A-213-552/2015 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. A-213-552/2015

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-01740-2013-1

Procesinio sprendimo kategorija 17.2; 35.2 (S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

S P R E N D I M A S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2015 m. vasario 3 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus (kolegijos pirmininkas), Artūro Drigoto ir Ramūno Gadliausko (pranešėjas), rašytiniame teismo posėdyje apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. kovo 24 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės tarybai dėl norminio teisės akto ištyrimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje pareiškimu kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydamas: 1) ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba) 2012 m. vasario 8 d. sprendimo Nr. 1-433 3 punktas ir juo patvirtintas Atrankinės Vilniaus miesto savivaldybės gyventojų apklausos telefonu tvarkos aprašas (toliau – ir Aprašas) atitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 punkte įtvirtintą įstatymo viršenybės principą ir Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punkte numatytą savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principą; 2) nustačius, kad Tarybos 2012 m. vasario 8 d. sprendimo Nr. 1-433 3 punktas ir juo patvirtintas Aprašas neatitinka Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 punkte įtvirtinto įstatymo viršenybės principo ir Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punkte numatyto savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principo, šį punktą ir juo patvirtintą Aprašą panaikinti.

Pareiškėjas atkreipė dėmesį, kad nuo 2013 m. sausio 1 d. įsigalioję Vietos savivaldos įstatymo pakeitimai iš esmės pakeitė iki tol galiojusį teisinį reglamentavimą, panaikinant savivaldybėms teisę vykdyti vietos gyventojų apklausą atrankinės gyventojų apklausos telefonu būdu bei kartu pakeitė ir Vietos savivaldos įstatymo 38 straipsnį, panaikinant šio straipsnio 3 dalies nuostatą, kuri numatė Tarybai pareigą patvirtinti nustatytu būdu daromos apklausos tvarką. Pareiškėjo teigimu, šiuo metu atsakovo patvirtintas Aprašas pažeidžia Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1, 4 punktus, taip pat Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punkte nustatytus principus. Pareiškėjas pažymėjo, kad pagal šiuo metų galiojantį teisinį reglamentavimą vietos gyventojų apklausa gali būti vykdoma tik šiais apklausos būdais: 1) tiesioginių gyventojų nuomonės įrašymų apklausos dalyvių sąrašo lapuose; 2) gyventojų nuomonės pareiškimu sueigoje balsuojant; 3) atrankine gyventojų apklausa apklausos dalyvių būstuose; 4) gyventojų apklausa apklausos dalyvių būstuose (Vietos savivaldos įstatymo 38 str.), ir darė išvadą, kad Aprašas yra ydingas galiojančių teisės aktų atžvilgiu. Pareiškėjas nurodė, jog Tarybai pateikė 2013 m. gegužės 9 d. teikimą Nr. 1T-15, siūlydamas svarstyti Tarybos 2012 m. vasario 8 d. sprendimo Nr. 1-433 3 punktą ir juo patvirtinto Aprašo panaikinimo klausimą artimiausiame Tarybos posėdyje. Artimiausias Tarybos posėdis įvyko 2013 m. gegužės 15 d., tačiau šis klausimas į posėdžio darbotvarkę įtrauktas bei apsvarstytas nebuvo, todėl pareiškėjas darė išvadą, kad buvo atsisakyta tenkinti Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje teikimą.

Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės taryba atsiliepimu į pareiškėjo pareiškimą prašė pareiškimą atmesti arba bylą nutraukti Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 101 straipsnio 2 punkto pagrindu.

Atsakovas atkreipė dėmesį, kad Vilniaus apygardos administraciniame teisme jau yra išnagrinėta administracinė byla Nr. 1-2497-629/2012 pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės tarybai dėl Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2012 m. vasario 8 d. sprendimo Nr. 1-433 1 punkto, kuriuo paskelbta Vilniaus miesto gyventojų atrankinė apklausa telefonu ir šio sprendimo 3 punkto, kuriuo patvirtintas aprašas, teisėtumo ištyrimo ir panaikinimo. Minėtu sprendimu pareiškėjo skundas buvo atmestas.

Lietuvos vyriausiajame administraciniame teisme apeliacine tvarka nagrinėjant pareiškėjo apeliacinį skundą, 2013 m. gegužės 14 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A442-906/2013 apeliacinis procesas buvo nutrauktas pareiškėjui atsisakius nuo apeliacinio skundo. Atsakovo manymu, ši aplinkybė sudaro pagrindą bylą nutraukti ABTĮ 101 straipsnio 2 dalies pagrindu. Atsakovas pažymėjo, jog pareiškėjo motyvai dėl teisės aktų pasikeitimo nagrinėjamu atveju nelaikytini nauju ginču dėl Tarybos 2012 m. vasario 8 d. sprendimo Nr. 1-433 3 punkto nuostatų teisėtumo, nes, atsakovo teigimu, naujų motyvų pateikimas, iškeliant naują administracinę bylą, negali būti traktuojamas kaip bylos iškėlimas tarp tų pačių šalių, dėl to paties dalyko, tačiau kitu pagrindu.

Atsakovo manymu, taip pat negalima tokia situacija, kuomet Vyriausybės atstovas dėl to paties norminio akto kreiptųsi į teismą neribotą skaičių kartų prieš tai esant atmestam jo prašymui ir galėtų kelti vis naujus galimus norminio akto neteisėtumo motyvus. Atsakovas nesutiko su pareiškėjo argumentais, jog Vietos savivaldos įstatymo nuostatų pasikeitimas savaime lemia akto priėmimo metu galiojusių šio įstatymo nuostatų pagrindu priimto Aprašo neteisėtumą. Atsakovas nurodė, kad nagrinėjamu atveju Tarybos 2012 m. vasario 8 d. sprendimas Nr. 1-433, kurio teisėtumas buvo patvirtintas Vilniaus apygardos administracinio teismo sprendimu Nr. I-2497-629/2012, sukėlė atitinkamas materialines teisines pasekmes, t. y.

Tarybos 2012 m. vasario 8 d. sprendimo 1 punkte buvo paskelbta gyventojų apklausa, nustatytas apklausos tekstas, apklausos teritorija, apklausos būdas, vykdytojas ir laikotarpis (2012 m. vasario 13-20 dienos). Atsakovas atkreipė dėmesį, kad pareiškėjas kitoje administracinėje byloje taip pat yra pareiškęs reikalavimą uždrausti skelbti duomenis, gautus iš 2012 m. vasario 13 d. – 2012 m. vasario 20 d. Vilniaus miesto savivaldybės gyventojų apklausos telefonu, ir naudoti šiuos duomenis viešųjų savivaldybės reikalų tvarkymo srityje.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. kovo 4 d. sprendimu administracinėje byloje Nr. 1-658-244/2013 šis Vyriausybės atstovo reikalavimas buvo atmestas. Atsakovas atkreipė dėmesį, kad pareiškėjas prašymą grindžia deklaratyviais motyvais, nepateikė įrodymų, kad Aprašo nuostatos yra taikomos naujiems, t. y., jau po 2013 m. sausio 1 d. susiklosčiusiems teisiniams santykiams, kuomet įsigaliojo nauja Vietos savivaldos įstatymo 38 straipsnio redakcija. Atsakovo teigimu, pagrindas taikyti Aprašo nuostatas galėtų būti tik teisiniams santykiams, kurie atsirado iki įsigaliojant naujai Vietos savivaldos įstatymo 38 straipsnio redakcijai.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2014 m. kovo 24 d. sprendimu pareiškėjo pareiškimą atmetė kaip nepagrįstą.

Teismas nustatė, kad Vyriausybės atstovas Aprašo panaikinimą iš esmės sieja su pasikeitusiu teisiniu reguliavimu (nuo 2013 m. sausio 1 d. panaikintas gyventojų apklausos telefonu būdas, taip pat Tarybai panaikinta pareiga patvirtinti nustatytu būdu daromos apklausos tvarką). Teismas pažymėjo, kad prijungtos administracinės bylos Nr. I-2497-629/2012 duomenys patvirtina, jog šioje byloje Vyriausybės atstovo reikalavimai dėl Aprašo atitikimo Vietos savivaldos įstatymo nuostatoms buvo grindžiami tuo, kad Apraše nebuvo nustatyta daromos apklausos tvarka ir nenustatyti apklausos komisijos įgaliojimai. Teismas nustatė, kad nagrinėjamoje byloje keliamas klausimas dėl Aprašo panaikinimo pasikeitus teisiniam reglamentavimui. Įvertinęs abiejų bylų esmę (ginčo pagrindą ir dalyką), teismas negalėjo teigti, jog abu ginčai yra dėl to paties dalyko ir tuo pačiu pagrindu, nors jie ir yra kilę tarp tų pačių šalių, todėl darė išvadą, kad administracinę bylą nutraukti pagal ABTĮ 101 straipsnio 2 punktą nėra teisinio pagrindo.

Teismas, išnagrinėjęs bylos medžiagą, pareiškėjo pranešimą, atsakovo atsiliepimą bei atsižvelgęs į ginčą reglamentuojantį teisinį reglamentavimą, darė išvadą, kad nėra pagrindo konstatuoti, jog Tarybos 2012 m. vasario 8 d. sprendimo Nr. 1-433 3 punktas ir juo patvirtintas Aprašas neatitinka Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 punkte įtvirtinto įstatymo viršenybės principo ir Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punktu numatyto savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principo.

Teismas pažymėjo, kad pareiškėjo reikalavimai dėl Aprašo atitikimo atitinkamų teisės aktų nuostatoms galėtų būti aktualūs tuo atveju, jei nagrinėjant šią bylą būtų pateikti įrodymai, kad atsakovas jau po 2013 m. sausio 1 d. Aprašo pagrindu kuria naujus teisinius santykius ar priiminėja iš naujai kilusių santykių tam tikrus sprendimus, tačiau pareiškėjas nei su pareiškimu, nei teismo posėdžio metu nepateikė jokių įrodymų, kad vykdomos naujos apklausos telefonu ir tuo pagrindu priiminėjami sprendimai. Byloje nepatvirtinus Aprašo nuostatų taikymo naujiems santykiams, teismo vertinimu, nėra pagrindo išvadai dėl Aprašo nuostatų neatitikimo paminėtiems teisės principams. Nenustatęs Aprašo nuostatų taikymo po 2013 m. sausio 1 d., teismas neturėjo teisinio pagrindo tirti, ar Tarybos 2012 m. vasario 8 d. sprendimo Nr. 1-433 3 punktas ir juo patvirtintas Aprašas atitinka Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 punkte įtvirtintą įstatymo viršenybės principą ir Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punkte numatytą savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principą.

Teismas pažymėjo, kad nėra teisinio pagrindo paneigti atsakovo argumentus, jog apklausos telefonu duomenys, gauti galiojant Aprašui (t. y. esant dar nepanaikintoms Vietos savivaldos įstatymo 38 straipsnio 1 dalies 4 punkto ir 38 straipsnio 3 dalies nuostatoms) negali būti naudojami ar skelbiami po 2013 m. sausio 1 dienos. Tai, kad nuo 2013 m. sausio 1 d. pasikeitė teisinis reguliavimas, teismo vertinimu, nereiškia, kad Aprašo galiojimo metu surinkti duomenys negali būti naudojami, tuo labiau, kad duomenys buvo gauti vadovaujantis galiojančiu Aprašu.

Teismas pažymėjo, kad Aprašo neteisėtumas iš esmės nėra konstatuotas. Jo atitikimas Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6, 8, 10, 12 punktams ir 38 straipsnio 3 daliai ta apimtimi, kurioje nenumatyta detalizuota vietos gyventojų apklausos tvarka, ir atitikimas Vietos savivaldos įstatymo 38 straipsnio 3 daliai ta apimtimi, kurioje nėra numatyti detalizuoti apklausos komisijos įgaliojimai, jau buvo išnagrinėtas Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. lapkričio 26 d. sprendimu administracinėje byloje Nr. I-2497-629/2012. Minėtu sprendimu pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje skundas buvo atmestas. Apeliacinis procesas buvo nutrauktas pareiškėjui atsisakius nuo apeliacinio skundo. Vilniaus apygardos administraciniame teisme taip pat buvo nagrinėjama ir administracinė byla pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą, kuriuo buvo prašoma uždrausti Vilniaus miesto savivaldybės merui skelbti duomenis, gautus iš 2012 m. vasario 13 d. – 2012 m. vasario 20 d. vykdytos Vilniaus miesto savivaldybės gyventojų apklausos telefonu, ir naudoti šiuos duomenis viešųjų savivaldybės reikalų tvarkymo srityje. Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. kovo 4 d. sprendimu Nr. I-658-244/2013 pareiškėjo prašymas buvo atmestas ir minėtas teismo sprendimas įsiteisėjo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. spalio 14 d. nutartimi. Teismų sprendimais buvo konstatuota, kad tokio pobūdžio reikalavimo patenkinimas nėra susijęs su viešojo intereso apgynimu. Teismas darė išvadą, kad, pareiškėjui neįrodžius Aprašo nuostatų taikymo naujiems teisiniams santykiams po 2013 m. sausio 1 d., nėra pagrindo išvadai, jog Aprašas iš esmės yra ydingas šiuo metu galiojančių įstatymų nuostatų atžvilgiu.

III. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje apeliaciniu skundu prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo pareiškimą tenkinti.

Pareiškėjas atkreipia dėmesį į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką ir pažymi, kad ABTĮ 110 straipsnyje nurodytų bylų dėl norminių administracinių aktų nagrinėjimo proceso paskirtis yra ne pažeistų subjektinių teisių apsauga, o abstrakti viešojo administravimo subjektų veiklos, priimant norminius administracinius aktus, teisėtumo kontrolė. Pareiškėjas pabrėžia, kad nagrinėjant abstraktų prašymą ištirti norminio akto teisėtumą nėra vertinama, ar ginčijamo akto nuostatos buvo realizuotos individualiuose teisiniuose santykiuose. Pareiškėjas remiasi ABTĮ 115 straipsnio 1 dalimi ir daro išvadą, kad teismas neišnagrinėjo bylos iš esmės ir nepriėmė nei vieno iš ABTĮ 115 straipsnyje nurodytų sprendimų, todėl neatsakė į visus pareiškėjo pareikštus pagrindinius reikalavimus. Pareiškėjas pabrėžia, kad teisės sistemoje negali būti teisės aktų, vienu metu skirtingai reglamentuojančių tuos pačius teisinius santykius, todėl pasikeitus teisiniam reguliavimui, savivaldybės administravimo subjektai privalo suderinti savo priimtus teisės aktus su aktualia aukštesnės galios teisės akto redakcija.

Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės taryba atsiliepime į apeliacinį skundą prašo apeliacinį skundą atmesti.

Atsakovas pažymi, kad tai, jog pareiškėjas kreipėsi į teismą su abstrakčiu prašymu ištirti norminį administracinį aktą, nereiškia, jog tokiu atveju pareiškėjas atleidžiamas nuo įrodinėjimo pareigos. Atsakovas nurodo, kad, nesant pateiktų įrodymų, jog ginčo aktas yra neteisėtas, nekonstatuotinas ir pagrindas pareiškėjo pareiškimui tenkinti. Atsakovas pažymi, kad su abstrakčiu pareiškimu dėl norminio teisės akto ištyrimo pareiškėjas turi teisę kreiptis tik tuo atveju, jei jam kyla abejonių dėl to norminio akto teisėtumo, tačiau nagrinėjamu atveju Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje 2013 m. gegužės 9 d. teikimu Nr. 1T-15 kreipėsi į Tarybą, siūlydamas jai svarstyti ginčo akto panaikinimo klausimą, nes Aprašas prieštarauja teisės aktams ir yra neteisėtas. Atsakovas daro išvadą, kad pareiškėjas, nustatęs, jog ginčo Aprašas laikytinas neteisėtu bei pasiūlęs Tarybai svarstyti Aprašo panaikinimo klausimą, neturi teisės reikšti prašymo dėl šio norminio akto teisėtumo ištyrimo ABTĮ 110 straipsnio pagrindu. Atsakovas pažymi, kad ginčo Tarybos sprendimas yra aktualus tiems teisiniams santykiams, kurie atsirado iki Vietos savivaldos įstatymo nuostatų dėl gyventojų apklausos pasikeitimo (iki 2013 m. sausio 1 d.), todėl negalėjo sutikti su pareiškėjo pozicija, kad Tarybos sprendimas pasikeitus teisiniam reguliavimui savaime tapo neteisėtu. Atsakovas nurodo, kad ginčo Tarybos sprendimo galiojimas nesukėlė ir nesukelia jokių neteisėtų pasekmių, nes Aprašu nėra kuriami, reguliuojami ar kitaip veikiami nauji teisiniai santykiai. Atsakovas pabrėžia, kad Aprašo nuostatų netaiko ir netaikys naujiems, t. y. po 2013 m. sausio 1 d., susiklostysiantiems teisiniams santykiams reguliuoti.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Atsakovas šioje byloje kėlė klausimą, kad Vyriausybės atstovas, nustatęs, jog ginčo Aprašas laikytinas neteisėtu bei pasiūlęs Tarybai svarstyti Aprašo panaikinimo klausimą, nebeturi teisės kreiptis į administracinį teismą ir prašyti ištirti teisės akto teisėtumą.

Vadovaujantis Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 ir 5 straipsniu Vyriausybės atstovas, nustatęs atvejus, kai savivaldybės administravimo subjektai nesilaiko Konstitucijos ir įstatymų, reikalauja, kad Konstitucijos būtų laikomasi, o įstatymai būtų įgyvendinti. Vyriausybės atstovas siūlo neteisėtus savivaldybės administravimo subjektų teisės aktus panaikinti arba pakeisti, o kai savivaldybės administravimo subjektai nesutinka tai padaryti, su atitinkamais reikalavimais kreipiasi į teismą.

Byloje nustatyta, kad pareiškėjas, vadovaudamasis Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 1 punktu, Tarybai pateikė 2013 m. gegužės 9 d. teikimą Nr. 1T-15 (b. l. 9-10), siūlydamas svarstyti Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2012 m. vasario 8 d. sprendimo Nr. 1-433 3 punkto ir juo patvirtinto Aprašo panaikinimo klausimą. Šis Vyriausybės atstovo teikimas turėjo būti apsvarstytas artimiausiame Tarybos posėdyje, bet ne vėliau kaip per vieną mėnesį nuo teikimo gavimo dienos. Artimiausias Tarybos posėdis įvyko 2013 m. gegužės 15 d., tačiau iš Tarybos 2013 m. gegužės 15 d. posėdžio Nr. 39 protokolo Nr. 2-39 (b. l. 11-14) matyti, jog Vyriausybės atstovo teikimas į posėdžio darbotvarkę įtrauktas ir apsvarstytas nebuvo. Be to, Vilniaus miesto savivaldybės meras 2013 m. gegužės 30 d. raštu Nr. A51-61837(3.3.2.3-EM4) Vyriausybės atstovui Vilniaus apskrityje išreiškė poziciją, kad Tarybos 2012 m. vasario 8 d. sprendimo Nr. 1-433 naikinti nėra pagrindo.

Iš šių faktinių aplinkybių darytina išvada, kad Taryba aiškiai atsisakė panaikinti ar pakeisti Aprašą, todėl Vyriausybės atstovas turėjo teisę kreiptis į teismą su atitinkamais reikalavimais.

Iš ABTĮ šešioliktojo skirsnio, nustatančio pareiškimų ištirti norminių administracinių aktų teisėtumą nagrinėjimo tvarką, matyti, kad norminės administracinės bylos nagrinėjimo ribas pirmiausia apibrėžia pareiškėjo pareiškime pateiktas prašymas, jo apimtis, taip pat šį prašymą pagrindžiantys teisiniai argumentai (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. gegužės 21 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I662-11/2013).

Nagrinėjamoje byloje Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje, vadovaudamasis Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsnio 4 dalimi, ABTĮ 110 straipsniu, kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą su abstrakčiu prašymu ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, t. y. pareiškėjas prašė ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2012 m. vasario 8 d. sprendimo Nr. 1-433 3 punktas ir juo patvirtintas Atrankinės Vilniaus miesto savivaldybės gyventojų apklausos telefonu tvarkos aprašas atitinka Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 punkte įtvirtintą įstatymo viršenybės principą ir Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punkte numatytą savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principą.

Nagrinėjamu atveju pareiškėjas taip pat prašė panaikinti Tarybos 2012 m. vasario 8 d. sprendimo Nr. 1-433 3 punktą ir juo patvirtintą Aprašą. Įvertinus tai, kad šiuo atveju pagal ABTĮ 110 straipsnio 1 dalį nagrinėjamas abstraktus prašymas ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, o pagal ABTĮ 116 straipsnio nuostatas administracinio teismo sprendimu pripažinus, kad norminis aktas (ar jo dalis) neteisėtas, kyla įstatyme nustatyta teisinė pasekmė – norminis administracinis aktas (ar jo dalis) laikomas panaikintu, šis pareiškėjo prašymas nelaikytinas savarankišku reikalavimu.

Dėl pirmiau nurodytų aplinkybių konstatuotina, jog nagrinėjamos bylos ribos – Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2012 m. vasario 8 d. sprendimo Nr. 1-433 3 punktu patvirtinto Aprašo teisėtumo bei atitikties teisės aktams tyrimas. Teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, kad Vilniaus apygardos administracinis teismas 2013 m. kovo 4 d. sprendimu administracinėje byloje Nr. I-658-244/2013 atmetė pareiškėjo prašymą uždrausti Vilniaus miesto savivaldybės merui skelbti duomenis, gautus iš 2012 m. vasario 13 d. – 2012 m. vasario 20 d. vykdytos Vilniaus miesto savivaldybės gyventojų telefoninės apklausos, ir naudoti šiuos duomenis viešųjų savivaldybės reikalų tvarkymo srityje. Taigi, Aprašas, kurio teisėtumu abejojama, iki Vietos savivaldos įstatymo 3, 6, 13, 16, 20, 33, 35, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 44, 45, 46 straipsnių pakeitimo ir papildymo įstatymo Nr. XI-2387 įsigaliojimo 2013 m. sausio 1 d., buvo taikomas praktikoje ir sukėlė tam tikras pasekmes. Įvertinusi šias aplinkybes, teisėjų kolegija konstatuoja, kad nagrinėjamu atveju spręstina dėl Tarybos 2012 m. vasario 8 d. sprendimo Nr. 1-433 3 punktu patvirtinto Aprašo pripažinimo prieštaraujančiu Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 punkte įtvirtintam įstatymo viršenybės principui ir Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punkte numatytam savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principui tik nuo Vietos savivaldos įstatymo 3, 6, 13, 16, 20, 33, 35, 37, 38, 39, 40, 41, 42, 44, 45, 46 straipsnių pakeitimo ir papildymo įstatymo įsigaliojimo dienos, t. y., 2013 m. sausio 1 dienos.

Teisės aktų priskyrimas norminių teisės aktų grupei administracinių bylų teisenoje lemia jų teisėtumo tyrimo ypatumus. Norminių administracinių teisės aktų tyrimo specifika lemia tai, kad tokią bylą nagrinėjantis apygardos teismas turi nustatyti, ar atitinkamo teritorinio ar savivaldybių administravimo subjekto priimtas norminis administracinis aktas (jo dalis) atitinka aukštesnės galios teisės aktus – įstatymus ar Lietuvos Respublikos Vyriausybės norminius aktus (ABTĮ 110 straipsnis). Norminėje administracinėje byloje turi būti atlikta tiriamo norminio administracinio akto (jo dalies) nuostatų analizė atitinkamų aukštesnės galios teisės aktų nustatyto teisinio reguliavimo kontekste (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. spalio 7 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A146-1128/2013).

Nagrinėjamu atveju Vilniaus apygardos administracinis teismas Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje pareiškimą atmetė kaip nepagrįstą, konstatavęs, kad pareiškėjas neįrodė Aprašo nuostatų taikymo naujiems teisiniams santykiams po 2013 m. sausio 1 d., todėl nėra pagrindo išvadai, kad Aprašas iš esmės yra ydingas šiuo metu galiojančių įstatymų nuostatų atžvilgiu. Teisėjų kolegija, įvertinusi tai, kad šioje byloje yra teikiamas abstraktus prašymas ištirti norminio akto teisėtumą, konstatuoja, kad toks prašymas nėra siejamas su individualių teisių pažeidimu ar akto taikymu praktikoje, todėl nagrinėjamu atveju norminio teisės akto teisėtumas vertintinas ne pagal tai, ar jame nustatytos elgesio taisyklės buvo realizuotos individualiuose teisiniuose santykiuose, o pagal tai, ar šiame akte nustatytas teisinis reguliavimas atitinka aukštesnės galios teisės aktų nuostatas. Įvertinusi išdėstytas aplinkybes, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai nurodė, jog nenustačius Aprašo nuostatų taikymo, nėra teisinio pagrindo tirti jo teisėtumą. Teisėjų kolegija, vadovaudamasi proceso efektyvumo, ekonomiškumo principais, įvertinusi tai, kad vienas iš administracinio proceso tikslų yra operatyvus iškilusio teisinio ginčo išsprendimas ir šio tikslo neatitiktų pirmosios instancijos teismo sprendimo panaikinimas ir bylos grąžinimas nagrinėti iš naujo (ABTĮ 141 str. 2 d.), be to, nagrinėjamu atveju naujų įrodymų rinkti nėra poreikio, bylai reikšmingos faktinės aplinkybės yra žinomos, vertindama, kad šiuo atveju nebus pažeista proceso šalių teisė į apeliaciją, nagrinėja ginčą iš esmės, t. y. vertina Tarybos 2012 m. vasario 8 d. sprendimo Nr. 1-433 3 punktu patvirtinto Aprašo teisėtumą.

Pareiškėjas, prašydamas ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2012 m. vasario 8 d. sprendimo Nr. 1-433 3 punktas ir juo patvirtintas Aprašas atitinka Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 punkte įtvirtintą įstatymo viršenybės principą ir Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punkte numatytą savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principą, pabrėžia, kad teisės sistemoje negali būti teisės aktų, vienu metu skirtingai reglamentuojančių tuos pačius teisinius santykius.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje ne kartą yra pabrėžęs būtinybę viešojo administravimo subjektams laikytis įstatymų viršenybės principo, nurodydamas, kad viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, veikla vykdoma tik jiems priskirtos kompetencijos ribose, o bet kokie viešojo administravimo subjektų veiksmai ar sprendimai, priimti viršijant nustatytą kompetenciją, pripažįstami neteisėtais (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. liepos 25 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I1-2/2006, 2008 m. lapkričio 28 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I444-4/2008, 2011 m. gegužės 11 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I444-14/2011).

Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje numatyta, jog viešojo administravimo subjektai savo veikloje vadovaujasi įstatymo viršenybės principu. Šis principas reiškia, kad viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti teisės aktuose, o veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus. Administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais. Remiantis Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktu, vienas iš pagrindinių vietos savivaldos organizavimo ir funkcionavimo principų yra savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumas. Savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla ir visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus.

Pabrėžtina, kad Konstitucinis Teismas yra ne kartą konstatavęs, jog iš konstitucinio teisinės valstybės principo, kitų konstitucinių imperatyvų kyla reikalavimas įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams paisyti iš Konstitucijos kylančios teisės aktų hierarchijos. Šis reikalavimas inter alia reiškia, kad draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, taip pat kad žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose (Konstitucinio Teismo 2004 m. rugsėjo 15 d., 2005 m. sausio 19 d., 2005 m. rugsėjo 20 d. nutarimai). Poįstatyminiu teisės aktu yra realizuojamos įstatymo normos, todėl poįstatyminiu teisės aktu negalima pakeisti įstatymo ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų, kurios konkuruotų su įstatymo normomis. Poįstatyminiai teisės aktai negali prieštarauti įstatymams, konstituciniams įstatymams ir Konstitucijai, jie turi būti priimami remiantis įstatymais, nes poįstatyminis teisės aktas yra įstatymo normų taikymo aktas nepriklausomai nuo to, ar tas aktas yra vienkartinio (ad hoc) taikymo, ar nuolatinio galiojimo (Konstitucinio Teismo 2003 m. gruodžio 30 d., 2005 m. vasario 7 d. nutarimai).

Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija konstatuoja, kad ginčijamas Aprašas yra poįstatyminis teisės aktas, todėl siekiant atskleisti jame įtvirtintų nuostatų esmę bei prasmę būtina vadovautis aukštesnės galios teisės aktais, kurie yra nukreipti į aptariamų santykių teisinį reguliavimą. Iš atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2012 m. vasario 8 d. priimto sprendimo Nr. 1-433 3 punktu patvirtinto Aprašo 2 punkto matyti, kad šis aprašas yra skirtas reglamentuoti atrankinės Vilniaus miesto savivaldybės gyventojų apklausos telefonu iniciavimą, organizavimą, Apklausos komisijos įgaliojimus, rezultatų nustatymą ir naudojimą, apklausą inicijuojančius, organizuojančius ir vykdančius subjektus. Aprašas parengtas pagal Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo ir kitų teisės aktų reikalavimus (Aprašo 3 p.). Aprašo priėmimo metu galiojo Vietos savivaldos įstatymo 38 straipsnio redakcija (įsigaliojusi nuo 2008 m. spalio 1 d.), vienu iš vietos gyventojų apklausos būdų numačiusi atrankinę gyventojų apklausą telefonu. Nuo 2013 m. sausio 1 d. įsigaliojusioje Vietos savivaldos įstatymo 38 straipsnio redakcijoje buvo panaikinta savivaldybių teisė vykdyti vietos gyventojų apklausą atrankinės gyventojų apklausos telefonu būdu. Taigi, konkrečiu atveju, nuo 2013 m. sausio 1 d. įsigaliojus naujai Vietos savivaldos įstatymo 38 straipsnio redakcijai, panaikinančiai savivaldybėms teisę vykdyti vietos gyventojų apklausą atrankinės gyventojų apklausos telefonu būdu, susidarė situacija, kai Tarybos poįstatyminiame akte tebebuvo numatyta tai, ko nėra tiesiogiai įtvirtinta aukštesnės galios teisės akte (Vietos savivaldos įstatyme). Tokiu būdu buvo pažeidžiamas minėtasis teisinės hierarchijos reikalavimas. Aprašo galiojimas po 2013 m. sausio 1 d., reiškia, jog Taryba yra patvirtinusi poįstatyminį teisės aktą, kuris nėra pagrįstas įstatymu, o tokie įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą nėra numatyti teisės aktuose.

Teisėjų kolegija pažymi, kad siekiant užtikrinti teisės sistemos vidinę darną, teisės sistemoje negali būti teisės aktų, vienu metu skirtingai reglamentuojančių tuos pačius teisinius santykius. Todėl pakeitus ar panaikinus aukštesnės galios teisės aktą, turėtų būti keičiami ar pripažįstami netekusiais galios ir teisės aktai, įgyvendinantys pakeistąjį ar panaikintąjį teisės aktą ir taip suderinamas teisinis reguliavimas. Teisėjų kolegija daro išvadą, kad atsakovas, nuo 2013 m. sausio 1 d. nepakeitęs ar nepanaikinęs 2012 m. vasario 8 d. sprendimo Nr. 1-433 3 punktu patvirtinto Aprašo, nepagrįstai nuo minėtos datos nustatančio tvarką ir suteikiančio teisę Vilniaus miesto savivaldybei vykdyti gyventojų apklausą Vietos savivaldos įstatyme nenumatytu būdu, neužtikrino teisės sistemos vidinės darnos ir leido susidaryti situacijai, kai Aprašu skirtingai reglamentuoti tie patys teisiniai santykiai kaip ir numatyti Vietos savivaldos įstatyme. Tokiu būdu nuo 2013 m. sausio 1 d. galiojant atsakovo priimtam poįstatyminiam aktui, reglamentuojančiam viešojo administravimo subjekto įgaliojimus, nenustatytus įstatyme, Tarybos sprendimu nustatytas teisinis reguliavimas prieštarauja aukštesnės galios teisės aktui, t. y. įstatymui. Atsižvelgus į anksčiau nurodytus argumentus, darytina išvada, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2012 m. vasario 8 d. įsakymo Nr. 1-433 3 punktu patvirtintas Aprašas prieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 punkte įtvirtintam įstatymo viršenybės principui ir Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte numatytam savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principui.

Vadovaujantis ABTĮ 143 straipsniu, pirmosios instancijos teismo sprendimas panaikinamas ir priimamas naujas sprendimas, kuriuo pripažįstama, jog Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2012 m. vasario 8 d. sprendimo Nr. 1-433 3 punktu patvirtintas Atrankinės Vilniaus miesto savivaldybės gyventojų apklausos telefonu tvarkos aprašas prieštarauja Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 punkte įtvirtintam įstatymo viršenybės principui ir Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punkte numatytam savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principui.

ABTĮ 116 straipsnio 1 dalis numato, kad norminis administracinis aktas laikomas panaikintu ir paprastai negali būti taikomas nuo tos dienos, kai oficialiai buvo paskelbtas įsiteisėjęs administracinio teismo sprendimas dėl atitinkamo norminio akto pripažinimo neteisėtu. Įvertinusi tai, kad Aprašas buvo taikomas praktikoje iki 2013 m. sausio 1 d. ir sukėlė tam tikras teisėtas pasekmes, teisėjų kolegija nemato pagrindo nagrinėjamu atveju taikyti ABTĮ 116 straipsnio 2 dalyje numatytą išimtį ir nustatyti, kad panaikintas norminis administracinis aktas negali būti taikomas nuo jo priėmimo dienos.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 2 punktu, 115 straipsnio 1 dalies 2 punktu, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija

n u s p r e n d ž i a:

Pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje apeliacinį skundą patenkinti iš dalies.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. kovo 24 d. sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą.

Pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje pareiškimą tenkinti iš dalies.

Pripažinti, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2012 m. vasario 8 d. sprendimo Nr. 1-433 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės gyventojų apklausos paskelbimo, apklausos komisijos sudarymo ir atrankinės Vilniaus miesto savivaldybės gyventojų apklausos telefonu aprašo“ 3 punktu patvirtintas Atrankinės Vilniaus miesto savivaldybės gyventojų apklausos telefonu tvarkos aprašas nuo 2013 m. sausio 1 d. prieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 punkte įtvirtintam įstatymo viršenybės principui ir Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punkte numatytam savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principui.

Sprendimas neskundžiamas.

Teisėjai

Laimutis Alechnavičius Artūras Drigotas Ramūnas Gadliauskas