A-822-107-14 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. A822-107/2014

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-03336-2012-3

Procesinio sprendimo kategorija 19

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2014 m. balandžio 22 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Anatolijaus Baranovo (kolegijos pirmininkas), Dainiaus Raižio ir Skirgailės Žalimienės (pranešėja), rašytinio proceso ir apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo G. R. apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. balandžio 30 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo G. R. skundą atsakovui Vyriausiajai tarnybinės etikos komisijai dėl sprendimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas G. R. (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi su skundu į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydamas panaikinti Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos (toliau – ir Komisija, atsakovas) 2012 m. lapkričio 27 d. sprendimą Nr. KS-130 „Dėl G. R.“ bei atlyginti patirtas bylinėjimosi išlaidas.

Pareiškėjas paaiškino, kad jis yra viešosios įstaigos „Pramogų sala“ (toliau – ir VšĮ „Pramogų sala“, Viešoji įstaiga) vadovas. Šiaulių miesto savivaldybės administracija (toliau – ir Savivaldybė) ir VšĮ „Pramogų sala“ 2006 m. birželio 8 d. pasirašė Aukštabalio multifunkcinio komplekso eksploatavimo koncesijos suteikimo sutartį Nr. SŽ-988 (toliau – ir Sutartis), kuria Viešoji įstaiga įsipareigojo investuoti lėšas į Aukštabalio multifunkcinio komplekso (toliau – ir Kompleksas) įrengimą, jį įrengti, vykdyti Sutartyje numatytą ūkinę veiklą, o Savivaldybė įsipareigojo perduoti Kompleksą, laiku mokėti koncesijos mokestį už pastato eksploatavimą bei laisvalaikio pramogų teikimą.

Viešoji įstaiga teikia Savivaldybei paslaugas Sutarties pagrindu ir už tai gauna atlyginimą. Komisija nepagrįstai nusprendė, jog pareiškėjas gali būti prilygintas asmeniui, dirbančiam valstybės tarnyboje. Atsakovas pernelyg plečiamai aiškina Lietuvos Respublikos viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymo (toliau – ir Interesų derinimo įstatymas, Įstatymas) nuostatas. Anot pareiškėjo, Komisija neatribojo viešųjų įstaigų, kurios gauna lėšų iš Lietuvos valstybės ar savivaldybių biudžetų ir fondų, nuo viešųjų įstaigų, kurios teikia paslaugas, atlieka darbus ir parduoda prekes Lietuvos valstybei ar savivaldybėms sutarties pagrindu ir už tai gauna atlygį.

Atlyginimo gavimas už suteiktas paslaugas negali būti pagrindas taikyti Interesų derinimo įstatymą. Nors Įstatyme nėra paaiškinta, kaip turėtų būti suprantamas lėšų gavimas iš Lietuvos valstybės ar savivaldybių biudžetų ir fondų, tačiau ši nuostata turėtų būti aiškinama ne kaip bet kokių lėšų gavimas iš valstybės ar savivaldybių biudžeto, o kaip asignavimų gavimas iš valstybės ar savivaldybių biudžeto. Vadovaujantis Komisijos padarytomis išvadomis, bet koks lėšų gavimas iš savivaldybių ar valstybės biudžetų viešosios įstaigos ar asociacijos vadovą savaime padaro asmeniu, dirbančiu valstybinėje tarnyboje.

Toks Komisijos aiškinimas nepagrįstai išplečia asmenų, prilyginamų asmenims, dirbantiems valstybės tarnyboje, sąrašą, nepagrįstai išskiria viešųjų įstaigų ir asociacijų vadovus, sukuria jiems daugiau pareigų. Komisija Sutartį nepagrįstai laiko ne sutartimi, o administraciniu aktu ir remiasi kitų valstybių teisės doktrina. Lietuvos Respublikos koncesijų įstatymo nuostatos nesudaro pagrindo griežtąja prasme koncesijos sutartį prilyginti administraciniam aktui. Remdamasis Europos Sąjungos teisės aiškinimu, pareiškėjas pažymėjo, kad net Europos Sąjungos teisėje egzistuoja tam tikras teisinis netikrumas ir neveiksmingumas koncesijos sutarčių aiškinimo atžvilgiu.

Pareiškėjas pažymėjo, kad VšĮ „Pramogų sala“ steigėjai yra du fiziniai asmenys, kurių vienas, pareiškėjas, yra šios viešosios įstaigos vadovas. Pagal Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 9 straipsnio 4 dalį viešosios įstaigos vadovas organizuoja įstaigos veiklą ir veikia jos vardu santykiuose su kitais asmenimis, sudaro ir nutraukia darbo sutartis su darbuotojais, atsako už finansinės atskaitomybės sudarymą, dalininkų susirinkimo sušaukimą ir kt. Pareiškėjo teigimu, tik vadovas yra vienintelis asmuo, kuris viešojoje įstaigoje gali priimti sprendimus dėl sutarčių sudarymo, asmens įdarbinimo ir kitų įstaigos valdymo klausimų, o vadovui nusišalinus nuo sprendimo dėl sutarčių sudarymo, nebūtų asmens, galinčio priimti tokį sprendimą. Pareiškėjui neaišku, kokiais pagrindais ir motyvais Komisija nusprendė, kad Savivaldybei priklausantis turtas buvo valdomas neefektyviai bei kad pareiškėjas siekė naudos sau. Sutartis buvo sudaryta prieš prasidedant ekonominei krizei, kai nuomos kainos buvo aukštos, dabar jos labai nukritusios, todėl Viešoji įstaiga turėjo teisę koreguoti ir nustatyti kitas kainas. Komisija visiškai neįsigilino ir nesuprato Sutarties esmės ir jos sąlygų, jog nepaisant to, ar Viešoji įstaiga gautų nuomos mokestį ar ne, šios pajamos nepasiektų Savivaldybės biudžeto, nes visos pajamos iš arenos nuomos ir renginių organizavimo tenka VšĮ „Pramogų sala“, o Savivaldybė neturi į jas jokios teisės.

Atsakovas Vyriausioji tarnybinės etikos komisija su skundu nesutiko ir prašė jį atmesti kaip nepagrįstą.

Atsiliepime į skundą pareiškėjas paaiškino, kad Įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad, be kitų, asmenimis, dirbančiais valstybinėje tarnyboje, laikomi asmenys, dirbantys viešosiose įstaigose ir asociacijose, kurios gauna lėšų iš Lietuvos valstybės ar savivaldybių biudžetų ir fondų, ir turintys administravimo įgaliojimus. Norint konstatuoti, kad asmuo, einantis pareigas viešojoje įstaigoje ar asociacijoje, dirba valstybės tarnyboje, privalu nustatyti dvi aplinkybes: asmens darbovietė gauna lėšų iš Lietuvos valstybės ar savivaldybių biudžetų ir fondų bei tai, kad asmuo turi administravimo įgaliojimus.

Atsakovas nesutiko su skundo teiginiu, kad pareiškėjui netaikytinos Įstatymo nuostatos, ir, remdamasis Lietuvos Respublikos valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo (toliau – ir VSTVNDĮ) nuostatomis, pažymėjo, jog kitiems juridiniams asmenims savivaldybės turtas patikėjimo teise gali būti perduotas pagal turto patikėjimo sutartį savivaldybių funkcijoms įgyvendinti ir tik tais atvejais, kai jie pagal įstatymus gali atlikti savivaldybių funkcijas, o turtas gali būti naudojamas tik savivaldybių funkcijoms įgyvendinti.

Viešoji įstaiga – tai pagal Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymą ir kitus įstatymus įsteigtas pelno nesiekiantis ribotos civilinės atsakomybės viešasis juridinis asmuo, kurio tikslas – tenkinti viešuosius interesus vykdant švietimo, mokymo ir mokslinę, kultūrinę, sveikatos priežiūros, aplinkos apsaugos, sporto plėtojimo, socialinės ar teisinės pagalbos teikimo, taip pat kitokią visuomenei naudingą veiklą. Remiantis Lietuvos Respublikos valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo bei Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo nuostatomis, VšĮ „Pramogų sala“ ir Savivaldybės sudaryta Sutartis yra savivaldybės turto patikėjimo sutartis.

Šias išvadas patvirtina ir pati Sutartis (2.2 ir 4.1 punktai), kurioje numatyta, kad ji sudaryta vadovaujantis Civilinio kodekso 6.953–6.968 straipsniais, reglamentuojančiais turto patikėjimą. Pareiškėjas, apsiimdamas valdyti Savivaldybės turtą, kartu prisiėmė atsakomybę laikytis ne tik privačių sutartinių įsipareigojimų, bet ir įstatymų numatyta apimtimi viešosios teisės reguliavimo sričiai priskirtinų imperatyvų, tarp jų ir viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje. Kol Viešoji įstaiga vykdo Savivaldybės deleguotas funkcijas, jos vadovui keliami tokie patys veiklos skaidrumo standartai, kaip ir funkciją laikinai perdavusios Savivaldybės administracijos direktoriui.

Savivaldybės tarybos sprendimuose dėl biudžeto patvirtinimo yra tiesiogiai paskirtos konkrečios pinigų sumos Komplekso operatoriui, o Viešoji įstaiga vykdo deleguotą funkciją, o ne teikia vienkartines instituciją aptarnaujančias paslaugas, tai leidžia daryti išvadą, kad pareiškėjas pripažintinas valstybinėje tarnyboje dirbančiu asmeniu, kuriam taikytini Įstatymo reikalavimai.

Komisijos sprendime išsamiai ir motyvuotai išdėstyta, kuo pasireiškė pareiškėjo asmeninis suinteresuotumas, t. y. pareiškėjas, eidamas Viešosios įstaigos generalinio direktoriaus pareigas, sprendė Komplekso patalpų nuomos su juo ir jam artimais asmenimis susijusiai UAB „Rūmanta“ klausimus bei priėmė sprendimus dėl savo sūnaus įdarbinimo Viešojoje įstaigoje, darbo apmokėjimo ir transporto priemonės nuomos.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2013 m. balandžio 30 d. sprendimu pareiškėjo skundą atmetė kaip nepagrįstą.

Pirmosios instancijos teismas, remdamasis Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybės tarnyboje įstatymo 2 straipsnio 1 dalimi pažymėjo, kad norint konstatuoti, jog asmuo, einantis pareigas viešojoje įstaigoje ar asociacijoje, dirba valstybinėje tarnyboje, privalu nustatyti, ar asmens darbovietė gauna lėšų iš Lietuvos valstybės ar savivaldybių biudžetų ir fondų ir, ar asmuo turi administravimo įgaliojimus. Teismas pažymėjo, kad pareiškėjo vadovaujama VšĮ „Pramogų sala“ ir Savivaldybė sudarė Sutartį, kuria Savivaldybė perdavė patikėjimo teise valdyti, tvarkyti jai priklausantį nuosavybės teise turtą. Remdamasis Lietuvos Respublikos valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo 11 straipsnio 3 dalimi, teismas pažymėjo, kad Viešoji įstaiga, apsiimdama valdyti savivaldybės turtą, iš esmės vykdė Savivaldybės funkciją. Savivaldybė Kompleksą statė laisvalaikio, sporto, rekreacijos, kultūros ir kt. paslaugoms teikti, t. y. patenkinti visuomenės kultūros, sporto ir laisvalaikio paslaugų poreikius, taip pat ir verslo tikslais, todėl teismas padarė išvadą, kad Komplekso teikiamos paslaugos tenkino viešąjį interesą.

Ištyręs bylos dokumentus, teismas konstatavo, kad Viešoji įstaiga kasmet gavo lėšų iš Savivaldybės biudžeto, ir kad teikiamos paslaugos nebuvo vienkartinės aptarnaujančios įstaigą, kaip teigia pareiškėjas. Atkreipęs dėmesį į Sutarties 10.2 punkto nuostatas, jog jei koncesininkas, vykdydamas koncesinę veiklą, per vienerius koncesinės veiklos metus gauna pelną, tai Savivaldybė ir koncesininkas įsipareigoja peržiūrėti koncesijos mokestį, apsvarstant galimybę koncesininkui mokėti koncesijos mokestį Savivaldybei, teismas atmetė pareiškėjo argumentus, kad Savivaldybė neturi jokios teisės į pajamas, gautas iš arenos nuomos.

Teismas padarė išvadą, kad VšĮ „Pramogų sala“ vykdė Savivaldybės deleguotas funkcijas, gavo lėšas iš Savivaldybės biudžeto viešajam interesui tenkinti, todėl jos vadovui keliami tokie patys veiklos skaidrumo standartai, kaip ir funkciją laikinai perdavusios Savivaldybės administracijos direktoriui, t. y. Komisija teisėtai ir pagrįstai pareiškėją pripažino valstybinėje tarnyboje dirbančiu asmeniu ir taikė Įstatymo nuostatas.

Remdamasis Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybės tarnyboje įstatymo 3 straipsnio 2 punktu,11 straipsnio 1 ir 2 dalimis, teismas konstatavo, kad pareiškėjas, priimdamas sprendimus, kurie buvo susiję su jo šeimos narių privačiais interesais, nevykdė Įstatymo 11 straipsnyje įtvirtintų reikalavimų ir nenusišalino nuo sprendimų, kurie sukelia interesų konfliktą, svarstymo ir priėmimo. Pareiškėjo skunde nurodyti argumentai, jog vadovas yra vienintelis asmuo įmonėje, kuris gali priimti sprendimus dėl sutarčių sudarymo, nėra reikšmingi kvalifikuojant pareiškėjo padarytą Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybės tarnyboje įstatymo pažeidimą, nes minėtas įstatymas nenumato jokių išimčių, kai asmuo, dirbantis valstybės tarnyboje, galėtų nenusišalinti nuo dalyvavimo sprendimo, kuris sukelia interesų konfliktą, rengimo, svarstymo ar priėmimo procedūroje.

Atmetęs pareiškėjo skundo reikalavimus, teismas taip pat netenkino ir jo prašymo priteisti iš atsakovo bylinėjimosi išlaidų atlyginimą.

III. Pareiškėjas G. R. (toliau – ir apeliantas) apeliaciniame skunde (II t., b. l. 97–105) prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ir atlyginti patirtas bylinėjimosi išlaidas. Pareiškėjas taip pat pateikė prašymą stabdyti administracinės bylos nagrinėjimą ir kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą su prašymu ištirti Lietuvos Respublikos viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymo 2 straipsnio 1 dalies atitikimą Konstitucijos 29, 33 ir 46 straipsnius, konstitucinius teisinės valstybės, lygiateisiškumo ir ūkinės veiklos laisvės principus.

Apeliacinis skundas grindžiamas šiais pagrindiniais argumentais:

1. Savivaldybė ne delegavo funkcijas Viešajai įstaigai, o įgyvendino įstatymais jai priskirtą funkciją pasirinkdama koncesininką (paslaugų tiekėją) ir sudarydama su juo civilinę sutartį. Sudarydama koncesijos sutartį savivaldybė veikia kaip subjektas, dalyvaujantis civiliniuose teisiniuose santykiuose dėl savivaldybei patikėto turto valdymo ir naudojimo, ir juose dalyvauja lygiais pagrindais su kita koncesijos sutarties šalimi. Teismas nenurodė, kokiu teisės aktu Viešajai įstaigai yra laikinai perduotos savivaldybės administracijos direktoriaus funkcijos, ir kokios konkrečiai funkcijos yra perduotos, teisės normomis nepagrindė tokio perdavimo teisėtumo. Apelianto nuomone, tai, kad savivaldybės administracijos direktoriaus įgaliojimai yra ne deleguojami, o įgyvendinami, patvirtina tiek koncesijų teisinis reguliavimas (Koncesijų įstatymo 2 str. 7 d., 281 str. 1 d. 1 p.), tiek Sutarties nuostatos. Analogija galėtų būti įžvelgiama su Vietos savivaldos įstatymo 8 ir 9 straipsniais, kuriuose nustatyta, kad savivaldybė yra atsakinga už viešųjų paslaugų teikimą gyventojams – savivaldybės institucijos ir administracija pačios viešųjų paslaugų neteikia, tačiau tai nereiškia, kad savivaldybė šias funkcijas deleguoja viešųjų paslaugų tiekėjams, priešingai, tai yra savivaldybės funkcija, įgyvendindama parenkant tiekėjus ir vykdant šių paslaugų tiekimo priežiūrą ir kontrolę (Viešųjų įstaigų įstatymo 3 str. 8 d.).

2.VšĮ „Pramogų sala“ nėra subjektas, kuriam galima deleguoti savivaldybei įstatymu priskirtą funkciją. Įgaliojimai savivaldybėms suteikti įstatymu ir teisė perduoti juos kitam asmeniui civiline sutartimi nėra numatyta. Pagal Valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo 11 straipsnio 3 dalį, turto perdavimas patikėjimo teise kitiems juridiniams asmenims galimas tik tais atvejais, kai jie pagal įstatymus gali atlikti savivaldybių funkcijas. VšĮ „Pramogų sala“ tokiems asmenims nepriskiriama. Pagal Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarime pateiktą išaiškinimą, savivaldybių tarybų sudaryti ar joms atskaitingi vykdomieji organai pagal Konstituciją neturi teisės jiems nustatytų įgaliojimų perduoti kitiems subjektams.

3. Koncesininko, vykdančio pareigas pagal koncesijos sutartį, priskyrimas valstybės tarnautojams Įstatymo 2 straipsnio 1 dalies pagrindu prieštarauja oficialioje konstitucinėje doktrinoje suformuotai valstybės tarnybos sampratai. Pareiškėjas remiasi Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimo nuostatomis, kad pagal Konstituciją valstybės tarnyba nelaikytina tokia veikla, kai asmenys, nors ir dalyvauja vykdant valstybės (ar savivaldybių) funkcijas, tai daro ne dirbdami valstybės ar savivaldybių institucijose, bei Sutarties nuostatomis, pažymėdamas, kad pagal Sutarties nuostatas pareiškėjo veikla neturi Konstitucinio Teismo doktrinoje minimų valstybės tarnybos bruožų. Joks įstatymas negali būti aiškinamas taip, kad nebūtų paisoma Konstitucijos nuostatų, nukrypstant nuo iš Konstitucijos kylančio teisingumo imperatyvo, teisinės valstybės principo reikalavimų. Pareiškėjas pažymi, kad jei neatitikimas tarp Interesų derinimo įstatymo 2 straipsnio 1 dalies normoje įtvirtinto valstybės tarnybos apibrėžimo ir vėliau Konstitucinio Teismo pateikto detalaus valstybės tarnybos sampratos ir požymių išaiškinimo negali būti pašalintas įstatymo normos aiškinimo būdu, kyla klausimas dėl šios normos prieštaravimo Konstitucijai.

4. Koncesijų įstatyme bei Valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo 11 straipsnyje numatyto turto perdavimo pagal turto patikėjimo sutartį savivaldybių funkcijoms įgyvendinti institutai yra skirtingi, todėl minėtas straipsnis koncesijų teisinių santykių aiškinimui turėtų būti taikomas tiek, kiek jis neprieštarauja Koncesijų įstatymui. Koncesijos sutartis nėra tapati savivaldybės turto patikėjimo sutarčiai ir jų pasekmės yra skirtingos. Teismas, padaręs išvadą, kad viešoji įstaiga, apsiimdama valdyti savivaldybės turtą, iš esmės vykdo valstybės funkciją, neatsižvelgė į koncesijų santykių ypatumus.

5. Teismas plečiamai aiškino lėšų gavimo iš Lietuvos valstybės ir savivaldybių biudžetų ir fondų sąvoką, aiškindamas jį kaip bet kokių lėšų, ne vien asignavimų, gavimą viešojo administravimo funkcijų vykdymui ar viešųjų paslaugų teikimui. Koncesininko atlyginimo gavimas už savivaldybei suteiktas paslaugas negali būti laikomas pagrindu taikyti Interesų derinimo įstatymą.

Atsakovas Vyriausioji tarnybinės etikos komisija su pareiškėjo apeliaciniu skundu nesutinka ir prašo jį atmesti kaip nepagrįstą.

Atsiliepime į apeliacinį skundą (II t., b. l. 110–112) atsakovas nurodo, kad pareiškėjas remiasi subjektyvia teisės normų interpretacija, nepagrįstai tapatina valstybės tarnautojo ir valstybinėje tarnyboje dirbančio asmens sąvokas, dėl to neteisingai aiškina savo statusą. Valstybinėje tarnyboje dirbančių asmenų sąvoka yra daug platesnė. Interesų derinimo įstatymas taikytinas asmenims, nurodytiems šio įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje, neatsižvelgiant į tai, kaip šių asmenų ar institucijų ar įstaigų, kuriose šie asmenys dirba, teisinį statusą reglamentuoja kiti įstatymai, todėl pareiškėjo minimi Valstybės tarnybos įstatymas ir Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas šiai bylai neaktualūs, apeliacinio skundo argumentai dėl Komisijos ir teismo pateikto teisės aktų nuostatų prieštaravimo Konstitucijai ir oficialiai konstitucinei doktrinai atmestini. Taip pat atmestini pareiškėjo motyvai, neigiantys aplinkybę, kad jo vadovaujama įstaiga valdo savivaldybės turtą patikėjimo teise. Konstitucinio Teismo praktikoje viešųjų ir privačių interesų derinimo privalomumas pripažįstamas ne tik valstybės tarnautojams, bet ir kitiems asmenims, priimantiems visuomenei reikšmingus sprendimus, šiuo atveju – turinčius užtikrinti efektyvų savivaldybės turto valdymą (2004 m. liepos 1 d. nutarimas).

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Nagrinėjamos administracinės bylos dalykas – Vyriausiosios tarnybinės etikos komisijos 2012 m. lapkričio 27 d. sprendimo Nr. KS-130 „Dėl G. R.“, kuriuo pareiškėjas buvo pripažintas pažeidusiu Lietuvos Respublikos viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymo 3 straipsnio 1, 2, 3 punktų ir 11 straipsnio 1 dalies nuostatas, teisėtumas ir pagrįstumas.

Ginčijamame 2012 m. lapkričio 27 d. sprendime Nr. KS-130 Vyriausioji tarnybinės etikos komisija nustatė, kad pareiškėjas, eidamas VšĮ „Pramogų sala“ generalinio direktoriaus pareigas, sprendė Komplekso patalpų nuomos su juo ir jam artimais asmenimis susijusiai UAB „Rūmanta“ klausimus. Pareiškėjas ir jo motina yra bendrovės akcininkai, sutuoktinė eina bendrovės komercijos direktorės pareigas. Kitaip tariant, pareiškėjas pasinaudojo savo pareigomis viešojoje įstaigoje, eksploatuojančioje Savivaldybės turtą, ir sudarė išimtines nurodyto turto nuomos sąlygas šeimos verslo bendrovei. Komisija taip pat nustatė, kad pareiškėjas, eidamas VšĮ „Pramogų sala“ generalinio direktoriaus pareigas, priėmė sprendimus dėl savo sūnaus įdarbinimo Viešojoje įstaigoje, darbo apmokėjimo ir transporto priemonės nuomos, t. y. sprendė klausimus, kurie kelia interesų konfliktą, ir naudojosi pareigomis asmeninei (šeimos) naudai gauti. Tokiu būdu, Komisija pripažino, kad pareiškėjas, eidamas pareigas valstybinėje tarnyboje, sprendė klausimus, susijusius su jo privačiais interesais, ir naudojosi pareigomis asmeninei naudai gauti, taip pažeisdamas Įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1, 2, 3 punktus ir 11 straipsnio 1 dalį.

Pareiškėjas prašo panaikinti ginčijamą atsakovo sprendimą iš esmės vieninteliu pagrindu, teigdamas, kad jis (pareiškėjas) nepriskirtinas prie asmenų, dirbančių valstybinėje tarnyboje, todėl Lietuvos Respublikos viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymo reikalavimai jam negali būti taikomi. Atsižvelgdama į šias pareiškėjo nubrėžtas ginčo ribas, apeliacinės instancijos teisėjų kolegija pripažįsta, jog sprendžiant klausimą dėl pareiškėjo skundo reikalavimo pagrįstumo (nepagrįstumo) pirmiausia būtina konstatuoti, ar pareiškėjui apskritai gali būti taikomos Interesų derinimo įstatymo nuostatos.

Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymas yra specialus teisės aktas, skirtas suderinti valstybinėje tarnyboje dirbančių asmenų privačius ir visuomenės viešuosius interesus, užtikrinti, kad priimant sprendimus pirmenybė būtų teikiama viešiesiems interesams, įtvirtinti priimamų sprendimų nešališkumą ir užkirsti kelią atsirasti bei plisti korupcijai valstybinėje tarnyboje (Įstatymo 1 str.). Asmenų, dirbančių valstybinėje tarnyboje, sąvoka yra atskleista Įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje (2012 m. birželio 12 d. įstatymo Nr. XI-2063 redakcija), kurioje numatyta, kad tai valstybės politikai, valstybės pareigūnai, valstybės tarnautojai, teisėjai, profesinės karo tarnybos kariai, vykdantys operatyvinę veiklą, profesinės karo tarnybos karininkai, asmenys, dirbantys valstybės ir savivaldybių įmonėse, biudžetinėse įstaigose ir turintys administravimo įgaliojimus, asmenys, dirbantys viešosiose įstaigose ir asociacijose, kurios gauna lėšų iš Lietuvos valstybės ar savivaldybių biudžetų ir fondų, ir turintys administravimo įgaliojimus, Lietuvos banko darbuotojai, turintys viešojo administravimo įgaliojimus (atliekantys finansų rinkos priežiūros, vartotojų ir finansų rinkos dalyvių ginčų nagrinėjimo ne teisme funkcijas ir kitas viešojo administravimo funkcijas), akcinių bendrovių ir uždarųjų akcinių bendrovių, kurių akcijos, suteikiančios daugiau kaip 1/2 balsų visuotiniame akcininkų susirinkime, nuosavybės teise priklauso valstybei ar savivaldybei, vadovai ir vadovų pavaduotojai, taip pat kiti asmenys, turintys viešojo administravimo įgaliojimus.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra pažymėjęs, jog Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybės tarnyboje įstatymas taikytinas asmenims, kurie yra nurodyti šio įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje, neatsižvelgiant į tai, kaip šių asmenų ar institucijų ir įstaigų, kuriose šie asmenys dirba, teisinį statusą reglamentuoja kiti įstatymai (2012 m. rugsėjo 20 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A442-2240/2012).

Nagrinėjamu atveju pirmosios instancijos teismas teisingai aiškino Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybės tarnyboje įstatymo 2 straipsnio 1 dalies normos turinį, pažymėdamas, jog pagal šią normą privalu nustatyti, pirma, ar asmens darbovietė (šiuo atveju – Viešoji įstaiga) gauna lėšų iš Lietuvos valstybės ar savivaldybių biudžetų ir fondų, ir antra, ar asmuo turi administravimo įgaliojimų.

Pagal Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (2008 m. rugsėjo 15 d. įstatymo Nr. X-1722 redakcija) 6 straipsnio 13 ir 29 punktų nuostatas, gyventojų bendrosios kultūros ugdymas, kūno kultūros ir sporto plėtojimas, gyventojų poilsio organizavimas priskiriami prie savarankiškųjų (Konstitucijos ir įstatymų nustatytų (priskirtų)) savivaldybių funkcijų. Vietos savivaldos įstatymo 8 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad savivaldybė yra atsakinga už viešųjų paslaugų teikimą gyventojams; savivaldybės institucijos ir administracija viešųjų paslaugų neteikia, išskyrus šiame straipsnyje nustatytus atvejus; jas teikia biudžetinės ir viešosios įstaigos, savivaldybės įmonės, akcinės bendrovės ir kiti subjektai. Remiantis to paties įstatymo 9 straipsnio 1 dalimi, savivaldybė administruoja ir užtikrina viešųjų paslaugų teikimą gyventojams nustatydama šių paslaugų teikimo būdą, taisykles ir režimą, steigdama savivaldybės biudžetines ir viešąsias įstaigas, įstatymų ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka parinkdama viešųjų paslaugų teikėjus ir įgyvendindama viešųjų paslaugų teikimo priežiūrą ir kontrolę.

Lietuvos Respublikos koncesijų įstatymo (2003 m. birželio 24 d. įstatymo Nr. IX-1647 redakcija) 2 straipsnio 1 dalyje (2006 m. liepos 11 d. įstatymo Nr. X-749 redakcija) koncesija apibrėžiama kaip vadovaujantis koncesijos sutartimi ir joje nustatytomis sąlygomis suteikiančiosios institucijos koncesininkui pagal šį Įstatymą suteikiamas leidimas vykdyti ūkinę komercinę veiklą, susijusią su infrastruktūros objektų projektavimu, statyba, plėtra, atnaujinimu, pakeitimu, remontu, valdymu, naudojimu ir (ar) priežiūra, teikti viešąsias paslaugas, valdyti ir (ar) naudoti valstybės, savivaldybės turtą (tarp jų eksploatuoti gamtos išteklius), kai koncesininkas pagal koncesijos sutartį prisiima visą ar didžiąją dalį su tokia veikla susijusios rizikos bei atitinkamas teises ir pareigas, o koncesininko atlyginimą už tokią veiklą sudaro tik teisės užsiimti atitinkama veikla suteikimas ir pajamos iš tokios veiklos ar tokios teisės suteikimas ir pajamos iš tokios veiklos kartu su atlyginimu, mokamu koncesininkui suteikiančiosios institucijos, atsižvelgiant į jos prisiimtą riziką. To paties straipsnio 7 dalyje pateikiama suteikiančiosios institucijos sąvoka – tai institucija, kuri pagal savo kompetenciją ir įgaliojimus, nustatytus Lietuvos Respublikos teisės aktų, yra atsakinga už atitinkamas funkcijas ar veiklos sritis, kurios gali būti įgyvendinamos ir užtikrinamos suteikiant koncesijas: tai yra Lietuvos Respublikos Vyriausybė ar jos įgaliota institucija, – kai koncesija suteikiama valstybės vardu, arba savivaldybės vykdomoji institucija, – kai koncesija suteikiama atitinkamos savivaldybės vardu. Remiantis Koncesijų įstatymo 3 straipsnio (2006 m. liepos 11 d. įstatymo Nr. X-749 redakcija) nuostatomis, koncesininkams valstybės, savivaldybės ir (arba) valstybės ar savivaldybės kontroliuojamų asmenų nuosavybės, patikėjimo teise valdomas ir (ar) naudojamas turtas pagal koncesijos sutartis perduodamas valdyti ir (ar) naudoti taip, kad būtų tenkinami ne vienos socialinės grupės ar atskirų asmenų interesai arba poreikiai ir šis turtas tarnautų visuomenės poreikiams (3 straipsnio 8 dalis). Koncesijų įstatymo 22 straipsnio (2006 m. liepos 11 d. įstatymo Nr. X-749 redakcija) 1 dalyje, be kita ko, numatyta suteikiančiosios institucijos teisė kontroliuoti, kaip koncesininkas vykdo įsipareigojimus, įskaitant teisę tikrinti koncesininko naudojamą ir (ar) kuriamą turtą (17 punktas).

Byloje nustatyta, kad pareiškėjas yra VšĮ „Pramogų sala“ steigėjas, dalininkas ir vadovas – generalinis direktorius. 2006 m. birželio 8 d. pareiškėjo atstovaujama VšĮ „Pramogų sala“ ir Šiaulių miesto savivaldybės administracija pasirašė Aukštabalio multifunkcinio komplekso („Šiaulių arenos“) eksploatavimo koncesijos suteikimo sutartį Nr. SŽ-988, pagal kurią Savivaldybė 15 metų perdavė jai nuosavybės teise priklausantį Kompleksą ((duomenys neskelbtini)) ir įrenginius Viešajai įstaigai vykdyti ūkinei komercinei veiklai, susijusiai su Komplekso eksploatavimu, įgyvendinant funkcijas, skirtas patenkinti visuomenės kultūros, sporto ir laisvalaikio paslaugų poreikius, bei įsipareigojo mokėti koncesijos mokestį, o Viešoji įstaiga įsipareigojo visiškai įrengti Kompleksą ir jį eksploatuoti, teikti laisvalaikio paslaugas vartotojams (Sutarties 1 str., 2 str., 3 str., 6 str., 9 str., 10 str., 11 str., 12 str., kt.). Byloje taip pat nustatyta, kad pagal sudarytą Sutartį VšĮ „Pramogų sala“ 2006–2012 metais gavo lėšų iš Savivaldybės biudžeto: 2006 m. gavo 205,7 tūkst. Lt, 2007 m. – 760,0 tūkst. Lt, 2008 m. – 742,3 tūkst. Lt, 2009 m. – 416,7 tūkst. Lt, 2010 m. – 1 028,3 tūkst. Lt, 2011 m. – 618,8 tūkst. Lt, 2012 m. – 457,4 tūkst. Lt.

Sistemiškai vertindama nurodytas įstatymų nuostatas bei pritaikydama jas byloje nustatytoms faktinėms aplinkybėms, teisėjų kolegija sutinka su atsakovo ir pirmos instancijos teismo padaryta išvada, jog VšĮ „Pramogų sala“ vykdo (vykdė) dalį savarankiškųjų Savivaldybės funkcijų, susijusių su viešųjų paslaugų teikimu – gyventojų kultūros ugdymu, sporto plėtojimu ir laisvalaikio organizavimu „Šiaulių arenoje“, o pareiškėjas, būdamas Viešosios įstaigos vadovu, administruoja ir užtikrina minėtų viešųjų paslaugų teikimą gyventojams. Šioms funkcijoms įgyvendinti Viešoji įstaiga 2006–2012 metais kasmet gaudavo lėšų iš Savivaldybės biudžeto.

Iš to, kas išdėstyta, akivaizdu, jog pareiškėjas atitinka abu Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje numatytus kriterijus (dėl lėšų iš valstybės ar savivaldybių biudžetų ir fondų gavimo ir dėl administravimo įgaliojimų turėjimo), kad būtų šio Įstatymo taikymo prasme priskirtas prie asmenų, dirbančių valstybinėje tarnyboje. Taigi pareiškėjui laikinai, t. y. kol jis eina VšĮ „Pramogų sala“, teikiančios nurodytas viešąsias paslaugas pagal sudarytą su Savivaldybe Aukštabalio multifunkcinio komplekso eksploatavimo koncesijos suteikimo sutartį, vadovo pareigas, taikytini Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymo reikalavimai, inter alia reikalavimas nešališkai, sąžiningai ir tinkamai atlikti savo tarnybines pareigas, teisės aktų nustatyta tvarka ir priemonėmis vengti interesų konflikto, elgtis taip, kad nekiltų abejonių, jog toks konfliktas yra, ir nesinaudoti pareigomis asmeninei naudai gauti (Įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1, 2 ir 3 punktai) bei draudimas dalyvauti rengiant, svarstant ar priimant sprendimus arba kitaip paveikti sprendimus, kurie sukelia ar gali sukelti interesų konfliktą (Įstatymo 11 straipsnio 1 dalis).

Priešingu atveju, jeigu aptariamoje situacijoje asmeniui nebūtų galima pritaikyti elgesio reikalavimų bei atsakomybės pagal Interesų derinimo įstatymą, susidarytų tokia situacija, kad, valstybės ar savivaldybės institucijai suteikus koncesijos sutarties pagrindu teisę teikti viešąsias paslaugas valstybės ar savivaldybės nekontroliuojamam asmeniui (koncesininkui), būtų realiai neįmanoma arba labai sunku garantuoti viešųjų paslaugų teikimo skaidrumą, užtikrinti Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnyje įtvirtintų viešojo administravimo principų (ypač įstatymo viršenybės, objektyvumo, nepiktnaudžiavimo valdžia principų) įgyvendinimą, tuo pačiu būtų pakenkta ir viešiesiems interesams.

Konstatavus, jog pareiškėjui taikytini Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymo reikalavimai, atmestini kaip nepagrįsti visi apelianto argumentai, kuriais remdamasis jis daro išvadą, kad jam šio įstatymo nuostatos netaikytinos. Tačiau teisėjų kolegija pabrėžia, jog pareiškėjas gali būti priskirtas prie asmenų, dirbančių valstybinėje tarnyboje, tik šios konkrečios bylos faktinių aplinkybių kontekste ir tik tais tikslais bei tik ta apimtimi, kurie yra numatyti Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatyme. Taigi šioje byloje pateiktas teisės aiškinimas yra susijęs išimtinai su minėto įstatymo normų taikymu, todėl juo negali būti ir nėra paneigiama tai, jog pareiškėjo veikla kitų įstatymų bei kitų teisės aktų taikymo prasme nelaikytina valstybės tarnyba, taip pat nekvestionuojama pačios koncesijos sutarties ir iš jos kylančių santykių prigimtis, jų civilinis teisinis pobūdis.

Apeliacinės instancijos teisėjų kolegija sutinka su pirmosios instancijos teismo atliktu bylos faktinių aplinkybių vertinimu ir teismo sprendime išdėstytais motyvais, kuriais remdamasis teismas priėjo išvadą, jog pareiškėjas pažeidė konkrečias Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymo nuostatas, todėl kolegija šiuo klausimu pakartotinai nepasisako.

Apibendrinant tai, kas išdėstyta, konstatuotina, kad pirmosios instancijos teismas teisingai aiškino bei taikė materialiosios teisės normas, bylai svarbias faktines aplinkybes vertino tinkamai, todėl priėmė teisėtą ir pagrįstą sprendimą, kurio naikinti apeliaciniame skunde nurodytais argumentais nėra pagrindo. Pareiškėjo apeliacinis skundas atmetamas, kartu netenkinant ir jo prašymo dėl bylinėjimosi išlaidų atlyginimo.

Teisėjų kolegija taip pat nenustatė pagrindo tenkinti apelianto procesinį prašymą dėl kreipimosi į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą su prašymu ištirti Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymo 2 straipsnio 1 dalies konstitucingumą, kadangi nagrinėjamos bylos aplinkybių kontekste teismui nekilo abejonių dėl šios Įstatymo normos atitikimo Konstitucijai, be to, yra pagrindo manyti, jog paminėtas pareiškėjo prašymas nulemtas išimtinai jo subjektyvaus siekio kilusio ginčo atveju išvengti atsakomybės pagal Įstatymą.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a :

Pareiškėjo G. R. apeliacinį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. balandžio 30 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Anatolijus Baranovas

Dainius Raižys

Skirgailė Žalimienė