eA-693-556/2015 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr

Administracinė byla Nr. eA-693-556/2015

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02248-2014-6

Procesinio sprendimo kategorija 14.1; 14.4

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2015 m. kovo 23 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ričardo Piličiausko, Veslavos Ruskan (kolegijos pirmininkė) ir Arūno Sutkevičiaus (pranešėjas),

teismo posėdyje rašytinio proceso ir apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjų UAB „Callida“, V. D. apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. rugpjūčio 21 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjų UAB „Callida“, V. D. skundą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės administracijai dėl sprendimo panaikinimo, įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė :

I. Pareiškėjai UAB „Callida“ ir V. D. (toliau – ir pareiškėjai) elektroninių ryšių priemonėmis kreipėsi į teismą su skundu prašydami panaikinti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos (toliau – ir atsakovas) 2014 m. kovo 28 d. sprendimą Nr. A256-670/14(2.14.2.12-MP8) „Dėl žemės sklypų (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini) ir kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)) pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo pakeitimo“ (toliau – ir skundžiamas sprendimas) ir įpareigoti atsakovą pakeisti žemės sklypų, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini) ir kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), naudojimo paskirtį ir naudojimo būdą iš žemės ūkio į kitos paskirties žemės sklypų vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų statybos bei priteisti bylinėjimosi išlaidas.

Pareiškėjai paaiškino, jog jiems bendrosios dalinės nuosavybės teise priklauso 0,95 ha žemės ūkio paskirties žemės sklypas, kurio kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), ir 2 ha žemės ūkio paskirties žemės sklypas, kurio kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), esantys (duomenys neskelbtini) (toliau – ir ginčo žemės sklypai). Pareiškėjai 2014 m. vasario 21 d. Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriui pateikė prašymus pakeisti ginčo žemės sklypų paskirtį ir naudojimo būdą iš žemės ūkio į kitos paskirties žemės sklypų vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų namų statybos, tačiau atsakovas skundžiamu spendimu atsisakė patenkinti jų prašymus. Pažymėjo, jog iš Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2007 m. vasario 14 d. sprendimu Nr. 1-1519 patvirtinto Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano iki 2015 metų sprendinių matyti, kad ginčo žemės sklypai patenka į zoną, pažymėtą indeksu PR3.2.1. – tai teritorija, kurioje numatyta galimybė nagrinėti mažo užstatymo intensyvumo gyvenamųjų teritorijų atsiradimą už oro uosto triukšmo zonų ir pramoninėms teritorijoms taikomų sanitarinių apsaugos zonų ribų. Vilniaus miesto savivaldybės taryba 2008 m. kovo 19 d. sprendimu Nr. 1-417 pritarė teritorijos tarp Ladygos plento, Sodybų gatvės ir rytinės miesto dalies detaliojo plano konceptualiajai daliai pagal brėžinį. Ginčo žemės sklypai patenka į kvartalą Nr. 1, pažymėtą indeksu G1 – mažaaukščių gyvenamųjų statinių teritorija. Pareiškėjų manymu, Vilniaus miesto savivaldybės taryba pasinaudojo Vilniaus miesto bendrajame plane iš anksto numatyta galimybe konkretizuoti bendrojo plano sprendinius, patvirtino detalaus plano konceptualiąją dalį ir teritoriją su ginčo žemės sklypais priskyrė teritorijai G1 – mažaaukščių gyvenamųjų statinių teritorija. Ginčo teritorijoje Vilniaus miesto savivaldybės tarybos sprendimu patvirtinta konceptualioji dalis yra sudedamoji vietovės lygmens bendrojo plano, kompleksinio teritorijų planavimo dokumento, dalis, todėl jų prašymas pakeisti sklypų naudojimo paskirtį ir būdą neprieštarauja bendrojo plano sprendiniams.

Atsakovas su pareiškėjų skundu nesutiko ir prašė jį atmesti kaip nepagrįstą bei nurodė, kad pagal įtvirtintą teisinį reguliavimą administracijos direktorius gali priimti sprendimą dėl žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo keitimo pagal savivaldybės bendrąjį planą, tai yra jame numatytus sprendinius, ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jeigu šis parengtas. Nei Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymas (toliau – ir TPĮ), nei Aprašas nesuteikia administracijos direktoriui teisės priimti sprendimą pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą vadovaujantis savivaldybės tarybos sprendimais, rekomendacinio pobūdžio koncepcijomis. Pabrėžė, kad bendrojo plano pastaba reiškia tik naujos plėtros nagrinėjimo galimybę esant tam tikroms sąlygoms, bet jokiu būdu ne vienareikšmę mažo užstatymo intensyvumo gyvenamųjų teritorijų atsiradimą. Pažymėjo, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2008 m. kovo 19 d. sprendimo Nr. 417 „Dėl pritarimo teritorijos tarp Lydos plento, Sodybų gatvės ir rytinės miesto dalies detaliojo plano konceptualiajai daliai“ 3 punkte numatyta rekomendacija, o ne įpareigojimas vadovautis konceptualiąja dalimi išduodant planavimo sąlygas šios teritorijos detaliųjų planų sprendiniams rengti. Atsakovo teigimu, pareiškėjai, grįsdami skundo argumentus, teisės aktų nuostatų nevertino sistemiškai, tinkamai neįsigilino į patį teritorijų planavimo procesą bei teisės aktų nustatytas žemės sklypo pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo pakeitimo galimybes bei pagrindus.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2014 m. rugpjūčio 21 d. sprendimu pareiškėjų skundą atmetė kaip nepagrįstą.

Teismas konstatavo, kad byloje ginčas kilo dėl Vilniaus miesto savivaldybės administracijos 2014 m. kovo 28 d. sprendimo Nr. A256-670/14(2.14.2.12-MP8), kuriuo atmestas pareiškėjų prašymas dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo pakeitimo.

Teismas nustatė, kad pareiškėjams nuosavybės teise priklauso du žemės sklypai (duomenys neskelbtini). Pareiškėjai Vilniaus miesto savivaldybės administracijai pateikė 2014 m. vasario 20 d. prašymą pakeisti šių sklypų pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą iš žemės ūkio į kitos paskirties žemę, vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijas. Vilniaus miesto savivaldybės administracija skundžiamu sprendimu atmetė pareiškėjų prašymą.

Teismas, spręsdamas ginčą, vadovavosi Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999 m. rugsėjo 29 d. nutarimu Nr. 1073 patvirtinto Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo nustatymo ir keitimo tvarkos bei sąlygų aprašo (toliau – ir Aprašas) 10 punktu, kuriame nustatyta, kad Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 24 straipsnio 1 dalyje, Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 2 punkte ir Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymo 13 straipsnio 3 ir 4 dalyse nustatytais atvejais pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas (būdai) keičiami žemės savininkų, valstybinės žemės patikėtinių ar įstatymų nustatytais atvejais kitų subjektų prašymu savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimu pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jeigu šis parengtas.

Teismas pabrėžė, kad Aprašo 10 punktas įtvirtina, jog tik savivaldybės lygmens bendrasis planas ir (ar) vietovės lygmens bendrasis planas, jeigu šis parengtas, yra pagrindas pakeisti žemės sklypo žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą, vadinasi, pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas negali būti keičiamas remiantis jokiais kitais aktais – nei savivaldybės tarybos sprendimais, rekomendacinio pobūdžio koncepcijomis ir pan., todėl pareiškėjai visiškai nepagrįstai nurodo, kad ginčo teritorijoje Vilniaus miesto savivaldybės tarybos sprendimu patvirtinta konceptualioji dalis yra sudedamoji vietovės lygmens bendrojo plano, kompleksinio teritorijų planavimo dokumento, dalis, todėl jų prašymas pakeisti sklypų naudojimo paskirtį ir būdą neprieštarauja bendrojo plano sprendiniams.

Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2007 m. vasario 14 d. sprendimu Nr. 1-1519 patvirtintame Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrajame plane iki 2015 metų įtvirtinta, kad ginčo žemės sklypai patenka į verslo, gamybos ir pramonės bei infrastruktūros funkcinę zoną PR 3.2.1, tai yra į teritorijas, nepriskirtas gyventi, todėl jų prašymas pakeisti ginčo sklypų pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą iš žemės ūkio į kitos paskirties žemę, vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijas, pagrįstai atsakovo nebuvo patenkintas.

Kartu teismas pažymėjo, kad, bendrojo plano pastaba apie galimybę teritorijoje PR 3.2.1 nagrinėti mažo užstatymo intensyvumo gyvenamųjų teritorijų atsiradimą už oro uosto triukšmo zonų ir pramoninėms teritorijoms taikomų sanitarinių apsaugos zonų ribų, reiškia, jog yra numatyta tik galimybė, tačiau ne privalomumas nagrinėti naują plėtrą esant tam tikroms sąlygoms. Teismas sutiko su atsakovo teiginiu, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2008 m. kovo 19 d. sprendimo Nr. 1-417 „Dėl pritarimo teritorijos tarp Lydos plento, Sodybų gatvės ir rytinės miesto dalies detaliojo plano konceptualiajai daliai“ (toliau – ir 2008 m. kovo 19 d. sprendimas) 3 punkte aiškiai įtvirtinta rekomendacija (naudojamas terminas „rekomenduoti“), o ne įpareigojimas vadovautis konceptualiąja dalimi išduodant planavimo sąlygas šios teritorijos detaliųjų planų sprendiniams rengti, be to, pagal Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 12 straipsnio 3 dalį, galiojusią 2008 m. kovo 19 d. sprendimo priėmimo metu, bendrojo plano keitimai rengiami, derinami ir tvirtinami ta pačia tvarka kaip ir bendrasis planas, vadinasi, tarybos sprendimu patvirtinta konceptualioji dalis negali būti laikoma bendrojo plano dalimi, ką klaidingai nurodo pareiškėjai.

Įvertinęs tai, kas išdėstyta, pačią koncepciją, patvirtintą 2008 m. kovo 19 d. sprendimo 3 punktu, teismas laikė kaip rekomendacinio pobūdžio dokumentą, pati koncepcija negali įtvirtinti privalomo teritorijos tvarkymo ir naudojimo režimo. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, vadovaudamasis nurodytų teisės normų sistemine analize, remdamasis ištirtų bylos rašytinių įrodymų visuma, teisingumo ir protingumo kriterijais, teismas padarė išvadą, kad skundžiamas sprendimas yra teisėtas ir pagrįstas, todėl jį naikinti, vadovaujantis pareiškėjų nurodytais ar kitais motyvais, nėra pagrindo.

Teismas nurodė, kad skundo reikalavimas įpareigoti atsakovą pakeisti žemės sklypų, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini) ir kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), naudojimo paskirtį ir naudojimo būdą iš žemės ūkio į kitos paskirties žemės sklypų vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų statybos yra išvestinis iš reikalavimo panaikinti skundžiamą sprendimą, todėl taip pat atmetamas. Atmetus pareiškėjų skundą kaip nepagrįstą, prašymas priteisti bylinėjimosi išlaidas atmetamas (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 44 str. 1 d.).

III. Pareiškėjai apeliaciniu skundu prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjų skundą tenkinti pilnai; priteisti bylinėjimosi išlaidas patirtas bylą nagrinėjant pirmosios instancijos teisme: 1 300 Lt atstovavimo išlaidos ir 75 Lt žyminis mokestis; priteisti pareiškėjo naudai bylinėjimosi išlaidas apeliacinės instancijos teisme: 600 Lt už skundo parengimą ir 38 Lt žyminis mokestis.

Pareiškėjai apeliacinį skundą grindžia tuo, kad teismas netinkamai taikė ir aiškino Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo nuostatas, kas tiesiogiai lėmė neteisėto sprendimo priėmimą. Nagrinėjamoje situacijoje yra svarbu tai, kad nuo 2014 m. sausio 1 d. įsigaliojo savo turiniu visiškai nauja ir iš esmės besiskirianti TPĮ redakcija, kurioje iš esmės buvo supaprastintas teritorijų planavimo procesas, paspartintas ir padarytas efektyvesniu pats teritorijų planavimas. Tai visiškai nauja teritorijų planavimo koncepcija, pagal kurią liko tik dvi teritorijų planavimo dokumentų rūšys: kompleksiniai teritorijų planavimo dokumentai, prie kurių, nepriklausomai nuo kompleksinio teritorijų planavimo dokumento lygmens, priskiriami bendrieji planai ir detalieji planai, bei specialiojo teritorijų planavimo dokumentai, prie kurių, nepriklausomai nuo specialiojo teritorijų planavimo dokumento lygmens, priskiriami specialiojo teritorijų planavimo žemėtvarkos dokumentai (žemėtvarkos schemos, kaimo plėtros žemėtvarkos projektai); miškų tvarkymo schemos; saugomų teritorijų specialiojo teritorijų planavimo dokumentai: saugomų teritorijų sistemos ar jos dalių schemos, saugomų teritorijų ribų planai, saugomų teritorijų planavimo schemos ribų ir tvarkymo planai, saugomų teritorijų tvarkymo planai; nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo teritorijų planavimo dokumentai; inžinerinės infrastruktūros vystymo planai;

žemės gelmių naudojimo planai. Svarbu identifikuoti, kad šio ginčo atveju aktuali pirmoji teritorijų planavimo dokumentų rūšis, t. y. kompleksinio teritorijų planavimo dokumentai. TPĮ 5 straipsnio 3 dalyje įtvirtintas imperatyvas nustato, kad kituose įstatymuose ar teisės aktuose nustatyti kitus kompleksinio teritorijų planavimo dokumentus negu nurodytieji šio straipsnio 2 dalyje draudžiama. Sulyginus nuo 2014 m. sausio 1 d. galiojančią TPĮ redakciją su iki jos buvusiąja, galima pastebėti, kad naujoji įstatymo redakcija koncepcijos sąvokai suteikia naują prasmę, ją įvardydamas teritorijos vystymo koncepcija (TPĮ 25 str., 30 str. 4 d.), kuri rengiama tik tuo atveju, kai numatomos teritorijų planavimo dokumentų sprendinių alternatyvos.

Ankstesnės koncepcijos sampratos (iki 2013 m. gruodžio 31 d. galiojusios TPĮ redakcijos 10 str. 3 d. 2 p., 17 str. 3 d. 2 p., 25 str. 1 d., 3 d. 2 p.), įvardijamos teritorijų planavimo dokumento rengimo etapu, nebeliko. Šio konkretaus ginčo atveju aktualūs ir iki 2014 m. gruodžio 31 d. galiojusios TPĮ redakcijos 25 ir 26 straipsniai, koncepciją nusakantys kaip detaliojo plano rengimo etapą, tvirtinamą savivaldybės tarybos sprendimu (TPĮ 26 str. 4 d., patvirtintos koncepcijos skelbiamos viešai ir su jomis supažindinama visuomenė (TPĮ 31 str.).

Taigi naujojoje TPĮ redakcijoje koncepcijos ankstesniąja jos sampratos prasme nebeliko, t. y. detaliojo plano koncepcija neteko ankstesnės savo vietos teritorijų planavimo dokumentų hierarchijoje, nors, imant apskritai, savivaldybės mastu, tokių detaliojo plano koncepcijų (konceptualiųjų dalių) yra parengta labai daug, be kita ko, nemaža dalis savivaldybės, t. y. mokesčių mokėtojų, lėšomis. Taigi įstatymo leidėjas, numatydamas TPĮ pakeitimus, įvertino šią aplinkybę ir priimdamas naujos redakcijos TPĮ taip pat priėmė TPĮ pakeitimo įstatymą, kuriame nustatyta, kad „Iki šio įstatymo įsigaliojimo parengti ir patvirtinti teritorijų planavimo dokumentai prilyginami: <...> 3) vietovės lygmens bendriesiems planams - detalieji planai, kurių planavimo organizatorius - savivaldybės administracijos direktorius, ir kurių buvo patvirtintos tik koncepcijos, o sprendiniai detalizuoti atskiromis dalimis, planavimo organizatoriaus sprendimu gali būti užbaigiami, jeigu reikalinga, - papildant sprendinius, atliekant baigiamojo etapo stadijas.

Tokios pačios nuostatos buvo įtvirtintos ir TPĮ priedo 3 straipsnio 2 dalies 3 punkte. Taigi vertinant konceptualiosios dalies reikšmę minėtų teisės aktų kontekste svarbu įvertinti, kad teritorijos tarp Lydos plento, Sodybų gatvės ir rytinės miesto dalies detaliojo plano konceptualiosios dalies planavimo organizatorius yra savivaldybės administracijos direktorius, šį procesą pradėjęs 2007 m. birželio 22 d. įsakymu Nr. 30-1251 dėl pavedimo organizuoti teritorijos tarp Lydos plento, Sodybų gatvės ir rytinės miesto ribos detaliojo plano konceptualiosios dalies rengimą, tikslu nustatyti teritorijos urbanistinę strategiją, suformuoti funkcines zonas, nustatyti naudojimo ir tvarkymo režimų prioritetus, susisiekimo ir inžinerinės plėtros galimybes. 2008 m. kovo 19 d. sprendimą Nr. 1- 417 „Dėl pritarimo teritorijos tarp Lydos plento, Sodybų gatvės ir rytinės miesto dalies detaliojo plano konceptualiajai daliai“ patvirtino savivaldybės taryba.

Nuo 2008 m. kovo 19 d. koncepcijos sprendiniai nebuvo papildyti. Toks ilgas laiko tarpas nuosekliai reiškia, kad poreikio juos detalizuoti nebuvo, jie yra pakankamai aiškūs ir detalūs. Minėti požymiai pagrįstai leidžia identifikuoti, kad TPĮ pakeitimo įstatymas, TPĮ priedo 3 straipsnio 2 dalies 3 punktas Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2008 m. kovo 19 d. sprendimu Nr. 1-417 „Dėl pritarimo teritorijos tarp Lydos plento, Sodybų gatvės ir rytinės miesto dalies detaliojo plano konceptualiajai daliai“ patvirtintą teritorijos tarp Lydos plento, Sodybų gatvės ir rytinės miesto dalies detaliojo plano konceptualiąją dalį priskiria (prilygina) vietovės lygmens bendrajam planui, t. y. kompleksiniam teritorijų planavimo dokumentui, kuris galioja neribotą laiką ir yra privalomas.

Todėl teismas nepagrįstai minėtą sprendimą įvardijo rekomendacinio pobūdžio sprendimu, nes šio dokumento teisinę reikšmę šiuo metu apsprendžia įstatymas, kuris yra aukštesnės galios teisės aktas, nepaisant to, kad sprendime dėl konceptualiosios detaliojo plano dalies patvirtinimo yra žodis „rekomenduojame“. Taigi nuo 2014 m. sausio 1 d. TPĮ pakeitimo įstatymo ir TPĮ priedo 3 straipsnio 2 dalies 3 punkto pagrindu konceptualioji dalis tapo sudedamąja Vilniaus miesto bendrojo plano dalimi ir yra privalomo pobūdžio. TPĮ 20 straipsnio 2 dalies 2 punktas nustato, kad žemės sklypo naudojimo būdą sklypo savininko prašymu keičia savivaldybės administracijos direktorius savo sprendimu pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jeigu šis parengtas.

Pripažinus, kad konceptualioji detaliojo plano dalis yra laikytina sudedamąją bendrojo plano dalimi, būtina nustatyti, ką numato Vilniaus miesto bendrasis planas ginčo teritorijoje, ar tai, ką nurodo atsakovas skundžiamame sprendime, tikrai atitinka bendrojo plano sprendinius. Iš byloje esančių rašytinių įrodymų (planų) matyti, kad ginčo žemės sklypai patenka į zoną, pažymėtą indeksu PR3.2.1., bei į 2008 m. kovo 19 d. sprendimo grafinės dalies kvartalą Nr. 1, pažymėtą indeksu G1 - mažaaukščių gyvenamųjų statinių teritorija.

Šias aplinkybes 2013 m. gruodžio 6 d. rašte Nr. A51-125262(2.15.1.21-MP2) „Dėl sklypo (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)) detaliojo planavimo“ konstatavo ir Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Miesto plėtros departamentas, taigi ginčo dėl to nėra. Kaip jau minėta, įstatymas 2008 m. kovo 19 d. sprendimą priskiria prie vietovės lygmens bendrojo plano, kas reiškia, kad pareiškėjų prašymas pakeisti ginčo sklypų naudojimo paskirtį ir naudojimo būdą iš žemės ūkio į kitos paskirties žemės sklypų vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų statybos yra pagrįstas, nes jie remiasi bendrojo plano sprendiniais.

Dėl nurodytų priežasčių teismo sprendimas naikintinas. Iš atsakovo taip pat priteistinos bylinėjimosi išlaidos. Kadangi atstovavimo išlaidas už pareiškėjus bylą nagrinėjant pirmosios instancijos teisme pilnai apmokėjo trečias asmuo VšĮ „Hermis Europe“, šias išlaidas pareiškėjai prašo priteisti VšĮ „Hermis Europe“ naudai. Lietuvos Aukščiausiasis Teismas savo praktikoje yra pasisakęs (2006 m. birželio 21 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-422/2006), kad prašymas dėl bylinėjimosi išlaidų priteisimo tuo atveju, kai jas apmokėjo trečias asmuo, negali būti atmestas.

Už apeliacinio skundo parengimą ir žyminį mokestį už apeliacinį skundą sumokėjo pareiškėjas, todėl šios išlaidos priteistinos jo naudai.

Atsakovas atsiliepimu į apeliacinį skundą prašo atmesti apeliacinį skundą kaip nepagrįstą ir palikti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. rugpjūčio 21 d. sprendimą nepakeistą.

Atsakovas nurodo, kad pagal įtvirtintą teisinį reguliavimą administracijos direktorius gali priimti sprendimą dėl žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo keitimo pagal savivaldybės bendrąjį planą, t. y. jame numatytus sprendinius, ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jeigu šis parengtas. Administracijos direktorius, nagrinėdamas pareiškėjų prašymus dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo pakeitimo, privalo vadovautis LR viešojo administravimo įstatymo nuostatomis, tarp jų ir jame įtvirtintu įstatymo viršenybės principu, reiškiančiu, jog viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti teisės aktuose, o veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus; administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi buti pagrįsti įstatymais (3 str. 1 p.).

Vadovaujantis minėtu įstatymu ir jame įtvirtintu įstatymo viršenybės principu, atmestini pareiškėjų dėstomi bet kokie išvestiniai teiginiai ir interpretacijos, tokie kaip „<...> patvirtintą teritorijos taip Lydos plento, Sodybų gatvės ir rytinės miesto dalies detaliojo plano konceptualiąją dalį priskiria (prilygina) vietovės lygmens bendrajam planui, t. y. kompleksiniam teritorijų planavimo dokumentui, kuris galioja neribotą laiką ir yra privalomas“, „<...> konceptualioji dalis tapo sudedamąja Vilniaus miesto bendrojo plano dalimi ir yra privalomo pobūdžio“ ir kt.

Nei LR žemės ar teritorijų planavimo įstatymai, nei Aprašas nesuteikia administracijos direktoriui priimti sprendimą pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą vadovaujantis savivaldybės tarybos sprendimais, rekomendacinio pobūdžio koncepcijomis ir pan. Teisės aktuose imperatyviai įtvirtinta, jog tik savivaldybės lygmens bendrasis planas ir (ar) vietovės lygmens bendrasis planas, jeigu šis parengtas, yra pagrindas pakeisti žemės sklypo žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą. Tą teisingai pabrėžė ir pirmosios instancijos teismas ginčijamame sprendime, kartu pagrįstai padarydamas išvadą, jog pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas negali būti keičiamas remiantis jokiais kitais aktais – nei savivaldybės tarybos sprendimais, rekomendacinio pobūdžio koncepcijomis ir pan.

Cituoti teisės aktai aiškiai įvardija bendrojo plano sąvoką, o ne nurodo, kaip interpretuoja apeliantai – kompleksinį teritorijų planavimo dokumentą apskritai. Aiškinant savivaldybės bendrajame plane įtvirtintą nuostatą, taikant lingvistinį teisės aiškinimo metodą, atkreiptinas dėmesys, kad įtvirtinta pastaba reiškia tik naujos plėtros nagrinėjimo galimybę esant tam tikroms sąlygoms, bet jokiu būdu ne vienareikšmę mažo užstatymo intensyvumo gyvenamųjų teritorijų atsiradimą. Tą pagrįstai nurodė ir teismas, papildomai pažymėdamas, jog numatyta tik galimybė, tačiau ne privalomumas nagrinėti naują plėtrą esant tam tikroms sąlygoms.

Pareiškėjai skunde bei apeliaciniame skunde netinkamai ir nepagrįstai interpretuoja tiek 2008 m. kovo 19 d. sprendimą, tiek TPĮ bei pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo pakeitimą reglamentuojančių teisės aktų nuostatas. 2008 m. kovo 19 d. sprendimo 1 punktu buvo tik pritarta (o ne patvirtinta, kaip traktuoja pareiškėjai) teritorijos tarp Lydos plento, Sodybų gatvės ir rytinės miesto dalies detaliojo plano konceptualiajai daliai, o 3 punktu numatyta rekomendacija (naudojamas terminas „rekomenduoti“), o ne įpareigojimas vadovautis nurodyta konceptualiąja dalimi išduodant planavimo sąlygas šios teritorijos detaliųjų planų sprendiniams rengti.

TPĮ 12 straipsnio 3 dalyje nurodyta, jog bendrojo plano keitimai rengiami, derinami ir tvirtinami ta pačia tvarka kaip ir bendrasis planas. Atsižvelgiant į tai, pareiškėjų teiginys, jog ginčo teritorijoje tarybos sprendimu patvirtinta konceptualioji dalis yra sudedamoji vietovės lygmens bendrojo plano, kompleksinio teritorijų planavimo dokumento, dalis, atmestinas kaip nepagrįstas ir neatitinkantis teritorijų planavimą reglamentuojančių nuostatų ir jų esmės. Pagal TPĮ 25 straipsnio 3 dalies 1 punktą, koncepcijos nustatymas, kuomet nustatomos teritorijos naudojimo ir apsaugos svarbiausios kryptys ir tvarkymo prioritetai, yra tik viena iš teritorijų planavimo dokumento rengimo etapo stadijų, todėl koncepcija, kuriai Vilniaus miesto savivaldybė tik pritarė kaip rekomendacinio pobūdžio dokumentui, negali būti laikoma teritorijų planavimo dokumentu, įtvirtinančiu privalomą teritorijos tvarkymo ir naudojimo režimą.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Pareiškėjai (apeliantai) skųsdami pirmosios instancijos teismo sprendimą jo neteisėtumą grindžia pasikeitusiu teisiniu reguliavimu - nuo 2014 m. sausio 1 d. TPĮ pakeitimo įstatymo ir TPĮ priedo 3 straipsnio 2 dalies 3 punkto pagrindu konceptualioji dalis tapo sudedamąja bendrojo plano dalimi ir yra privalomo pobūdžio.

Prieš pateikiant Vilniaus apygardos administracinio teismo sprendimo vertinimą, būtina atkreipti dėmesį į tai, kad šio bylos nagrinėjimo dalykas buvo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos 2014 m. kovo 28 d. sprendimo Nr. A256-670/14(2.14.2.12-MP8) „Dėl žemės sklypų (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini) ir kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)) pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo pakeitimo“ teisėtumas bei pagrįstumas. Minėtu sprendimu, vadovaujantis Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999 m. rugsėjo 29 d. nutarimu Nr. 1073 patvirtinto Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo nustatymo ir keitimo tvarkos bei sąlygų aprašo 10 punktu, kuriame nustatyta, kad Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 24 straipsnio 1 dalyje, Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 2 punkte ir Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymo 13 straipsnio 3 ir 4 dalyse nustatytais atvejais pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas (būdai) keičiami žemės savininkų, valstybinės žemės patikėtinių ar įstatymų nustatytais atvejais kitų subjektų prašymu savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimu pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jeigu šis parengtas, bei Teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 2 punktu, atsisakyta tenkinti prašymą dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo pakeitimo. Vadinasi, sprendžiant pagrindinės žemės naudojimo ir būdo paskirties pakeitimo klausimą, Vilniaus miesto savivaldybės administracija turėjo vadovautis 2014 m. kovo 28 d. galiojusia Aprašo 10 punkto bei TPĮ 20 straipsnio 2 dalies 2 punkto redakcijomis, o Vilniaus apygardos administracinis teismas turėjo patikrinti, ar tai padaryta tinkamai, t. y. pasisakyti dėl nustatytų faktinių aplinkybių, o taip pat teisės aiškinimo ir taikymo klausimais.

Kiek matyti iš turimos bylos medžiagos, dėl faktinių bylos aplinkybių iš principo ginčo nekilo. Bylos baigtis buvo nulemta ginčo reguliavimui skirtų teisės normų aiškinimu bei taikymu. Prieita tos nuomonės, jog savivaldybės tarybos sprendimu patvirtinta konceptualioji dalis negali būti laikoma sudėtine 2007 m. vasario 14 d. patvirtinta bendrojo plano dalimi. Koncepciją, patvirtintą 2008 m. kovo 19 d. sprendimo 3 punktu, Vilniaus apygardos administracinis teismas laikė kaip rekomendacinio pobūdžio dokumentą, kuris negali įtvirtinti privalomo teritorijos tvarkymo ir naudojimo režimo.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija tikrinanti šią bylą su galutine teismo išvada – atmesti skundą, visiškai sutinka.

TPĮ 20 straipsnio 2 dalies 2 punkte (redakcija galiojusi 2014 m. kovo 28 d. – sprendžiant ginčą taikytinas tas teisinis reguliavimas, kuris galiojo viešojo administravimo sistemos subjektui priimant ginčijamą sprendimą) buvo numatyta, kad, kai, vadovaujantis įstatymais ir kitais teisės aktais, planuojamai statybai ir numatomai veiklai vykdyti privaloma pakeisti žemės sklypo žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą, jie keičiami Vyriausybės nustatyta tvarka savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimu pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jeigu jis parengtas.

Ši taisyklė suprantama taip, kad, jei būtina atlikti žemės sklypo naudojimo ir (ar) būdo pakeitimą reikalinga: 1) laikytis žemės sklypo naudojimo ir (ar) būdo keitimo tvarkos, nustatytos Lietuvos Respublikos Vyriausybės, 2) keitimą įforminti savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimu, 3) kad toks keitimas būtų suderinamas su savivaldybės lygmens bendruoju planu ir (ar) vietovės lygmens bendruoju planu.

Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2007 m. vasario 14 d. sprendimu Nr. 1-1519 patvirtintame Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrajame plane iki 2015 metų įtvirtinta, kad ginčo žemės sklypai patenka į verslo, gamybos ir pramonės bei infrastruktūros funkcinę zoną PR 3.2.1, tai yra į teritorijas, nepriskirtas gyventi ir dėl to disputo nėra.

TPĮ priedo 3 straipsnio 2 dalies 3 punkte (įsigaliojo nuo 2014 m. sausio 1 d.) buvo numatyta (į ką ir apeliuojama), kad iki šio įstatymo įsigaliojimo parengti ir patvirtinti teritorijų planavimo dokumentai prilyginami vietovės lygmens bendriesiems planams - detalieji planai, kurių planavimo organizatorius - savivaldybės administracijos direktorius ir kurių buvo patvirtintos tik koncepcijos, o sprendiniai detalizuoti atskiromis dalimis, planavimo organizatoriaus sprendimu gali būti užbaigiami, jeigu reikalinga, - papildant sprendinius, atliekant baigiamojo etapo stadijas.

Aiškinant šią taisyklę pažymėtina, kad detaliųjų planų prilyginamas vietovės lygmens bendriesiems planams pagal įstatymų leidėją yra leidžiamas tik esant numatytoms sąlygoms: 1) detaliųjų planų organizatorius turėjo būti savivaldybės administracijos direktorius; 2) turėjo būti patvirtinta detaliojo plano koncepcija (2008 m. kovo 19 d. sprendimu Nr. 1-417 pritarta detaliojo plano konceptualiajai daliai); 3) patvirtinus detaliojo plano koncepciją sprendiniai detalizuoti atskiromis dalimis. Teigtina, jog nesant vienos iš šių sąlygų TPĮ priedo 3 straipsnyje 2 dalyje 3 punkte įtvirtintos nuostatos taikymas būtų paneigtas.

Apeliacinės instancijos teismo teisėjo kolegijos nuomone, tikrinamoje administracinėje byloje neabejotinai nenustatyta 3 sąlyga - sprendinių detalizavimas atskiromis dalimis nebuvo atliktas, apie ką iš principo minima ir apeliaciniame skunde (teritorijų planavimo dokumento sprendinys - grafiškai ir raštu išreikštas teritorijų planavimo uždavinių sprendimo rezultatas – TPĮ 2 str. 28 d.), todėl, nesant vienos iš sąlygų, 2008 m. kovo 19 d. sprendimas Nr. 1-471, vien šiuo pagrindu, negalėjo būti prilygintas vietovės lygmens bendrajam planui su visomis iš čia išplaukiančiomis teisinės pasekmėmis.

TPĮ 12 straipsnio 3 dalyje nurodyta, jog bendrojo plano keitimai rengiami, derinami ir tvirtinami ta pačia tvarka kaip ir bendrasis planas. Duomenų apie atliktą Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2007 m. vasario 14 d. sprendimu Nr. 1-1519 patvirtinto Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano iki 2015 metų keitimą nėra, o tai reiškia, kad Vilniaus apygardos administracinis teismas, atmesdamas skundą, tinkamai aiškino taikytiną teisinį reguliavimą ginčui spręsti, dėl ko apeliacinis skundas pripažintinas nepagrįstu.

Vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. rugpjūčio 21 d. sprendimą palikti nepakeistą, o UAB „Callida“ ir V. D. apeliacinį skundą atmesti.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Ričardas Piličiauskas

Veslava Ruskan

Arūnas Sutkevičius