AS-662-369-14 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr

Administracinė byla Nr. AS662-369/2014

Teisminio proceso Nr. 3-62-3-00074-2014-2

Procesinio sprendimo kategorija 63.3.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2014 m. kovo 5 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko (pranešėjas), Artūro Drigoto ir Arūno Sutkevičiaus (kolegijos pirmininkas), teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo viešosios įstaigos „Automobilių stovėjimo aikštelės“ atskirąjį skundą dėl Kauno apygardos administracinio teismo 2014 m. sausio 23 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo viešosios įstaigos „Automobilių stovėjimo aikštelės“ skundą dėl Kauno miesto savivaldybės administracijos vidaus audito ataskaitos panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Kauno apygardos administraciniame teisme buvo gautas pareiškėjo viešosios įstaigos (toliau – ir VŠĮ) „Automobilių stovėjimo aikštelės“ (toliau – ir pareiškėjas) skundas dėl Kauno miesto savivaldybės administracijos Centralizuoto vidaus audito skyriaus 2013 m. gruodžio 12 d. VŠĮ „Automobilių stovėjimo aikštelės“ vidaus audito ataskaitos Nr. 21-6-26 (toliau – ir Ataskaita) panaikinimo.

Kauno apygardos administracinis teismas 2014 m. sausio 23 d. nutartimi pareiškėjo skundą atsisakė priimti.

Teismas nurodė Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 5 straipsnį, 5 straipsnio 3 dalies 1 punktą, 22 straipsnio 1 dalį ir pažymėjo, kad į administracinį teismą asmuo turi teisę kreiptis tik dėl jam teisines pasekmes sukeliančių individualių teisės aktų, priimtų viešojo administravimo srityje, vadovavosi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika (2010 m. balandžio 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010 ir kt.). Teismo vertinimu, ginčijama Ataskaita nėra laikytina nei individualiu, nei norminiu teisės aktu. Ataskaitoje pareiškėjui nenustatyta privalomų vykdyti pareigų ar suteikta teisių. Tai yra dokumentas, kuriame yra užfiksuoti atliktos procedūros (šiuo atveju audito) veiksmai bei pateiktos rekomendacijos, kurios nėra privalomojo pobūdžio, todėl administraciniai teismai tokio pobūdžio skundų nenagrinėja (ABTĮ 37 str. 2 d. 1 p.). Audito dokumentai yra procedūriniai dokumentai, negalintys būti savarankišku administracinės bylos dalyku. Nesutikdamas su tokio pobūdžio procedūriniais sprendimais, pareiškėjas šio nesutikimo argumentus (bet ne savarankiškus reikalavimus) gali pareikšti teisės aktų nustatyta tvarka ginčydamas galutinį sprendimą, kuomet būtų įvertinami ir tokie sprendimai bei jais padarytų pažeidimų įtaka galutinio sprendimo teisėtumui.

II. Pareiškėjas VšĮ „Automobilių stovėjimo aikštelės“ atskiruoju skundu prašo panaikinti Kauno apygardos administracinio teismo 2014 m. sausio 23 d. nutartį ir išspręsti klausimą iš esmės – skundą priimti.

Mano, kad teismas nurodydamas, jog Ataskaitoje užfiksuotos tik atliktos procedūros veiksmai bei pateiktos rekomendacijos, netinkamai ir nevisapusiškai įvertino prie pareiškėjo skundo pridėtą Ataskaitą. Nors formaliai jos rezoliucinė dalis ir pavadinta „Rekomendacijos“, tačiau įsigilinus išsamiau, akivaizdu, kad tai privalomojo pobūdžio nurodymai audituotam juridiniam asmeniui, o taip pat ir kitiems asmenims. Ataskaitos rezoliucinėje dalyje po kiekvieno iš įpareigojimų pareiškėjo direktoriui nurodoma apie rekomendacijos įgyvendinimą nedelsiant raštu informuoti Centralizuotą vidaus audito skyrių. Audito ataskaitoje net nurodyti terminai, per kuriuos pareiškėjas privalo įgyvendinti Ataskaitoje nurodytus veiksmus. Būtent Ataskaita yra viešojo administravimo subjekto, atliekant vidaus administravimo veiksmus, priimtas sprendimas, sukeliantis pareiškėjui teisines pasekmes, t. y. įpareigojantis atlikti veiksmus, kurie pareiškėjui sukels didelę žalą ne tik jo veiklai, organizacinei struktūrai, darbo organizavimui, visam rinkliavos surinkimui, tačiau ir sukels materialines pasekmes (pvz., Ataskaitoje siūloma panaikinti priemonę, kasmet miesto biudžetą papildančią net 2 milijonais litų arba, pvz., įgyvendinant Ataskaitos rekomendacijas, tektų patirti didelių finansinių išlaidų ir t. t.). Tai, jog Ataskaita sukelia teisines pasekmes audituojamiems viešiesiems juridiniams asmenims, patvirtina ir Lietuvos Respublikos vidaus kontrolės ir vidaus audito įstatymo 10 straipsnio 1 dalies 10 punktas, pagal kurį viešųjų juridinių asmenų vadovai, gavę vidaus audito ataskaitą, ne vėliau kaip per 15 kalendorinių dienų priima sprendimus dėl vidaus audito rekomendacijų įgyvendinimo. Jeigu jie nesutinka su vidaus audito ataskaitoje pateiktomis rekomendacijomis, ne vėliau kaip per 10 kalendorinių dienų nuo ataskaitos gavimo dienos turi raštiškai paaiškinti viešojo juridinio asmens ir vidaus audito tarnybos vadovams nesutikimo motyvus. Akivaizdu, kad Ataskaita sukelia pareiškėjui pareigas įgyvendinti vidaus audito rekomendacijas arba pareigą pateikti nesutikimo motyvus.

Teismas netinkamai įvertino skundo priedo Nr. 6 Kauno miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2013 m. gruodžio 20 d. pranešimo Nr. 50 „Apie įtariamą darbo drausmės pažeidimą“ sukeliamas pasekmes, o būtent, kad šis reikalavimas pareiškėjo vadovui pateikti pasiaiškinimą dėl darbo drausmės pažeidimo grįstas vien Ataskaitoje nurodytais pažeidimais, kurie net nepatikrinus jų teisėtumo ir pagrįstumo, traktuojami kaip atitinkantys tikrovę. Remiantis Lietuvos Respublikos darbo kodekso nuostatomis, galimybė skųsti reikalavimą pasiaiškinti raštu teismui nėra numatyta, todėl nors jau dabar audito išvada sukelia realias materialines teisines pasekmes ir pareiškėjas (jos vadovas) priverstas ginti savo interesus, tačiau teismas, pareiškėjo įsitikinimu, nepagrįstai Ataskaitą įvertino tik kaip procedūrinį dokumentą. Tai, kad Ataskaita, joje nustatytos aplinkybės ir išdėstytos rekomendacijos (nurodymai) sukelia teisines pasekmes pareiškėjui, patvirtina ir pagal Kauno miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2013 m. gruodžio 30 d. pareiškimą dėl VšĮ „Automobilių stovėjimo aikštelės“ veiklos Kauno apygardos prokuratūros pradėtas ikiteisminis tyrimas medžiagoje Nr. 20-9-01206-13. Nei minėto Kauno miesto savivaldybės administracijos direktoriaus pareiškimo, nei Kauno apygardos prokuratūros sprendimo pradėti ikiteisminį tyrimą įstaiga skųsti negali, nors akivaizdu, kad šie pareiškėjo interesus lemiantys sprendimai priimti ir paremti pareiškėjo skundžiamos ir nepagrįstos Ataskaitos pagrindu. Mano, jog teismo nurodymas, jog pareiškėjas galės skųsti Ataskaitos pagrindu priimtus galutinius sprendimus ne visais atvejais gali būti įgyvendinimas, dėl ko ir priimta nutartis negali būti laikoma pagrįsta ir teisėta.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

III. Atskirasis skundas atmestinas.

Atskiruoju skundu ginčijama Kauno apygardos administracinio teismo 2014 m. sausio 23 d. nutartis, kuria pirmosios instancijos teismas atsisakė priimti pareiškėjo skundą, vadovaudamasis ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 1 punktu. ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 1 punkte numatyta, jog administracinio teismo pirmininkas ar teisėjas (teismas) motyvuota nutartimi atsisako priimti skundą (prašymą), jeigu skundas (prašymas) nenagrinėtinas teismų administracinio proceso tvarka.

Atskirajame skunde pareiškėjas nurodo, kad pirmosios instancijos teismo priimta nutartis yra neteisėta, kadangi teismas neteisingai nusprendė, kad skundžiama Ataskaita pareiškėjui jokių teisinių pasekmių nesukelia.

Pareiškėjas siekia apskųsti Kauno miesto savivaldybės administracijos Centralizuoto vidaus audito skyriaus 2013 m. gruodžio 12 d. VŠĮ „Automobilių stovėjimo aikštelės“ vidaus audito ataskaitą Nr. 21-6-26 (I t., b. l. 21-74), kuria VšĮ „Automobilių stovėjimo aikštelės“ pateikiamos konkrečios rekomendacijos.

Teisėjų kolegija pažymi, kad, kaip teisingai pažymėjo pirmosios instancijos teismas, pagal ABTĮ 5 straipsnį, kiekvienas suinteresuotas subjektas turi teisę įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė ar įstatymų saugomas interesas. ABTĮ 5 straipsnio 3 dalies 1 punkte įtvirtinta, jog teismas imasi nagrinėti administracinę bylą pagal asmens arba jo atstovo, kuris kreipiasi, kad būtų apginta jo teisė arba įstatymų saugomas interesas, skundą ar prašymą. ABTĮ 22 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad skundą (prašymą) dėl viešojo administravimo subjekto priimto administracinio akto ar veiksmo (neveikimo) turi teisę paduoti asmenys, taip pat kiti viešojo administravimo subjektai, įskaitant valstybės ir savivaldybių viešojo administravimo tarnautojus, pareigūnus ir įstaigų vadovus, kai jie mano, kad jų teisės ar įstatymų saugomi interesai yra pažeisti. Šių teisės normų sisteminis vertinimas leidžia teigti, kad į administracinį teismą asmuo turi teisę kreiptis tik dėl jam teisines pasekmes sukeliančių individualių teisės aktų, priimtų viešojo administravimo srityje. Pažymėtina, kad nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes, net ir skundo patenkinimo atveju, asmens teisių ir pareigų apimtis nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis. Todėl Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas laikosi nuoseklios praktikos, jog viešojo administravimo subjekto surašytas dokumentas, kuriame nėra viešojo administravimo subjekto patvarkymų (įpareigojimų asmeniui), negali būti bylos nagrinėjimo dalyku, o byla, kurioje yra ginčijamas toks dokumentas, nenagrinėtina teismų (2010 m. balandžio 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010, 2010 m. spalio 22 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS143-560/2010, 2011 m. kovo 10 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS62-180/2011 ir kt.).

Iš nusistovėjusios Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos dėl aktų, kurie gali būti ginčijami administraciniame teisme, atskirų kategorijų bylose matyti, kad savarankišku administracinės bylos (skundo, reikalavimo) dalyku administraciniame teisme yra visi viešojo administravimo institucijų priimti aktai, nepaisant jų formos, sukeliantys materialaus (ne procedūrinio) pobūdžio pasekmes. Tačiau, pavyzdžiui, savivaldybių kontrolę ir auditą vykdančios institucijos pareigūnų priimtos išvados, kuriose nustatomos tam tikros lėšų naudojimo faktinės aplinkybės, ir ataskaitos, kuriose fiksuojamos atliktos procedūros bei pateikiamos tam tikros rekomendacijos, nėra nagrinėtinos administracinių teismų (2011 m. gruodžio 23 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS822-742/2011, 2011 m. gruodžio 23 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS822-745/2011).

Nagrinėjamu atveju Ataskaita buvo priimta Kauno miesto savivaldybės administracijos Centralizuotam vidaus audito skyriui atlikus VšĮ „Automobilių stovėjimo aikštelė“ vidaus auditą. Ataskaitoje yra pateikiami pastebėjimai dėl VšĮ „Automobilių stovėjimo aikštelės“ vykdomos veiklos, pateikiamos audito metu vertinant, kaip vykdomas vietinės rinkliavos rinkimas už automobilių stovėjimą apmokestinamose Kauno miesto vietose, nustatytos aplinkybės ir padarytos išvados, pažymėta, jog audito metu nustatyta, kad VšĮ „Automobilių stovėjimo aikštelės“ nevykdomas rizikos valdymas ir vidaus kontrolės trūkumai yra akivaizdūs, šios įstaigos kontrolė vertinama kaip silpna ir VšĮ „Automobilių stovėjimo aikštelės“ pateikiamos atitinkamos rekomendacijos, apie kurių įgyvendinimą nurodoma nedelsiant informuoti Centralizuotą vidaus audito skyrių. Taip pat pažymima, jog rekomendacijos reikšmingumas yra didelis. Tačiau, kaip teisingai nustatė pirmosios instancijos teismas, Ataskaitoje pareiškėjui nėra nustatyta privalomų vykdyti pareigų ar suteikta teisių.

Pažymėtina, jog pagal Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymą, savivaldybės centralizuota vidaus audito tarnyba – savivaldybės administracijos struktūrinis padalinys, įsteigtas vidaus auditui atlikti savivaldybės administracijoje, savivaldybės administravimo subjektuose ar kituose savivaldybės viešuosiuose juridiniuose asmenyse, pavaldus ir atskaitingas savivaldybės administracijos direktoriui (3 str. 5 d.). Vidaus audito tarnyba savo funkcijas įgyvendina atlikdama vidaus auditus ir jų rezultatų pagrindu formuluodama rekomendacijas. Vidaus auditoriai atlikto audito ataskaitas pateikia savivaldybės administracijos direktoriui ir audituotų subjektų vadovams. Šie turi priimti sprendimus dėl vidaus audito rekomendacijų įgyvendinimo. Be to, atliktų vidaus auditų ataskaitos gali būti teikiamos savivaldybės tarybai, savivaldybės tarybos Kontrolės komitetui, merui ir savivaldybės kontrolieriui, kai jie raštu to prašo (Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 28 str. 6 d.). Taigi, kaip matyti iš to, kad išdėstyta, galutinius sprendimus dėl savivaldybės centralizuoto vidaus audito tarnybos atlikto vidaus audito rekomendacijų įgyvendinimo priima savivaldybės administracijos direktorius ir audituotų subjektų vadovai. Įvertinus tai, kas išdėstyta, pritartina pirmosios instancijos teismo išvadai, jog nesutikdamas su Ataskaitoje nurodytais procedūriniais sprendimais, pareiškėjas šio nesutikimo argumentus (bet ne savarankiškus reikalavimus) galės pareikšti teisės aktų nustatyta tvarka ginčydamas galutinį sprendimą, kuris bus priimtas dėl Ataskaitoje užfiksuotų duomenų.

Kauno miesto savivaldybės administracijos Centralizuotas vidaus audito skyrius 2013 m. gruodžio 12 d. rašte Nr. 21-2-116 nurodė, kad jeigu pareiškėjas nesutinka su vidaus audito ataskaitoje pateiktomis rekomendacijomis, ne vėliau kaip per 10 kalendorinių dienų nuo ataskaitos gavimo dienos turi raštiškai paaiškinti viešojo juridinio asmens ir vidaus audito tarnybos vadovams nesutikimo motyvus. Ši galimybė pareiškėjui išdėstyti nesutikimo su Ataskaita motyvus ar tai, jog pareiškėjo direktoriui nurodoma apie rekomendacijos įgyvendinimą nedelsiant raštu informuoti Centralizuotą vidaus audito skyrių, nevertintinos kaip aplinkybės, patvirtinančios, jog Ataskaitoje yra formuluojamos tam tikros pareigos pareiškėjui. Šiuo atveju laikytina, jog Kauno miesto savivaldybės tarybos Centralizuotas vidaus audito skyrius Ataskaitoje pareiškia savo nuomonę ir formuluoja atitinkamas išvadas, remdamasis audito metu surinktais duomenimis, todėl Ataskaita negali būti laikoma viešojo administravimo subjekto patvarkymu. Šios išvados taip pat nepaneigia pareiškėjo argumentai, kad Kauno miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2013 m. gruodžio 20 d. pranešimas Nr. 50 „Apie įtariamą darbo drausmės pažeidimą“ grindžiamas Ataskaitoje nurodytais pažeidimais ar kad pagal Kauno miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2013 m. gruodžio 30 d. pareiškimą dėl VšĮ „Automobilių stovėjimo aikštelės“ veiklos Kauno apygardos prokuratūros pradėtas ikiteisminis tyrimas medžiagoje Nr. 20-9-01206-13.

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, darytina išvada, jog ginčijama Ataskaita pareiškėjui jokių teisių nesuteikė, kaip ir nenustatė jokių pareigų (įpareigojimų), kurie būtų skirti pareiškėjui, todėl teisėjų kolegija sprendžia, kad Ataskaita pati savaime kokių nors teisinių pasekmių pareiškėjui nesukelia. Pažymėtina, kad teismas turi priimti nagrinėti tik tokį reikalavimą dėl teisės akto, kuriame aiškiai bei imperatyviai suformuluotos visuomeninio santykio dalyviams privalomos elgesio taisyklės, jų teisės bei pareigos. Kaip teisingai pažymėjo pirmosios instancijos teismas, skundžiama Ataskaita yra dokumentas, kuriame yra užfiksuoti atliktos procedūros (šiuo atveju audito) veiksmai bei pateiktos rekomendacijos, todėl Ataskaita negali būti laikoma viešojo administravimo subjekto patvarkymu. Dėl nurodytų priežasčių teisėjų kolegija sprendžia, jog Ataskaita negali būti bylos nagrinėjimo dalyku, tokio pobūdžio ginčų administracinis teismas nesprendžia (ABTĮ 3 str. 1 d., 15 str.).

Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas, atsisakydamas priimti pareiškėjo skundą dėl Ataskaitos panaikinimo ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu, priėmė teisėtą ir pagrįstą nutartį, kurią naikinti atskirajame skunde nurodytais argumentais nėra pagrindo, todėl atskirasis skundas atmestinas.

Teisėjų kolegija, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 151 straipsnio 1 dalies 1 punktu,

n u t a r i a:

Kauno apygardos administracinio teismo 2014 m. sausio 23 d. nutartį palikti nepakeistą, o pareiškėjo viešosios įstaigos „Automobilių stovėjimo aikštelės“ atskirąjį skundą atmesti.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai

Audrius Bakaveckas Artūras Drigotas Arūnas Sutkevičius