AS-146-447-14 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. AS146-447/2014

Teisminio proceso Nr. 3-63-3-00135-2014-1

Procesinio sprendimo kategorija 63.3.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2014 m. liepos 23 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko (kolegijos pirmininkas), Laimės Baltrūnaitės (pranešėja) ir Vaidos Urmonaitės-Maculevičienės, rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjos R. G. atskirąjį skundą dėl Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2014 m. vasario 13 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjos R. G. skundą atsakovams Palangos miesto savivaldybės administracijos direktoriui ir Palangos miesto savivaldybės mokyklų vadovų atestacijos komisijai dėl nutarimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I. Pareiškėja R. G. (toliau – ir pareiškėja) padavė Klaipėdos apygardos administraciniam teismui skundą, kuriame prašė panaikinti Palangos miesto savivaldybės mokyklų vadovų atestacijos komisijos (toliau – ir Komisija) 2013 m. kovo 14 d. posėdžio metu priimtus protokolinius nutarimus: 1) pritarti Palangos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus iniciatyvai dėl Moksleivių klubo direktorės R. G. neeilinės atestacijos; 2) Moksleivių klubo direktorės R. G. atestaciją vykdyti 2013 m. rugsėjo–spalio mėnesiais.

II. Klaipėdos apygardos administracinis teismas 2014 m. vasario 13 d. nutartimi atsisakė priimti pareiškėjos skundą, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 37 straipsnio 2 dalies 1 punktu.

Teismas nurodė, kad pagal ABTĮ 5 straipsnį kiekvienas suinteresuotas subjektas turi teisę įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė ar įstatymų saugomas interesas. ABTĮ 5 straipsnio 3 dalies 1 punkte įtvirtinta, jog teismas imasi nagrinėti administracinę bylą pagal asmens arba jo atstovo, kuris kreipiasi, kad būtų apginta jo teisė arba įstatymų saugomas interesas, skundą ar prašymą. Šių teisės normų sisteminis vertinimas leidžia teigti, kad į administracinį teismą asmuo turi teisę kreiptis tik dėl jam teisines pasekmes sukeliančių individualių teisės aktų, priimtų viešojo administravimo srityje. Pažymėtina, kad nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes, net ir skundo patenkinimo atveju, asmens teisių ir pareigų apimtis nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis. Todėl Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (toliau – ir LVAT) laikosi nuoseklios praktikos, kad viešojo administravimo subjekto surašytas dokumentas, kuriame nėra viešojo administravimo subjekto patvarkymų (įpareigojimų asmeniui), negali būti bylos nagrinėjimo dalyku, o byla, kurioje yra ginčijamas toks dokumentas, nenagrinėtina teismų (žr. LVAT 2011 m. kovo 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS62-180/2011). Teismas turi priimti nagrinėti tik tokį reikalavimą dėl teisės akto, kuriame aiškiai bei imperatyviai suformuluotos visuomeninio santykio dalyviams privalomos elgesio taisyklės, jų teisės bei pareigos.

Nagrinėjamu atveju teismas nustatė, kad Palangos miesto savivaldybės mokyklų vadovų atestacijos komisijos 2013 m. kovo 14 d. posėdžio protokolo rezoliucinės dalies 1 ir 2 punktuose nurodoma, jog Palangos miesto savivaldybės mokyklų vadovų atestacijos komisija pritaria Palangos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus iniciatyvai dėl moksleivių klubo direktorės R. G. neeilinės atestacijos, kurią numatoma vykdyti 2013 m. rugsėjo–spalio mėnesiais.

Valstybinių (išskyrus aukštųjų ir aukštesniųjų) ir savivaldybių mokyklų vadovų, jų pavaduotojų ugdymui, ugdymą organizuojančių skyrių vedėjų atestacijos nuostatų, patvirtintų Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministro 2005 m. liepos 21 d. įsakymu Nr. ISAK-1521 (toliau – ir Nuostatai), 39 punkte reglamentuota atestacijos komisijos kompetencija. Pagal Nuostatų 51 punktą, vadovų atestacijos apeliacijas nagrinėja atestacijos komisijos bei švietimo ir mokslo ministro sudaryta Mokyklų vadovų atestacijos apeliacinė komisija. Nuostatų 53.1 punkte nurodyta, kad nesutikdamas su atestacijos komisijos nutarimu, Mokyklų vadovų atestacijos apeliacinei komisijai vadovas gali teikti apeliaciją. Mokyklų vadovų atestacijos apeliacinės komisijos sprendimą suinteresuotas asmuo ar institucija įstatymų nustatyta tvarka gali apskųsti teismui (Nuostatų 59 punktas).

Atsižvelgdamas į nurodytą teisinį reglamentavimą, pirmosios instancijos teismas konstatavo, kad skundu ginčijamas Palangos miesto savivaldybės mokyklų vadovų atestacijos komisijos 2013 m. kovo 14 d. posėdžio nutarimas pareiškėjai jokių teisių nesuteikė, kaip ir nenustatė jokių pareigų (įpareigojimų), kurie būtų skirti pareiškėjai, todėl laikytina, jog pats savaime minėtas nutarimas pareiškėjai jokių teisinių pasekmių nesukelia. Tik mokyklos steigėjui, savivaldybės vykdomajai institucijai ar viešosios įstaigos visuotiniam dalininkų susirinkimui įstatymų nustatyta tvarka priėmus sprendimą dėl asmens tolesnio darbo einant vadovo pareigas, jis būtų laikomas galutiniu atestacijos procedūros užbaigimo aktu. Toks patvarkymas (įpareigojimas) būtų privalomas pareiškėjai, t. y. sukeliantis jai atitinkamas teisines pasekmes, todėl pareiškėja galėtų tokį patvarkymą (įpareigojimą) ginčyti teismine tvarka.

Remdamasis nurodytais motyvais, pirmosios instancijos teismas konstatavo, jog Komisijos pritarimas negali būti bylos nagrinėjimo dalyku, kadangi tokio pobūdžio ginčų administracinis teismas nesprendžia (ABTĮ 3 straipsnio 1 dalis, 15 straipsnis).

III. Pareiškėja R. G. atskirajame skunde prašo panaikinti Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2014 m. vasario 13 d. nutartį ir skundo priėmimo klausimą perduoti pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Pareiškėjos nuomone, skundžiama teismo nutartis naikintina kaip neteisėta ir nepagrįsta. Teismas netinkamai taikė ir aiškino Administracinių bylų teisenos įstatymo, švietimo ir mokslo ministro 2005 m. liepos 21 d. įsakymu Nr. ISAK-1521 patvirtintų Nuostatų normas. Pareiškėja mano, jog atestacijos komisijos nutarimai yra skundžiami teismui, o teismui nusprendus, kad toks nutarimas neskundžiamas teismine tvarka, teismas privalėjo nurodyti pareiškėjai į kokią instituciją jai reikia kreiptis. Anot pareiškėjos, atsakovo 2013 m. kovo 14 d. nutarimai sukėlė jai teisines pasekmes, kadangi jie tapo pagrindu rengtis neeilinei atestacijai. Šiais nutarimais Komisija priėmė galutinius patvarkymus dėl pareiškėjos neeilinės atestacijos ir nustatė tokios atestacijos datą.

Teisėjų kolegija

konstatuoja:

IV. Nagrinėjamos bylos dalykas – Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2014 m. vasario 13 d. nutarties teisėtumas ir pagrįstumas. Šia nutartimi pirmosios instancijos teismas atsisakė priimti kaip nenagrinėtiną teismų administracinio proceso tvarka (ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 1 punktas) pareiškėjos skundą, kuriuo ji prašė panaikinti Palangos miesto savivaldybės mokyklų vadovų atestacijos komisijos 2013 m. kovo 14 d. posėdžio protokolinius nutarimus: 1) pritarti Palangos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus iniciatyvai dėl Moksleivių klubo direktorės R. G. neeilinės atestacijos; 2) Moksleivių klubo direktorės R. G. atestaciją vykdyti 2013 m. rugsėjo–spalio mėnesiais.

Pirmosios instancijos teismas teisingai pastebėjo, jog ne visų viešojo administravimo srityje priimamų aktų teisėtumas ir pagrįstumas gali būti tikrinamas administraciniuose teismuose. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą yra konstatavęs, kad administraciniai aktai, dėl kurių galima pateikti skundą, pagal ATBĮ 5 straipsnio 3 dalies 1 punktą ir 22 straipsnio 1 dalį yra visi viešojo administravimo subjektų priimti teisės aktai, nepaisant tų aktų formos, taip pat veiksmai (neveikimas), sukeliantys asmeniui teisines pasekmes, t. y. darantys įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams. Remiantis nurodytomis teisės normomis, administraciniams teismams priskirta nagrinėti administracines bylas dėl viešojo administravimo subjektų priimtų teisės aktų, taip pat veiksmų (neveikimo), darančių įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams, teisėtumo (žr., pavyzdžiui, LVAT 2008 m. rugsėjo 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS525-540/2008, 2009 m. liepos 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-391/2009). Tai, ar dėl akto arba sprendimo galima paduoti skundą, lemia ne jo forma, o turinys. Todėl kiekvienu atveju vertinama, ar skundžiamas aktas turi įtakos suinteresuoto asmens teisinei padėčiai (žr., pavyzdžiui, LVAT 2010 m. rugsėjo 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS525-435/2010). Kai skundo priėmimo nagrinėti stadijoje akivaizdu, jog skundžiamas aktas ar veiksmas jokių teisinių pasekmių nesukelia, kad jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu, skundą galima atsisakyti priimti nagrinėti, o skundą priėmus nagrinėti, administracinę bylą nutraukti kaip nepriskirtiną administraciniams teismams, kadangi nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes net ir skundo tenkinimo atveju asmens teisių ir pareigų apimtis nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis (žr., pavyzdžiui, LVAT 2010 m. balandžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010, 2010 m. spalio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-560/2010 ir kt.).

Nagrinėjamu atveju teismas nustatė, kad pareiškėja siekia apskųsti teismui Palangos miesto savivaldybės mokyklų vadovų atestacijos komisijos 2013 m. kovo 14 d. posėdžio protokolinius nutarimus, kuriais Komisija pritarė Palangos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus iniciatyvai dėl Moksleivių klubo direktorės R. G. neeilinės atestacijos bei nutarė šią atestaciją vykdyti 2013 m. rugsėjo–spalio mėnesiais.

Valstybinių (išskyrus aukštųjų ir aukštesniųjų) ir savivaldybių mokyklų vadovų, jų pavaduotojų ugdymui, ugdymą organizuojančių skyrių vedėjų atestacijos tikslus ir principus, atestacijos turinį ir vertinimo kriterijus, atestacijos komisijų ir vadybos ekspertų veiklą, vadybinių kvalifikacinių kategorijų suteikimo bei apeliacijų teikimo ir nagrinėjimo tvarką reglamentuoja Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministro 2005 m. liepos 21 d. įsakymu Nr. ISAK-1521 patvirtinti Valstybinių (išskyrus aukštųjų ir aukštesniųjų) ir savivaldybių mokyklų vadovų, jų pavaduotojų ugdymui, ugdymą organizuojančių skyrių vedėjų atestacijos nuostatai.

Pagal Nuostatų 2 punkte pateiktą apibrėžimą, vadovų atestacija – tai vadovų teorinio pasirengimo, vadybinės veiklos ir jos rezultatų įsivertinimas ir įvertinimas, kuriais remiantis vadovams suteikiama trečioji, antroji ar pirmoji kvalifikacinė kategorija. Nuostatų 4 punkte įtvirtinta, kad vadovų atestacijos tikslai yra: 4.1. įsivertinti ir įvertinti vadybinę kompetenciją, veiklos rezultatus, suteikti tinkamą kvalifikacinę kategoriją ir numatyti vadybinės veiklos tobulinimo kryptis; 4.2. skatinti veiklos veiksmingumą įgyvendinant valstybinę švietimo politiką ir siekiant aukštos mokinių ugdymo kokybės. Nuostatų 13.2 punkte numatyta, kad savivaldybių mokyklų – biudžetinių įstaigų vadovų atestaciją vykdo savivaldybių vykdomųjų institucijų sudarytos atestacijos komisijos.

Kvalifikacinių kategorijų suteikimo tvarką reglamentuoja Nuostatų VI skyrius. Šiame skyriuje numatyta, kad mokyklos vadovo atestaciją gali inicijuoti atitinkamai: mokyklos steigėjas, savivaldybės vykdomoji institucija ar viešosios įstaigos visuotinis dalininkų susirinkimas (27 punktas). Atestacijos komisija, Nuostatų numatyta tvarka atlikusi vadovų vertinimą, priima vieną iš Nuostatų 39 punkte nurodytų sprendimų: 39.1. suteikti vadovo pretenduojamą kvalifikacinę kategoriją; 39.2. suteikti žemesnę nei vadovas pretenduoja kvalifikacinę kategoriją; 39.3. pripažinti, kad vadovo kompetencija ir veikla atitinka aukštesnę nei buvo pretenduota kvalifikacinę kategoriją, ir siūlyti per du mėnesius atlikti pakartotinę ekspertizę, papildžius ekspertų grupę Nuostatų 20 punkte nustatyta tvarka, arba iš karto suteikti aukštesnę nei buvo pretenduota kvalifikacinę kategoriją, jeigu ekspertų grupė atitiko Nuostatų 20 punkto reikalavimus; 39.4. pripažinti, kad vadovas netinka eiti pareigų, ir siūlyti atitinkamai mokyklos steigėjui, savivaldybės vykdomajai institucijai ar viešosios įstaigos visuotiniam dalininkų susirinkimui įstatymų nustatyta tvarka spręsti klausimą dėl jo tolesnio darbo einant šias pareigas.

Nuostatų VIII skyrius reglamentuoja apeliacijų teikimo ir nagrinėjimo tvarką. Šio skyriaus 51 punkte nustatyta, kad vadovų atestacijos apeliacijas nagrinėja atestacijos komisijos bei švietimo ir mokslo ministro sudaryta Mokyklų vadovų atestacijos apeliacinė komisija (toliau vadinama apeliacinė komisija). Remiantis Nuostatų 53.1 punktu, apeliacinei komisijai apeliacijas gali teikti inter alia vadovas, nesutinkantis su atestacijos komisijos nutarimu ar/ir atitinkamai mokyklos steigėjo, savivaldybės vykdomosios institucijos ar viešosios įstaigos visuotinio dalininkų susirinkimo sprendimu. Apeliacinės komisijos, mokyklos steigėjo, savivaldybės vykdomosios institucijos ar viešosios įstaigos visuotinio dalininkų susirinkimo sprendimą suinteresuotas asmuo ar institucija įstatymų nustatyta tvarka gali apskųsti teismui (Nuostatų 59 punktas).

Sistemingai išanalizavus nurodytas teisės normas, galima daryti išvadą, jog pagal Nuostatuose įtvirtintą teisinį reguliavimą teismui gali būti skundžiami tik šių Nuostatų 39 punkte išvardyti galutiniai atestacijos komisijos sprendimai, susiję su kvalifikacinių kategorijų mokyklų vadovams suteikimu / nesuteikimu. Savo ruožtu pareiškėja, kaip matyti iš skundo ir jo priedo, siekia apskųsti teismui kvalifikacinių kategorijų suteikimo procedūros metu Komisijos priimtus tarpinius procedūrinius dokumentus, kuriais pritariama Palangos miesto savivaldybės administracijos direktoriaus iniciatyvai dėl pareiškėjos neeilinės atestacijos bei numatytas šios atestacijos vykdymo laikas. Patvirtindama pareiškėjos skundžiamus procedūrinio pobūdžio dokumentus, Komisija tokiu būdu iš esmės įgyvendino dalį savo veiklos funkcijų, numatytų Nuostatų 16.1 ir 16.7 punktuose, tačiau nepriėmė galutinio sprendimo, susijusio su pareiškėjos kvalifikacine kategorija. Taigi skundžiami Komisijos 2013 m. kovo 14 d. posėdžio protokoliniai nutarimai pareiškėjos teisinio statuso, jos teisių ir pareigų apimties iš esmės nekeičia, todėl ATBĮ 5 straipsnio 3 dalies 1 punkto ir 22 straipsnio 1 dalies prasme jie negali būti atskiru ginčo administraciniame teisme objektu.

Pažymėtina, jog, remiantis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, skundas negali būti teikiamas dėl tarpinių viešojo administravimo subjekto priimamų dokumentų, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą. LVAT išplėstinė teisėjų kolegija administracinėje byloje Nr. A261-69/2011 pažymėjo, kad vientisos (vienos) administracinės procedūros metu, prieš priimant galutinį sprendimą, gali būti ir dažnai yra surašomas ne vienas viešojo administravimo institucijos dokumentas (pvz., tarnybinis pranešimas, paklausimas, siuntimas, teikimas, tarnybinė išvada ar kt.). Šie dokumentai paprastai atlieka tik pagalbinį, tarpinį ar aptarnaujantį vaidmenį viešojo administravimo procedūroje ir jais dažniausiai nėra įforminami baigiamieji (galutiniai) kompetentingų (įgaliotų) asmenų (pareigūnų) sprendimai tuo klausimu, dėl kurio buvo pradėta administracinė procedūra. Jais gali būti sprendžiami įvairūs procedūriniai klausimai, tiesiogiai nesusiję su asmens teisių ar pareigų atsiradimu, pasikeitimu ar išnykimu (pasibaigimu). Dėl šios priežasties šie dokumentai dažnai (tačiau jokiu būdu ne visada) suinteresuotiems asmenims jokių materialinių teisinių pasekmių nesukelia. Kai skundžiamas aktas ar veiksmas akivaizdžiai jokių teisinių pasekmių nesukelia, jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu (LVAT išplėstinės teisėjų kolegijos 2011 m. birželio 20 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A261-69/2011, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis Nr. 21, 2011 m.). Argumentai dėl tarpinių aktų pagrįstumo ir teisėtumo paprastai gali būti nurodyti grindžiant skundą dėl galutinio sprendimo, kurio tarpiniais dokumentais jie yra (žr., pavyzdžiui, LVAT 2010 m. gruodžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS442-555/2010).

Remiantis nurodytais motyvais konstatuotina, kad nagrinėjamu atveju pirmosios instancijos teismas teisingai įvertino skundžiamų aktų pobūdį (t. y. teisingai įvertino juos kaip tarpinius (procedūrinius) aktus (sprendimus)), teisės aktų normas aiškino bei taikė tinkamai, todėl priėmė teisėtą ir pagrįstą procesinį sprendimą atsisakyti priimti pareiškėjos skundą kaip nenagrinėtiną teismų administracinio proceso tvarka (ABTĮ 37 str. 2 d. 1 p.).

Pažymėtina, jog pareiškėja, nesutikdama su Komisijos 2013 m. kovo 14 d. posėdžio protokoliniais nutarimais, gali prašyti teismo įvertinti jų teisėtumą ir pagrįstumą skųsdama teismui būsimą galutinį Komisijos sprendimą dėl jos neeilinės atestacijos (kvalifikacinės kategorijos suteikimo / nesuteikimo).

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, nėra pagrindo tenkinti pareiškėjos atskirąjį skundą, todėl jis atmetamas, o skundžiama Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2014 m. vasario 13 d. nutartis paliekama nepakeista.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 151 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjos R. G. atskirąjį skundą atmesti.

Palikti Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2014 m. vasario 13 d. nutartį nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Audrius Bakaveckas

Laimė Baltrūnaitė

Vaida Urmonaitė-Maculevičienė