A-143-611-14 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr

Administracinė byla Nr. A143-611/2014

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-01511-2013-7

Procesinio sprendimo kategorija 33.2 (S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2014 m. kovo 25 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Anatolijaus Baranovo (pranešėjas), Vaidos Urmonaitės-Maculevičienės (kolegijos pirmininkė) ir Skirgailės Žalimienės,

teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Lietuvos krikščioniško labdaros ir gailestingumo fondo „Samarija“ apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. rugsėjo 3 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Lietuvos krikščioniško labdaros ir gailestingumo fondo „Samarija“ skundą atsakovui Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministerijai, trečiajam suinteresuotam asmeniui Europos socialinio fondo agentūrai dėl potvarkio panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas Lietuvos krikščioniškas labdaros ir gailestingumo fondas „Samarija“ (toliau – ir pareiškėjas, Fondas, apeliantas) kreipėsi su skundu (1 t., b. l. 1–7) į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydamas panaikinti atsakovo Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministerijos (toliau – ir atsakovas, Socialinės apsaugos ir darbo ministerija) kanclerio 2013 m. balandžio 18 d. potvarkį Nr. A3-56 (toliau – ir Potvarkis) ir priteisti bylinėjimosi išlaidas.

Pareiškėjas nurodė, kad ginčija Potvarkį, kuriuo sumažintas projektui „Vaikų socialinės globos namų, specialiųjų internatinių mokyklų auklėtinių, socialinės rizikos šeimų integracija į darbo rinką šiaurės vakarų Lietuvoje“ (toliau – ir Projektas) skirtas finansavimas ir pavesta trečiajam suinteresuotam asmeniui Europos socialinio fondo agentūrai (toliau – ir trečiasis suinteresuotas asmuo, Agentūra) išskaičiuoti iš prašymo 222 013,24 Lt projekto netinkamų finansuoti išlaidų. Pareiškėjo nuomone, Potvarkyje nepagrįstai atsižvelgta į Agentūros 2013 m. vasario 14 d. pažeidimo tyrimo išvadą ir jos papildymą (toliau – ir Išvada), jog pareiškėjas neužtikrino, kad projekte dalyvautų tik tikslinei grupei priklausantys asmenys.

Agentūra susiaurintai aiškina „socialinės rizikos šeimos“ sąvoką. Šios sąvokos teisės aktai neapibrėžia, todėl pareiškėjas 2009 m. kovo 9 d. įsakymu Nr. PTG-01 apibrėžė Projekto tikslinių grupių asmenis. Pažymėjo, kad su šiuo įsakymu Agentūra buvo susipažinusi, tačiau jokių pastabų dėl įsakymo turinio nepareiškė. Asmenų priskyrimas „socialinės rizikos šeimos“ grupei nebuvo siejamas su reikalavimu būti įrašytam į apskaitą, kaip tai nurodo atsakovas ir trečiasis suinteresuotas asmuo. Pažymėjo ir tai, kad visos sutartyje naudojamos sąvokos turi būti aiškinamos atsižvelgiant į projekto tikslą ir kitus nuo projekto neatskiriamus aktus, įskaitant paminėtą įsakymą.

Sutartis ir projekto vykdymą reglamentuojantys teisės aktai nenumato, kokie dokumentai turi būti laikomi projekto dalyvio priklausymą tikslinei grupei pagrindžiančiais dokumentais. Siekdamas pagrįsti dalyvių atitikimą tikslinei grupei, pareiškėjas teikė užpildyti dalyvio apklausos formas, kuriose fiksuojami visi reikalingi duomenys, šios formos buvo nuolat teikiamos trečiajam suinteresuotam asmeniui. Be to, tikslinių grupių atranka buvo atliekama pretendentams užpildant anketas, atliekant psichologinę anamnezę ir individualių pokalbių metu, nereikalaujant iš pretendentų papildomų dokumentų, nepaisant to, patikros metu pareiškėjas įvardijo tokį priklausymą pagrindžiančius dokumentus, juos pateikė trečiajam suinteresuotam asmeniui.

Pareiškėjo nuomone, net pripažinus, kad dalies reikalingų dokumentų nebuvo, tai negali būti laikoma esminiu sutarties ir projekto sąlygas reglamentuojančių teisės aktų pažeidimu, kadangi pateikti dokumentai yra pakankami įrodyti dalyvių tinkamumą projektui, tai yra konstatavęs ir Vilniaus apygardos administracinis teismas 2012 m. spalio 22 d. sprendime administracinėje byloje Nr. I-3439-426/2012. Be to, 25 asmenų galimas neatitikimas projekto tikslinėms grupėms tarp 126 dalyvių negali būti vertinamas kaip šiurkštus pažeidimas.

Pažymėjo, kad Agentūra savo 2013 m. vasario 14 d. išvadoje ir jos papildyme nenurodė, kuo remdamasi siūlo sumažinti pareiškėjui finansuoti tinkamų išlaidų sumą. Išvadoje nurodomas tik finansinės korekcijos apskaičiavimo principas. Atsakovas šių apskaičiavimų taip pat nepateikia. Anksčiau nurodytoje byloje teismas konstatavo, kad išvadoje pateikiami apskaičiavimai dėl siūlomos taikyti finansinės korekcijos ir jos dydžio nepagrįsti jokiais įrodymais. Pareiškėjas teigė, kad aptariama išvada ir šioje byloje aktuali 2013 m. vasario 14 d. išvada yra analogiškos, todėl Potvarkis, kuris priimtas remiantis ja, yra naikintinas.

Be to, ši išvada, kaip ir 2012 m. balandžio 10 d., yra parengta už laikotarpį nuo 2009 m. kovo 9 d. iki 2011 m. spalio 6 d., tačiau skiriasi siūloma susigrąžinti suma bei netinkamų asmenų skaičius: 2012 m. netinkamą tikslinę grupę sudarė 35 asmenys, suma 205 774,62 Lt, o ginčijamu atveju – 23 asmenys netinkami, 2 iš dalies tinkami, o siūloma korekcija – 222 013,24 Lt. Pareiškėjo nuomone, Potvarkiu nustatyta išskaičiuotina suma yra nepagrįsta jokiais objektyviais įrodymais ar apskaičiavimais. Agentūros priimta išvada, kurios pagrindu buvo priimtas ginčijamas Potvarkis, yra neteisėta ir naikintina, inter alia yra naikintinas ir pats Potvarkis, kaip prieštaraujantis Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalies nuostatoms.

Atsakovas atsiliepimu į skundą (1 t., b. l. 150–155) prašė atmesti skundą kaip nepagrįstą.

Atsakovas nurodė, kad pagrindinis dokumentas, reglamentuojantis Projekto įgyvendinimą, yra trišalė sutartis, kurioje numatytos šalių teisės, pareigos, projekto įgyvendinimo eiga, reikalavimai ir atsakomybė už pažeidimus. Tokia trišalė sutartis buvo sudaryta 2009 m. kovo 9 d. tarp Fondo, Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos ir Agentūros. Pagal šią sutartį pareiškėjui buvo numatyta suteikti iki 1 738 927 Lt tinkamoms projekto išlaidoms finansuoti. Projekto vykdymo metu Agentūra 2012 m. sausio 5 d. atliko projekto neplaninę patikrą vietoje.

Patikros metu projekto vykdytojas pateikė tik 140 tikslinės grupės dalyvių bylas iš 161. Taip pat Agentūra nustatė, kad nėra 63 asmenų priklausymą tikslinei grupei pagrindžiančių duomenų. Įvertinus nustatytas aplinkybes, buvo pradėtas pažeidimo tyrimas. Gavusi prašomus dokumentus, Agentūra nustatė, kad projekto veiklose dalyvavo asmenys, neįtraukti į savivaldybės socialinės rizikos šeimų sąrašą. Socialinės rizikos šeima turi atitikti Socialinių paslaugų įstatyme pateiktą socialinės rizikos šeimos apibrėžimą ir privalo būti įtraukta į konkrečios savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymu patvirtintą socialinės rizikos šeimų sąrašą, kaip tai numatyta Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministro 2006 m. liepos 28 d.

įsakymu Nr. A1-212 patvirtintame Socialinės rizikos šeimų, auginančių vaikus, apskaitos savivaldybės Vaiko teisių apsaugos tarnyboje (skyriuje) tvarkos apraše (toliau – ir Apskaitos aprašas). Agentūra konstatavo, kad tokiais savo veiksmais projekto vykdytojas pažeidė sutarties specialiųjų sąlygų 5.15.4 ir 5.15.9 punktus, todėl pasiūlė pritaikyti pareiškėjui finansinę korekciją – sumažinti didžiausią projekto tinkamų finansuoti išlaidų sumą 211 148,82 Lt. Grąžintina pareiškėjo, kaip projekto vykdytojo, pinigų suma sudaro 205 774,62 Lt.

Socialinės apsaugos ir darbo ministerija pritarė Agentūros siūlymui dėl finansinės korekcijos taikymo pareiškėjui ir šį sprendimą įformino Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos kanclerio 2012 m. balandžio 27 d. potvarkiu Nr. A3-73. Nesutikdamas su tokiu sprendimu, projekto vykdytojas kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą dėl paminėto potvarkio panaikinimo. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2012 m. spalio 22 d. sprendimu pareiškėjo skundą patenkino iš dalies: panaikino Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos kanclerio potvarkį ir įpareigojo Socialinės apsaugos ir darbo ministeriją priimti sprendimą, įpareigojantį Agentūrą atlikti pakartotinį pareiškėjo veiklos, vykdant projektą, tyrimą.

Agentūra, vykdydama Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos įpareigojimą, atliko pakartotinį tyrimą projekte, nustatė analogišką pažeidimą, kaip ir atlikdama tyrimą pirmąjį kartą, ir 2013 m. vasario 14 d. raštu Nr. ESFS07-2013-01402 pateikė pažeidimo tyrimo išvadą, kurioje siūloma projektui skirtą finansavimą sumažinti su pažeidimu susijusia netinkamų išlaidų dalimi – 222 013,24 Lt ir šias išlaidas pripažinti susigrąžintina suma. Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos kancleris, atsižvelgdamas į Agentūros išvadą ir įgyvendindamas Lietuvos 2007–2013 m. struktūrinės paramos panaudojimo strategiją ir veiksmų programą, darbo grupės posėdžio 2013 m. balandžio 17 d. protokolą Nr. D5-107, priėmė ginčijamą 2013 m. balandžio 18 d. potvarkį Nr. A3-56.

Atsakovas nesutiko su pareiškėjo pozicija, kad jis pats apsibrėžė socialinės rizikos šeimos sąvoką, savaip ją interpretuodamas ir išplėsdamas sau palankia linkme. Atsakovo nuomone, pareiškėjo priimtas vidaus dokumentas – įsakymas Nr. PTG-01 – šiuo atveju neturi jokios juridinės galios, pareiškėjas savaip interpretavo projektui taikomas sąvokas ir tikslinę grupę, nesivadovaudamas patvirtintais teisės aktais. Šeimos priskyrimas socialinės rizikos šeimai yra ilgalaikis procesas, paremtas įvairiapusišku medžiagos surinkimu, faktų nustatymu, kurį atlieka įgalioti Vaiko teisių apsaugos tarnybos pareigūnai.

Projekto vykdytojas neturi teisės spręsti klausimų, nepriskiriamų jo kompetencijai. Pažymėjo, kad priklausymą tikslinei grupei įrodantys dokumentai betarpiškai susiję su išlaidų tinkamumu. Už šių aplinkybių nustatymą yra atsakinga Agentūra. Nesutiko ir su pareiškėjo argumentu, kad už pažeidimus pritaikytos sankcijos nėra pagrįstos, bei pažymėjo, jog Agentūros išvadoje nurodyti konkrečių netinkamos tikslinės grupės asmenų vardai ir pavardės, pateikti išsamūs paaiškinimai dėl nurodytų asmenų netinkamumo, pridėtoje lentelėje pateiktas detalus finansinės korekcijos apskaičiavimo principas, kuris pagrįstas paties pareiškėjo pateiktais duomenimis.

Taigi Potvarkyje nustatyta finansinė korekcija yra pagrįsta bei parinkta remiantis proporcingumo principu.

Trečiasis suinteresuotas asmuo atsiliepimu į skundą (2 t., b. l. 2–11) prašė atmesti skundą kaip nepagrįstą.

Trečiasis suinteresuotas asmuo nurodė, kad Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministro 2008 m. balandžio 1 d. įsakymu Nr. A1-98 buvo patvirtintas 2007–2013 m. Žmogiškųjų išteklių plėtros veiksmų programos 1 prioriteto „Kokybiškas užimtumas ir socialinė aprėptis“ VP1-1.3-SADM-02 priemonės „Socialinės rizikos ir socialinę atskirtį patiriančių asmenų integracija į darbo rinką“ projektų finansavimo sąlygų aprašas (toliau – ir Finansavimo sąlygų aprašas). Agentūra nesutiko su pareiškėjo teiginiu, kad tiek ji, tiek Socialinės apsaugos ir darbo ministerija nepagrįstai susiaurintai aiškina Finansavimo sąlygų aprašo 9.1.12 punkte naudojamos sąvokos „socialinės rizikos šeima“ turinį.

Paaiškino, kad Finansavimo sąlygų aprašo 9 punkte nurodytos tikslinių grupių formuluotės (tarp jų ir socialinės rizikos šeima) perkeltos iš norminių teisės aktų. Šiuo atveju socialinės rizikos šeimos apibrėžimas nurodytas Socialinių paslaugų įstatymo 2 straipsnio 8 dalyje, o tvarka, pagal kurią šeima įtraukiama į socialinės rizikos šeimų apskaitą, nustatyta Apskaitos aprašo 2 skyriuje. Tai, kad pareiškėjas, išleisdamas 2009 m. kovo 9 d. įsakymą Nr. PTG-01, rėmėsi Socialinių paslaugų įstatymo formuluotėmis, patvirtina, kad jis žinojo, jog socialinės rizikos šeimos kategorija įtvirtinta norminiuose teisės aktuose.

Nurodytas įsakymas Agentūrai pateiktas 2012 m. vasario 13 d. kaip dokumentas, turėjęs pagrįsti, kodėl pareiškėjas nesivadovavo norminių teisės aktų nuostatomis. Agentūros teigimu, šiuo įsakymu tikslinės grupės sampratą pareiškėjas išplėtė. Pareiškėjas nepagrįstai teigė, kad tai, jog jis laikėsi sutarties specialiųjų sąlygų 5.15.9 punkto reikalavimų, patvirtina aplinkybė, jog jis pildė dalyvių apklausos formas. Tik atrinkus tinkamą tikslinę grupę ir tokiu būdu realizavus 5.15.9 punkto reikalavimą, pildomos dalyvių apklausos anketos formos.

Sutartis leidžia taikyti papildomas atrankos procedūras, bet visais atvejais jos taikomos tik asmenims, atitinkantiems tikslinei grupei keliamus reikalavimus. Paaiškino, kad Agentūra, pirmą kartą atlikusi pažeidimo tyrimą, pateikė visus dokumentus Socialinės apsaugos ir darbo ministerijai, o ši 2012 m. balandžio 27 d. potvarkiu sumažino finansavimą. Prasidėjus teismo procesui, Agentūra papildomai kreipėsi į prokuratūrą dėl ikiteisminio tyrimo duomenų paskelbimo galimybės, bet toks leidimas neduotas. Teismas paminėtą potvarkį panaikino ir įpareigojo atlikti pažeidimo tyrimą iš naujo būtent dėl to, kad jis nebuvo pakankamai motyvuotas faktinėmis aplinkybės ir nebuvo pateikti visi įrodymai. 2013 m. vasario 14 d. išvadoje aiškiai nurodytas teisinis ir faktinis pagrindas.

Nepagrįstai teigiama, kad šioje išvadoje nėra išsamaus finansinės korekcijos apskaičiavimo, kitų duomenų. Pažymėjo, kad teismas, spręsdamas dėl pirminio potvarkio, nepasisakė dėl korekcijos apskaičiavimo metodikos ir nevertino apskaičiavimo faktinių aplinkybių. Įgyvendindama teismo įpareigojimą atlikti pakartotinį tyrimą, Agentūra iš naujo įvertino projekto tikslines grupes, papildomai kreipėsi į pareiškėją dėl dalies asmenų, todėl objektyviai dalis asmenų tikslinės grupės sąraše pasikeitė. Tikslinė grupė šiuose projektuose yra esminė ir būtina prielaida įgyvendinant Žmogiškųjų išteklių plėtros veiksmų programą.

Nurodė, jog pareiškėjui pritaikyta finansinė korekcija apskaičiuota proporcingai netinkamos tikslinės grupės dalimi. Be to, struktūrinės paramos panaudojimui taikomi griežti kontrolės reikalavimai, o, Europos Komisijai nustačius netinkamus paramos panaudojimo atvejus, finansinė korekcija gali būti taikoma valstybei narei. Atsižvelgiant į tai, kad pareiškėjas įsipareigojo užtikrinti, jog Projekte dalyvautų tik tikslinės grupės atstovai, įsipareigojo turėti dokumentus, pagrindžiančius kiekvieno dalyvio priklausymą tikslinei grupei, į tai, kad pareiškėjas savo paties įsakymu nepagrįstai siekė išplėsti norminiuose teisės aktuose nustatytas kategorijas, finansinė korekcija yra apskaičiuota proporcingai ir pagal pareiškėjo duomenis, ginčijamas Potvarkis yra teisėtas ir pagrįstas.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2013 m. rugsėjo 3 d. sprendimu (3 t., b. l. 106–113) atmetė pareiškėjo skundą.

Teismas nustatė, kad byloje spręstinas ginčas dėl Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos kanclerio 2013 m. balandžio 18 d. potvarkio Nr. A3-56 pagrįstumo ir teisėtumo. Teismas vadovavosi Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 3 straipsnio 2 dalimi, 89 straipsniu, Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalimi.

Teismas, remdamasis Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. gruodžio 19 d. nutarimu Nr. 1443 patvirtintų Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 198.1, 198.2, 198.3 punktais, 2009 m. kovo 9 d. projekto „Vaikų socialinės globos namų, specialiųjų internatinių mokyklų auklėtinių, socialinės rizikos šeimų integracija į darbo rinką šiaurės vakarų Lietuvoje“, projekto kodas Nr. VP1-1.3-SADM-02-K-01-043, finansavimo ir administravimo sutarties Nr. VP1-1.3-SADM-02-K-01-043 (toliau – ir Sutartis) Bendrųjų sąlygų 9.1 punktu, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2005 m. gegužės 30 d. nutarimu Nr. 590 patvirtintų Finansinės paramos, išmokėtos ir (arba) panaudotos pažeidžiant teisės aktus, grąžinimo į Lietuvos Respublikos valstybės biudžetą taisyklių (toliau – ir Finansinės paramos grąžinimo taisyklės) 5.2.2 punktu, Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministro 2012 m. rugpjūčio 21 d. įsakymo Nr. A1-371 „Dėl Lietuvos 2007–2013 m. struktūrinės paramos panaudojimo strategijos ir veiksmų programų įgyvendinimo“ 1.4 punktu, padarė išvadą, kad atsakovas ginčijamą Potvarkį tinkamai pagrindė teisės aktų normomis. Be to, atsakovas neviršijo kompetencijos, ginčijamas aktas neprieštarauja tikslams bei uždaviniams, dėl kurių Socialinės apsaugos ir darbo ministerija gavo tam tikrus įgaliojimus.

Teismas nustatė, kad atsakovas, ginčijamą Potvarkį grįsdamas objektyviais duomenimis, nurodė atsižvelgęs į faktus, konstatuotus Europos socialinio fondo agentūros 2013 m. vasario 14 d. rašte Nr. ESFS07-2013-01402 bei Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos Finansinių pažeidimų, įgyvendinant Lietuvos 2007–2013 m. struktūrinės paramos panaudojimo strategiją ir veiksmų programą, nagrinėjimo darbo grupės (toliau – ir Finansinių pažeidimų nagrinėjimo darbo grupė) posėdžio 2013 m. balandžio 17 d. protokole Nr. D5-107, kuriuose nurodyta, jog pareiškėjas vykdydamas projektą dviejų tikslinių grupių atžvilgiu, t. y. esamų ir buvusių vaikų socialinės globos namų, specialiųjų internatinių mokyklų auklėtinių ir socialinių rizikų šeimų, nepagrindė 23 dalyvių priklausymo tikslinei grupei, visiškai ar iš dalies pagrindė tik 5 dalyvių priklausymą tam tikrai tikslinei grupei. Teismas pažymėjo, kad dėl paminėtuose aktuose nurodytų faktų ginčo tarp šalių nėra, tačiau iš esmės ginčas kyla dėl šių faktų teisinio įvertinimo. Pažeidimo tyrimo išvadoje ir Finansinių pažeidimų nagrinėjimo darbo grupės posėdžio protokole pažeidimo tyrimo išvados papildyme konstatuotos faktinės aplinkybės įvertintos kaip Projektų finansavimo sąlygų aprašo 9 punkto ir Sutarties Specialiųjų sąlygų 5.15.4 ir 5.15.9 punktų, Bendrųjų sąlygų 2.1.13 punkto ir Sutarties 4 priedo nuostatų pažeidimai. Pareiškėjas su tokiu vertinimu nesutiko ir nurodė, kad toks vertinimas nepagrįstai susiaurina projekto dalyvių ratą ir ženkliai sumažina projekto naudą. Pareiškėjo vertinimu, atsakovas nepagrįstai rėmėsi trečiojo suinteresuoto asmens išvada ir išvados papildymu, kuriuose klaidingai susiaurintai išaiškinta projekto tikslinė grupė „socialinės rizikos šeimos“. Pareiškėjas savo poziciją grindė Lietuvos krikščioniško labdaros ir gailestingumo fondo „Samarija“ 2009 m. kovo 9 d. įsakyme Nr. PTG-01 pateiktu sąvokos „socialinės rizikos šeima“ apibrėžimu.

Teismas, vadovaudamasis Projektų finansavimo sąlygų aprašo 4 punktu, Socialinių paslaugų įstatymo 2 straipsnio 8 dalimi, Apskaitos aprašo 5 punktu, pažymėjo, jog nurodytas teisinis reglamentavimas paneigia pareiškėjo argumentą, kad „socialinės rizikos šeimos“ sąvoka nėra apibrėžta norminiuose teisės aktuose. Nagrinėjamų aplinkybių kontekste teismas sutiko su trečiojo suinteresuoto asmens išvada, kad tikslinių grupių, o konkrečiu atveju – socialinės rizikos šeimų, sampratos plečiamasis aiškinimas ne tik neužtikrintų tikslinių grupių, kurių interesams tenkinti atsakovas parengė Projektų finansavimo sąlygų aprašą, tačiau taip pat pažeistų socialinių paslaugų reglamentavimo bei teikimo kompleksiškumą, o kiekvienam projektų vykdytojui turint galimybę tikslines grupes formuoti pagal savo subjektyvų įsitikinimą projektų administravimas taptų nevaldomas.

Teismas nustatė, kad pareiškėjas iš esmės neneigė, jog išvadoje ir jos papildyme nurodyti asmenys neatitinka norminiuose teisės aktuose įtvirtintos „socialinės rizikos šeimos“ sąvokos sąlygų, o tai suponuoja išvadą, kad jie nepriskirtini Sutarties 4 priede numatytoms tikslinėms grupėms. Ši nustatyta aplinkybė teismui leido nuspręsti, kad Išvadoje pagrįstai konstatuotas Sutarties 5.15.9 punkto, įpareigojančio projekto vykdytoją užtikrinti, kad, įgyvendinant projekto veiklas, dalyvautų tik tikslinės grupės atstovai, ir turėti dokumentus, kurie pagrįstų kiekvieno dalyvio priklausymą tikslinei grupei, pažeidimas.

Teismas taip pat nustatė, kad pareiškėjas nurodė, jog tiek išvadoje, tiek jos papildyme, tiek ir ginčijamame potvarkyje nenurodyta, kuo remiantis sumažinta finansuoti tinkamų išlaidų suma, nepateiktas išsamus finansinės korekcijos apskaičiavimas. Teismas, vadovaudamasis Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 198.3 punktu, padarė išvadą, kad atsakovas neturėjo pareigos Potvarkyje detalizuoti finansinės korekcijos skaičiavimų. Finansinės korekcijos dydis yra apibrėžtas išvadoje ir jos papildyme. Agentūra, atsižvelgdama į tai, kad projekto vykdytojas deklaravo išlaidas už asmenis, kurie neatitinka tikslinei grupei keliamų reikalavimų, nepateikė jų tinkamumą pagrindžiančių dokumentų ir taip pažeidė Sutarties Specialiųjų sąlygų 5.15.4 ir 5.15.9 punktus bei Bendrųjų sąlygų 2.1.13 punktą, ir vadovaudamasi proporcingumo principu, apskaičiavo pripažintiną netinkama finansuoti ir dėl to susigrąžintiną sumą. Išvados papildyme Agentūra nurodė, kokiu būdu korekcija buvo apskaičiuota: visos projekto vykdytojui kompensuotos lėšos už tikslinės grupės dalyvavimą konkrečioje veikloje padalintos iš toje veikloje tikslinės grupės dalyviams suteiktų mokymų valandų skaičiaus. Gautas rezultatas padaugintas iš netinkamiems tikslinės grupės asmenims, dalyvavusiems konkrečioje veikloje, suteiktų mokymų valandų skaičiaus. Pagal kiekvieną veiklą gauti rezultatai sudėti. Matematinis korekcijos apskaičiavimas pateiktas lentelėje. Be to, nagrinėjant bylą, Agentūra paaiškino, kad finansinė korekcija buvo apskaičiuota pagal paties pareiškėjo pateiktus projekto dalyvių mokymų lankomumo suvestinėje duomenis. Objektyvių, tai paneigiančių duomenų, pareiškėjas į bylą nepateikė, todėl teismas padarė išvadą, kad finansinė korekcija yra pakankamai pagrįsta ir pripažinti išvadą bei jos papildymą neteisėtais nėra nei teisinio, nei faktinio pagrindo.

Atsižvelgęs į byloje nustatytas aplinkybes, remdamasis anksčiau išdėstytais motyvais bei vadovaudamasis sprendime paminėtais teisės aktais, teismas padarė išvadą, kad byloje nagrinėti atsakovo ir trečiojo suinteresuoto asmens priimti administraciniai aktai atitinka Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalies nuostatas, todėl yra teisėti ir pagrįsti. Be to, teismas nenustatė ir kitų ABTĮ 89 straipsnyje numatytų aktų panaikinimo pagrindų, todėl pareiškėjo reikalavimą panaikinti Potvarkį atmetė kaip nepagrįstą.

III. Pareiškėjas apeliaciniu skundu (3 t., b. l. 120–125) prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. rugsėjo 3 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – patenkinti skundą, taip pat prašo priteisti bylinėjimosi išlaidas. Apeliacinis skundas grindžiamas šiais argumentais:

1. Teismas klaidingai aiškino Projekto dalyvių priskirtinumą projekto tikslinei grupei „socialinės rizikos šeimos“. Sutartyje nepateikiama „socialinės rizikos šeimos“ sąvoka bei nenukreipiama į šią sąvoką apibrėžiantį teisės aktą. Atsižvelgęs į tai, 2009 m. kovo 9 d. priėmė įsakymą Nr. PTG-01, kuriuo apibrėžė Projekto tikslinių grupių asmenis. Asmenų priskyrimas šiai Projekto tikslinei grupei nebuvo siejamas su reikalavimu asmeniui savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymu būti įrašytam į apskaitą. Būtina vadovautis bendraisiais sutarčių aiškinimo principais. Agentūra anksčiau tikrino Projekto dalyvių dokumentaciją ir jokių pretenzijų dėl jų netinkamumo neturėjo. Konstatavimas, kad neužtikrino, jog Projekte dalyvautų tikslinėms grupėms priskiriami asmenys, vertintinas kaip Agentūros nesąžiningumas. Turi būti nustatyta, ar iš tikro buvo padaryti pažeidimai ir ar tie pažeidimai buvo esminiai, kad turėjo būti sumažintas projekto finansavimas. Teismas privalėjo panaikinti Potvarkį kaip prieštaraujantį Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 daliai.

2. Teismas nepasisakė dėl dalies argumentų, reikšmingų nagrinėjamos bylos kontekste. Teismas neįvertino 2009 m. kovo 9 d. įsakymo Nr. PTG-01 teisinės reikšmės nagrinėjamoje situacijoje, nepasisakė dėl skunde nurodytų argumentų dėl Projekto dalyvių priskirtinumo tikslinei grupei „esami ir buvę vaikų socialinės globos namų, specialiųjų internatinių mokyklų auklėtiniai (14–29 metų)“.

3. Teismas nevertino pritaikytos finansinės korekcijos dydžio teisėtumo ir pagrįstumo klausimo. Agentūra neatsižvelgė į Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 22 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-3439-426/2012 bei pakartotinai Išvadoje pasiūlė taikyti finansinę korekciją, nepagrįsdama jos apskaičiavimo jokiais dokumentais, o teismas šio fakto nevertino. Atsižvelgiant į aplinkybes dėl klaidingo tariamai netinkamų tikslinių grupių valandų apskaičiavimo, kyla pagrįstų abejonių dėl Potvarkyje nustatytos išskaičiuotinos mokėjimo sumos. Būtent kokiu pagrindu už tą patį tyrimo laikotarpį (t. y. nuo 2009 m. kovo 9 d. iki 2011 m. spalio 6 d.), konstatavus mažesnį Projekto dalyvių skaičių, neatitinkančių Projekto tikslinės grupės reikalavimų (2012 m. balandžio 10 d. išvadoje – 35, o 2013 m. vasario 14 d. išvadoje – tik 23(25)), Potvarkiu yra pritaikyta net 162 383,62 Lt didesnė finansinė korekcija nei 2012 m. balandžio 27 d. potvarkiu.

Atsakovas atsiliepimu į apeliacinį skundą (3 t., b. l. 136–139) prašo Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. rugsėjo 3 d. sprendimą palikti nepakeistą, o apeliacinį skundą atmesti. Atsiliepime nurodomi šie pagrindiniai nesutikimo su apeliaciniu skundu argumentai:

1. Socialinių paslaugų įstatyme (2 str. 8 d.) yra pateikiamas „socialinės rizikos šeimos“ apibrėžimas, o Apskaitos aprašas nustato, kad socialinės rizikos šeimos privalo būti įtrauktos į konkrečios savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymu patvirtintą socialinės rizikos šeimų sąrašą. Sutartis įpareigoja atlikti ne tik tai, kas tiesiogiai joje numatyta, bet ir visa tai, ką lemia sutarties esmė arba įstatymai (Sutarties Bendrųjų sąlygų 2.1.6 p.). Apelianto priimtas vidaus dokumentas (2009 m. kovo 9 d. įsakymas Nr. PTG-01) šiuo atveju neturi jokios juridinės galios. Apeliantas savaip, sau palankia linkme, interpretavo Projektui taikomas sąvokas ir tikslinę grupę, nesivadovaudamas jokiais patvirtintais teisės aktais.

2. Sutarties aiškinimas pirmiausia turi remtis teisės aktais ir juose apibrėžtomis sąvokomis. Apeliantas vienareikšmiškai pažeidė Sutarties Specialiųjų sąlygų 5.15.9 punktą, įpareigojantį užtikrinti, kad projekto veiklose dalyvautų tikslinės grupės atstovai (būtent tie, kurie apibrėžti tik oficialiuose norminiuose teisės aktuose, o ne vidaus dokumentuose), ir turėti dokumentus, pagrindžiančius kiekvieno dalyvio priklausymą tikslinei grupei. Pats apeliantas iš esmės neneigia, kad tikslinei grupei priskirti asmenys tikrai neatitinka norminiuose teisės aktuose įtvirtintos „socialinės rizikos šeimos“ sąvokos sąlygų. Tai tik įrodo, kad nustatytas Sutarties Specialiųjų sąlygų 5.15.9 punkto pažeidimas yra pagrįstas.

3. Teismas aiškiai konstatavo, kad byloje pakanka duomenų, pagrindžiančių finansinės korekcijos pagrįstumą: finansinės korekcijos dydis yra apibrėžtas Agentūros 2013 m. vasario 14 d. išvadoje ir jos papildyme. Agentūra aiškiai nurodė, kokiu būdu korekcija buvo apskaičiuota. Teismas padarė išvadą, kad finansinė korekcija yra pakankamai pagrįsta ir pripažinti išvadą bei jos papildymą neteisėtais nėra nei teisinio, nei faktinio pagrindo.

Trečiasis suinteresuotas asmuo atsiliepimu į apeliacinį skundą (3 t., b. l. 143–151) prašo Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. rugsėjo 3 d. sprendimą palikti nepakeistą, o apeliacinį skundą atmesti. Atsiliepime nurodomi šie pagrindiniai nesutikimo su apeliaciniu skundu argumentai:

1. „Socialinės rizikos šeimos“ sąvoka yra apibrėžta Socialinių paslaugų įstatymo 2 straipsnio 8 dalyje, o tvarka, pagal kurią šeima įtraukiama į socialinės rizikos šeimų apskaitą, yra nustatyta Apskaitos aprašo 5 punkte. Pareiškėjo pozicija, kad jis Finansavimo sąlygų aprašo 9.1.7 punkte nurodytą tikslinę grupę išplėtė 2009 m. kovo 9 d. įsakymu Nr. PTG-01 (numatydamas, kad į ją patenka visi asmenys, kuriems nustatyta globa), yra nepagrįsta, neteisėta ir stokoja realaus asmenų, kurie buvo auklėjami būtent socialinės globos įstaigose, konteksto. Pareiškėjo interpretacijos dėl plečiamojo tikslinių grupių aiškinimo yra nepagrįstos ir neteisėtos.

2. Pareiškėjo 2009 m. kovo 9 d. įsakymas Nr. PTG-01 yra neteisėtas ir nepagrįstas, o paaiškinimas dėl Agentūros pozicijos neatitinka tikrovės. Teismas visiškai pagrįstai konstatavo, kad galiojantis teisinis reglamentavimas paneigia pareiškėjo argumentus dėl plečiamojo tikslinės grupės aiškinimo. Pareiškėjo teiginiai, kad į tikslinę grupę neįtraukus netinkamų asmenų būtų ženkliai sumažinta Projekto nauda, yra nepagrįsti ir nesuderinami su Finansavimo sąlygų aprašo tikslais.

3. Pareiškėjo pozicija, kad finansinė korekcija buvo pritaikyta neteisingai, yra nepagrįsta. Teismas detaliai įvertino tiek teisines, tiek faktines finansinės korekcijos skyrimo aplinkybes. Finansinė korekcija buvo parinkta įvertinus pažeidimo tyrimo metu nustatytą netinkamą tikslinę grupę bei apskaičiavus netinkamos tikslinės grupės lankomumą Projekto veiklose pagal paties pareiškėjo Projekto dalyvių mokymų lankomumo suvestinėje pateiktus duomenis bei atsižvelgus į Europos Sąjungos struktūrinės paramos kompiuterinės informacinės valdymo ir priežiūros sistemoje užfiksuotas su mokėjimo prašymais tinkamomis išlaidomis pripažintas sumas. 2012 m. balandžio 10 d. pažeidimo tyrimo išvados turinio vertinimas šioje byloje yra teisiškai nereikšmingas. Pareiškėjas nepateikia jokių konkrečių savo apskaičiavimų.

4. Tinkamos tikslinės grupės sudarymas yra būtina ir esminė sėkmingo projekto įgyvendinimo prielaida, todėl Pareiškėjui neužtikrinus veiklų vykdymo tikslinėms grupėms, numatytoms Finansavimo sąlygų apraše bei Sutartyje, jis negali tikėtis išvengti finansinės korekcijos, nes priešingu atveju būtų suformuota praktika, kurios pagrindu projektų vykdytojai galėtų nevykdyti projekto veiklų bei nesiekti projekto tikslų, žinodami, kad jiems nebus taikomos finansinio poveikio priemonės.

5. Potvarkyje detaliai išvardyti norminiai teisės aktai, kurių pagrindu buvo atliktas pažeidimo tyrimas, taip pat konstatuojami konkretūs Sutarties punktai, kuriuos pažeidė pareiškėjas, nurodoma finansinė korekcija, pateikiama nuoroda į Agentūros 2013 m. vasario 14 d. pažeidimo tyrimo išvadą, paaiškinama apskundimo tvarka ir kt. Atsakovo ir trečiojo suinteresuoto asmens priimti administraciniai aktai atitinka Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalies nuostatas, todėl yra teisėti ir pagrįsti. Aplinkybė, jog pareiškėjas neatsakingai formuodavo tikslines grupes, nėra ir negali būti pagrindas išlaidas pripažinti tinkamomis, nes jos savo esme yra netinkamos. Socialinės srities institucijų stebimas asmuo negali būti prilyginamas socialinės rizikos šeimos nariui. Kompetentingos institucijos atskiria ir netapatina stebimų asmenų bei Projekte numatytų tikslinių grupių sampratos. Teismas tinkamai vadovavosi sutarčių aiškinimo principais.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Apeliacinis skundas atmestinas.

Nagrinėjamoje administracinėje byloje spręstinas ginčas dėl atsakovo priimto Potvarkio, kuriuo Agentūrai (Projektą įgyvendinančiai institucijai) buvo pavesta išskaičiuoti iš pareiškėjo (Projekto vykdytojo) mokėjimo prašymo 222 013,24 Lt, pripažinus šią sumą netinkamomis finansuoti išlaidomis. Toks išlaidų netinkamumo pripažinimas bei pagrindimas, taikant Projekto vykdymą reglamentuojančius teisės aktus bei nurodant faktines Projekto vykdymo aplinkybes, yra nurodytas pačiame Potvarkyje bei pateiktas Išvadoje, kuri pagal teisės aktų nustatytas taisykles laikytina Potvarkio motyvuojamąja dalimi.

Todėl, sprendžiant tarp šalių kilusį ginčą, yra būtina patikrinti Potvarkio bei Išvados argumentų visumos pagrįstumą. Kolegija pažymi, kad nagrinėjamoje byloje nėra ginčijami nei Potvarkį priėmusio asmens (atsakovo kanclerio) kompetencija priimti tokio pobūdžio individualų teisės aktą, nei Potvarkio priėmimo procedūros teisėtumas, todėl kolegija, patikrinusi Potvarkį šiais aspektais, pripažįsta Potvarkį teisėtu teisės aktu ir toliau dėl šių klausimų nepasisako. Nagrinėjamo ginčo esmė – šalių nesutarimas dėl tam tikro Projekto dalyvių skaičiaus (nurodyto Išvadoje) tinkamumo dalyvauti Projekte, t. y. jų priskyrimo „socialinės rizikos šeimos“ grupei Projekto vykdymą reglamentuojančių teisės aktų taikymo prasme.

Pareiškėjas, teigdamas, kad „socialinės rizikos šeimos“ sąvoka nėra apibrėžta ginčo teisinius santykius reglamentuojančių teisės aktų, nurodė, kad specialiai šiuo klausimu jo paties priimtame 2009 m. kovo 9 d. įsakyme Nr. PTG-01 nurodyti asmenys (įsakyme išvardytos asmenų kategorijos) priskirti prie tinkamų dalyvauti Projekte asmenų pagrįstai ir teisingai. Atsakovas ir Agentūra laikosi kitokios negu pareiškėjas pozicijos ir nurodo, kad socialinės rizikos šeima turi atitikti Socialinių paslaugų įstatymo 2 straipsnio 7 dalyje nurodytą sąvokos „socialinės rizikos šeima“ apibrėžimą (pagal jį, tai - šeima, kurioje auga vaikų iki 18 metų ir kurioje bent vienas iš tėvų piktnaudžiauja alkoholiu, narkotinėmis, psichotropinėmis ar toksinėmis medžiagomis, yra priklausomas nuo azartinių lošimų, dėl socialinių įgūdžių stokos nemoka ar negali tinkamai prižiūrėti vaikų, naudoja prieš juos psichologinę, fizinę ar seksualinę prievartą, gaunamą valstybės paramą panaudoja ne šeimos interesams ir todėl iškyla pavojus vaikų fiziniam, protiniam, dvasiniam, doroviniam vystymuisi bei saugumui.

Socialinės rizikos šeimai priskiriama ir šeima, kurios vaikui įstatymų nustatyta tvarka yra nustatyta laikinoji globa (rūpyba)) ir privalo būti įtraukta į konkrečios savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymu patvirtintą socialinės rizikos šeimų sąrašą, kaip tai numatyta Apskaitos aprašo 5 punkte (pagal šį punktą, šeima įrašoma į apskaitą savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymu Vaiko teisių apsaugos tarnybos teikimu). Taigi, sprendžiant klausimą, kuri iš išvardytų ginčo šalių pozicija yra teisinga teisės taikymo aspektu, yra būtina pateikti teisės normų, reglamentuojančių ginčijamą klausimą, aiškinimą.

Tai darydama, kolegija pirmiausia pasisako dėl tam tikrų faktinių nagrinėjamam ginčui reikšmingų aplinkybių.

Iš aukščiau nurodytos Sutarties (kurią vykdyti pareiškėjas prisiėmė tam tikrus įsipareigojimus) matyti, kad, be kita ko, pareiškėjas buvo įsipareigojęs užtikrinti, kad, įgyvendinant Projekto veiklas, dalyvautų tik tikslinės grupės atstovai, ir turėti dokumentus, kurie pagrįstų dalyvio priklausymą tikslinei grupei (Sutarties specialiųjų sąlygų 5.15.9 p.), užtikrinti, kad, įgyvendinant Projekto veiklas, jose dalyvaus dviejų galimų tikslinių grupių atstovai: esami ir buvę vaikų socialinės globos namų, specialiųjų internatinių mokyklų auklėtiniai (14-29 metų) ir socialinės rizikos šeimos (Sutarties 4 priedas). Išvadoje nurodyta (o Išvados papildyme konkrečiai išvardyta), kad 21 iš Projekto dalyvių neatitinka socialinės rizikos šeimos sąvokos, kaip ji yra apibūdinama Socialinių paslaugų įstatymo 2 straipsnio 7 dalyje, ir nebuvo priskirti šiai tikslinei grupei Apskaitos aprašo 5 punkto nustatytu būdu, 4 Projekto dalyviai neturėjo tinkamų dokumentų, patvirtinančių, kad jie galėjo būti priskirti tikslinei grupei „esami ir buvę vaikų socialinės globos namų, specialiųjų internatinių mokyklų auklėtiniai (14-29 metų)“, o 2 Projekto dalyviai pradėjo dalyvauti Projekte, neturėdami dokumentų, patvirtinančių, kad Socialinių paslaugų įstatymo 2 straipsnio 7 dalies ir Apskaitos aprašo 5 punkto taikymo požiūriu jie galėjo būti priskirti tikslinei grupei „socialinės rizikos šeimos“ (1 t., b. l. 174-183). Šių, Išvadoje nurodytų, faktinių aplinkybių pareiškėjas iš esmės neginčija.

Pasisakydama dėl ginčo santykius reglamentuojančių teisės aktų, kolegija pažymi, kad sąvokos „socialinės rizikos šeima“ panaudojimas ir jos nurodyta reikšmė Sutarčiai tinkamai vykdyti savaime suponuoja būtinumą ją atskleisti, nustatant tam tikrus jos apibūdinimo kriterijus. Kadangi ši sąvoka (jos tikslus laikymasis) yra adresuota Projekto vykdytojui (pareiškėjui), akivaizdu, kad jis pats (savo nuožiūra) negali nustatyti šios sąvokos apibūdinimo kriterijų, tam, kad taip pat sau nustatytų su šia sąvoka siejamus sutartinius įsipareigojimus. Priešingu atveju būtų pažeista sutartinių įsipareigojimų esmė ir teisinė prigimtis. Jau vien dėl to pirmiau paminėtas 2009 m. kovo 9 d. įsakymas Nr. PTG-01 negali būti laikomas ginčijamoje situacijoje teisės šaltiniu ir kolegijos pripažintinas nagrinėjamai bylai nereikšmingu. Atsižvelgiant į nurodytus argumentus, darytina išvada, kad pareiškėjas, vykdydamas Sutarties 2.1.6 punkte jam nustatytą įpareigojimą laikytis su Projekto įgyvendinimu susijusių Lietuvos Respublikos įstatymų, Europos Sąjungos teisės aktų reikalavimų bei elgdamasis atidžiai ir rūpestingai (atsiradus neaiškumų, suderinus su Projektą įgyvendinančia institucija – Agentūra), privalėjo vadovautis paminėtomis Socialinių paslaugų įstatymo 2 straipsnio 7 dalies ir Apskaitos aprašo 5 punkto nuostatomis. Todėl kolegija, sutikdama su pirmosios instancijos teismo šiuo klausimu nurodytais argumentais, pritaria teismo padarytai išvadai dėl paminėtos pareiškėjo pozicijos šiame ginče nepagrįstumo.

Kolegija, atsižvelgdama į tai, kad Išvadoje (jos papildyme) yra pateiktas iš pareiškėjo sugrąžintinos sumos apskaičiavimas ir jo paaiškinimas, taip pat pritaria pirmosios instancijos teismo padarytai išvadai, kad Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalies (2008-10-06 įstatymo Nr. X-1743 redakcija) taikymo požiūriu pareiškėjo skundžiamas atsakovo potvarkis (vertinant jį kartu su Išvada) taip pat pripažintinas pagrįstu.

Atsižvelgdama į nurodytus argumentus, kolegija konstatuoja, kad patenkinti apeliacinį skundą jame nurodytais motyvais nėra pagrindo.

Pirmosios instancijos teismo priimtas sprendimas kolegijos pripažintinas pagrįstu ir paliktinas nepakeistu, o apeliacinis skundas atmestinas kaip nepagrįstas.

Vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. rugsėjo 3 d. sprendimą palikti nepakeistą, o pareiškėjo Lietuvos krikščioniško labdaros ir gailestingumo fondo „Samarija“ apeliacinį skundą atmesti.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Anatolijus Baranovas

Vaida Urmonaitė-Maculevičienė

Skirgailė Žalimienė