AS-905-492/2015 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. AS-905-492/2015

Teisminio proceso Nr. 3-62-3-02009-2014-2

Procesinio sprendimo kategorija 70.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

NUTARTIS

2015 m. gegužės 27 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Arūno Dirvono, Dalios Višinskienės (kolegijos pirmininkė) ir Virginijos Volskienės (pranešėja), teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo Vyriausybės atstovo Kauno apskrityje atskirąjį skundą dėl Kauno apygardos administracinio teismo 2015 m. balandžio 27 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Kauno apskrityje prašymą atsakovui Jonavos rajono savivaldybės tarybai dėl norminio administracinio teisės akto teisėtumo ištyrimo.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Kauno apskrityje kreipėsi į teismą su prašymu ištirti, ar Jonavos rajono savivaldybės tarybos 2014 m. birželio 26 d. sprendimas Nr. 1 TS-0227 „Dėl Jonavos rajone esančių naudingųjų iškasenų telkinių eksploatavimo“ (toliau – ir Sprendimas) neprieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 ir 4 punktams, 6 straipsnio 2 ir 4 dalims bei Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punktui.

II. Kauno apygardos administracinis teismas 2015 m. balandžio 27 d. nutartimi administracinę bylą nutraukė.

Teismas pažymėjo, jog norminių administracinių aktų teisėtumo tyrimo administraciniuose teismuose specifika, be kita ko, reiškia, kad bylos dėl šių aktų atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui pagrindas yra teisiškai motyvuota abejonė (teisiniai argumentai, kuriais pareiškėjas grindžia savo abejonę), kad visas aktas ar jo dalis prieštarauja aukštesnės teisinės galios aktams pagal: 1) normų turinį; 2) reguliavimo apimtį; 3) formą; 4) nustatytą priėmimo, pasirašymo, paskelbimo ar įsigaliojimo tvarką. Tai reikalauja, kad pareiškėjo pozicija dėl norminio administracinio akto (jo dalies) atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui turi būti nurodyta aiškiai, nedviprasmiškai, pareiškime turi būti išdėstyti argumentai ir motyvai, pagrindžiantys abejonę, kad teisės aktas (jo dalis) prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui. Pareiškėjas negali apsiriboti vien bendro pobūdžio teiginiais, taip pat vien tik tvirtinimu, kad norminis administracinis aktas, jo manymu, prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui, bet privalo aiškiai nurodyti, kurie ginčijamo norminio administracinio akto punktai (jų pastraipos ar punktų papunkčiai), kokia apimtimi prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui, ir savo poziciją dėl kiekvienos ginčijamo norminio administracinio akto (jo dalies) nuostatos atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui turi pagrįsti aiškiai suformuluotais teisiniais argumentais. Pareiškėjas, formuluodamas teisinius argumentus, keliančius abejonių norminio administracinio akto teisėtumu, turi išnagrinėti tiek atitinkamo norminio administracinio akto (jo dalies) turinį, tiek aukštesnės galios teisės akto (įstatymo ar Vyriausybės norminio akto) turinį ir pateikti savo konkrečią nuomonę dėl prieštaravimų tarp šių aktų (pvz., žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012-04-23 nutartį administracinėje byloje Nr. A442-1503/2012; 2014-11-10 nutartį administracinėje byloje Nr. A442-1586/2014). Aptariamame prašyme neturėtų būti ir nutylėtų motyvų, neįvertintų reikšmingų teisinio reguliavimo aspektų.

Teismas pažymėjo, kad pareiškėjas nurodo teisės norminių aktų nuostatas, teismų praktiką, tačiau daugeliu atvejų nepaaiškina, kokios teisės normos tariamai buvo pažeistos, kuo pasireiškė tokie pažeidimai ir kokį ryšį tos teisės norminių aktų nuostatos turi su nagrinėjama byla. Pareiškėjas skundžia tik atskiras Sprendimo dalis, neatsižvelgdamas į Sprendimą kaip visumą, t. y. pareiškėjas neatsižvelgė į Sprendimo 2014 m. birželio 11 d. aiškinamojo rašto nuostatas, Sprendimo priėmimą siejančiomis su bendrojo plano įgyvendinimu, todėl nepateikė jokių teisinių argumentų apie tai, kodėl, įgyvendindamas bendrojo plano sprendinius, atsakovas neturi kompetencijos priimti norminių administracinių aktų (nagrinėjamu atveju — Sprendimo). Pareiškėjas nurodydamas, kad viešojo administravimo subjektai, priimdami administracinius aktus, negali siekti netinkamų tikslų, konkrečiai nenurodė, kokių neteisėtų tikslų Sprendimu siekia atsakovas. Prašyme teigiama, kad draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, tačiau nenurodyta, kokie visuomeniniai santykiai buvo sureguliuoti Sprendimu, nors jie tariamai turėjo būti reguliuojami aukštesnės galios teisės aktu ir koks aukštesnės galios teisės aktas turimas omenyje. Pareiškime nurodyta Teritorijų planavimo įstatymo 4 straipsnio 4 daliai, nustatanti, kad žemės gelmių naudojimo planų sprendiniai turi aukštesnę teisinę galią už savivaldybės lygmens ir vietovės lygmens kompleksinio ir specialiojo teritorijų planavimo dokumentų sprendinius, tačiau pareiškėjas nenurodė kokiems žemės gelmių naudojimo planams prieštarauja Sprendimas. Taigi, pareiškėjas nurodydamas teisės norminių aktų nuostatas ir teismų praktiką, nepateikė išsamių, aiškių, nuoseklių, vienareikšmiškų teisinių argumentų dėl Sprendimo prieštaravimo įstatymams.

Teismas atkreipė dėmesį į tai, kad pareiškėjas Sprendimo tikslus ir sukeliamus teisinius padarinius nurodo netiksliai: nurodo, kad Sprendimu atsakovas siekia riboti Jonavos rajone esančių žemės gelmių naudojimą, tačiau nepateikia jokių teisinių argumentų dėl to, jog Sprendimu atsakovas nusprendė nepritarti tik naujų Jonavos rajone esančių naudingųjų iškasenų telkinių eksploatavimui, ir tai, kad nepritarti nuspręsta tik iki 2016 metų arba kol bus parengti atitinkami teritorijų planavimo dokumentai bei atliktas strateginis pasekmių aplinkai vertinimas atskiriems telkiniams, šios sprendimo dalies pareiškėjas visiškai nemotyvavo ir dėl to nepasisakė.

Pažymėta ir tai, kad pareiškėjas Sprendimo aiškinamojo rašto nuostatas vertino atsirinktinai, t. y. išrinkdamas tam tikras dalis, dėl kitų visiškai nepasisakydamas.

Teisėjų kolegija pabrėžė, kad būtent pareiškėjas, teikdamas prašymą ištirti norminio administracinio akto atitiktį įstatymui ar (ir) Vyriausybės norminiam aktui, apibrėžia administracinės bylos dėl šio akto teisėtumo ribas. Tokį prašymą nagrinėjantis administracinis teismas (išskyrus išimtinius atvejus, susijusius su būtinybe užtikrinti, kad sprendimas norminėje administracinėje byloje padėtų tinkamai išspręsti individualią bylą, kurią nagrinėjantis teismas nusprendė kreiptis su prašymu ištirti norminio teisės akto teisėtumą) neturi teisės savo iniciatyva keisti norminės administracinės bylos nagrinėjimo ribų (dalyko).

Teismas sprendė, kad pareiškėjas, pateikdamas įstatymų nuostatas, teismų praktikos tekstą, tačiau nenurodydamas ir nemotyvuodamas, kokį ryšį tai turi su byla, vertindamas tik atskiras Sprendimo dalis, neatsižvelgdamas į Sprendimą kaip visumą, nenurodydamas jokių teisinių argumentų, kodėl, įgyvendindamas bendrojo plano sprendinius, atsakovas neturi kompetencijos priimti norminių administracinių aktų (nagrinėjamu atveju - Sprendimo), nenurodė išsamios, aiškios, vienareikšmiškos, nuoseklios, teisiškai argumentuotos pozicijos dėl Sprendimo tariamo prieštaravimo aukštesnės galios teisės aktams.

Teisėjų kolegija vertino, kad pareiškėjo pateiktas prašymas neatitinka reikalavimų, keliamų kreipimuisi dėl norminio administracinio akto ištyrimo. Kolegijos nuomone, tokio turinio pareiškimas negali būti laikomas kaip pagrįstas aiškiai suformuluotais teisiniais argumentais ir pagal jį tinkamas administracinės bylos dėl savivaldybės norminio administracinio akto teisėtumo išnagrinėjimas administraciniame teisme nėra įmanomas. Teismas sprendė, kad nurodyti trūkumai yra pagrindas nutraukti bylą, kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai (ABTĮ 101 str. 1 p., 114 str. 1 d.). Teismas pažymėjo, kad šios administracinės bylos nutraukimas neatima iš pareiškėjo teisės, pašalinus nurodytus pareiškimo trūkumus, vėl įstatyme nustatyta tvarka kreiptis dėl atitinkamo savivaldybės norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo.

III. Pareiškėjas padavė atskirąjį skundą, kuriuo prašo panaikinti Kauno apygardos administracinio teismo 2015 m. balandžio 27 d. nutartį ir išnagrinėti pareiškėjo skundą iš esmės.

Pareiškėjas mano, kad teismas priėmė nutartį, kompleksiškai neįvertinęs visų bylai reikšmingų aplinkybių. Pažymi, kad nei vienas aukštesnės galios teisės aktas nenumato savivaldybės tarybai kompetencijos priimti norminius administracinius teisės aktus, išreiškiančius nepritarimą naudingųjų iškasenų eksploatavimui. Pareiškėjo teigimu, teismas nepateikė konkrečių argumentų, kodėl pareiškėjo prašymas neatitinka teismų praktikoje suformuotų reikalavimų kreipimuisi dėl norminio administracinio akto ištyrimo.

Atsakovas pateikė atsiliepimą į atskirąjį skundą, prašydamas atskirąjį skundą atmesti. Pažymi, kad ginčijamos teismo nutarties teisėtumą patvirtina teismo nustatytos aplinkybės, kurių pareiškėjas neginčija. Laikosi nuomonės, kad pareiškėjas prašyme nepateikė teisinių argumentų, kodėl, įgyvendindama bendrojo plano sprendinius, Jonavos rajono savivaldybės taryba neturėjo teisės priimti ginčijamą sprendimą. Mano, kad ginčijama pirmosios instancijos teismo nutartis yra motyvuota, priimta įvertinus visas bylai reikšmingas aplinkybes.

Teisėjų kolegija

konstatuoja:

IV. Nagrinėjamo atskirojo skundo dalykas yra Kauno apygardos administracinio teismo 2015 m. balandžio 27 d. nutarties, kuria teismas nutraukė bylą, kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai, teisėtumas ir pagrįstumas.

Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Kauno apskrityje kreipėsi į teismą su prašymu ištirti, ar Jonavos rajono savivaldybės tarybos 2014 m. birželio 26 d. sprendimas Nr. 1 TS-0227 „Dėl Jonavos rajone esančių naudingųjų iškasenų telkinių eksploatavimo“ neprieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 ir 4 punktams, 6 straipsnio 2 ir 4 dalims bei Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punktui.

Pirmosios instancijos teismas vertino, kad pareiškėjo pateiktas prašymas neatitinka reikalavimų, keliamų kreipimuisi dėl norminio administracinio akto ištyrimo, pareiškėjas nenurodė jokių teisinių argumentų, kodėl, įgyvendindamas bendrojo plano sprendinius, atsakovas neturi kompetencijos priimti norminių administracinių aktų (nagrinėjamu atveju - Sprendimo), nenurodė išsamios, aiškios, vienareikšmiškos, nuoseklios, teisiškai argumentuotos pozicijos dėl Sprendimo tariamo prieštaravimo aukštesnės galios teisės aktams, netiksliai nurodė Sprendimo tikslus ir sukeliamus teisinius padarinius.

Teisėjų kolegija pripažįsta, kad pareiškimo dėl norminio administracinio akto teisėtumo turinys turėtų iš esmės atitikti Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 23 ir 24 straipsniuose išdėstytus reikalavimus, atsižvelgiant į specialių procesinių normų, išdėstytų ABTĮ šešioliktame skirsnyje, nuostatas bei ginčų dėl norminių administracinių aktų specifiką, taip pat, kad kreipimosi į administracinį teismą dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo pagrindas yra teisiniai argumentai, kuriais pareiškėjas grindžia savo abejonę dėl ginčijamo norminio administracinio akto (ar jo dalies) teisėtumo. Tačiau teisėjų kolegija nesutinka su pirmosios instancijos teismo sprendimu nutraukti bylą.

Nors pagal administracinio proceso dispozityvumo principą byla teisme pradedama pagal suinteresuoto asmens skundą, kuris pats nustato bylos nagrinėjimo ribas, suformuluoja skundo dalyką ir pagrindą, vis dėlto teismas yra saistomas pareigos išaiškinti proceso dalyviams jų teises ir pareigas. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje yra ne kartą pažymėta, kad siekiant realiai apginti galimai pažeistas besikreipusio asmens teises, administracinis teismas turi būti pakankamai aktyvus ir veikti taip, kaip numatyta ABTĮ – išaiškinti proceso dalyviams jų procesines teises ir pareigas, įspėti dėl procesinių veiksmų atlikimo arba neatlikimo pasekmių ir padėti šiems asmenims įgyvendinti jų procesines teises ir pareigas (ABTĮ 10 str.) (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis administracinėje byloje Nr. A556-1238/2009).

Nagrinėjamoje byloje pirmosios instancijos teismas neatsižvelgė į pareiškėjo argumentus, pateiktus žodinio bylos nagrinėjimo metu, rėmėsi tik pareiškime suformuluotais argumentais, kuriuos laikė nepakankamais, dėl to bylą nutraukė. Teisėjų kolegija nesutinka su tokiu ABTĮ normų aiškinimu, nes teismas šiuo atveju turėjo būti aktyvus, ir jei jam buvo neaiškus pareiškimo dalykas ar pagrindas, turėjo prašyti pareiškėjo juos tikslinti raštu bei papildomai žodinio bylos nagrinėjimo metu. Kadangi teismas šių pareigų neatliko, jis negalėjo nutraukti bylos, remdamasis tuo, kad nėra aiškus ginčo dalykas.

Pirmosios instancijos teismas savo 2015 m. balandžio 27 d. nutartyje, be kita ko, remiasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. balandžio 23 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A-442-1503-2013. Šiuo aspektu pažymėtina, kad minėtos nutarties ir nagrinėjamos bylos faktinės aplinkybės nesutampa, dėl to remtis ja nebuvo pagrindo. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo administracinėje byloje Nr. A-442-1503-2013 byla buvo nutraukta apeliacinės, o ne pirmosios instancijos teisme kaip yra nagrinėjamos bylos atveju.

Pirmosios instancijos teismas pirma turėjo imtis anksčiau nurodytų priemonių (nustatyti terminą trūkumams šalinti arba, nagrinėjant iškeltą bylą, prašyti pareiškėjo patikslinti jo reikalavimus, jei teismas manytų, jog jie nėra pakankamai apibrėžti). Kadangi pirmosios instancijos teismas to nepadarė, tačiau administracinę bylą nutraukė, apeliacinės instancijos teismas sprendžia, kad pirmosios instancijos teismas neteisingai aiškino ir taikė ABTĮ normas, dėl to teismo nutartis naikintina, o byla grąžintina pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 151 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

nutaria:

Pareiškėjo Vyriausybės atstovo Kauno apskrityje atskirąjį skundą tenkinti.

Kauno apygardos administracinio teismo 2015 m. balandžio 27 d. nutartį panaikinti ir perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai

Arūnas Dirvonas

Dalia Višinskienė

Virginija Volskienė