AS-602-990-14 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. AS602-990/2014

Teisminio proceso Nr. 3-63-3-00770-2014-6

Procesinio sprendimo kategorija 63.3.1 (S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

NUTARTIS

2014 m. spalio 15 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ričardo Piličiausko, Veslavos Ruskan (pranešėja) ir Arūno Sutkevičiaus (kolegijos pirmininkas), teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo Kultūros paveldo departamento prie Kultūros ministerijos Klaipėdos teritorinio padalinio atskirąjį skundą dėl Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2014 m. liepos 16 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo Kultūros paveldo departamento prie Kultūros ministerijos Klaipėdos teritorinio padalinio skundą dėl atsakovo Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos Klaipėdos teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros skyriaus privalomojo nurodymo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I. Pareiškėjas Kultūros paveldo departamento prie Kultūros ministerijos Klaipėdos teritorinis padalinys (toliau – ir pareiškėjas, Padalinys) kreipėsi į teismą, prašydamas panaikinti atsakovo Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos Klaipėdos teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros skyriaus (toliau – ir atsakovas, Skyrius) 2014 m. liepos 7 d. Privalomąjį nurodymą Nr. PN-576 (16.29).

II. Klaipėdos apygardos administracinis teismas 2014 m. liepos 16 d. nutartimi pareiškėjo skundą atsisakė priimti.

Teismas nurodė, jog pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 5 straipsnio 1 dalį, kiekvienas suinteresuotas subjektas turi teisę įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė ar įstatymų saugomas interesas. ABTĮ 5 straipsnio 3 dalies 1 punkte įtvirtinta, jog teismas imasi nagrinėti administracinę bylą pagal asmens arba jo atstovo, kuris kreipiasi, kad būtų apginta jo teisė arba įstatymų saugomas interesas, skundą ar prašymą. Taigi į administracinį teismą asmuo turi teisę kreiptis tik dėl jam teisines pasekmes sukeliančių individualių teisės aktų, priimtų viešojo administravimo srityje. Teismų praktikoje asmens suinteresuotumas yra aiškinamas kaip subjekto materialinis teisinis suinteresuotumas, t. y. asmuo turi turėti aiškiai identifikuotą suinteresuotumą apginti materialinės teisės normų saugomą teisę ar interesą (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2004 m. balandžio 13 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A3-170/2004, publikuota leidinyje „Administracinių teismų praktika“ Nr. 5, 2004 m.).

Pažymėjo, kad Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros įstatymo (toliau – ir TPSVPĮ) 8 straipsnyje reglamentuota, kad statybos valstybinę priežiūrą atlieka Valstybinė teritorijų planavimo ir statybos inspekcija prie Aplinkos ministerijos (toliau – ir Inspekcija). Šio straipsnio 1 dalyje numatyta, kad viena iš Inspekcijos funkcijų statybos valstybinėje priežiūroje yra privalomųjų nurodymų pateikti reikalingą informaciją, dokumentus, pašalinti patikrinimų metu nustatytus teisės pažeidimus teikimas. Ši funkcija įgyvendinama, tikrinant atsisakymo išduoti specialiuosius reikalavimus pagrįstumą (TPSVPĮ 9 str.). Minėto straipsnio 4 dalyje nustatyta, kad gavusi skundą ar pranešimą, kuriuose teigiama, kad <...> specialiuosius reikalavimus neteisėtai atsisakoma išduoti, Inspekcija kreipiasi į atsisakiusius išduoti <...> specialiuosius reikalavimus subjektus, nurodydama per 10 darbo dienų pateikti atsisakymo išduoti <....> specialiuosius reikalavimus motyvus. Išnagrinėjusi atsisakymo išduoti <...> specialiuosius reikalavimus motyvus, Inspekcija, jeigu reikia, kreipiasi į atitinkamus viešojo administravimo subjektus, prašydama pateikti išvadas, ar <...> specialiuosius reikalavimus išduoti atsisakoma pagrįstai. Gavusi ir įvertinusi šių subjektų išvadas, Inspekcija per 20 darbo dienų nuo jų gavimo dienos skundo ar pranešimo pateikėjui pateikia savo išvadą dėl atsisakymo išduoti <...> specialiuosius reikalavimus pagrįstumo. Jeigu nustatyta, kad <...> Specialiuosius reikalavimus išduoti atsisakoma nepagrįstai, Inspekcija pateikia subjektams, atsisakiusiems išduoti <...> specialiuosius reikalavimus, privalomuosius nurodymus administraciniu sprendimu jas išduoti ir apie privalomojo nurodymo įvykdymą informuoti Inspekciją.

Teismas, įvertinęs nurodytą teisinį reglamentavimą ir ginčijamo Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos Klaipėdos teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros skyriaus 2014 m. liepos 7 d. Privalomojo nurodymo Nr. PN-576 turinį, t. y. reikalavimą pateikti atsisakymo išduoti specialiuosius paveldosaugos reikalavimus, taikomus kultūros paveldo statiniui, motyvus ir tai pagrindžiančius dokumentus, sprendė, jog skundu ginčijamas nurodymas yra tik procedūrinio pobūdžio sprendimas, priimtas Inspekcijai atliekant jai priskirtas funkcijas. Nagrinėjamu atveju teisines pasekmes pareiškėjui sukeliančiu administraciniu aktu laikytinas privalomasis nurodymas išduoti specialiuosius reikalavimus, duotas pripažinus, jog tokius reikalavimus išduodanti institucija juos išduoti atsisako nepagrįstai.

Sprendė, jog atsižvelgus į tai, kad Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos Klaipėdos teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros skyriaus 2014 m. liepos 7 d. Privalomasis nurodymas Nr. PN-576 (16.29) pareiškėjui nesukėlė teisinių pasekmių, jis nelaikytinas administraciniu aktu, ginčijamu ABTĮ nustatyta tvarka, todėl skundą atsisakė priimti (ABTĮ 37 str. 2 d. 1 p.).

III. Pareiškėjas atskiruoju skundu prašo Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2014 m. liepos 16 d. nutartį panaikinti ir perduoti klausimą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Teigia, jog pirmosios instancijos teismo nutartis yra neteisėta ir nepagrįsta.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Nagrinėjamos bylos dalykas – Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2014 m. liepos 16 d. nutarties, kuria atsisakyta priimti pareiškėjo skundą, teisėtumas ir pagrįstumas.

Pareiškėjas Kultūros paveldo departamento prie Kultūros ministerijos Klaipėdos teritorinis padalinys kreipėsi į teismą, prašydamas panaikinti atsakovo Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos Klaipėdos teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros skyriaus 2014 m. liepos 7 d. Privalomąjį nurodymą Nr. PN-576 (16.29).

Pirmosios instancijos teismas skundžiamoje nutartyje konstatavo, jog 2014 m. liepos 7 d. Privalomasis nurodymas Nr. PN-576 (16.29) pareiškėjui nesukėlė teisinių pasekmių, jis nelaikytinas administraciniu aktu, ginčijamu ABTĮ nustatyta tvarka, todėl skundą atsisakė priimti (ABTĮ 37 str. 2 d. 1 p.).

ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 1 punkte nustatyta, kad administracinio teismo pirmininkas ar teisėjas (teismas) motyvuota nutartimi atsisako priimti skundą (prašymą), jeigu skundas (prašymas) nenagrinėtinas teismų administracinio proceso tvarka.

Teisėjų kolegija nurodo, kad pagal ABTĮ 5 straipsnį kiekvienas suinteresuotas subjektas turi teisę įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė ar įstatymų saugomas interesas. Privataus asmens kreipimosi į administracinį teismą, kad būtų išspręstas administracinis ginčas, forma yra skundas (ABTĮ 2 straipsnio 20 punktas), kuris turi atitikti ABTĮ 23 ir 24 straipsnių reikalavimus.

Taip pat teisėjų kolegija nurodo, jog reikalavimas administraciniam teismui turi būti suformuluotas atsižvelgiant į administracinio teismo kompetencijos ribas. Administracinių teismų kompetenciją nustato ABTĮ 15–20 straipsniai. Šių teisės normų sisteminė analizė leidžia daryti išvadą, jog administraciniai teismai sprendžia bylas dėl viešojo administravimo subjektų priimtų teisės aktų ir veiksmų, kuriais pažeidžiamos asmenų teisės. ABTĮ 15 straipsnio 1 dalies 1 punktas numato, kad administracinių teismų kompetencijai yra priskirta nagrinėti bylas dėl valstybinio administravimo subjektų priimtų teisės aktų ir veiksmų teisėtumo, taip pat šių subjektų atsisakymo atlikti jų kompetencijai priskirtus veiksmus teisėtumo ir pagrįstumo ar vilkinimo atlikti tokius veiksmus. ABTĮ 22 straipsnio 1 dalis taip pat nustato, kad skundą (prašymą) dėl viešojo ar vidaus administravimo subjekto priimto administracinio akto ar veiksmo (neveikimo) turi teisę paduoti asmenys, kai jie mano, kad jų teisės ar įstatymų saugomi interesai yra pažeisti. Atsižvelgiant į tai, administraciniams teismams priskirta nagrinėti administracines bylas dėl valstybinio administravimo subjektų priimtų teisės aktų (administracinių aktų), taip pat veiksmų (neveikimo), kurie daro įtaką konkrečių asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams, teisėtumo. Tokiu būdu teismine tvarka gali būti ginčijama ne bet kokia valstybinio administravimo subjekto veikla, o tik tokia, kuri atitinka ABTĮ 15 straipsnio 1 dalies 1 punkto ir 22 straipsnio 1 dalies reikalavimus. Šių teisės normų sisteminis vertinimas leidžia teigti, kad į administracinį teismą asmuo turi teisę kreiptis tik dėl jam teisines pasekmes sukeliančių individualių teisės aktų, priimtų viešojo administravimo srityje.

Pažymėtina, jog remiantis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, skundas negali būti teikiamas dėl tarpinių viešojo administravimo subjekto priimamų dokumentų, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija 2011 m. birželio 20 d. nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr. A261-69/2011, pažymėjo, kad vientisos (vienos) administracinės procedūros metu, prieš priimant galutinį sprendimą, gali būti ir dažnai yra surašomas ne vienas viešojo administravimo institucijos dokumentas (pvz., tarnybinis pranešimas, paklausimas, siuntimas, teikimas, tarnybinė išvada ar kt.).

Šie dokumentai paprastai atlieka tik pagalbinį, tarpinį ar aptarnaujantį vaidmenį viešojo administravimo procedūroje ir jais dažniausiai nėra įforminami baigiamieji (galutiniai) kompetentingų (įgaliotų) asmenų (pareigūnų) sprendimai tuo klausimu, dėl kurio buvo pradėta administracinė procedūra. Jais gali būti sprendžiami įvairūs procedūriniai klausimai, tiesiogiai nesusiję su asmens teisių ar pareigų atsiradimu, pasikeitimu ar išnykimu (pasibaigimu). Dėl šios priežasties šie dokumentai dažnai (tačiau jokiu būdu ne visada) suinteresuotiems asmenims jokių materialinių teisinių pasekmių nesukelia.

Kai skundžiamas aktas ar veiksmas akivaizdžiai jokių teisinių pasekmių nesukelia, jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. birželio 20 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartis administracinėje byloje Nr. A261-69/2011.). Administracinių teismų praktikoje įtvirtinta, kad argumentai dėl tarpinių aktų pagrįstumo ir teisėtumo paprastai gali būti nurodyti grindžiant skundą dėl galutinio sprendimo, kurio tarpiniais dokumentais jie yra (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. gruodžio 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS442-555/2010).

Kitaip tariant, administracinis teismas, nagrinėdamas skundą dėl tam tikrą administracinę procedūrą užbaigiančio sprendimo, gali nagrinėti ir tarpinių (procedūrinių) aktų (sprendimų), kurie atskirai administraciniam teismui neskundžiami, teisėtumą ir pagrįstumą bei jų poveikį galutinio sprendimo teisėtumui ir pagrįstumui (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. rugpjūčio 28 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS438-611/2013).

Akcentuotina, jog nagrinėjamu atveju ginčas kilo dėl Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos Klaipėdos teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros skyriaus 2014 m. liepos 7 d. Privalomojo nurodymo Nr. PN-576 (16.29), kuriuo Kultūros paveldo departamento prie Kultūros ministerijos Klaipėdos teritoriniam padaliniui nurodoma pateikti atsisakymo išduoti specialiuosius paveldosaugos reikalavimus, taikomus kultūros paveldo statiniui, motyvus ir tai pagrindžiančius dokumentus.

Pagal Teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros įstatymo 2 straipsnio 2 dalį privalomasis nurodymas – atskiru teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą ar statybos valstybinę priežiūrą atliekančios institucijos nustatytos formos administraciniu aktu teikiamas arba šio Įstatymo nustatytais atvejais kitame administraciniame akte įrašytas teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą ar statybos valstybinę priežiūrą atliekančios institucijos ar pareigūno įpareigojimas viešojo administravimo subjektui, kitam juridiniam asmeniui ar jo padaliniui, kitai juridinio asmens statuso neturinčiai organizacijai ar jos padaliniui, fiziniam asmeniui per nustatytą terminą pateikti dokumentus, informaciją, pašalinti teritorijų planavimą ar statybą reglamentuojančių teisės aktų pažeidimus, panaikinti ar pakeisti neteisėtai priimtą administracinį sprendimą, atlikti kitus šiame įstatyme nurodytus veiksmus. Privalomojo nurodymo formą ir įteikimo tvarką nustato teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą ir statybos valstybinę priežiūrą atliekančios institucijos.

Pagal Teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros įstatymo 9 straipsnio 1 dalį Inspekcija, gavusi statytojo (užsakovo) (toliau – statytojas) ar jo įgalioto asmens skundą ar asmens pranešimą dėl Statybos įstatymo nustatytais terminais neišduotų prisijungimo sąlygų ir (ar) Specialiųjų reikalavimų ir nustačiusi, kad prisijungimo sąlygos ir (ar) Specialieji reikalavimai neišduoti per Statybos įstatymo nustatytus terminus, per 5 darbo dienas išsiunčia prisijungimo sąlygų ar Specialiųjų reikalavimų nustatytu terminu neišdavusiam subjektui privalomąjį nurodymą per 5 darbo dienas nuo šio nurodymo gavimo dienos išduoti statytojui prisijungimo sąlygas ar Specialiuosius reikalavimus arba pateikti motyvuotą atsisakymą. Įvertinus bylos medžiagą, nustatyta, jog vadovaujantis minėta įstatymo nuostata, atsakovas pateikė Privalomąjį nurodymą.

Vadovaujantis Teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros įstatymo 9 straipsnio 4 dalimi, gavusi skundą ar pranešimą, kuriuose teigiama, kad prisijungimo sąlygas ir (ar) Specialiuosius reikalavimus neteisėtai atsisakoma išduoti, Inspekcija kreipiasi į atsisakiusius išduoti prisijungimo sąlygas ir (ar) Specialiuosius reikalavimus subjektus, nurodydama per 10 darbo dienų pateikti atsisakymo išduoti minėtas sąlygas ir (ar) Specialiuosius reikalavimus motyvus. Išnagrinėjusi atsisakymo išduoti prisijungimo sąlygas ir (ar) Specialiuosius reikalavimus motyvus, Inspekcija, jeigu reikia, kreipiasi į atitinkamus viešojo administravimo subjektus, prašydama pateikti išvadas, ar prisijungimo sąlygas ir (ar) Specialiuosius reikalavimus išduoti atsisakoma pagrįstai. Gavusi ir įvertinusi šių subjektų išvadas, Inspekcija per 20 darbo dienų nuo jų gavimo dienos skundo ar pranešimo pateikėjui pateikia savo išvadą dėl atsisakymo išduoti prisijungimo sąlygas ir (ar) Specialiuosius reikalavimus pagrįstumo. Jeigu nustatyta, kad prisijungimo sąlygas ir (ar) Specialiuosius reikalavimus išduoti atsisakoma nepagrįstai, Inspekcija pateikia subjektams, atsisakiusiems išduoti prisijungimo sąlygas ir (ar) Specialiuosius reikalavimus, privalomuosius nurodymus administraciniu sprendimu jas išduoti ir apie privalomojo nurodymo įvykdymą informuoti Inspekciją. Jeigu per 20 darbo dienų nuo privalomojo nurodymo įteikimo dienos privalomasis nurodymas neįvykdomas, Inspekcija per 2 mėnesius nuo privalomojo nurodymo įvykdymo termino pabaigos dienos kreipiasi į teismą dėl įpareigojimo vykdyti privalomąjį nurodymą arba dėl prisijungimo sąlygų ar Specialiųjų reikalavimų panaikinimo.

Teisėjų kolegija vertinimu, pirmosios instancijos teismas pagrįstai ir teisėtai nurodė, jog ginčijamas Privalomasis nurodymas yra laikytinas tarpiniu procedūriniu aktu (sprendimu) pagal savo pobūdį nepriskirtinu prie individualių teisės aktų, skųstinų administraciniam teismui. Pabrėžtina, jog pareiškėjo nurodomas aktas tėra tarpinis dokumentas, nesukeliantis konkrečių materialinių teisinių pasekmių (nurodyme buvo nurodytas terminas iki kada reikia pateikti atitinkamą informaciją bei informuojama apie pasekmes to nepadarius). Nagrinėjamu atveju ginčo objektu galėtų būti tik galutinis sprendimas, o argumentai dėl šio sprendimo priėmimą lėmusio tarpinio administracinio akto teisėtumo bei jo poveikio galutinio sprendimo teisėtumui galėtų būti išdėstyti skunde dėl galutinio sprendimo.

Pastebėtina ir tai, kad pareiškėjo skundžiamas dokumentas (ar institucijos veiksmas) iš esmės yra vienas iš procedūrinio pobūdžio veiksmų administracinėje procedūroje viešojo administravimo institucijoje. Teisės aktai įsakmiai nenustato, kad vienas iš minėtų administracinės procedūros ne teisme veiksmų, nustatytų Teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros įstatyme, gali būti skundžiamas teismui, todėl spręstina, kad teismui gali būti skundžiamas būtent administracinis sprendimas, užbaigiantis administracinę procedūrą ir išsprendžiantis klausimą iš esmės arba administracinis sprendimas, neišsprendžiantis klausimo iš esmės, tačiau užbaigiantis administracinę procedūrą. Priešingu atveju, t. y. suinteresuotam asmeniui suteikiant galimybę paduoti skundą teismui dėl bet kurio procedūrinio pobūdžio veiksmo, susidarytų sąlygos nepagrįstai prailginti administracines procedūras ir būtų pažeistas procedūrų operatyvumo reikalavimas.

Procedūrų operatyvumo reikalavimas, kuris yra įtvirtintas Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 6 straipsnio 1 dalyje, nustatomas ir tam, kad būtų pasiektas teisinis apibrėžtumas. Iš esmės kol nėra priimtas aktas, užbaigiantis administracinę procedūrą, arba kol nepasibaigia nustatyti terminai, po kurių neveikimas pripažįstamas tolygiu administraciniam aktui, procedūra tebevyksta ir teisinė situacija išlieka neapibrėžta. Tik administracinis aktas, kuriuo administracinė procedūra baigiama, atveria galimybę ginčyti administracinę procedūrą ar galutinį administracinį aktą (tuo tarpu bet kokiu skundu iki šio momento gali būti siekiama tik įpareigoti viešojo administravimo subjektus priimti administracinį aktą) (Viešasis administravimas ir privatūs asmenys. Vilnius: Justitia, 2004, p. 21).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje taip pat yra pažymėjęs, kad nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes net ir skundo tenkinimo atveju asmens teisių ir pareigų apimtis nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis (žr., pvz., administracines bylas Nr. AS822-172/2010; Nr. AS143-560/2010; Nr. A502-447/2010; Nr. A143-2053/2012).

Įvertinus tai, kas išdėstyta, bei vadovaujantis formuojama Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, pirmosios instancijos teismo nutartis šios bylos aplinkybių kontekste laikytina pagrįsta ir teisėta bei paliekama galioti nepakeista, o pareiškėjo atskirasis skundas yra atmestinas (ABTĮ 37 str. 2 d. 1 p.).

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 151 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjo Kultūros paveldo departamento prie Kultūros ministerijos Klaipėdos teritorinio padalinio atskirąjį skundą atmesti.

Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2014 m. liepos 16 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai

Ričardas Piličiauskas Veslava Ruskan Arūnas Sutkevičius