2016-08-02 Nr. AB-15345-3-65-3-00167-2015-9 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinės byla Nr

Administracinė byla Nr. eA-1930-756/2016

Teisminio proceso Nr. 3-65-3-00167-2015-9

Procesinio sprendimo kategorija 35.2

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2016 m. rugpjūčio 2 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimės Baltrūnaitės (kolegijos pirmininkė), Irmanto Jarukaičio ir Vaidos Urmonaitės-Maculevičienės (pranešėja), teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Utenos apskrityje apeliacinį skundą dėl Panevėžio apygardos administracinio teismo 2015 m. spalio 5 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Utenos apskrityje prašymą atsakovui Zarasų rajono savivaldybės tarybai dėl sprendimų panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Utenos apskrityje elektroninių ryšių priemonėmis kreipėsi į Panevėžio apygardos administracinį teismą su skundu, prašydamas panaikinti atsakovo Zarasų rajono savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba) 2015 m. balandžio 10 d. spendimą Nr. T-55 „Dėl Zarasų rajono savivaldybės mero pavaduotojo skyrimo“ (toliau – ir Sprendimas Nr. T-55), spendimą Nr. T-56 „Dėl Zarasų rajono savivaldybės administracijos direktoriaus skyrimo“ (toliau – ir Sprendimas Nr. T-56) bei spendimą Nr. T-58 „Dėl Zarasų rajono savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo skyrimo“ (toliau – ir Sprendimas Nr. T-58).

Pareiškėjas skundą grindė šiais argumentais:

1. Ginčijami atsakovo sprendimai prieštarauja Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir VSĮ) 13 straipsnio 9 daliai, kurioje yra nustatyta, kad dėl savivaldybės tarybos posėdžiuose svarstomų klausimų balsuojama atvirai, išskyrus atvejus, kai skiriamas mero pavaduotojas, savivaldybės administracijos direktorius. Ginčijami sprendimai buvo priimti balsuojant ir slaptai (dėl 1 punkto), ir atvirai (dėl 2 punkto), o už sprendimų nuostatą, numatančią, jog „Šis sprendimas gali būti skundžiamas Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo nustatyta tvarka“ iš viso nebuvo balsuojama. Tokios sprendimų priėmimo procedūros, kuomet sprendimas priimamas balsuojant už vieną jo punktą slaptai, o už kitą – atvirai, už kitas jo nuostatas visai nebalsuojama, nenumato joks Lietuvos Respublikos teisė aktas.

2. Sprendimai Nr. T-55, Nr. T-56 ir Nr. T-58 prieštarauja ir VSĮ 13 straipsnio 3 daliai, kuriame nustatytas baigtinis pirmojo tarybos posėdžio svarstomų klausimų sąrašas. Darbo užmokesčio nustatymo bei savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo skyrimo klausimų svarstymas pirmajame išrinktos naujos savivaldybės tarybos posėdyje nėra numatytas, todėl negalėjo būti svarstomas klausimas dėl Zarasų rajono savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo skyrimo, taip pat klausimai dėl mero pavaduotojo, savivaldybės administracijos direktoriaus bei savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo darbo užmokesčio nustatymo.

3. Sprendime Nr. T-55 nėra patvirtintas darbo užmokestis taip, kaip to reikalauja teisės aktai, mero pavaduotojui pagal VSĮ 19 straipsnio 11 dalį turėjo būti patvirtintas koeficientas.

4. Sprendimai Nr. T-55, Nr. T-56 ir Nr. T-58 prieštarauja VSĮ 20 straipsnio 2 dalies 4 punktui, kuriame nustatyta, kad meras teikia savivaldybės tarybai mero pavaduotojo, savivaldybės administracijos direktoriaus bei savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo kandidatūras. Pagal VSĮ 20 straipsnio 4 dalį mero sprendimai įforminami potvarkiais, tačiau minėtų sprendimų preambulėse nėra nurodytas mero potvarkis (-iai) dėl teikimų, todėl sprendimai priimti nesant tinkamo mero siūlymo.

5. Be to, Sprendimai Nr. T-55, Nr. T-56 ir Nr. T-58 prieštarauja ir pagrindiniams principams, įtvirtintiems VSĮ 3 straipsnio 1 ir 4 punktuose, 4 straipsnio 1 dalies 6 punkte.

Pareiškėjo atstovas teismo posėdyje akcentavo, jog viešojoje teisėje galioja principas, kad galima tai, kas yra leista. Tai reiškia, jog tas, kas yra leista yra nustatyta teisės aktuose, o visi kiti sprendimai yra pertekliniai.

Atsakovas Zarasų rajono savivaldybės taryba su skundu nesutiko ir atsiliepime prašė pareiškėjo skundo netenkinti.

Atsakovas paaiškino, kad priimant ginčijamus sprendimus tiek dėl mero pavaduotojo, tiek dėl savivaldybės administracijos direktoriaus bei direktoriaus pavaduotojo skyrimo į pareigas, buvo balsuojama slaptai, kaip nustatyta VSĮ 13 straipsnio 9 dalyje (sprendimų 1 punktas). Dėl sprendimų 2 punktų, kuriais buvo svarstomi ir nustatyti darbo užmokesčio klausimai, atsakovas pažymėjo, jog VSĮ nenustato, kuriame posėdyje turi būti nustatytas darbo užmokestis ir jo nustatymas pirmame posėdyje laikytinas pagrįstu, nes asmuo pradeda eiti pareigas, kurios yra atlygintinos ir tuo užtikrinama konstitucinė teisė į darbo užmokestį – jį gauti laiku.

Todėl darbo užmokesčio nustatymas tame pačiame sprendime, kuriuo asmuo skiriamas į pareigas yra pagrįstas ir nepažeidžiantis jokių teisės normų ar teisės principų. Priešingai, paskyrus asmenį į pareigas ir nenustačius darbo užmokesčio, susidaro tokia situacija, kai šis asmuo vykdo pareigas, bet darbo užmokesčio negali gauti, nes jis nėra nustatytas. Taryba, vadovaudamasi VSĮ 16 straipsnio 2 dalies 3 punktu, Sprendime Nr. T-55 nustatė mero pavaduotojui pareiginę algą pagal koeficientą nurodytą įstatyme, t. y. nustatė blanketinę teisės normą, nukreipiančią į kitą teisės aktą.

Taryba, spręsdama mero pavaduotojo, savivaldybės administracijos direktoriaus bei savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo darbo užmokesčio klausimą pirmame naujai išrinktos tarybos posėdyje vadovavosi Zarasų rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento (toliau – ir Reglamentas) 22 punktu, įtvirtintu III skyriuje, kuris reglamentuoja pirmojo išrinktos naujos tarybos posėdžio organizavimą ir darbo tvarką. Priimant sprendimus yra balsuojama dėl sprendimų turinio, o ne dėl techninių sprendimo reikalavimų, todėl pareiškėjo teiginys, jog dėl nuostatos „Šis sprendimas gali būti skundžiamas Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo nustatyta tvarka“ iš viso nebuvo balsuojama yra nepagrįstas.

Dėl sprendimų prieštaravimo VSĮ 20 straipsnio 2 dalies 4 punktui atsakovas nurodė, kad kandidatūrų į mero pavaduotojo savivaldybės administracijos direktoriaus pareigas teikimai buvo žodiniai, išsakyti mero posėdžio metu. Atsakovas taip pat pažymėjo, jog pareiškėjo teikimai Zarasų rajono savivaldybėje buvo gauti tik 2015 m. birželio 1 d., terminas, per kurį buvo nustatinėjami galimi neatitikimai VSĮ turėtų būti laikytinas nepagrįstu ir neprotingai ilgu, nes pirma, pareiškėjas pats nurodo, kad apie galimus sprendimų neatitikimus VSĮ nuostatoms žinojo jau rengiant ginčijamų sprendimų projektus, be to, teikė pastabas iki tarybos posėdžio, antra, pareiškėjas dalyvavo 2015 m. balandžio 10 d. tarybos posėdyje, kuriame buvo priimti skundžiami sprendimai ir po posėdžio šie jam buvo įteikti.

Atsižvelgiant į tai, atsakovas mano, jog pareiškėjas praleido prašymo padavimo terminą, nustatytą Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) ABTĮ 33 straipsnio 1 dalyje, todėl prašė įvertinti priimto prašymo atitiktį jo nuostatoms.

II. Panevėžio apygardos administracinis teismas 2015 m. spalio 5 d. sprendimu Vyriausybės atstovo Utenos apskrityje prašymą atmetė kaip nepagrįstą.

Teismas pažymėjo, kad byloje kilęs ginčas dėl Zarasų rajono savivaldybės tarybos 2015 m. balandžio 10 d. sprendimų Nr. T-55, Nr. T-56 ir Nr. T-58, teisėtumo ir pagrįstumo.

Pagal Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo (toliau – ir SAPĮ) 4 ir 5 straipsnius, Vyriausybės atstovas, prižiūrėdamas, ar savivaldybės laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus, tikrina, ar savivaldybės kolegialių ir nekolegialių administravimo subjektų teisės aktai neprieštarauja įstatymams, Vyriausybės nutarimams ir kitiems su įstatymų įgyvendinimu susijusiems centrinių valstybinio administravimo subjektų priimtiems teisės aktams. Tai atlikdamas, Vyriausybės atstovas siūlo neteisėtus savivaldybės administravimo subjektų teisės aktus panaikinti arba pakeisti, o kai savivaldybės administravimo subjektai nesutinka panaikinti ar pakeisti ginčijamą teisės aktą, su atitinkamais reikalavimais kreipiasi į teismą. Byloje nustatyta, kad pareiškėjas, vadovaudamasis SAPĮ 5 straipsnio 1 dalies 2 punktu, Zarasų rajono savivaldybės tarybai 2015 m. birželio 1 d. pateikė teikimus Nr. 10-97(1.16.), Nr. 10-98(1.16.), Nr. 10-99(1.16.), siūlydamas artimiausiame Tarybos posėdyje apsvarstyti 2015 m. balandžio 10 d. Tarybos sprendimų Nr. T-55, Nr. T-56 ir Nr. T-58 pakeitimo ar panaikinimo klausimą. 2015 m. birželio 5 d. Tarybos posėdyje, dalyvaujant Vyriausybės atstovui Utenos apskrityje, šie sprendimai nebuvo pakeisti ar panaikinti, taip pat nebuvo pateiktas prašymas atidėti (pratęsti) teikimų įvykdymo terminą. Tokie Tarybos veiksmai (neveikimas) sudarė pagrįstas prielaidas pareiškėjui kreiptis į teismą.

Ginčo teisinius santykius reglamentuoja Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymas (2014 m. birželio 26 d. įstatymo Nr. XII-967 redakcija) ir Zarasų rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamentas, patvirtintas Zarasų rajono savivaldybės tarybos 2015 m. kovo 17 d. sprendimu Nr. T-16 „Dėl Zarasų rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento patvirtinimo“.

Bylos duomenimis nustatyta, kad naujai išrinkta Zarasų rajono savivaldybės taryba pirmame posėdyje, vykusiame 2015 m. balandžio 10 d., priėmė: 1) sprendimą Nr. T-55, kuriuo nusprendė skirti Zarasų rajono savivaldybės mero pavaduotoju A. S. (1 punktas), nustatyti Zarasų rajono savivaldybės mero pavaduotojui pareiginę algą pagal koeficientą, nurodytą Lietuvos valstybės politikų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo įstatymo priedėlyje, ir pareiginės algos priedą už ištarnautus Lietuvos valstybei metus (2 punktas); 2) sprendimą Nr. T-56, kuriuo nusprendė skirti R. K. į rajono savivaldybės administracijos direktoriaus (A lygis 17 kategorija) pareigas rajono savivaldybės tarybos įgaliojimų laikui politinio (asmeninio) pasitikėjimo pagrindu (1 punktas), nustatyti savivaldybės administracijos direktoriui algos priedą už ištarnautus Lietuvos valstybei metus, paskaičiuojamą teisės aktų nustatyta tvarka (2 punktas); 3) sprendimą Nr. T-58, kuriuo nusprendė skirti A. L. į savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo (A lygis 16 kategorija) pareigas rajono savivaldybės tarybos įgaliojimų laikui politinio (asmeninio) pasitikėjimo pagrindu (1 punktas), nustatyti savivaldybės administracijos direktoriui algos priedą už ištarnautus Lietuvos valstybei metus, apskaičiuojamą teisės aktų nustatyta tvarka (2 punktas).

Skundžiamus sprendimus pareiškėjas ginčija tuo aspektu, kad juos priimant buvo pažeistos pagrindinės procedūros ir taisyklės, kurias nagrinėjamu atveju nustato VSĮ 13 straipsnio 3 ir 9 dalys, 20 straipsnio 2 dalies 4 punktas, taip pat pažeisti pagrindiniai principai, įtvirtinti to paties įstatymo 3 straipsnio 1 ir 4 punktuose, 4 straipsnio 1 dalies 6 punkte. Pažymėtina, jog pareiškėjas neginčija Tarybos kompetencijos spręsti klausimus dėl asmenų skyrimo į minėtas pareigas bei aplinkybės, jog priimant ginčijamus sprendimus dėl jų 1 punkto buvo balsuojama slaptai, kaip nustatyta VSĮ 13 straipsnio 9 dalyje. Byloje nekyla ginčas ir dėl to, kad į šias pareigas buvo paskirti asmenys, surinkę reikiamą skaičių balsų. Nagrinėjamoje byloje keliamas ginčas dėl to, ar naujai išrinkta savivaldybės taryba pirmajame posėdyje gali svarstyti klausimus dėl savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo paskyrimo į pareigas bei mero pavaduotojo, savivaldybės administracijos direktoriaus bei savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo atlyginimo nustatymo klausimus, taip pat dėl galimybės skirtingu būdu (slaptai ar atvirai) balsuoti už vieno priimamo sprendimo atskirus punktus.

Pagal VSĮ 11 straipsnio 3 dalį savivaldybės tarybos veiklos tvarka ir formos nustatytos šiame įstatyme ir savivaldybės tarybos veiklos reglamente. Iš šios teisės normos turinio teisėjų kolegija sprendžia, jog savivaldybės taryba savo reglamente gali nustatyti ir tokias savo veiklą reglamentuojančias normas, kurios nėra nustatytos VSĮ bei kitokias savo veiklos tvarką reglamentuojančias normas nei numatyta VSĮ, jeigu tokios reglamente nustatytos normos neprieštarauja imperatyviems VSĮ normų reikalavimams. VSĮ 13 straipsnio 3 dalies 4 punktas nustato, kad pirmojo išrinktos naujos savivaldybės tarybos posėdžio metu gali būti skiriami mero pavaduotojas ir savivaldybės administracijos direktorius. VSĮ normose nėra reglamentuota, kuriuo metu turi būti skiriamas savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojas. Reglamento nuostatose taip pat nėra tikslios formuluotės, nustatančios savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo skyrimo momentą, tačiau Reglamento III skyriaus, nustatančio pirmojo išrinktos naujos tarybos posėdžio organizavimo ir darbo tvarką, 18 punkte nustatyta, kad administracijos direktoriaus pavaduotojas į pareigas skiriamas slaptu balsavimu administracijos direktoriaus siūlymu mero teikimu tarybos sprendimu, pagal 21 punkto nuostatas, administracijos direktoriumi (direktoriaus pavaduotoju) skiriamas tas kandidatas, už kurį, remiantis slapto balsavimo rezultatais, balsavo posėdyje dalyvaujančių tarybos narių dauguma, o slapto balsavimo rezultatai dėl mero pavaduotojo ir administracijos direktoriaus (direktoriaus pavaduotojo) skyrimo į pareigas, vadovaujantis 22 punktu, įforminami tarybos sprendimu ir pristatomi tarybai. Taigi, Reglamento III skyriaus 18, 21 bei 22 punkto nuostatų sisteminė analizė leidžia daryti išvadą, jog Reglamente įtvirtinta galimybė pirmajame posėdyje skirti ir savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotoją.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (toliau – ir LVAT) 2012 m. spalio 16 d. administracinėje byloje Nr. A822-2663/2012, pasisakydamas dėl administracijos direktoriaus pavaduotojo skyrimo tvarkos, nustatytos VSĮ 2011 m. balandžio 19 d. Nr. XI-1327 redakcijoje, pažymėjo, kad pirmojo išrinktos naujos savivaldybės tarybos posėdžio metu yra formuojama savivaldybės vykdomoji institucija, gali būti skiriamas mero pavaduotojas (pavaduotojai) ir savivaldybės administracijos direktorius. Remiantis VSĮ 3 straipsnio 3 dalies 2 punktu ir 29 straipsnio 1 dalimi, savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojas laikytinas savivaldybės vykdomąja institucija, pagal VSĮ 16 straipsnio 2 dalį į savivaldybės tarybos išimtinę kompetenciją patenka savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo priėmimas į pareigas ir jo atleidimas.

Remiantis VSĮ 13 straipsnio 3 dalies 3 punktu pirmojo išrinktos naujos savivaldybės tarybos posėdžio metu priimamas sprendimas dėl savivaldybės administracijos direktoriaus (jo pavaduotojo) atleidimo iš pareigų. Pagal VSĮ 29 straipsnio 3 dalį savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojas į pareigas skiriamas savivaldybės administracijos direktoriaus siūlymu mero teikimu savivaldybės tarybos sprendimu politinio (asmeninio) pasitikėjimo pagrindu, t. y. iš esmės tokia pačia tvarka, kaip ir skiriamas savivaldybės administracijos direktorius, išskyrus skiriant savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotoją reikalaujamas paties savivaldybės administracijos direktoriaus siūlymas.

Remdamasis VSĮ nuostatų sistemine analize bei atsižvelgdamas į tai, kad VSĮ nuostatos specialiai nenustato, kuriuo metu skiriamas savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojas, o savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo skyrimo tvarka yra iš esmės panaši į savivaldybės administracijos direktoriaus, kuris vadovaujantis VSĮ 13 straipsnio 3 dalies 4 punktu skiriamas pirmajame savivaldybės tarybos posėdyje, skyrimo tvarką, LVAT minėtoje 2012 m. spalio 16 d. nutartyje konstatavo, jog savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo skyrimo tvarkos ypatumai nėra pakankami, kad pagrįstų būtinybę savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotoją skirti ne pirmojo išrinktos naujos savivaldybės tarybos posėdžio metu, o VSĮ 13 straipsnio 3 dalies 4 punkto nuostatos neturėtų būti vertinamos, kaip nustatančios išsamų sąrašą veiksmų, kurių imasi savivaldybės taryba pirmajame išrinktos naujos savivaldybės tarybos posėdyje.

Atsižvelgus į išdėstytą bei įvertinus tai, jog nagrinėjamu atveju aktualus teisinis reglamentavimas iš esmės analogiškas įtvirtintam VSĮ 2011 m. balandžio 19 d. Nr. XI-1327 redakcijoje, ir tai, jog nagrinėjamu atveju aktualios VSĮ 13 straipsnio 3 dalies 4 punkto (2014 m. birželio 26 d. įstatymo Nr. XII-967 redakcija) nuostatos nenustato išsamaus sąrašo veiksmų, kurių imasi savivaldybės taryba pirmajame išrinktos naujos savivaldybės tarybos posėdyje, o galimybė pirmajame išrinktos naujos savivaldybės tarybos posėdyje skirti savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotoją įtvirtinta Reglamente, kolegija daro išvadą, kad sprendimo Nr. T-58 pirmajame išrinktos naujos savivaldybės tarybos posėdyje priėmimas nepažeidžia teisės aktų nuostatų.

Pareiškėjo prašymas panaikinti skundžiamus sprendimus grindžiamas ir tuo argumentu, jog pirmajame išrinktos naujos savivaldybės tarybos posėdyje negalėjo būti svarstomas klausimas dėl mero pavaduotojo, savivaldybės administracijos direktoriaus bei savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo darbo užmokesčio nustatymo. VSĮ 16 straipsnio 2 dalies 3 bei 9 punktuose nurodyta, jog sprendimų dėl mero pavaduotojo (pavaduotojų), savivaldybės administracijos direktoriaus ir savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo darbo užmokesčio nustatymo priėmimas, patenka į savivaldybės tarybos išimtinę kompetenciją, o pagal 19 straipsnio 11 punkto nuostatas savivaldybės taryba tvirtina mero pavaduotojo darbo užmokestį pagal įstatymų nustatytus koeficientus. VSĮ nuostatos specialiai nenustato, kuriame posėdyje turėtų būti sprendžiamas asmenų, skirtų į minėtas pareigas, darbo užmokesčio nustatymo klausimas. Minėta, teisėjų kolegijos vertinimu, VSĮ 13 straipsnio 3 dalies 4 punkto nuostatos (2014 m. birželio 26 d. Nr. XII-967 redakcija), neturėtų būti vertinamos taip, kaip nustatančios išsamų sąrašą veiksmų, kurių imasi savivaldybės taryba pirmajame išrinktos naujos savivaldybės tarybos posėdyje. Reglamento 22 punkte nustatyta, kad slapto balsavimo rezultatai dėl mero pavaduotojo ir administracijos direktoriaus (direktoriaus pavaduotojo) skyrimo į pareigas įforminami tarybos sprendimu ir pristatomi tarybai. Taryba priima sprendimą dėl šių asmenų darbo užmokesčio. Iš šio teisinio reguliavimo spręstina, jog Reglamento III skyriaus, nustatančio pirmojo išrinktos naujos tarybos posėdžio organizavimo ir darbo tvarką, nuostatos numato darbo užmokesčio klausimų svarstymą būtent pirmajame posėdyje. Be to, atkreiptinas dėmesys į tai, kad ginčijamų sprendimų 2 punktų nuostatos, nustatančios paskirtų asmenų darbo užmokestį, tik nukreipia į įstatymus, reglamentuojančius valstybės politikų bei valstybės tarnautojų darbo užmokesčio dydį bei skaičiavimo tvarką, jose jokių savarankiškų nuostatų nėra nustatyta, todėl, kolegijos vertinimu, tokių punktų įrašymas ginčijamuose sprendimuose nesudaro pagrindo juos panaikinti. Atsižvelgiant į išdėstytą, darytina išvada, jog Zarasų rajono savivaldybės taryba, priimdama sprendimus Nr. T-55, Nr. T-56 ir Nr. T-58, nepažeidė VSĮ 13 straipsnio 3 dalies nuostatų.

Pasisakydamas dėl sprendimų priėmimo procedūros, teismas pažymi, jog nei VSĮ, nei kiti teisės aktai detaliai nereglamentuoja savivaldybės tarybos sprendimų priėmimo procedūros ir nenustato draudimo už vieną sprendimo punktą balsuoti atvirai, o už kitą – slaptai. VSĮ 19 straipsnio 1 dalyje, Reglamento 18 punkte įtvirtintas reikalavimas skirti slaptu balsavimu mero pavaduotoją, o Reglamento 18 punkte – reikalavimas slaptu balsavimu skirti ir savivaldybės administracijos direktorių bei jo pavaduotoją. Šie teisės aktų reikalavimai nebuvo pažeisti. Reikalavimas slaptu balsavimu tvirtinti paskirtų asmenų darbo užmokestį nei VSĮ, nei Reglamente nėra nustatytas. Reglamento 18–22, 42–53 punktuose detaliai aptarta Zarasų rajono savivaldybės tarybos sprendimų priėmimo procedūra, iš jos matyti, jog sprendimai gali būti priimami atviru ir slaptu balsavimu. Be to, pagal 22 punkte įtvirtintų nuostatų turinį ir prasmę spręstina, jog galima situacija, kuomet priimant sprendimą Zarasų rajono savivaldybės tarybai, už vieną jo punktą tektų balsuoti slaptai, už kitą – atvirai. Atsižvelgiant į išdėstytą darytina išvada, kad Zarasų rajono savivaldybės taryba, už sprendimų Nr. T-55, Nr. T-56 ir Nr. T-58 1 ir 2 punktus balsuodama skirtingu būdu, nepažeidė teisės aktų reikalavimų.

Pažymėtina, jog skundžiami sprendimai yra individualūs teisės aktai, kurie, vadovaujantis Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 2 straipsnio 9 dalimi, laikytini vienkartiniais teisės taikymo aktais, skirtais konkretiems asmenims ar nurodytai asmenų grupei. Lietuvos Respublikos vyriausiojo archyvaro 2011 m. liepos 4 d. įsakymu Nr. V-117, patvirtintos Dokumentų rengimo taisyklės (toliau – ir Dokumentų rengimo taisyklės) nustato, be kita ko, savivaldybių institucijų oficialių dokumentų įforminimo ir rengimo bendruosius reikalavimus. Bendrieji reikalavimai, kurie keliami individualaus administracinio akto turiniui, įtvirtinti ir VAĮ 8 straipsnyje. Reikalavimas įforminant savivaldybės institucijų sprendimus, nurodyti juose herbą, dokumento sudarytojo pavadinimą, dokumento pavadinimą, dokumento datą, registracijos numerį, dokumento sudarymo vietą, preambulę, tekstą ir parašą, kyla Dokumentų rengimo taisyklių pagrindu. Reikalavimas individualiame administraciniame akte nurodyti to teisės akto apskundimo tvarką išplaukia iš VAĮ 8 straipsnio reikalavimų, ir toks reikalavimas iš esmės susijęs su gero viešojo administravimo principo įgyvendinimu. Asmens, dėl kurio teisių ir pareigų yra nuspręsta individualiu administraciniu aktu, teisė apskųsti tokį teisės aktą kyla įstatymo pagrindu, todėl ši asmens teisė gali būti apribota taip pat tik įstatymu. Atsižvelgiant į išdėstytą, pareiškėjo teiginiai, kad už sprendimų nuostatą, numatančią, jog „Šis sprendimas gali būti skundžiamas Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo nustatyta tvarka“ iš viso nebuvo balsuojama, taip pat atmestini kaip nepagrįsti.

Pareiškėjas prašyme taip pat nurodo, kad skundžiamų sprendimų preambulėse nėra nurodytas mero potvarkis (-iai) dėl teikimų, todėl sprendimai priimti nesant tinkamo mero siūlymo. Pareiškėjas neginčija aplinkybės, kad kandidatūros į mero pavaduotojo, administracijos direktoriaus ar direktoriaus pavaduotojo pareigas posėdžio metu mero buvo teiktos. Aplinkybę, jog meras žodžiu teikė kandidatūras į šias pareigas patvirtina ir 2015 m. balandžio 10 d. tarybos posėdžio protokole Nr. T1-1 užfiksuoti duomenys. Iš pareiškėjo prašyme bei teismo posėdyje išdėstytų aplinkybių spręstina, jog pareiškėjas nelaiko žodinę teikimo/siūlymo formą tinkama.

Iš byloje nagrinėjamos VSĮ redakcijos matyti, kad joje nėra nuostatų dėl mero pavaduotojo, administracijos direktoriaus bei administracijos direktoriaus pavaduotojo kandidatūrų teikimo formos. Minėtas įstatymas tik nustato mero kompetenciją teikti/siūlyti kandidatūras, be kita ko, į mero pavaduotojo (pavaduotojų), savivaldybės administracijos direktoriaus ar savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo pareigas (19 str. 1 d., 20 str. 2 d. 4 p.). Pastebėtina, jog Reglamentas taip pat nedetalizuoja mero teikimo formos. Atsižvelgus į išdėstytą, bei įvertinus tai, kad pagal VSĮ 11 straipsnio 3 dalį savivaldybės tarybai suteikta teisė pačiai nusistatyti savo veiklos tvarką ir formas, darytina išvada, jog įstatymu savivaldybei buvo suteikta diskrecija pačiai nuspręsti, kokia forma (žodinė ir/ar rašytinė) mero teiktus teikimus/siūlymus laikys tinkama.

Pareiškėjas remiasi VSĮ 20 straipsnio 4 punktu, nustatančiu, jog mero sprendimai įforminami potvarkiais. Nors anksčiau paminėtų kandidatūrų teikimas plačiąja prasme ir galėtų būti priskiriamas mero priimamų sprendimų kategorijai, tačiau nei VSĮ, nei Reglamente nesant imperatyvaus reikalavimo teikimą įforminti rašytiniu potvarkiu, teisėjų kolegijos vertinimu, nurodytų kandidatūrų teikimas galimas ir žodine forma. Tokią išvadą teismas daro ir atsižvelgdamas į tai, kad pirmajame naujai išrinktos tarybos posėdyje skiriant mero pavaduotoją, savivaldybės administracijos direktorių ar savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotoją, raštu įformintas potvarkis dėl kandidatūrų teikimo yra neįmanomas vien dėl to, kad iki pirmojo tarybos posėdžio meras nėra įgijęs VSĮ įstatymo jam suteiktų teisių.

Pagal VSĮ 13 straipsnio nuostatas meras prisiekia pirmajame posėdyje. Pagal VSĮ 3 straipsnio 3 dalies 1 punktą savivaldybės meras yra tiesiogiai išrinktas savivaldybės narys, o pagal šio įstatymo 11 straipsnio 5 dalį tarybos narys visas valstybės politiko ir savivaldybės bendruomenės atstovo teises įgyja tik po to, kai prisiekia šio įstatymo nustatyta tvarka. Atsižvelgiant į išdėstytą, darytina išvada, kad Zarasų rajono savivaldybės taryba priimdama sprendimus Nr. T-55, Nr. T-56 ir Nr. T-58 nepažeidė VSĮ 20 straipsnio 2 dalies 4 punkto nuostatų.

Dėl skundžiamų sprendimų prieštaravimo savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principui (VSĮ 4 str. 1 d. 6 p.), įstatymo viršenybės principui (VSĮ 3 str. 1 p.) ir nepiktnaudžiavimo valdžia principui (VSĮ 3 str. 4 p.), pažymėtina, jog pareiškėjas išsamesnių argumentų dėl šių principų pažeidimo nagrinėjamu atveju nepateikė. Nagrinėdamas bylą teismas nustatė, jog Tarybos veikla pirmajame posėdyje, priimant ginčijamus sprendimus, vykdyta tik jiems priskirtos kompetencijos ribose, laikantis VSĮ bei Reglamento nuostatose nustatytos veiklos tvarkos ir formų, sprendimų priėmimo procedūrų. Konstatavus, kad ginčijami Tarybos sprendimai neprieštarauja VSĮ 13 straipsnio 3 ir 9 dalims, 20 straipsnio 2 dalies 4 punktui, laikytina, jog priimant šiuos sprendimus VSĮ 3 straipsnio 1 ir 4 punktuose, 4 straipsnio 1 dalies 6 punkte įtvirtinti principai taip pat nebuvo pažeisti. Dėl paminėtų motyvų tenkinti pareiškėjo prašymą jame nurodytais motyvais nėra pagrindo.

Atsakovas argumentai, kuriais jis teigia, kad pareiškėjas praleido prašymo padavimo terminą, nustatytą ABTĮ 33 straipsnio 1 dalyje, atmestini kaip nepagrįsti. ABTĮ 33 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad jeigu specialus įstatymas nenustato kitaip, skundas (prašymas) administraciniam teismui paduodamas per vieną mėnesį nuo skundžiamo akto paskelbimo arba individualaus akto ar pranešimo apie veiksmą (neveikimą) įteikimo suinteresuotai šaliai dienos arba per du mėnesius nuo dienos, kai baigiasi įstatymo ar kito teisės akto nustatytas reikalavimo įvykdymo terminas. Pagal SAPĮ, kuris reglamentuoja savivaldybių veiklos administracinę priežiūrą, 5 straipsnio 1 dalies 2 punkto nuostatas, Vyriausybės atstovas kreipiasi į teismą per 10 dienų nuo pranešimo apie atsisakymą patenkinti teikimą gavimo dienos. Atsakovas atsiliepime nurodė, jog Vyriausybės atstovo Utenos apskrityje teikimai, kuriais siūlyta artimiausiame Tarybos posėdyje apsvarstyti Tarybos 2015 m. balandžio 10 d. priimtų sprendimų Nr. T-55, Nr. T-56 ir Nr. T-58 pakeitimo ar panaikinimo klausimą, Zarasų rajono savivaldybėje buvo gauti 2015 m. birželio 1 d. Pastebėtina, jog SAPĮ terminų Vyriausybės atstovo teikimams pateikti nenustato. Tarybos posėdyje, vykusiame 2015 m. birželio 5 d., kuriame dalyvavo ir Vyriausybės atstovas Utenos apskrityje, skundžiami sprendimai nebuvo pakeisti ar panaikinti, taip pat nebuvo pateiktas prašymas atidėti (pratęsti) teikimų įvykdymo terminą. Į administracinį teismą su prašymu pareiškėjas kreipėsi 2015 m. birželio 10 d., t. y. nepažeidžiant SAPĮ 5 straipsnio 1 dalies 2 punkte nustatytų terminų.

III. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Utenos apskrityje apeliaciniu skundu prašo panaikinti Panevėžio apygardos administracinio teismo 2015 m. spalio 5 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – jo skundą tenkinti ir skundžiamus atsakovo sprendimus panaikinti.

Apeliacinis skundas grindžiamas šiais argumentais:

1. Pirmosios instancijos teismas, teigdamas, kad ginčo teisinius santykius reglamentuoja VSĮ ir Reglamentas, nebuvo išsamus ir tikslus, nes ginčo teisinius santykius reglamentuoja taip pat ir VAĮ, Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymas, Lietuvos Respublikos teisingumo ministro 2013 m. gruodžio 23 d. įsakymu Nr. 1R-298 patvirtintų Teisės aktų projektų rengimo rekomendacijų nuostatai, teisės principai, teismų praktika ir doktrina. Susiaurinus ginčo santykį iki jo atitikties vienam įstatymui ir šio įstatymo pagrindu priimtam ir, dėl savo vietos teisės aktų hierarchijoje negalinčiam nustatyti kitokių normų, taisyklių ar procedūrų nei yra nustatyta VSĮ, savivaldybės teisės aktui, nepaliečiami esminiai ginčo elementai, o visas ginčo turinys vertinamas tik vieno įstatymo plotmėje.

2. Teismo teiginys, kad savivaldybės taryba Reglamente gali nusistatyti „ir tokias savo veiklą reglamentuojančias normas, kurios nėra nustatytos VSĮ, bei kitokias savo veiklos tvarka reglamentuojančias normas nei numatyta VSĮ, jeigu tokios Reglamente nustatytos normos neprieštarauja imperatyviems VSĮ normų reikalavimams“, niekuo nepagrįstas. Teismo daro išvadą „Iš šios teisės normos turinio...“, bet nieko nepasisako, koks tas šios normos (VSĮ 11 str. 3 d.) turinys yra. Neplečiant VSĮ 11 straipsnio 3 dalies turinio, pasakytina, kad VSĮ įtvirtina, jog savivaldybės tarybos veiklos tvarka ir formos nustatomos VSĮ ir tarybos veiklos reglamente, taigi dviejuose teisės aktuose, kurių vienas yra įstatymas, o kitas – poįstatyminis aktas, todėl reglamento nuostatos be jokių išlygų negali prieštarauti įstatymo nuostatoms.

Įstatymų leidėjo ketinimas taip formuluojant šią teisės normą yra akivaizdus: savivaldybės tarybos veiklos tvarka ir formos įtvirtinamos įstatyme, o kai pačiame įstatyme numatoma, kad kažkurios iš savivaldybės tarybai ar kitai institucijai, ar kitam savivaldybės administravimo subjektui nustatytų pareigų ar teisių įgyvendinimo tvarka ar forma nėra vienareikšmiškai apibrėžta įstatyme – formuluojama blanketinė norma nukreipianti į savivaldybės tarybos veiklos reglamentą. Tokių blanketinių normų VSĮ yra daugiau nei trys dešimtys, todėl suprantama, kodėl VSĮ 11 straipsnio 3 dalyje naudojama formuluotė:

„...ir (...) reglamente...“. Akivaizdus įstatymų leidėjo ketinimas įpareigoti savivaldybės tarybą nustatyti tam tikrų procedūrinių klausimų reglamentavimą yra išreikštas VSĮ formuluojant įpareigojimą „reglamento nustatyta tvarka“, tačiau VSĮ nenumato nė vieno atvejo, kada savivaldybės taryba turėtų diskrecijos teisę rinktis kaip organizuoti savo veiklą, kokias veiklos formas naudoti: ar pagal VSĮ nustatytą tvarką ir formas ar pagal jos pačios (savivaldybės tarybos) nusistatytą Reglamente. Teismo nuomonė dėl galimybės nusistatyti bet kokias kitas nei VSĮ, tarybos veiklos tvarką ir formas, susaistant tarybą tik vieninteliu kriterijumi – Reglamento nuostatų neprieštaravimu imperatyvioms VSĮ nuostatoms, taip pati nėra tiksli, nes tarybos, kaip ir kitų teisėkūros subjektų priimamiems teisės aktams, vienokia ar kitokia apimtimi (atsižvelgiant į aktų pobūdį), taikomi VAĮ, Teisėkūros pagrindų įstatymo, Lietuvos Respublikos teisingumo ministro 2013 m. gruodžio 23 d.

įsakymu Nr. 1R-298 patvirtintų Teisės aktų projektų rengimo rekomendacijų reikalavimai, teisės principai, teismų praktika ir doktrina. Vadovaujantis tokiu teismo požiūriu, teismų praktikoje būtų įtvirtinta nekonstitucinė įstatymų leidybos teisė, kai subjektui, įgaliotam įgyvendinti blanketinių normų nurodymus, būtų suteikta beveik nevaržoma galimybė kurti ir priimti iš esmės bet kokias teisės normas, kad ir susijusias su to subjekto veiklos organizavimo klausimais, tačiau ribojamas tik imperatyvių įstatymo nuostatų.

3. Savivaldybių veikla beveik išimtinai reguliuojama viešosios teisės, kurios vienas esminių principų – „draudžiama viskas, kas nėra leista“. Vadovaudamasis šiuo principu savivaldybių administracinę priežiūrą atlieka ir Vyriausybės atstovas, todėl nesutiktina su teismo nuomone, kad savivaldybės taryba savo aktais gali keisti VSĮ ar kituose teisės aktuose nustatytas elgesio normas, kuriose nurodyta, kaip savivaldybės institucijos turi elgtis spręsdamos jų kompetencijai priskirtus klausimus. Pareiškėjo nuomone, VSĮ yra reglamentuoti klausimai, susiję su ginčijamais sprendimais ir atitinkamų veiksmų (skyrimo procedūrų) atlikimu, kurių papildomai (ar tuo labiau – kitaip nei nustato VSĮ) reglamentuoti nėra pagrindo bei poreikio. Taip pat nėra jokio racionalaus pagrindo, kuris leistų daryti prielaidą, kad VSĮ nereglamentuoja ar nepakankamai reglamentuoja ar deleguoja papildomo reglamentavimo teisę Tarybai klausimais, išdėstytais VSĮ 13 straipsnio 3 dalyje.

4. Teismas nevertino ir nepasisakė dėl VSĮ 13 straipsnio 3 dalies nuostatų, kurios, pareiškėjo nuomone, nustato, kad pirmajame išrinktos naujos savivaldybės tarybos posėdyje galėtų būti priimamas tik vienas sprendimas pagal šio straipsnio 3 dalies 3 punkto nuostatą. Analizuojant VSĮ 13 straipsnio 3 dalies teisės normų turinį bei vadovaujantis šiems teisiniams santykiams taikomu viešosios teisės principu – „draudžiama viskas, kas nėra leista“, manytina, jog Zarasų rajono savivaldybės tarybos 2015 m. balandžio 10 d. posėdyje galėjo būti priimtas sprendimas tik dėl VSĮ 13 straipsnio 3 dalies 3 punkte reglamentuotų klausimų. Kaip nustatyta VSĮ 13 straipsnio 3 dalies 4 punkte, 13 straipsnio 9 dalyje bei 19 straipsnio 1 dalyje, mero pavaduotojas skiriamas balsuojant slaptai, jeigu už jo kandidatūrą balsavo visų savivaldybės tarybos narių dauguma. Šios teisės normos nenumato, kad savivaldybės taryba priima sprendimą, kaip konkretų teisės aktą, dėl mero pavaduotojo skyrimo. Vertinant normų turinį, mero pavaduotojo ir savivaldybės administracijos direktoriaus skyrimas yra procedūriniai veiksmai, kurie įforminami šių asmenų skyrimo balsų skaičiavimo komisijos posėdžių protokolų duomenimis ir apie tai pažymima savivaldybės tarybos posėdžio protokole. Tokiu atveju nebūtų jokio pagrindo kilti klausimams dėl sprendimo – konkretaus teisės akto, kuriuo skiriamas mero pavaduotojas ar savivaldybės administracijos direktorius, turinio, jo punktų ir skirtingo (atviro ir slapto) balsavimo dėl atskirų punktų teisėtumo. Be to, net teisinės technikos požiūriu yra akivaizdu, jog VSĮ 13 straipsnis „Savivaldybės tarybos posėdžiai“ nustato ne vienam ar tik ribotam posėdžių skaičiui taikomus reikalavimus, bet visiems tarybos posėdžiams, o šio 13 straipsnio 3 dalies 1–4 punktai taikytini konkrečiai veiksmams ir procedūroms, atliekamiems „Pirmajame išrinktos naujos savivaldybės tarybos posėdyje“, nes 4 dalyje nustatyta, kad „Kitus savivaldybės tarybos posėdžius prireikus, bet ne rečiau kaip kas 3 mėnesiai, šaukia meras...“.

5. Teismas sprendime motyvavo, kad „(...) VSĮ 13 straipsnio 3 dalies 4 punkto nuostatos nenustato išsamaus sąrašo veiksmų, kurių imasi savivaldybės taryba pirmajame išrinktos naujos savivaldybės tarybos posėdyje, o galimybė pirmajame išrinktos naujos savivaldybės tarybos posėdyje skirti savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotoją įtvirtinta Reglamente (...)“. VSĮ 13 straipsnio 3 dalies nuostatas vertinant principo „draudžiama viskas, kas nėra leista“ prasme, jose yra nustatytas baigtinis klausimų, galimų spręsti pirmajame išrinktos naujos savivaldybės tarybos posėdyje, išskyrus procedūrinius, kurie yra reikalingi įgyvendinant VSĮ 13 straipsnio 3 dalies nuostatas, sąrašas. Atkreiptinas dėmesys į tai, kad VSĮ 13 straipsnio 3 dalies 4 punktas nenumato pareigos pirmajame išrinktos naujos savivaldybės tarybos posėdyje paskirti mero pavaduotoją ir savivaldybės administracijos direktorių, jau nekalbant apie savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo skyrimą. Atsižvelgiant į VSĮ 11 straipsnio 6 dalies nuostatas – per du mėnesius nuo pirmojo išrinktos naujos savivaldybės tarybos posėdžio sušaukimo dienos arba nuo tiesiogiai išrinkto mero priesaikos priėmimo dienos turi būti paskirti mero pavaduotojas (pavaduotojai) ir savivaldybės administracijos direktorius, sudaryti savivaldybės tarybos komitetai ir paskirti šių komitetų pirmininkai, sudarytos šiame įstatyme nustatytos komisijos ir paskirti šių komisijų pirmininkai, sudaryta savivaldybės tarybos kolegija, jeigu nusprendžiamąją sudaryti. Iš šios normos matyti, kad net ir per du mėnesius nėra pareigos tarybai paskirti savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotoją. Taigi, jis gali būti visai neskiriamas. Be to, nei šioje, nei VSĮ 13 straipsnio 3 dalies 4 punkto normoje nėra nustatyta, kad per du mėnesius nuo pirmojo išrinktos naujos savivaldybės tarybos posėdžio sušaukimo dienos turi būti paskirta (sudaryta) savivaldybės vykdomoji institucija, o kalbama tik apie savivaldybės administracijos direktorių (VSĮ 3 str. 3 d. 2 p., 29 str. 1 d.).

Reglamento XVII skyriaus, kuris vadinasi „Savivaldybės vykdomoji institucija“, nei viename punktų nėra nurodyta, kad savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojas yra savivaldybės vykdomoji institucija, o 174 punktas nurodo, kad Taryba, vykdydama savivaldybės vykdomųjų institucijų (administracijos direktoriaus) ir kitų subjektų, tiesiogiai įgyvendinančių valstybines (perduotas savivaldybėms) funkcijas, priežiūrą, turi teisę reikalauti pateikti paaiškinimą dėl sprendimų vykdymo, ataskaitos ne vieną kartą per metus, o kas ketvirtį, pateikti raštiškus paaiškinimus dėl tam tikrų funkcijų vykdymo. VSĮ 29 straipsnio 1 dalyje inter alia nustatyta, kad „Savivaldybės vykdomoji institucija (vykdomosios institucijos) – savivaldybės administracijos direktorius, savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojas (pavaduotojai) (jeigu ši (šios) pareigybe (pareigybės) steigiama (steigiamos) ir jeigu šiai (šioms) pareigybei (pareigybėms) suteikiami vykdomosios institucijos įgaliojimai), turintys viešojo administravimo teises ir pareigas. Administracijos direktoriaus pavaduotojo, kaip savivaldybės vykdomosios institucijos, legitimizavimo procedūrą įstatymų leidėjas nustato taikydamas dvi būtinąsias sąlygas: pareigybės įsteigimą ir konkrečių vykdomosios institucijos įgaliojimų suteikimą. Vyriausybės atstovas neturi informacijos, jog Zarasų rajono savivaldybės taryba savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojui būtų suteikusi vykdomosios institucijos įgaliojimus. Be to, vykdomosios institucijos įgaliojimus savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojui savivaldybės taryba galėtų suteikti tik antrame ar vėlesniuose jos posėdžiuose, nes pirmajame savivaldybės tarybos posėdyje sprendžiamų klausimų sąrašas yra baigtinis, todėl, pirmojo išrinktos naujos savivaldybės tarybos posėdžio metu nėra ir negali būti formuojama savivaldybės vykdomoji institucija (pastebėtina, kad VSĮ nustato skirtingą pirmajame ir kituose tarybos posėdžiuose priimamų sprendimų projektų pateikimo tvarką –VSĮ 13 straipsnio 5 dalis ir 13 straipsnio 3 dalis).

6. Teismas, darydamas išvadas pagal Reglamento III skyriaus 18, 21 bei 22 punktų nuostatas, nesivadovavo Reglamento III skyriaus 15 punkto nuostata, kurioje konkrečiai ir nedviprasmiškai, nepažeidžiant VSĮ 13 straipsnio 3 dalies nuostatų, nurodyta, kokie klausimai svarstomi pirmajame išrinktos naujos tarybos posėdyje. Reglamento III skyriaus 17 punkte nurodyta, kad mero pavaduotojas ir administracijos direktorius turi būti paskirti per du mėnesius nuo pirmojo išrinktos naujos tarybos posėdžio sušaukimo dienos arba nuo tiesiogiai išrinkto mero priesaikos priėmimo dienos. Apie savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo paskyrimą net ir per du mėnesius taip pat, kaip ir VSĮ 11 straipsnio 6 dalyje, nekalbama. Todėl manytina, kad Panevėžio apygardos administracinis teismas neįvertino šių, konkrečiai pirmojo išrinktos naujos Tarybos posėdyje svarstomus klausimus reglamentuojančių normų, nepagrįstai rėmėsi 18, 21 bei 22 punktų nuostatomis, kuriomis reglamentuojamos bendro pobūdžio procedūros, ir jomis remdamasis darė išvadą, kad galimybė pirmajame išrinktos naujos Tarybos posėdyje skirti savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotoją įtvirtinta Reglamente.

7. Teismas rėmėsi Reglamento 22 punktu. Vyriausybės atstovo nuomone, Reglamento 22 punkto nuostatos numato 2 procedūrinius veiksmus: 1 – kai slapto balsavimo rezultatai dėl mero pavaduotojo ir administracijos direktoriaus (direktoriaus pavaduotojo) skyrimo į pareigas įforminami Tarybos sprendimu ir pristatomi Tarybai pasirenkant rezultatų įforminimo būdą – įrašymą į sprendimo, kaip teisės akto, formą; 2 – kai Taryba priima sprendimą dėl šių asmenų darbo užmokesčio. Atkreiptinas dėmesys, kad pagal 1-ąjį procedūrinį veiksmą – Taryba sprendimo nepriima, tik į jo (sprendimo) formą įrašo rezultatus, o dėl darbo užmokesčio nustatymo – sprendimą priima, todėl niekaip negalima sutikti su teismo nuomone, jog pagal Reglamento 22 punkto nuostatų turinį ir prasmę galima situacija, kuomet priimant sprendimą Zarasų rajono savivaldybės tarybai, už vieną jo punktą tektų balsuoti slaptai, už kitą atvirai. Net ir sutikus su tuo, kad Reglamente nustatyta, jog sprendimas dėl darbo užmokesčio priimamas pirmajame tarybos posėdyje, manytina, kad turėtų būti priimtas atskiras tarybos sprendimas, tačiau Reglamento 22 punkto nuostatos negali praplėsti VSĮ 13 straipsnio 3 dalies nurodytų, galimų spręsti pirmajame tarybos posėdyje, klausimų rato.

8. Pareiškėjas nesutinka su teismo teiginiu „kad ginčijamų sprendimų 2 punktų nuostatos, nustatančios paskirtų asmenų darbo užmokestį, tik nukreipia į įstatymus, reglamentuojančius valstybės politikų bei valstybės tarnautojų darbo užmokesčio dydį bei skaičiavimo tvarką, jose jokių savarankiškų nuostatų nėra nustatyta, todėl kolegijos vertinimu, tokių punktų įrašymas ginčijamuose sprendimuose nesudaro pagrindo juos panaikinti“. VSĮ 4 straipsnio 6 punkte įtvirtinas savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principas. Lietuvos Respublikos teisės aktai, šiuo konkrečiu atveju – VSĮ 19 straipsnio 11 dalis, kuri nurodo savivaldybės tarybai patvirtinti mero pavaduotojo darbo užmokestį pagal įstatymų nustatytus koeficientus, o ne nustatyti bendras nuostatas, kurios neturi jokios reikšmės ir nesukelia jokių teisinių pasekmių. Zarasų rajono savivaldybės taryba jokio kito sprendimo dėl mero pavaduotojo darbo užmokesčio nustatymo (patvirtinimo) daugiau nepriėmė, todėl, tai yra pagrindas teigti, jog ginčijamų sprendimų 2 punkte buvo patvirtintas paskirtų asmenų darbo – užmokestis, kuris, kaip teismas ir teigia, nenustato jokių savarankiškų nuostatų, o tik nukreipia į kitą teisės aktą. Jokia teisės norma negali būti priimama, jei ji nėra tikslinga – t. y. tikslų, kurių siekiama ją priimant, negalima pasiekti kitomis priemonėmis. Norma be turinio negalima.

9. Pareiškėjas nesutinka su teismo išvada, jog nei VSĮ, nei kiti teisės aktai detaliai nereglamentuoja savivaldybės tarybos sprendimų priėmimo procedūros ir nenustato draudimo už vieną sprendimo punktą balsuoti atvirai, o už kitą – slaptai. Apie šiems, vietos valdžios formavimo teisiniams santykiams taikomą viešosios teisės principą jau pasisakyta ir nėra pagrindo teigti, kad šiuo atveju taikytinas civilinių teisinių santykių dispozityvumo principas – „leidžiama, jei nedraudžiama“. VSĮ 13 straipsnio 9 dalyje nustatyta, kad savivaldybės tarybos sprendimai priimami posėdyje dalyvaujančių tarybos narių balsų dauguma. Ši norma nurodo sprendimą kaip vientisą ir nedalomą teisės aktą su visais jo punktais ir kitomis nuostatomis. Todėl laikytina, kad į tekstą įeina visi sprendimo punktai ir kitos nuostatos, taip pat ir teisės akto apskundimo tvarka. Šių teisės aktų normų analizės pagrindu darytina išvada, kad už vieno sprendimo, kaip vientiso teisės akto, atskirus punktus negali būti balsuojama ir slaptai, ir atvirai. Taip pat negalimas atvejis, kad teisės akte būtų nereglamentuotų, kaip galimų teisės akto dalių: teiginių, nesančių straipsniu, jo dalimi, dalies punktu, punkto papunkčiu.

10. Teismas sprendime nurodo, kad raštu įformintas mero potvarkis pirmajame naujai išrinktos savivaldybės tarybos posėdyje yra neįmanomas, tačiau kitų penkių Utenos apskrities savivaldybių merams po priesaikos priėmimo nebuvo sudėtinga savo sprendimus dėl kandidatūrų pasirinkimo ir (ar) teikimo įforminti rašytiniu potvarkiu, kuris pagal VSĮ 21 straipsnio 2 dalis tą pačią dieną ir įsigaliojo. Šiam teiginiui pagrįsti pareiškėjas su apeliaciniu skundu pateikia pirmuosiuose tarybų posėdžiuose priimtus merų potvarkius. Mero pavaduotojo kandidatūros pasirinkimas, jos siūlymas tarybai skirti, neabejotinai yra mero sprendimas, todėl pagal teismo formuojamą nuomonę, kad jis gali būti teikiamas ir žodžiu, į VSĮ 20 straipsnio ir kitų normų tiesioginio taikymo procesą įneštų daug sumaišties, nes būtų neaišku, kada ir kokiais klausimais meras turi priimti potvarkį, o kada – tik žodžiu spręsti savo kompetencijos klausimus. Bendrosios normos išimtis turi būti reglamentuota.

11. Teismas pažymėjo, jog pareiškėjas nepateikė išsamesnių argumentų dėl sprendimų prieštaravimo VSĮ 4 straipsnio 6 punktui, VAĮ 3 straipsnio 1 punktui bei 3 straipsnio 4 punkto reglamentuotiems principams. Šiose teisės normose reglamentuoti principai: savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo, įstatymo viršenybės, nepiktnaudžiavimo valdžia, yra neatsiejamai susiję su savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumu, t. y. sprendimų turinio, priėmimo procedūrų atitikimu teisės aktų nuostatoms. Todėl, jeigu yra priimamas neteisėtas sprendimas, taip pat yra pažeidžiami ir šie principai. Kadangi, Vyriausybės atstovo nuomone, ginčijami Zarasų rajono savivaldybės tarybos sprendimai prieštarauja teisės aktų nuostatoms, tai yra pažeidžiami ir minėti principai.

Atsakovas Zarasų rajono savivaldybės taryba su apeliaciniu skundu nesutinka ir atsiliepime prašo jį atmesti kaip nepagrįstą, o teismo sprendimą palikti nepakeistą.

Atsiliepimas į apeliacinį skundą grindžiamas šiais argumentais:

1. Atsakovas nesutinka su pareiškėjo teiginiu, kad pirmosios instancijos teismas ginčo santykį susiaurino, nes teismas pagrįstai vertino ginčijamų sprendimų atitiktį Vietos savivaldos įstatymui bei Zarasų rajono savivaldybės tarybos 2015 m. kovo 17 d. sprendimu Nr. T-16, įsigaliojusiu 2015 m. balandžio 10 d., patvirtintam Reglamentui. Minėti aktai reglamentuoja pirmojo naujai išrinktos savivaldybės tarybos posėdžio organizavimo tvarką. Nei VAĮ, nei Teisėkūros pagrindų įstatymas ar Teisės aktų projektų rengimo rekomendacijos nereglamentuoja savivaldybės tarybos veiklos ir formų. Išvardinti teisės aktai yra aktualūs bendrai savivaldybės tarybos teisėkūrai, o ne pirmajam naujai išrinktos savivaldybės tarybos posėdžiui ir galimų priimti sprendimų per pirmąjį posėdį sąrašui (VSĮ 13 str. 3 d.). Be to, pareiškėjas, teikdamas prašymą teismui, nurodė, jog priimti sprendimai prieštarauja VSĮ 13 straipsnio 3 daliai, 9 daliai, 20 straipsnio 2 dalies 4 punktui ir nekėlė jų atitikimo klausimo Viešojo administravimo įstatymui, Teisėkūros pagrindų įstatymui, Teisės aktų projektų rengimo rekomendacijoms. Pareiškėjas ir apeliaciniame skunde nenurodo, kurios teisės normos ar principai, iš jo išvardintų teisės aktų, buvo pažeistos skundžiamais sprendimais. Pareiškėjas skunde remiasi vienu bendruoju viešosios teisės principu, kad „draudžiama viskas, kas nėra leista“, tačiau savivaldybės taryba nepriėmė jokių sprendimų, kurie nebuvo priskirti jos kompetencijai, neperžengė savo kompetencijos ribų ir nepažeidė imperatyviųjų teisės normų. Pažymėtina, kad, priešingai nei teigia pareiškėjas, teismas analizavo VSĮ 13 straipsnio 3 dalies, 9 dalies, 20 straipsnio 2 dalies 4 punkto nuostatas, Reglamentą ir susiklosčiusią teismų praktiką, susijusią su šios bylos ginčo dalyku.

2. Pareiškėjo teiginys, kad teismas nevertino ir nepasisakė dėl VSĮ 13 straipsnio 3 dalies yra nepagrįsta, nes VSĮ 13 straipsnio 3 dalį sudaro 4 punktai, o dėl VSĮ 13 straipsnio 3 dalies 1, 2 ir 3 punkto ginčo nebuvo, skundžiami atsakovo sprendimai šiais aspektais neginčyti. Taigi teismas ir neanalizavo visų VSĮ 13 straipsnio 3 dalies nuostatų, o analizavo aktualias ginčui nuostatas, t. y. VSĮ 13 straipsnio 3 dalies 4 punktą, 9 dalį.

3. Pareiškėjo teiginiai, kad mero pavaduotojas ir savivaldybės administracijos direktorius gali būti skiriami į pareigas be konkretaus teisės akto – sprendimo, yra nepagrįsti ir prieštaraujantys VSĮ 12 straipsnio 1 daliai, kurioje yra nustatyta, kad savivaldybės taryba svarstomais klausimais priima sprendimus. Sprendimas yra konkrečios rūšies teisės aktas ir tik tokios rūšies teisės aktus (sprendimus) savivaldybės taryba turi teisę priiminėti savo teisėkūroje. VSĮ 13 straipsnio 9 dalyje taip pat yra nustatyta, kad „Savivaldybės tarybos sprendimai yra priimami posėdyje <...>“, nurodoma, kokie sprendimai priimami atviru balsavimu ir kokie slaptu balsavimu. Todėl tik balsavimas yra susijęs su procedūriniais veiksmais, o tarybos sprendimas, kokį konkrečiai asmenį skirti į pareigas, turi būti įformintas teisės aktu. Be to, Reglamento 22 punktas nustato, kad „Slapto balsavimo rezultatai dėl mero pavaduotojo ir administracijos direktoriaus (direktoriaus pavaduotojo) skyrimo į pareigas įforminami Tarybos sprendimu ir pristatomi Tarybai <...>“.

4. Atsakovas nesutinka su pareiškėjo teiginiu, kad VSĮ 13 straipsnio 3 dalyje yra nustatytas baigtinis klausimų, galimų spręsti pirmajame išrinktos naujos savivaldybės tarybos posėdyje, išskyrus procedūrinius, kurie reikalingi įgyvendinant VSĮ 13 straipsnio 3 dalies nuostatas, sąrašas. Pareiškėjas pernelyg suabsoliutina principo „draudžiama viskas, kas nėra leista“ taikymą šios bylos kontekste ir nepaiso tuo klausimu suformuotos teismų praktikos. Šiuo atveju esmės nekeičia ir tai, ar savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojas yra vykdomoji institucija, ar nėra, nes tai įtakos turi savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo pareigų ir įgaliojimų vykdymui, o ne skyrimui į pareigas pirmojo išrinktos naujos savivaldybės tarybos posėdžio ar kitų posėdžių metu. Šiuo konkrečiu atveju kalbama apskritai apie galimybę skirti naujai išrinktos savivaldybės tarybos pirmojo posėdžio metu savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotoją į pareigas ir keliamas klausimas, ar VSĮ 13 straipsnio 3 dalies nuostatos nustato baigtinį sąrašą, ar ne. Pasisakydamas šiuo klausimu teismas pagrįstai rėmėsi LVAT 2012 m. spalio 16 d. nutartimi Nr. A822-2663/2012.

5. Pareiškėjas nenurodo (nepagrindžia), kodėl teismas, jo manymu, nepagrįstai rėmėsi Reglamento 18, 21 bei 22 punktais. Priešingai, minėti reglamento punktai yra susiję su pirmuoju išrinktos naujos savivaldybės tarybos posėdžiu ir savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo skyrimu į pareigas. Tą pažymėjo ir teismas savo sprendime. Dėl Reglamento 15 punkto pažymėtina, kad jo nuostatos yra analogiškos VSĮ 13 straipsnio 3 dalies nuostatoms, todėl teismas atskirai (ar papildomai) jų ir nevertino, o pasisakė tik dėl VSĮ 13 straipsnio 3 dalies 4 punkto, kuris yra aktualus šiam ginčui. Apibendrinant galima konstatuoti, jog Taryba priėmė skundžiamus sprendimus vadovaudamasi išimtinai VSĮ 13 straipsnio 3 dalies 4 punktu, Reglamento nuostatomis bei minėta LVAT nutartimi.

6. Reglamento 22 punkto nuostata yra galiojanti, pareiškėjas jos neginčijo, o Zarasų rajono savivaldybės taryba pirmajame savo posėdyje ja vadovavosi ir kaip pagrįstai pažymėjo teismas, „<...> sprendimai gali būti priimami atviru ir slaptu balsavimu“. Reglamento 22 punktas numato 2 procedūrinius veiksmus, t. y. veiksmus, susijusius su balsavimu. Šiuo atveju Taryba procedūrinių veiksmų nepažeidė: dėl mero pavaduotojo ir administracijos direktoriaus (direktoriaus pavaduotojo) skyrimo į pareigas balsavo slaptai kaip tai nustato VSĮ ir Reglamentas, o dėl darbo užmokesčio – atvirai, nes, kaip pažymėjo teismas, reikalavimas slaptu balsavimu tvirtinti paskirtų asmenų darbo užmokestį nei VSĮ, nei Reglamente nėra nustatytas.

7. Kadangi Reglamento 22 punktas susijęs su procedūriniais veiksmais, nepagrįstas yra ir kitas pareiškėjo teiginys dėl VSĮ 13 straipsnio 9 dalies – kad „<...> Ši norma nurodo sprendimą, kaip vientisą ir nedalomą teisės aktą su visais jo punktais ir kitomis nuostatomis <...>“. Laikytina, kad teisės aktas turi būti vientisas savo turinio prasme ir teisinio reguliavimo dalyku, o ne procedūriniais veiksmais. Balsavimas – slaptas ar atviras, neturi įtakos teisės akto vientisumui, o yra susijęs su teisės akto priėmimu (procedūra). Pareiškėjas, teigdamas, kad teismas vadovavosi Dokumentų rengimo taisyklėmis, o ne specialių teisės aktų, t. y. Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo bei Teisės aktų projektų rengimo rekomendacijų nuostatomis, nenurodo, kurios iš išvardintų teisės aktų imperatyvios nuostatos skundžiamais sprendimais buvo pažeistos ir kaip buvo pažeistas pareiškėjo nurodomas viešosios teisės principas, kad „draudžiama viskas, kas nėra leista“.

8. Pažymėtina, kad pareiškėjas prašyme nekėlė klausimo, ar skundžiamų sprendimų 2 punktas yra tikslus, ar atitinka Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 punktą, Teisės aktų projektų rengimo rekomendacijų 6.6 punkto nuostatas. Pareiškėjas prašymą teismui grindė tuo argumentu, kad pirmajame išrinktos naujos savivaldybės tarybos posėdyje negalėjo būti svarstomas klausimas dėl darbo užmokesčio nustatymo, kadangi pareiškėjo nuomone VSĮ 13 straipsnio 3 dalis nustato baigtinį sąrašą klausimų, kurie gali būti svarstomi pirmajame išrinktos naujos savivaldybės tarybos posėdyje.

Šiuo klausimu teismas pasisakė pagrįstai, nes pirmiausia nagrinėjo klausimą, ar apskritai pirmajame išrinktos naujos savivaldybės tarybos posėdyje galimas toks klausimo svarstymas ir tik papildomai pasisakė, kad sprendimų 2 punktų nuostatos tik nukreipia į įstatymus, reglamentuojančius politikų darbo užmokesčio nustatymą ir jokių savarankiškų nuostatų 2 punkte nėra nustatoma. Pažymėtina, kad valstybės politikų darbo užmokesčio koeficientai yra nustatyti konkrečiu įstatymu ir savivaldybės taryba neturi jokios diskrecijos nustatant darbo užmokesčio koeficientą, todėl vien tai, kad skundžiamų sprendimų 2 punktuose nukreipė į konkretų teisės aktą, pagal kurį yra skaičiuojamas darbo užmokestis, nėra pakankamas pagrindas naikinti 2 punktus.

Be to, Reglamento 22 punkto nuostata, kad „Taryba priima sprendimą dėl šių asmenų darbo užmokesčio“ yra Tarybos reglamento III skyriuje, kuris reglamentuoja pirmojo išrinktos naujos tarybos posėdžio organizavimą ir darbo tvarką. Taryba, spręsdama mero pavaduotojo ir administracijos direktoriaus darbo užmokesčio klausimą pirmame naujai išrinktos savivaldybės tarybos posėdyje vadovavosi šia nuostata ir teisės normų nepažeidė, todėl sprendimų 2 punktai yra pagrįsti ir neprieštaraujantys VSĮ 13 straipsnio 3 dalies nuostatoms.

Atkreiptinas teismo dėmesys, kad Taryba tame pačiame posėdyje 2015 m. balandžio 10 d. priėmė sprendimą Nr. T-57, kuriuo nustatė merui N. G. darbo užmokestį. Šio klausimo svarstymas pirmame naujai išrinktos savivaldybės tarybos posėdyje VSĮ 13 straipsnio 3 dalyje taip pat nenustatytas, bet jis buvo svarstytas ir priimtas, tačiau pareiškėjas jo neskundė ir neprašė teismo panaikinti kaip prieštaraujančio VSĮ 13 straipsnio 3 daliai. Todėl darytina išvada, kad ir pats pareiškėjas nelaiko VSĮ 13 straipsnio 3 dalies besąlygiškai baigtiniu sąrašu ir pripažįsta, kad darbo užmokesčio svarstymas ir nustatymas pirmame naujai išrinktos savivaldybės tarybos posėdyje nepraplečia svarstytinų klausimų sąrašo.

9. Pareiškėjas, pasisakydamas dėl mero teikimo formos ir pateikdamas kitų penkių Utenos apskrities savivaldybių merų potvarkius dėl teikimų, teigia, kad „.<...> merams po priesaikos priėmimo nebuvo sudėtinga savo sprendimus dėl kandidatūrų pasirinkimo ir (ar) teikimo įforminti rašytiniu potvarkiu <...>“. Pažymėtina, kad tokia pareiškėjo pozicija neįrodo, kad mero teikimai dėl kandidatūrų privalomai turi būti įforminti potvarkiu. Pirma, kalbama apskritai, ar teikimo neįforminimas raštu – potvarkiu yra pagrindas teigti, kad priimti sprendimai prieštarauja VSĮ 20 straipsnio 2 dalies 4 punktui ir yra teisėtas pagrindas juos naikinti. Antra, kitų penkių Utenos apskrities savivaldybių merų potvarkių dėl teikimų priėmimas nėra pagrindas laikyti, kad teikimai, kurie VSĮ kai kur įvardijami siūlymu, būtinai turi būti įforminami rašytine forma – mero potvarkiu. Pažymėtina, kad nagrinėjamu atveju mero teikimai dėl kandidatūrų buvo aiškiai išreikšti žodžiu Tarybos posėdžio metu, tai yra užfiksuota posėdžio protokole, o formaliąja prasme potvarkio kaip teisės akto, kuriame būtų išdėstytas teikimas, nebuvimas nėra esminis bei negali įtakoti ginčijamų sprendimų teisėtumo ir pagrįstumo.

10. Atsakovas nesutinka su pareiškėjo nuomone, kad jeigu yra priimamas neteisėtas sprendimas, taip pat yra pažeidžiami VSĮ 4 straipsnio 6 punkte ir VAĮ 3 straipsnio 1 ir 4 punktuose įtvirtinti principai. Nagrinėdamas bylą, teismas nustatė, jog Tarybos veikla pirmajame posėdyje, priimant ginčijamus sprendimus, vykdyta tik jai priskirtos kompetencijos ribose, laikantis VSĮ ir Reglamento nuostatose nustatytos veiklos tvarkos ir formų, sprendimų priėmimo procedūrų. Konstatavus, kad ginčijami sprendimai neprieštarauja VSĮ 13 straipsnio 3 ir 9 dalims, 20 straipsnio 2 dalies 4 punktui, laikytina, jog priimant šiuos sprendimus VSĮ 3 straipsnio 1 ir 4 punktuose, 4 straipsnio 1 dalies 6 punkte įtvirtinti principai taip pat nebuvo pažeisti.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Nagrinėjamoje byloje pareiškėjas Vyriausybės atstovas Utenos apskrityje prašė panaikinti atsakovo Zarasų rajono savivaldybės tarybos sprendimus: 1) 2015 m. balandžio 10 d. Nr. T-55 „Dėl Zarasų rajono savivaldybės mero pavaduotojo skyrimo“; 2) T-56 „Dėl Zarasų rajono savivaldybės administracijos direktoriaus skyrimo“; 3) T-58 „Dėl Zarasų rajono savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojo skyrimo“. Pareiškėjo nuomone sprendimai prieštarauja Vietos savivaldos įstatymo 13 straipsnio 9 daliai, 13 straipsnio 3 daliai, 19 straipsnio 11 daliai, 20 straipsnio 2 dalies 4 punktui, taip pat Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 6 punkte bei Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 ir 4 punktuose įtvirtintiems pagrindiniams principams.

Pirmosios instancijos teismas pareiškėjo skundą atmetė kaip nepagrįstą. Teismas sprendime konstatavo, kad Zarasų rajono savivaldybės tarybos veikla pirmajame posėdyje, priimant pareiškėjo ginčijamus sprendimus, vykdyta tik jai priskirtos kompetencijos ribose, laikantis Vietos savivaldos įstatymo bei Zarasų rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento nuostatose nustatytos veiklos ir formų, sprendimų priėmimo procedūrų. Ginčijami Zarasų rajono savivaldybės tarybos sprendimai neprieštarauja VSĮ 13 straipsnio 3 ir 9 dalims, 20 straipsnio 2 dalies 4 punktui, tad nebuvo pažeisti ir VSĮ 4 straipsnio 1 dalies 6 punkte, VAĮ 3 straipsnio 1 ir 4 punktuose įtvirtinti principai.

Pareiškėjas apeliacinį skundą grindžia iš esmės tais pačiais argumentais, kurie buvo nurodyti jo pirminiame prašyme panaikinti Zarasų rajono savivaldybės tarybos sprendimus, ypatingai akcentuodamas viešosios teisės principo „draudžiama viskas, kas nėra leista“ pažeidimą atsakovo veikloje, priimant sprendimus. Apeliaciniame skunde taip pat gana smulkiai analizuojami ir cituojami pavieniai pirmosios instancijos teismo sprendimo argumentai ir išvados, ištraukus juos iš bendro konteksto.

Apeliacine tvarka byla išnagrinėta, vadovaujantis Administracinių bylų teisenos įstatymu, galiojusiu iki 2016 m. liepos 1 d. (2016 m. birželio 2 d. įstatymo Nr. XII-2399 8 str. 2 d.).

Apeliacinio teismo teisėjų kolegija pažymi, jog Europos Žmogaus Teisių Teismo ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) praktikoje ne kartą pažymėta, kad teismo pareiga pagrįsti priimtą spendimą neturėtų būti suprantama kaip reikalavimas detaliai atsakyti į kiekvieną argumentą, o atmesdamas apeliacinį skundą, apeliacinės instancijos teismas gali tiesiog pritarti žemesnės instancijos teismo priimto sprendimo motyvams (žr., pvz., EŽTT 1994 m. balandžio 19 d. sprendimą byloje Van de Hurk prieš Nyderlandus; 1997 m. gruodžio 19 d. sprendimą byloje Helle prieš Suomiją; LVAT 2011 m. lapkričio 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A261-3555/2011 ir kt.). Taip pat akcentuotina, jog vadovaujantis ABTĮ 138 straipsnio 3 dalimi, pirmosios instancijos teisme ištirti įrodymai apeliacinėje instancijoje gali būti pakartotinai arba papildomai tiriami tik tuomet, jeigu teismas pripažino, kad tai būtina. Taigi apeliacija administraciniame procese yra ne pakartotinis bylos nagrinėjimas, o priimto teismo sprendimo teisėtumo ir pagrįstumo tikrinimas, remiantis jau byloje esančia medžiaga. Apeliacinis procesas nėra bylos nagrinėjimo pirmosios instancijos teisme pratęsimas apeliacinės instancijos teisme. Apeliacinės instancijos teismas paprastai bylą gali tikrinti tik ta apimtimi, kuria byla buvo išnagrinėta pirmosios instancijos teisme ir kuri buvo užfiksuota pirmosios instancijos teismo sprendimu (žr., pvz., LVAT 2007 m. rugsėjo 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A556-747/2007; 2013 m. birželio 11 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A822-1321/2013 ir kt.). Atsižvelgiant į tai, teisėjų kolegija, patikrinusi bylą teisės taikymo ir įrodymų vertinimo aspektais, su pirmosios instancijos teismo išvadomis sutinka, ir iš naujo sprendime nurodytų argumentų nekartoja.

Atsakydama į apeliacinio skundo motyvus, teisėjų kolegija pabrėžia, kad teismo sprendimas yra vientisas aktas. Jo motyvuojamoji dalis gali būti teisingai suprasta tik tuomet, kai įsigilinama į visą sprendimo tekstą (ir kontekstą), o ne cituojamos ir vertinamos atskiros jo dalys, kaip šiuo atveju daro apeliantas.

Priimdamas ginčijamą sprendimą, pirmosios instancijos teismas rėmėsi įstatymo nustatyta tvarka surinktais ir teisminio bylos nagrinėjimo metu patikrintais įrodymais, sprendime nuosekliai ir išsamiai išdėstė faktines aplinkybes, visapusiškai ir objektyviai išanalizavo bei įvertino teismo posėdyje ištirtus įrodymus, tinkamai susiejo juos su nagrinėjamam ginčui taikytinais teisės aktais ir konstatavo kokiais konkrečiai įrodymais grindžia išvadas. Apeliaciniame skunde nėra jokių argumentų, kurių pagrindu reikėtų pirmosios instancijos teismo ištirtus įrodymus vertinti iš naujo, keisti ar naikinti ginčijamą sprendimą. Apeliantas naujų aplinkybių, kurių nebūtų įvertinęs pirmosios instancijos teismas, nenurodė. Todėl apeliacinės instancijos teismas, iš esmės sutikdamas su pirmosios instancijos teismo atliktu įrodymų vertinimu bei teisės taikymu, pritaria žemesnės instancijos teismo sprendimo motyvams ir jų nebekartoja. Pirmosios instancijos teismo nustatytas faktines aplinkybes ir padarytas išvadas patvirtina byloje esantys objektyvūs rašytiniai įrodymai, kuriuos paneigiančių duomenų pareiškėjas nepateikė, o juos tik savaip interpretavo. Pabrėžtina ir tai, kad pirmosios instancijos teismas tinkamai taikė Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, t. y. 2012 m. spalio 16 d. nutartyje (administracinė byla Nr. A822-2663/2012) suformuotu VSĮ 13 straipsnio 3 dalies 4 punkto aiškinimu (atsižvelgta į tai, kad nagrinėjamam ginčui aktualus teisinis reglamentavimas analogiškas įtvirtintam VSĮ 2011 m. balandžio 19 d. įstatymo Nr. XI-1327 redakcijoje). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas minėtoje nutartyje konstatavo, kad VSĮ 13 straipsnio 3 dalies 4 punkto nuostatos neturėtų būti vertinamos taip, kad jos nustato išsamų veiksmų sąrašą, kurių imasi savivaldybės taryba pirmajame išrinktos naujos savivaldybės tarybos posėdyje, be to, VSĮ nuostatos specialiai nenustato, kuriuo metu skiriamas savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojas. Remiantis VSĮ 3 straipsnio 3 dalies 2 punktu ir 29 straipsnio 1 dalimi savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojas laikytinas savivaldybės vykdomąja institucija. VSĮ nuostatos specialiai nenustato, kuriuo metu administracijos direktoriaus pavaduotojas skiriamas.

Teisėjų kolegija pažymi, kad pagal VSĮ 29 straipsnio 3 dalį (2014 m. birželio 26 d. įstatymo Nr. XII-967 redakcija, įsigaliojusi 2015 metais naujai išrinktoms savivaldybių taryboms susirinkus į pirmąjį posėdį) savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojas (pavaduotojai) į pareigas skiriamas (skiriami) savivaldybės administracijos direktoriaus siūlymu mero teikimu savivaldybės tarybos sprendimu politinio (asmeninio) pasitikėjimo pagrindu.

VSĮ 11 straipsnio 3 dalyje nurodyta, kad savivaldybės tarybos veiklos tvarka ir formos nustatytos šiame įstatyme ir savivaldybės tarybos veiklos reglamente.

Zarasų rajono savivaldybės tarybos 2015 m. kovo 17 d. sprendimu Nr. T-16 patvirtinto Zarasų rajono savivaldybės tarybos veiklos reglamento 18 punkte (III dalis. Pirmojo išrinktos naujos tarybos posėdžio organizavimas ir darbo tvarka) nustatyta, kad administracijos direktoriaus pavaduotojas į pareigas skiriamas slaptu balsavimu administracijos direktoriaus siūlymu mero teikimu Tarybos sprendimu.

Taigi, sisteminis, lingvistinis ir teleologinis minėtų VSĮ bei Reglamento teisės normų aiškinimas suponuoja išvadą, kad Zarasų rajono savivaldybės taryba pirmajame (2015 metais naujai išrinktos tarybos) posėdyje paskyrusi savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotoją, teisės aktų nuostatų ir viešojoje teisėje galiojančio principo, nustatančio, kad „viskas, kas tiesiai neleista įstatymo, yra uždrausta“, nepažeidė.

VSĮ 12 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad savivaldybės taryba svarstomais klausimais priima sprendimus. Pagal VSĮ 13 straipsnio 9 dalį (2014 m. birželio 26 d. įstatymo Nr. XII-967 redakcija) savivaldybės tarybos sprendimai yra priimami posėdyje dalyvaujančių tarybos narių balsų dauguma. Dėl savivaldybės tarybos posėdžiuose svarstomų klausimų balsuojama atvirai, išskyrus atvejus, kai renkamas meras, skiriamas mero pavaduotojas, savivaldybės administracijos direktorius, savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojai <...>. Taigi pagal šią nuostatą su procedūriniais veiksmais yra siejamas tik balsavimas, o tarybos sprendimas, kokį konkrečiai asmenį skirti į pareigas, turi būti įformintas individualaus pobūdžio administraciniu aktu. Reglamento 22 punktas taip pat nustato, kad „Slapto balsavimo rezultatai dėl mero pavaduotojo ir administracijos direktoriaus (direktoriaus pavaduotojo) skyrimo į pareigas įforminami Tarybos sprendimu ir pristatomi Tarybai. Iš bylos medžiagos matyti, kad Zarasų rajono savivaldybės tarybos 2015 m. balandžio 10 d. posėdžio protokole Nr. T1-1 išsamiai užfiksuota visa šio posėdžio eiga, svarstyti klausimai, balsavimo ir sprendimų priėmimo procedūra.

Pirmosios instancijos teismas pakankamai išsamiai išanalizavo nagrinėjamam ginčui aktualias teisės aktų nuostatas, ir aiškiai sprendime išdėstė motyvus dėl pareiškėjo prašyme keltų klausimų (kad ginčijami sprendimai neatitinka VSĮ 13 straipsnio 9 dalies, nes priimti balsuojant ir slaptai (dėl 1 punkto), ir atvirai (dėl 2 punkto), o dėl teisės apskųsti sprendimą nebalsuota visiškai; prieštarauja VSĮ 13 straipsnio 3 daliai, nes darbo užmokesčio skyrimo klausimo svarstymas pirmajame posėdyje nenumatytas; prieštarauja VSĮ 20 straipsnio 2 dalies 4 punktui ir 4 daliai, nes priimti, pareiškėjo manymu, nesant tinkamo mero potvarkio (siūlymo)), todėl teisėjų kolegija, kaip jau minėta, sutikdama su pirmosios instancijos teismo išvadomis, plačiau šiais aspektais nepasisako.

Apelianto pateikti kitų penkių Utenos apskrities savivaldybių merų potvarkiai dėl teikimų ir teiginiai, kad merams po priesaikos priėmimo nebuvo sudėtinga savo sprendimus dėl kandidatūrų pasirinkimo ir (ar) teikimo įforminti rašytiniu potvarkiu, nagrinėjamam ginčui jokios reikšmės neturi. Atsakovas atsiliepime į apeliacinį skundą pagrįstai nurodo, kad teikimo neįforminimas raštu – potvarkiu, (o tokio teikimo (pasiūlymo) išreiškimas žodžiu tarybos posėdyje ir atitinkamas įforminimas posėdžio protokole) nėra pagrindas teigti, kad Zarasų rajono savivaldybės tarybos priimti sprendimai prieštarauja VSĮ 20 straipsnio 2 dalies 4 punktui, ir reikia juos naikinti.

Teisėjų kolegija, išnagrinėjusi apeliacinio skundo argumentus, nenustatė pagrindų pirmosios instancijos teismo sprendimą naikinti ar keisti. Todėl Panevėžio apygardos administracinio teismo 2015 m. spalio 5 d. sprendimas paliekamas nepakeistas, o pareiškėjo Vyriausybės atstovo Utenos apskrityje apeliacinis skundas atmetamas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Panevėžio apygardos administracinio teismo 2015 m. spalio 5 d. sprendimą palikti nepakeistą, o pareiškėjo Vyriausybės atstovo Utenos apskrityje apeliacinį skundą atmesti.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Laimė Baltrūnaitė

Irmantas Jarukaitis

Vaida Urmonaitė-Maculevičienė