A-556-1365-14 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr

Administracinė byla Nr. A556-1365/2014

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02218-2013-2

Procesinio sprendimo kategorija 35.2

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2014 m. birželio 19 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko (kolegijos pirmininkas), Veslavos Ruskan ir Arūno Sutkevičiaus (pranešėjas),

teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. gruodžio 19 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriui dėl įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje (toliau – ir pareiškėjas, Vyriausybės atstovas) kreipėsi į teismą (b. l. 1–2), prašydamas įpareigoti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos (toliau – ir Administracija) direktorių pateikti Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje 2013 m. birželio 17 d. rašte Nr. 3-290 „Dėl dokumentų pateikimo“ prašomų dokumentų kopijas.

Pareiškėjas paaiškino, kad Vyriausybės atstovas, vykdydamas Konstitucijoje ir Savivaldybių administracinės priežiūros įstatyme (toliau – ir SAPĮ) numatytus įgaliojimus, 2013 m. birželio 6 d. raštu Nr. 3-271 paprašė Administracijos direktoriaus nedelsiant, per 5 darbo dienas, pateikti jo priimtų teisės aktų, susijusių su seniūnijų seniūnų paskyrimu į seniūno pareigas, kopijas. Vyriausybės atstovo teigimu, 2013 m. birželio 14 d. buvo gautas Administracijos 2013 m. birželio 13 d. raštas Nr. A51-66072 (3.3.2.4-EM4), kuriame, be kita ko, prašoma pateikti informacijos, kokiu pagrindu ir kokiems Vyriausybės atstovo įgaliojimams įgyvendinti yra prašoma pateikti duomenis, susijusius su seniūnų paskyrimu į pareigas, kas yra šios informacijos gavimu suinteresuoti subjektai ir kokiu tikslu norima naudoti prašomą pateikti informaciją.

Kadangi prašomi dokumentai Vyriausybės atstovui nebuvo pateikti, Vyriausybės atstovas pakartotinai 2013 m. birželio 17 d. raštu Nr. 3-290 paprašė Administracijos direktorių nedelsiant pateikti Administracijos direktoriaus priimtų teisės aktų, kuriais esami Vilniaus miesto savivaldybės seniūnijų seniūnai buvo paskirti į seniūno pareigas, kopijas bei teisės aktų, kuriais buvo sudarytos pretendentų į seniūnų pareigas konkurso komisijos (jei jos buvo būtinos sudaryti), kopijas. Kartu Vyriausybės atstovas nurodė, kad, vadovaujantis SAPĮ 2 straipsnio 1 dalimi, Vyriausybės atstovas atlieka savivaldybių administracinę priežiūrą, t. y. prižiūri, ar savivaldybės laikosi Konstitucijos, įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus, o pagal SAPĮ 4 straipsnio 1 dalies 1 punktą Vyriausybės atstovas, prižiūrėdamas, ar savivaldybės laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus, tikrina, ar savivaldybės kolegialių ir nekolegialių administravimo subjektų teisės aktai neprieštarauja įstatymams, Vyriausybės nutarimams ir kitiems su SAPĮ įgyvendinimu susijusiems centrinių valstybinio administravimo subjektų priimtiems teisės aktams.

Tačiau, suėjus nustatytam 5 darbo dienų terminui po pakartotinio kreipimosi į Administracijos direktorių, 2013 m. birželio 17 d. rašte Nr. 3-290 nurodyti prašomi dokumentai Vyriausybės atstovui pateikti nebuvo. Tokiais savo veiksmais Administracijos direktorius pažeidė gero viešojo administravimo principą, SAPĮ 6 straipsnio 1 dalies 2 punkto imperatyvią nuostatą bei SAPĮ garantuojamą Vyriausybės atstovo teisę gauti savivaldybės administravimo subjektų priimtų teisės aktų kopijas.

Atsakovas Administracijos direktorius atsiliepimu į pareiškėjo prašymą (b. l. 16–19) prašė jį atmesti kaip nepagrįstą.

Atsakovas nesutinka su prašymu įpareigoti Administracijos direktorių pateikti Vyriausybės atstovo 2013 m. birželio 17 d. rašte Nr. 3-290 „Dėl dokumentų pateikimo“ prašomų dokumentų kopijas, nes personalo valdymo klausimais priimtų aktų kontrolė nepatenka į Vyriausybės atstovo vykdomos savivaldybės veiklos kontrolės apimtį. Vyriausybės atstovo teisės, nustatytos SAPĮ 6 straipsnyje. SAPĮ 6 straipsnio 1 dalies 2 punktu pareiškėjas gali reikalauti iš savivaldybės administravimo subjektų priimtų teisės aktų kopijų, taip pat savivaldybės kolegialių administravimo subjektų posėdžių protokolų kopijų.

Pareiškėjas prašo pateikti priimtų teisės aktų, kuriais esami Vilniaus miesto savivaldybės seniūnai buvo paskirti į seniūno pareigas, kopijas bei teisės aktų, kuriais buvo sudarytos pretendentų į seniūnų pareigas konkurso komisijos (jei jos buvo būtinos sudaryti), kopijas, gi, atsakovo manymu, personalo valdymo klausimai – vidaus administravimo klausimai ir su tuo susijusi atsakovo veikla, nepatenka į Vyriausybės atstovo vykdomos savivaldybės veiklos kontrolės apimtį. Nurodė, kad, įvertinus SAPĮ tikslus bei jame nustatytas Vyriausybės atstovo teises ir įgaliojimus, matyti, jog vidaus administravimo veikla – personalo valdymo klausimų kontrolė bei priežiūra, nėra priskiriami Vyriausybės atstovo kompetencijai, todėl tenkinti pareiškėjo reikalavimą pateikti Administracijos direktoriaus priimtų teisės aktų, kuriais esami Vilniaus miesto savivaldybės seniūnai buvo paskirti į seniūno pareigas, kopijas bei teisės aktų, kuriais buvo sudarytos pretendentų į seniūnų pareigas konkurso komisijos (jei jos buvo būtinos sudaryti), kopijas, nėra jokio pagrindo.

Šio teiginio pagrįstumą taip pat įrodo SAPĮ apibrėžimų tikslus išaiškinimas. SAPĮ aiškiai nurodo, kad Vyriausybės atstovas turi teisę susipažinti su viešojo administravimo srities teisės aktais bei reikalauti priimtų teisės aktų kopijų, taip pat savivaldybės kolegialių administravimo subjektų posėdžių protokolų (6 str. 1 d. 1 ir 2 p.). Atsižvelgiant į tai, jog minėto SAPĮ 5 straipsnyje yra nustatyta Vyriausybės atstovo įgaliojimų įgyvendinimo tvarka, t. y. veiksmai, kuriuos atlieka Vyriausybės atstovas, jei yra nustatoma, kad savivaldybės administravimo subjekto priimtas teisės aktas neatitinka įstatymų ar Vyriausybės sprendimų (1 d.) bei galimi Vyriausybės atstovo veiksmai, nustačius, kad savivaldybės administravimo subjektas neįgyvendina įstatymų, nevykdo Vyriausybės sprendimų (2 d.), todėl 6 straipsnyje nustatytos teisės yra tiesiogiai susijusios su 5 straipsnyje nustatytų veiksmų eiliškumu.

Pažymėjo, kad Vyriausybės atstovas gali reikalauti pateikti tam tikrą informaciją. Įsakymai, kuriais seniūnijų seniūnai buvo paskirti į pareigas, nėra teisės aktai SAPĮ prasme, nes jie yra vidaus administravimo aktai, susiję su personalo valdymo klausimais. Todėl Vyriausybės atstovas negali atlikti įstatymo 5 straipsnyje nustatytų veiksmų, kai aktai yra priimti personalo valdymo klausimais, kartu negali prašyti pateikti informaciją, susijusią su tokio pobūdžio aktais. Be to, atsakovo teigimu, pareiškėjo prašymas yra neteisėtas ir nepagrįstas dar ir dėl to, kad, vadovaujantis materialiosiomis santykį reglamentuojančiomis nuostatomis, jokie sprendimai dėl prašomų pateikti dokumentų negalės būti priimti.

Pagrįsdamas savo poziciją, nurodė Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) 2011 m. liepos 19 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A143-2610/2011, kurioje buvo pasisakyta dėl personalo valdymo klausimais priimtų sprendimų pakeitimo galimumo ir konstatuota, jog darbo ginčai sprendžiami Valstybės tarnybos įstatymo nustatyta tvarka ir subjektas, priėmęs įsakymą dėl atleidimo iš valstybės tarnybos, negali jo savo iniciatyva keisti. Nors šis išaiškinimas yra susijęs su SAPĮ 5 straipsnyje numatytų įgaliojimų įgyvendinimu, tačiau svarbus sprendžiant dėl Vyriausybės atstovo SAPĮ 6 straipsnyje pagrindu pateikto prašymo teisėtumo.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2013 m. gruodžio 19 d. sprendimu (b. l. 33–37) pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą patenkino. Teismas įpareigojo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorių pateikti Vyriausybės atstovui Vilniaus apskrityje jo 2013 m. birželio 17 d. rašte Nr. 3-290 „Dėl dokumentų pateikimo“ prašomų dokumentų kopijas.

Teismas nustatė, kad Vyriausybės atstovo tarnyba 2013 m. birželio 6 d. raštu Nr. 3-271 „Dėl dokumentų pateikimo“ kreipėsi į Administracijos direktorių, prašydama, vadovaujantis SAPĮ 6 straipsnio 1 dalies 2 punktu, nedelsiant per 5 darbo dienas pateikti Administracijos direktoriaus priimtų teisės aktų, susijusių su seniūnijų seniūnų paskyrimu į seniūno pareigas, kopijas, t. y. teisės aktų, kuriais seniūnai buvo paskirti į pareigas, kopijas bei teisės aktų, kuriais buvo sudarytos pretendentų į seniūno pareigas konkurso komisijos, kopijas.

Vyriausybės atstovui buvo atsakyta 2013 m. birželio 13 d. raštu Nr. A51-66072 (3.3.2.4-EM4), kuriame prašoma pateikti informaciją, kokiu pagrindu ir kokiems Vyriausybės atstovo įgaliojimams įgyvendinti yra prašoma pateikti duomenis, susijusius su seniūnų skyrimų į pareigas, kas yra šios informacijos gavimu suinteresuoti subjektai ir kokiu tikslu norima naudoti prašomą pateikti informaciją. Vyriausybės atstovas, atsakydamas į šį Vilniaus miesto savivaldybės administracijos raštą, 2013 m. birželio 17 d. raštu Nr. 3-290 „Dėl dokumentų pateikimo“ pakartotinai kreipėsi į Administracijos direktorių, nurodydamas, kad visi prašomi dokumentai yra susiję su Konstitucijos 123 straipsnio 2 dalyje ir 3 dalyje, SAPĮ, Vietos savivaldos įstatyme numatytos Vyriausybės atstovo funkcijos – savivaldybės veiklos teisėtumo priežiūros, atlikimu.

Pabrėžė, kad šiuo atveju Vyriausybės atstovas tikrina, ar Vilniaus miesto savivaldybės institucijos nepažeidė imperatyvių Vietos savivaldos įstatymo nuostatų, susijusių su seniūno skyrimu į pareigas, todėl prašoma pateikti Administracijos direktoriaus priimtų teisės aktų, kuriais esami Vilniaus miesto savivaldybės seniūnai buvo paskirti į seniūno pareigas, kopijas bei teisės aktų, kuriais buvo sudarytos pretendentų į seniūnų pareigas konkurso komisijos (jei jos buvo būtinos sudaryti), kopijas. Vilniaus miesto savivaldybės administracija Vyriausybės atstovui 2013 m. birželio 28 d. pateikė atsakymą Nr. A51-70536 (3.3.2.3EM4), kuriame prašoma sukonkretinti Vyriausybės atstovo prašomą informaciją, nurodyti, jei prašoma informacija yra susijusi tik su kurio nors vieno Vilniaus miesto savivaldybės administracijos seniūnijos seniūno skyrimo dokumentais.

Vilniaus miesto savivaldybės administracija 2013 m. liepos 10 d. raštu Nr. A51-74078 (3.3.2.3EM4) informavo Vyriausybės atstovą, kad prašomą informaciją suteiks tik įsiteisėjus teismo sprendimui administracinėje byloje Nr. I-4237-121/2013, jei tokį įpareigojimą nustatys teismas. Teismas konstatavo, kad šioje administracinėje byloje kilo ginčas dėl atsakovo atsisakymo Vyriausybės atstovui pateikti jo prašomus dokumentus pagrįstumo. Teismas pabrėžė, jog Konstitucijoje nustatytos Vyriausybės atstovo funkcijos yra įtvirtintos SAPĮ 2 straipsnio, Vietos savivaldos įstatymo (2012 m. sausio 1 d. redakcija) 55 straipsnio 1 dalies nuostatose.

Tuo tarpu konkretūs Vyriausybės atstovo įgaliojimai ir jų vykdymo tvarka reglamentuojami SAPĮ 4 straipsnyje, šių įgaliojimų įgyvendinimo tvarka – nurodyto įstatymo 5 straipsnyje, o 6 straipsnyje yra nustatytos Vyriausybės atstovo teisės. Vyriausybės atstovo teises reikalauti dokumentų nustato SAPĮ 6 straipsnis, pagal kurio 1 dalies 2 punktą Vyriausybės atstovas turi teisę reikalauti iš savivaldybės administravimo subjektų priimtų teisės aktų kopijų, taip pat savivaldybės kolegialių administravimo subjektų posėdžių protokolų kopijų.

Šis reikalavimas turi būti įvykdytas ne vėliau kaip per 5 darbo dienas nuo jo gavimo. Todėl šio ginčo išsprendimui aktualus teisės normos aiškinimas, kas, šiuo atveju, yra savivaldybės administravimo subjekto priimtas teisės aktas. Šiuo atveju nėra ginčo dėl to, kad pagal Vietos savivaldos įstatymo (2012 m. lapkričio 8 d. įstatymo Nr. XI-2387 redakcija (nuo 2013 m. sausio 1 d.)) 29 straipsnio 8 dalies 6 punktą, savivaldybės administracijos direktorius įstatymų nustatyta tvarka skiria į pareigas ir iš jų atleidžia savivaldybės administracijos valstybės tarnautojus ir kitus savivaldybės administracijos darbuotojus, atlieka kitas Valstybės tarnybos įstatymo ir savivaldybės tarybos jam priskirtas personalo valdymo – t. y. vidaus administravimo – funkcijas.

Teismo nuomone, šiuo atveju Vyriausybės atstovo teisė reikalauti tam tikrų dokumentų įstatymu nėra siejama su tuo, kokioje srityje – viešojo ar vidaus administravimo – yra priimtas teisės aktas. Viešojo administravimo įstatymo (2013 m. gegužės 16 d. įstatymo Nr. XII-322 redakcija (nuo 2013 m. birželio 1 d.)) 2 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad viešasis administravimas yra įstatymų ir kitų teisės aktų reglamentuojama viešojo administravimo subjektų veikla, skirta įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti: administracinių sprendimų priėmimas, įstatymų ir administracinių sprendimų įgyvendinimo kontrolė, įstatymų nustatytų administracinių paslaugų teikimas, viešųjų paslaugų teikimo administravimas ir viešojo administravimo subjekto vidaus administravimas, o pagal 2 straipsnio 3 dalį, vidaus administravimas – veikla, kuria užtikrinamas viešojo administravimo subjekto savarankiškas funkcionavimas (struktūros tvarkymas, dokumentų, personalo, turimų materialinių ir finansinių išteklių valdymas), kad jis galėtų atlikti viešąjį administravimą.

Analogiškai viešąjį bei vidaus administravimą apibrėžia ir Administracinių bylų teisenos įstatymas (toliau – ir ABTĮ). ABTĮ 2 straipsnio 15 dalyje yra nustatyta, jog vykdant administravimo funkcijas administravimo subjekto priimtas teisės aktas yra administracinis aktas; pagal šį įstatymą administraciniai (teisės) aktai gali būti dviejų rūšių: norminiai teisės aktai – įstatymai, administraciniai ar kiti teisės aktai, nustatantys elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei (2 str. 13 d.), ir individualūs teisės aktai – vienkarčiai teisės taikymo aktai, skirti konkrečiam subjektui ar individualiais požymiais apibūdintų subjektų grupei (2 str. 14 d.).

Sprendžiant iš paklausimo turinio, šiuo atveju buvo prašoma pateikti individualius teisės aktus - teisės aktų, kuriais seniūnai buvo paskirti į pareigas, kopijas bei teisės aktų, kuriais buvo sudarytos pretendentų į seniūno pareigas konkurso komisijos, kopijas. LVAT 2013 m. birželio 18 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A858-523/2013 yra pasisakęs, jog <...> administracinių teismų praktikoje aiškinant SAPĮ nuostatas analogiškose bylose, yra konstatuota, kad pagal konstitucinę doktriną savivaldybių veiklos administracinės priežiūros instituto esmė yra:

1) priežiūros objektai – savivaldybės;

2) priežiūros dalykai – ar laikomasi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdomi Vyriausybės sprendimai;

3) priežiūros subjektai – Vyriausybės skiriami atstovai, veikiantys Vyriausybės vardu ir jai pavaldūs (žr. Konstitucinio Teismo 1998 m. vasario 18 d. nutarimą). Todėl <...> „pagal Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo nuostatas savivaldybių administracinė priežiūra nėra ribojama/saistoma konkrečiais teisiniais santykiais, o siejama su savivaldybės veikla. Tai reiškia, jog nepriklausomai nuo to, kokių teisės normų pagrindu yra kilę, pasikeitę ar pasibaigę teisiniai santykiai, kurių šalimi yra atitinkama savivaldybė, jie patenka į Vyriausybės atstovo vykdomos savivaldybių administracinės priežiūros sritį.“ <...> „priešingas aiškinimas bei Vyriausybės atstovui Konstitucijos ir įstatymų suteiktų įgaliojimų ribojimas, vykdant savivaldybių veiklos teisėtumo kontrolę, iškreiptų savivaldybių administracinės priežiūros instituto konstitucinę paskirtį ir esmę.“<...> „tik disponuodamas pilna informacija Vyriausybės atstovas gali tinkamai vykdyti savo pagrindinę funkciją – savivaldybių administracinę priežiūrą ir įgyvendinti Vyriausybės atstovui suteiktus įgaliojimus“ (LVAT 2013 m. kovo 4 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A662-445/2013, 2013 m. gegužės 30 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A438-191/2013).

Tad pareiškėjo prašymas pateikti jam individualių teisės aktų, kuriais seniūnai buvo paskirti į pareigas, kopijas bei individualių teisės aktų, kuriais buvo sudarytos pretendentų į seniūno pareigas konkurso komisijos, kopijas, įstatymui ir šiai doktrinai neprieštarauja ir neišeina iš Vyriausybės atstovo kompetencijos ribų. Atsakovas savo nesutikimą su skundu grindžia inter alia LVAT 2011 m. liepos 19 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A143-2610/2013, tačiau, teismo nuomone, ši byla kaip precedentas nagrinėjamai bylai netaikytinas, nes jų reikalavimų teisinis pagrindas bei aplinkybės yra visiškai skirtingos.

Administracinėje byloje Nr. A143-2610/2013 Vyriausybės atstovo kreipimosi į savivaldybę, po to - į teismą, pagrindas buvo kitas – SAPĮ 5 straipsnio 1 dalies 1 ir 2 punktai, be to, Vyriausybės atstovas savo teikimais įsiterpė į tarnybinio ginčo nagrinėjimą. Teisėjų kolegija nesutiko su atsakovo pozicija, jog Vyriausybės atstovas reikalaujamų dokumentų, jei jie ir būtų pateikti, pagrindu negalės priimti jokio sprendimo, nes iš Vyriausybės atstovo paklausimo negalima daryti išvadą, kad jis siekia įsiterpti į materialiuosius teisinius santykius, reglamentuojamus specialaus Valstybės tarnybos ar kito įstatymo, kreiptis į teismą dėl seniūnų priėmimo į tarnybą teisėtumo ar pan.

Įvertinusi tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija konstatavo, kad pareiškėjo reikalavimas teismui įpareigoti Administracijos direktorių pateikti Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje 2013 m. birželio 17 d. rašte Nr. 3-290 „Dėl dokumentų pateikimo“ prašomų dokumentų kopijas yra pagrįstas teisės aktais jam suteikta teise ir todėl tenkinamas.

III. Atsakovas (apeliantas) Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius apeliaciniu skundu (b. l. 39–43) prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. gruodžio 19 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo prašymą atmesti kaip nepagrįstą.

Atsakovas apeliacinį skundą grindžia tuo, kad teismas nenurodė pakankamų argumentų bei motyvų, sudarančių pagrindą tenkinti pareiškėjo prašymą – skundžiamame sprendime apibrėžtos faktinės aplinkybės, formaliai pacituoti teisės aktai, tačiau neįsigilinta į ginčo esmę bei jo tenkinimo pasekmes, netinkamai taikytas esminės reikšmės ginčo nagrinėjimui turintis suformuotas precedentas. Pirma, be pagrindo konstatuota, jog personalo valdymo klausimais priimtų aktų kontrolė patenka į Vyriausybės atstovo vykdomos savivaldybės veiklos kontrolės apimtį.

Apelianto įsitikinimu, Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymai, priimti atliekant vidaus administravimo veiklą - personalo valdymo veiklą, nepatenka į Vyriausybės atstovo vykdomą kontrolės sritį. Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 8 dalis numato, kad savivaldybių funkcijos - Konstitucijos nustatytos, šio ir kitų įstatymų savivaldybėms priskirtos vietos valdžios, viešojo administravimo ir viešųjų paslaugų teikimo funkcijos. Kaip apibrėžta Viešojo administravimo įstatyme, viešasis administravimas tai įstatymų ir kitų teisės aktų reglamentuojama viešojo administravimo subjektų veikla, skirta įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti: administracinių sprendimų priėmimas, įstatymų ir administracinių sprendimų įgyvendinimo kontrolė, įstatymų nustatytų administracinių paslaugų teikimas, viešųjų paslaugų teikimo administravimas ir viešojo administravimo subjekto vidaus administravimas (Viešojo administravimo įstatymo 2 str. 1 d.).

Vidaus administravimas tai veikla, kuria užtikrinamas viešojo administravimo subjekto savarankiškas funkcionavimas (struktūros tvarkymas, dokumentų, personalo, turimų materialinių ir finansinių išteklių valdymas), kad jis galėtų atlikti viešąjį administravimą (Viešojo administravimo įstatymo 2 str. 3 d.). Pareiškėjo prašomi dokumentai, susiję su seniūnijų seniūnų paskyrimu, priimti atliekant vidaus administravimą - personalo valdymą. Vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 8 dalies 6 punkte nustatyta, jog administracijos direktorius skiria į pareigas ir iš jų atleidžia savivaldybės administracijos valstybės tarnautojus ir kitus savivaldybės administracijos darbuotojus, atlieka kitas jam priskirtas personalo valdymo funkcijas.

Taigi aiškiai ir nedviprasmiškai nustatyta, kad skyrimas į pareigas yra viena iš personalo valdymo funkcijų, o personalo valdymas yra vidaus administravimas - veikla, kuria užtikrinamas subjekto savarankiškas funkcionavimas. Įvertinus SAPĮ tikslus bei jame nustatytas Vyriausybės atstovo teises bei įgaliojimus, darytina išvada, jog vidaus administravimo veikla - personalo valdymo klausimų kontrolė bei priežiūra, nėra priskiriami Vyriausybės atstovo kompetencijai. Atsižvelgiant į tai, jog minėto SAPĮ 5 straipsnyje yra nustatyta Vyriausybės atstovo įgaliojimų įgyvendinimo tvarka, konstatuotina, jog 6 straipsnyje nustatytos teisės yra tiesiogiai susijusios su 5 straipsnyje nustatytų veiksmų eiliškumu.

Būtent vertinant priimtų teisės aktų teisėtumą, Vyriausybės atstovas gali reikalauti pateikti tam tikrą informaciją. Apelianto įsitikinimu, įsakymai, kuriais seniūnijų seniūnai buvo paskirti į pareigas, nėra teisės aktai SAPĮ prasme, tai vidaus administravimo aktai, susiję su personalo valdymo klausimais. Todėl nėra jokio pagrindo konstatuoti, jog Vyriausybės atstovas gali atlikti SAPĮ 5 straipsnyje nustatytus veiksmus, kai aktai yra priimti personalo valdymo klausimais bei, vadovaudamasis SAPĮ 6 straipsniu, prašyti pateikti informaciją, susijusią su tokio pobūdžio aktais.

Pirmosios instancijos teismas vadovaujasi LVAT 2013 m. gegužės 30 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A438-191/2013, LVAT 2013 m. kovo 4 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A662-445/2013. Tačiau nei vienoje iš teismo cituotų bylų nebuvo nagrinėjamas klausimas, susijęs su valstybės tarnybos teisiniais santykiais. Taigi nėra jokio pagrindo vadovautis nurodyta teismų praktika. Taip pat apeliantas akcentuoja, jog teismas turi pareigą ištirti konkrečios bylos aplinkybes ir taikyti būtent nagrinėjamą santykį reglamentuojančias teisės normas.

Šiuo atveju teismas neįsigilino į nagrinėjamo ginčo aplinkybes, nepagrįstai rėmėsi teismų praktika, todėl priėmė neteisėtą bei nepagrįstą sprendimą. Taip pat apeliantas akcentuoja, jog savivalda suponuoja tam tikrą veiklos laisvę ir savarankiškumą, nepriklausomumą nuo valstybės valdžios institucijų. Sutiktina, kad ši laisvė nėra absoliuti, tačiau savivaldybių administracinės veiklos priežiūra aiškiai reglamentuota įstatymu, todėl gali būti atliekama tik griežtai vadovaujantis įstatymu. Šiuo atveju teismas be jokio pagrindo konstatavo, jog personalo valdymo klausimais priimtų aktų kontrolė patenka į Vyriausybės atstovo atliekamos priežiūros apimtį ir tokiu būdu pažeidė savivaldos savarankiškumą.

Antra, tarnybos santykius reglamentuoja specialios materialinės teisės normos, todėl Vyriausybės atstovo teikimai, susiję su šiais klausimais, negalės būti įgyvendinami. Teismas nepagrįstai suabsoliutino Vyriausybės atstovo teisę gauti informaciją, neįvertinęs, kad Vyriausybės atstovas gavęs reikalaujamus dokumentus neturės teisės dėl jų priimti jokių sprendimų, numatytų SAPĮ 4 straipsnyje. Manytina, kad teisė gauti informaciją yra tiesiogiai susijusi su įstatyme numatytų Vyriausybės atstovo įgaliojimų vykdymu, todėl reikalavimas pateikti informaciją neturint teisės tos informacijos panaudoti įstatyme numatytų įgaliojimų vykdymui yra neteisėtas.

Tik tuo atveju, jei Vyriausybės atstovas, įvertinęs teisės aktus, galėtų teikti motyvuotus siūlymus dėl jų keitimo ar panaikinimo, būtų galimas ir reikalavimo pateikti atitinkamus dokumentus vertinimui tenkinimas. Šiuo atveju Vyriausybės atstovo reikalaujami dokumentai yra vidaus administravimo aktai, susiję su personalo valdymo teisiniais santykiais, reglamentuojamasi specialių teisės normų. Akivaizdu, jog personalo valdymo teisinių santykių SAPĮ nereglamentuoja. Materialinės teisės normos, reglamentuojančios tarnautojų priėmimą ir atleidimą iš pareigų, nustatytos Valstybės tarnybos įstatyme, todėl tik šio įstatymo pagrindu seniūnų paskyrimo į pareigas dokumentai galėtų būti keičiami.

Taigi reikalavimas pateikti dokumentus, dėl kurių Vyriausybės atstovas negalės duoti jokių įpareigojimų, negali būti laikomas pagrįstu bei teisėtu - įvertinęs reikalaujamus dokumentus Vyriausybės atstovas negalės teikti siūlymo dėl jų keitimo ar panaikinimo, nes valstybės tarnybos teisinius santykius reglamentuoja specialios teisės normos. Teismas netinkamai taikė esminės reikšmės teisingam ginčo sprendimui turintį precedentą (LVAT 2011 m. liepos 19 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A143-2610/2011). Šis teismo išaiškinimas yra aktualus nagrinėjamoje byloje, nes buvo pasisakyta būtent dėl personalo valdymo klausimais priimtų sprendimų pakeitimo galimumo - konstatuota, jog darbo ginčai sprendžiami Valstybės tarnybos įstatymo nustatyta tvarka ir subjektas, priėmęs įsakymą dėl atleidimo iš valstybės tarnybos, negali jo savo iniciatyva keisti, todėl Vyriausybės atstovo reikalavimas sprendimus pakeisti negali būti laikomas pagrįstu.

Nors šis išaiškinimas yra susijęs su SAPĮ 5 straipsnyje numatytų įgaliojimų įgyvendinimu, tačiau, apelianto įsitikinimu, išaiškinimas be jokios abejonės yra svarbus ir sprendžiant dėl Vyriausybės atstovo SAPĮ 6 straipsnio pagrindu pateikto prašymo teisėtumo. Prašymas pateikti informaciją yra neabejotinai susijęs su SAPĮ 5 straipsnyje numatytų tolimesnių veiksmų vykdymu. Pirmosios instancijos teismas nepateikė jokių argumentų, pagrindžiančių poziciją, jog Vyriausybės atstovas nesiekia įsiterpti į materialiuosius teisinius santykius, reglamentuojamus specialių teisės normų.

Pareiškėjas atsiliepimu į apeliacinį skundą prašo atsakovo Administracijos direktoriaus apeliacinį skundą atmesti, o Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. gruodžio 19 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Pareiškėjas nurodo, kad Administracijos direktoriaus įsakymai personalo klausimais yra laikytini teisės aktais, nes atitinka visus jiems būdingus požymius. Vadinasi, Administracijos direktoriui taikomos SAPĮ nuostatos ir jo priimtų teisės aktų teisėtumo kontrolė patenka į Vyriausybės atstovo vykdomos savivaldybių administracinės priežiūros sritį. Pareiškėjas atkreipia dėmesį į tai, kad SAPĮ nėra išskirta, kokios rūšies teisės aktų teisėtumo priežiūrą vykdo Vyriausybės atstovai ir kokių teisės aktų kopijų jie turi teisę reikalauti (SAPĮ 4 str. 1 d. 1 p., 5 str. 1 d., 6 str. 1 d.).

Vadinasi, į Vyriausybės atstovo vykdomos kontrolės sritį patenka ir vidaus administravimo aktai. Be to, ir LVAT yra išaiškinęs, kad pagal SAPĮ nuostatas savivaldybių administracinė priežiūra nėra ribojama/saistoma konkrečiais teisiniais santykiais, o siejama su savivaldybės veikla. Pažymi, jog šioje byloje yra keliamas reikalavimas dėl informacijos pateikimo. Todėl atsakovo prielaidos, kokių veiksmų (ne)galėtų imtis Vyriausybės atstovas gavęs informaciją, yra visiškai neaktualios ir šiai bylai nereikšmingos. Be to, atsakovo teiginius, kad Vyriausybės atstovas gavęs prašomą informaciją negalėtų įgyvendinti jam suteiktų įgaliojimų, paneigia ir LVAT formuojama praktika (LVAT 2013 m. balandžio 16 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A556-804/2013, kurioje teismas vertino Administracijos direktoriaus įsakymo, kuriuo seniūno pavaduotoja buvo perkelta į aukštesnes pareigas, teisėtumą;

LVAT 2006 m. vasario 20 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A14-789-06, kurioje teismas nagrinėjo Vyriausybės atstovo prašymą įpareigoti savivaldybės administracijos direktorių atleisti iš pareigų neteisėtai priimtą valstybės tarnautoją). Šiose bylose teismas patenkino Vyriausybės atstovo prašymus - įpareigojo atleisti neteisėtai priimtą valstybės tarnautoją; panaikino ginčijamą savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymą, priimtą vidaus administravimo srityje, o tai dar kartą įrodo, kad Vyriausybės atstovo kompetencijai priskirta ir vidaus administravimo aktų teisėtumo priežiūra.

Atsakovo nurodyta byla (LVAT 2011 m. liepos 19 d. sprendimas) šiai bylai yra visiškai nereikšminga, nes, pirma, minėtoje byloje nebuvo nagrinėjamas klausimas dėl informacijos pateikimo; antra, nagrinėjant minėtą bylą valstybės tarnybos santykiai jau buvo nutrūkę. Apibendrinant tai, kas išdėstyta, darytina išvada, kad SAPĮ 6 straipsnio 1 dalies 2 bei 3 punktai Vyriausybės atstovui suteikia teisę kreiptis į savivaldybės administravimo subjektus dėl teisės aktų kopijų, informacijos apie veiklą įgyvendinant įstatymus ir vykdant Vyriausybės sprendimus pateikimo, nepriklausomai nuo to, kokios rūšies ir kokioje srityje teisės aktas yra priimtas, o savivaldybės administravimo subjektui numatyta pareiga tokią informaciją pateikti.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Tikrinamoje administracinėje byloje Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius atsisakė vykdyti Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje tarnybos prašymą dėl dokumentų, susijusių su seniūnų paskyrimo į seniūno pareigas, kopijų pateikimo, kuris buvo grįstas Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 2 punktu.

Teisėjų kolegijos vertinimu, ši aplinkybė suponuoja išvadą, kad byloje kilo teisės aiškinimo aspektas, t. y. dėl to, kokie dokumentai turi būti pateikti Vyriausybės atstovui pagal Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 2 punktą.

Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 2 punkte yra nurodyta, kad Vyriausybės atstovas turi teisę reikalauti iš savivaldybės administravimo subjektų priimtų teisės aktų kopijų, taip pat savivaldybės kolegialių administravimo subjektų posėdžių protokolų kopijų.

Vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 1 dalyje dėstoma, jog savivaldybės vykdomoji institucija (vykdomosios institucijos) - savivaldybės administracijos direktorius, savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojas (pavaduotojai) (jeigu ši (šios) pareigybė (pareigybės) steigiama (steigiamos) ir jeigu šiai (šioms) pareigybei (pareigybėms) suteikiami vykdomosios institucijos įgaliojimai), turintys viešojo administravimo teises ir pareigas.

Vadinasi, Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje tarnyba nukreipdama pirminį bei pakartotinį prašymus į Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorių, sprendžiant pagal teisinį reguliavimą (tiek pagal Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 6 str. 1 d. 2 p., tiek pagal Vietos savivaldos įstatymo 29 str. 1 d.), pasirinko tinkamą adresatą ir dėl to jokių abejonių nekyla.

Taigi interpretuojant ginčo teisės normą, tvirtintina, jog Vyriausybės atstovas turi teisę reikalauti iš savivaldybės administracijos direktoriaus priimtų teisės aktų kopijų, taip pat savivaldybės kolegialių administravimo subjektų posėdžių protokolų kopijų.

Teisės akto sąvoka Savivaldybių administracinės priežiūros įstatyme nėra pateikiama, todėl teisės akto definicijos atskleidimas yra neatsiejamas nuo teisės teorijoje pateikiamos teisės akto sąvokos aiškinimo, kur teisės aktas – tai tautos, valstybės institucijų, pareigūnų ar pavienių asmenų tam tikra tvarka priimtas oficialus rašytinis dokumentas, kuriame suformuluotos teisės normos. Teisės teorijos požiūriu teisės aktai yra skirstomi į bendruosius teisės normų aktus, individualius teisės normų aktus. Tačiau ką tik paminėtą skirstymą negalima laikyti baigtiniu. Kita vertus, tikrinant šią administracinę bylą toks poreikis ir nekyla. Ginčo išsprendimui svarbu atskleisti pačio teisės akto esmę, kurią sudaro atitinkama elgesio taisyklė, galinti būti skirta tiek daugkartiniam naudojimui, tiek galinti būti vienkartinio pobūdžio (individualus teisės aktas). Teisės aktų rūšių sąvokos įtvirtinamos bei apibrėžiamos ir konkrečiuose įstatymuose.

Pavyzdžiui, Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 2 straipsnio 13 dalyje nurodoma, kad norminis teisės aktas – įstatymas, administracinis ar kitas teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei.

Individualus teisės aktas – vienkartinis teisės taikymo aktas, skirtas konkrečiam subjektui ar individualiais požymiais apibūdintų subjektų grupei (ABTĮ 2 str. 14 d.).

Tai reiškia, apeliacinės instancijos teismo nuomone, kad Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 2 punkte savivaldybės administravimo subjektų priimtų teisės aktų sąvoka savyje talpina visas teisės akto rūšis inter alia ir individualų teisės aktą, kokiu laikytinas sprendimas (bendrine prasme) dėl seniūno skyrimo į pareigas. Šios bylos nagrinėjimo objektas – pareiga teikti atitinkamus dokumentus bei galimas minėtos pareigos paneigimas. Administracinėje byloje nėra keliamas klausimas dėl to, ar Vyriausybės atstovas turi teisę kvestionuoti teisės aktą, kuriuo konkretus asmuo priimtas į seniūno pareigas įvykusio konkurso metu (Vietos savivaldos įstatymo 31 str. 4 d.). Pagal įstatymų leidėjo Vyriausybės atstovui suformuluotą uždavinį, pastarajam įvykdyti buvo suteikti ir atitinkami įgalinimai, vienas iš kurių - teisė reikalauti iš savivaldybės administravimo subjektų priimtų teisės aktų kopijų, taip pat savivaldybės kolegialių administravimo subjektų posėdžių protokolų kopijų.

Išdėstytų nuostatų pagrindu darytina išvada, kad atsisakymas pateikti reikalaujamus teisės aktus buvo nesuderinamas su Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 2 punkte įtvirtinta nuostata.

Platesnė analizė dėl teisės reikalauti bei gauti savivaldybės kolegialių administravimo subjektų posėdžių protokolų kopijas, atsižvelgiant į pirmiau išdėstytą poziciją, yra nebetikslinga. Vyriausybės atstovas, prižiūrėdamas, ar savivaldybės laikosi Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus, turi teisę gauti bei susipažinti su visais dokumentais, kurie minimi Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 2 punkte. Juk tik turint visus reikalingus dokumentus būtų galimas tinkamas Vyriausybės atstovui pavestos pareigos įvykdymas.

Vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. gruodžio 19 d. sprendimą palikti nepakeistą, o Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus apeliacinį skundą atmesti.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Audrius Bakaveckas

Veslava Ruskan

Arūnas Sutkevičius