaus 2014 m. kovo 12 d. sprendimo Nr. NI_SP5-213“.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2014 m. birželio 25 d. nutartimi atsisakė priimti pareiškėjo prašymą ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu, t. y. kaip nenagrinėtiną teismų. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2014 m. spalio 15 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. AS146-908/2014 pareiškėjo atskirąjį skundą atmetė, o Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. birželio 25 d. nutarties priėmimo teisinį pagrindą pakeitė nurodant, kad pareiškėjo prašymą atsisakoma priimti remiantis ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 2 punktu, t. y. kaip nepriskirtiną Vilniaus apygardos administracinio teismo kompetencijai. Apeliacinės instancijos teisėjų kolegija konstatavo, kad pareiškėjo siekiamas iškelti teisme ginčas buvo išnagrinėtas privaloma išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka, todėl kreipiantis dėl šio ginčo teisminio išsprendimo taikytinos ABTĮ 32 straipsnio normos, kurios reglamentuoja skundų dėl administracinių ginčų komisijų ar kitų išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka institucijų sprendimų padavimą administraciniam teismui. Teisėjų kolegija konstatavo, kad pagal ABTĮ 35 straipsnio nuostatas ginčas teismingas Panevėžio apygardos administraciniam teismui, kurio veikimo teritorijoje yra Valdybos Utenos skyriaus buveinė. Taigi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. spalio 15 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. AS146-908/2014 buvo konstatuota, kad pareiškėjo skundas dėl Valdybos Utenos skyriaus 2014 m. kovo 12 d. sprendimo ir Valdybos 2014 m. gegužės 19 d. sprendimo panaikinimo turėjo būti paduotas Panevėžio apygardos administraciniam teismui.

Įvertinus išdėstytas aplinkybes, darytina išvada, kad Panevėžio apygardos administracinis teismas nepagrįstai konstatavo, jog skundas dėl Valdybos 2014 m. gegužės 19 d. sprendimo Nr. (11.1) I-4630 turi būti paduotas Vilniaus apygardos administraciniam teismui, todėl nepagrįstai atsisakė priimti skundą dėl šio reikalavimo kaip nepriskirtiną Panevėžio apygardos administracinio teismo kompetencijai. Teisėjų kolegija pažymi, kad pirmosios instancijos teismas, nagrinėdamas pareiškėjo skundo priėmimo klausimą iš naujo, turėtų atsižvelgti ir į šią aplinkybę.

Apeliacinės instancijos teismo funkcija yra patikrinti pirmosios instancijos teismo priimto procesinio sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, todėl pareiškėjo atskirajame skunde suformuluotas prašymas, kad jo skundo pirmosios instancijos teismui priėmimo klausimą išspręstų apeliacinės instancijos teismas, yra nepagrįstas. Pareiškėjo atskirasis skundas tenkintinas iš dalies, perduodant jo skundo priėmimo klausimą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 151 straipsnio 4 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjo Lietuvos Respublikos generalinės prokuratūros atskirąjį skundą tenkinti iš dalies.

Panevėžio apygardos administracinio teismo 2014 m. birželio 13 d. nutartį panaikinti ir perduoti skundo priėmimo klausimą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Laimutis Alechnavičius

Artūras Drigotas

Ramūnas Gadliauskas