AS-552-857-12 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. AS552-857/2012

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-01949-2012-1

Procesinio sprendimo kategorija 63.3.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2012 m. gruodžio 5 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ramūno Gadliausko (pranešėjas), Irmanto Jarukaičio ir Veslavos Ruskan (kolegijos pirmininkė), teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjų J. Č. ir D. Č. atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 24 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjų J. Č. ir D. Č. skundą atsakovui Elektrėnų savivaldybės administracijai, tretiesiems suinteresuotiems asmenims G. M. ir E. V. dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjai J. Č. ir D. Č. (toliau – ir pareiškėjai) skundu kreipėsi į teismą, prašydami: 1) panaikinti Elektrėnų savivaldybės administracijos 2012 m. birželio 22 d. sprendimą Nr. 03-2-07-894; 2) įpareigoti Elektrėnų savivaldybės administraciją išduoti leidimą rengti planą prilyginamą teritorijų planavimo dokumentui, padidinant žemės sklypo prie statinių, esančių Kauno g. 24, Vievyje, plotą automobilių stovėjimo aikštelei.

Pareiškėjai J. Č. ir D. Č. 2012 m. spalio 23 d. skundą patikslino, papildomai prašydami panaikinti Elektrėnų savivaldybės tarybos 2012 m. balandžio 25 d. sprendimą Nr. TS-125 (toliau – ir Sprendimas), kuriuo buvo patvirtinta Vievio miesto teritorijos dalies tarp Vilniaus ir Kauno gatvių išvystymo koncepcija dalyje, kurioje pareiškėjams nuosavybės teisėmis priklausančioje automobilių stovėjimo aikštelės, apie 300 kv. m ploto, vietoje numatytas pravažiavimo kelias ir parkingas Nr. 5, bei naudojamo žemės sklypo pietinėje dalyje numatytas pravažiavimo kelias ir dalis parkingo Nr. 4, skirto turgavietei.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2012 m. spalio 24 d. nutartimi atsisakė priimti pareiškėjų patikslintą skundą Administracinių bylų teisenos įstatymo 37 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu.

Teismas nurodė, kad vadovaujantis Administracinių bylų teisenos įstatymo 15 str. 1 d., teismas turi teisę priimti nagrinėti tik tokį reikalavimą dėl teisės akto, kuriame aiškiai ir imperatyviai suformuluotos pareiškėjui privalomos elgesio taisyklės, jo teisės bei pareigos. Pažymėjo, kad Teritorijų planavimo įstatymo 25 str. 3 d. nustatyta, kad teritorijų planavimo dokumento rengimo etapą sudaro esamos būklės analizės stadija, koncepcijos nustatymo stadija, sprendinių konkretizavimo stadija. Pagal šio įstatymo 26 str. 4 d., detaliojo plano koncepciją, jei ji rengiama, tvirtina savivaldybės taryba detaliojo plano rengimo etapu. Atsižvelgiant į tai, padarė išvadą, kad koncepcijos nustatymo stadija yra tik viena iš detaliojo teritorijų planavimo dokumento rengimo etapo stadijų, kuri atliekama iki sprendinių konkretizavimo, tai yra tarpinis detaliojo teritorijų planavimo proceso dokumentas, kuriuo ne patvirtinami konkretūs sprendiniai, bet užbaigiama viena iš teritorijos detaliojo planavimo procedūrų. Atkreipė dėmesį, kad pareiškėjai, nesutikdami su koncepcijos sprendiniais, savo argumentus gali pareikšti planavimo organizatoriui, o nesutikdami su planavimo organizatoriaus atsakymu į pasiūlymus, kreiptis su skundu į valstybinę teritorijų planavimo priežiūrą atliekančią instituciją (Teritorijų planavimo įstatymo 25 str. 5 d. 1 p., 32 str. 2 d.). Pabrėžė, kad tuo atveju, jei detaliojo planavimo dokumentas būtų patvirtintas, pareiškėjai turi teisę įstatymų nustatyta tvarka ginčyti galutinį sprendimą detaliojo teritorijų planavimo procedūroje, t. y. sprendimą patvirtinti ginčo teritorijos detalųjį planą. Todėl pareiškėjų patikslintą skundą dėl reikalavimo panaikinti minėtą koncepciją atsisakė priimti kaip nenagrinėtiną teismų.

Dėl pareiškėjų reikalavimų panaikinti Elektrėnų savivaldybės administracijos 2012 m. birželio 22 d. sprendimą Nr. 03-2-07-894 ir įpareigoti Elektrėnų savivaldybės administraciją išduoti leidimą rengti planą, pažymėjo, kad analogiški skundo reikalavimai buvo pareikšti pareiškėjų teismui pateiktame pirminiame skunde, todėl minėtus patikslinto skundo reikalavimus teismas laikė neatskiriama pirminio skundo dalimi.

III. Pareiškėjai J. Č. ir D. Č. dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 24 d. nutarties padavė atskirąjį skundą, kuriuo prašo skundžiamą teismo nutartį panaikinti ir išspręsti klausimą iš esmės – patikslintą skundą priimti.

Pareiškėjai nurodo, kad skundžiamas atsakovo 2012 m. balandžio 25 d. sprendimas Nr. TS-125, kuriuo patvirtinta Vievio miesto teritorijos dalies tarp Vilniaus ir Kauno gatvių išvystymo koncepcija (toliau – ir Koncepcija), jau sukėlė jiems teisines pasekmes, kadangi atsakovas Elektrėnų savivaldybės administracija šios Koncepcijos, o tiksliau tariant jos neatskiriamos dalies – Genplano projekto, pagrindu atsisakė leisti pareiškėjams rengti planą prilyginamą teritorijų planavimo dokumentui prie jiems nuosavybės teisėmis priklausančios automobilių stovėjimo aikštelės. Pažymi, kad atsakovo priimtame Sprendime nurodoma, kad jis gali būti skundžiamas Administracinių bylų teisenos įstatymo nustatyta tvarka, todėl pareiškėjai mano, kad jis turi individualaus administracinio akto požymių, nes juo pritariama jungtinės veiklos sutarčiai.

Pareiškėjai sutinka su teismo išvada, kad koncepcija yra tarpinis detaliojo teritorijų planavimo proceso dokumentas, kuriuo nepatvirtinami konkretus sprendiniai, bet užbaigiama viena iš teritorijos detaliojo planavimo procedūrų. Pažymi, kad Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2006 m. spalio 18 d. įsakymu Nr. D1-473 patvirtintų Detaliųjų planų rengimo taisyklių (Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2010 m. rugsėjo 20 d. įsakymo Nr. Dl-771 redakcija) 51 punktas nustato, kad detaliuosius planus tvirtina savivaldybės taryba arba savivaldybės administracijos direktorius tarybos pavedimu. Prie dokumento, kuriuo tvirtinamas detalusis planas, pridedami detaliojo plano sprendiniai (brėžiniai ir aiškinamasis raštas). Detalusis planas patvirtinamas ar motyvuotai nepatvirtinamas per 20 darbo dienų nuo detaliojo teritorijų planavimo organizatoriaus prašymo tvirtinti detalųjį planą pateikimo dienos. Detaliojo plano koncepciją jei ji rengiama, tvirtina savivaldybės taryba detaliojo plano rengimo etape. Atsižvelgiant į tai, kad nagrinėjamu atveju planavimo organizatorius yra Elektrėnų savivaldybės administracijos direktorius, teigtina, jog būsimas detalusis planas bus tvirtinamas savivaldybės tarybos sprendimu. Tokiu būdu ir detalusis planas, ir Koncepcija yra tvirtinami savivaldybės tarybos (t. y. to paties subjekto) sprendimais, kurie gali būti skundžiami nustatyta tvarka.

Pareiškėjų nuomone, teismas, priimdamas skundžiamą nutartį, nepagrįstai neatsižvelgė į Teritorijų planavimo įstatymo 32 straipsnio nuostatas ir nepasisakė dėl šio straipsnio taikymo. Pagal Teritorijų planavimo įstatymo 32 straipsnio 3 dalies nuostatas, teritorijos planavimo proceso metu (iki teritorijos planavimo dokumento patvirtinimo) neteisėtai priimtą administracinį sprendimą ir neteisėtai priimtą administracinį sprendimą dėl teritorijos planavimo dokumento patvirtinimo iki statybą leidžiančio dokumento išdavimo administracine tvarka panaikina šį sprendimą priėmęs subjektas arba teismas, jeigu šis sprendimas nepanaikinamas administracine tvarka. Šio straipsnio 4 dalies 1 punktas nustato, kad kreiptis į teismą dėl neteisėtai priimto administracinio sprendimo panaikinimo, turi teisę asmenys, kurių teisės ir teisėti interesai yra pažeidžiami.

Pažymi, kad iš patikslinto skundo priedų matyti, kad pareiškėjai 2012 m. rugpjūčio 29 d. raštu kreipėsi į Elektrėnų savivaldybę su prašymu iš dalies panaikinti Elektrėnų savivaldybės tarybos 2012 m. balandžio 25 d. sprendimą Nr. TS-125 bei apsvarstyti jų siūlymą dėl planuojamos pertvarkyti teritorijos tarp Vilniaus ir Kauno gatvių Vievio mieste. Elektrėnų savivaldybės administracija 2012 m. spalio 5 d. raštu Nr. 03.2-13-1368 pranešė pareiškėjams, jog sustabdė administracines procedūras pagal pareiškėjų 2012 m. rugpjūčio 29 d. skundą dėl Elektrėnų savivaldybės tarybos 2012 m. balandžio 25 d. sprendimo Nr. TS-125 Genplano dalies panaikinimo, kol bus išnagrinėta jau pradėta administracinė byla Nr. I-3878- 281/2012 pagal pareiškėjų pirminį skundą. Atkreipia dėmesį į tai, jog pradėtoje administracinėje byloje nebuvo keliami reikalavimas dėl Koncepcijos dalies panaikinimo, tačiau atsakovas vis vien pirminį skundą laiko ginču dėl Koncepcijos. Pareiškėjai mano, kad susidaro jų teisinio nestabilumo ir neaiškumo situacija, kai jiems rūpimo klausimo sprendimas atidėdamas neapibrėžtam terminui.

Remiantis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika (bylos Nr. AS11- 296/2007, Nr. AS858-209/2010), pareiškėjų nuomone, pirminio priimto skundo reikalavimai, kuriems nenumatyta ikiteisminė ginčo nagrinėjimo tvarka, yra neatsiejamai susiję su Elektrėnų savivaldybės tarybos 2012 m. balandžio 25 d. sprendimo Nr. TS-125 teisėtumu. Todėl mano, jog nepareiškus reikalavimo dėl šio sprendimo dalies panaikinimo, jų teisių gynimas būtų apsunkintas. Pareiškėjų nuomone, nagrinėjant ginčą pagal patikslintą skundą byla būtų išnagrinėta visapusiškai, o tuo atveju, jeigu būtų panaikinta ir ginčijamos Koncepcijos dalis, pareiškėjų teisės ir teisėti interesai būtų apginti efektyviau ir per trumpesnį laiko tarpą.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Atskirasis skundas netenkintinas.

Nagrinėjamu atveju ginčijama pirmosios instancijos teismo nutartis, kuria atsisakyta priimti pareiškėjų patikslintą skundą nustačius, kad pareiškėjams materialinio pobūdžio teisines pasekmes sukels ne skundžiamo atsakovo Elektrėnų savivaldybės tarybos 2012 m. balandžio 25 d. sprendimo Nr. TS-125, kuriuo buvo patvirtinta Vievio miesto teritorijos dalies tarp Vilniaus ir Kauno gatvių išvystymo koncepcija, dalis, o galutinis dokumentas – teisės aktų nustatyta tvarka patvirtintas detalusis planas.

Atsižvelgiant į tai, šiuo atveju yra svarbu nustatyti, ar pareiškėjų reiškiamas reikalavimas apskritai gali būti administracinės bylos dalyku.

Pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 5 straipsnio 1 dalį, kiekvienas suinteresuotas subjektas turi teisę įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė ar įstatymų saugomas interesas. Šio įstatymo 5 straipsnio 3 dalies 1 punkte įtvirtinta, jog teismas imasi nagrinėti administracinę bylą pagal asmens arba jo atstovo, kuris kreipiasi, kad būtų apginta jo teisė arba įstatymų saugomas interesas, skundą ar prašymą. ABTĮ 22 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad skundą (prašymą) dėl viešojo administravimo subjekto priimto administracinio akto ar veiksmo (neveikimo) turi teisę paduoti asmenys, taip pat kiti viešojo administravimo subjektai, įskaitant valstybės ir savivaldybių viešojo administravimo tarnautojus, pareigūnus ir įstaigų vadovus, kai jie mano, kad jų teisės ar įstatymų saugomi interesai yra pažeisti. Vadovaujantis šiomis teisės normomis, galima daryti išvadą, kad administraciniams teismams priskirta nagrinėti administracines bylas dėl viešojo administravimo subjektų priimtų teisės aktų, taip pat veiksmų (neveikimo), darančių įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams, teisėtumo (pvz., žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. liepos 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-391/2009; 2010 m. balandžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010).

Remiantis bylos medžiaga, patikslintame skunde ginčijamu Elektrėnų savivaldybės tarybos 2012 m. balandžio 25 d. sprendimu Nr. TS-125 „Dėl Vievio miesto teritorijos dalies tarp Vilniaus ir Kauno gatvių išvystymo koncepcijos“, Elektrėnų savivaldybės taryba nusprendė pritarti UAB „Projestos projektai“ siūlomai teritorijos išvystymo koncepcijai ir pavesti UAB „Gelvita“ pasirašyti su UAB „Projestos projektai“ jungtinės veiklos sutartį (b. l. 115),

Teritorijų planavimo įstatymo 25 straipsnio 1 dalyje inter alia numatyta, kad detaliojo teritorijų planavimo procesą sudaro parengiamasis etapas, teritorijų planavimo dokumento rengimo etapas, sprendinių pasekmių vertinimo etapas, baigiamasis etapas. Teritorijų planavimo įstatymo 25 straipsnio 3 dalis numato, kad teritorijų planavimo dokumento rengimo etapą sudaro esamos būklės analizės stadija, koncepcijos nustatymo stadija, sprendinių konkretizavimo stadija. Analogiškos nuostatos dėl detaliojo planavimo proceso etapų yra įtvirtintos ir Detaliųjų planų rengimo taisyklių, patvirtintų Aplinkos ministro 2004 m. gegužės 3 d. įsakymu Nr. D1-239 (2010 m. rugsėjo 20 d. redakcija Nr. D1-771) (toliau – ir Taisyklės), 27.1 punkte, kuriame nustatyta, kad planavimo tikslų nustatymas, koncepcijos rengimas yra detaliojo planavimo proceso parengiamasis etapas. Pažymėtina, kad pareiškėjų ginčijamu 2012 m. balandžio 25 d. Sprendimu tik pritarta siūlomai teritorijos išvystymo koncepcijai. Prie pareiškėjų ginčijamo Sprendimo taip pat yra pridedami dokumentai – planuojamos teritorijos koncepcija, t. y. vizualinė medžiaga, iliustruojanti kaip atrodys minėta teritorija (b. l. 117-122) bei planuojamos teritorijos Genplanas (b. l. 116), su kuriuo, kaip matyti iš patikslinto skundo, pareiškėjai ir nesutinka.

Teisėjų kolegija vertina, kad minėti prie ginčijamo Sprendimo pridedami dokumentai yra pirminiai, juose užfiksuotos preliminarios planuojamos teritorijos ribos, tai ne galutiniai dokumentai. Teisėjų kolegija sutinka su pirmosios instancijos teismo išvada, kad šie, parengiamojoje teritorijų planavimo proceso stadijoje išduodami dokumentai yra prielaidos galutiniams dokumentams – teritorijų planavimo proceso metu parengtam detaliajam planui bei žemės sklypo planui, kuriais ir būtų įtakojamos pareiškėjų teisės. Tokiu būdu, pareiškėjams kartu su ginčijamu 2012 m. balandžio 25 d. Sprendimu pateiktos preliminari žemės sklypo ribų schema (Genplanas) yra tik rekomendacinio pobūdžio – tai tik siūlomos ribos, kurias vėliau koreguoja aptariamo dokumento rengėjas. Todėl, kaip teisingai pažymėjo pirmosios instancijos teismas, nagrinėjamu atveju pareiškėjams materialinio pobūdžio teisines pasekmes sukels detaliojo planavimo proceso galutinis rezultatas – būtent teisės aktų nustatyta tvarka patvirtintas detalusis planas.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra ne kartą išaiškinęs, kad vientisos (vienos) administracinės procedūros metu, prieš priimant galutinį sprendimą, gali būti ir dažnai yra surašomas ne vienas viešojo administravimo institucijos dokumentas (pvz., tarnybinis pranešimas, paklausimas, siuntimas, teikimas, tarnybinė išvada ar kt.). Šie dokumentai paprastai atlieka tik pagalbinį, tarpinį ar aptarnaujantį vaidmenį viešojo administravimo procedūroje ir jais dažniausiai nėra įforminami baigiamieji (galutiniai) kompetentingų (įgaliotų) asmenų (pareigūnų) sprendimai tuo klausimu, dėl kurio buvo pradėta administracinė procedūra. Jais gali būti sprendžiami įvairūs procedūriniai klausimai, tiesiogiai nesusiję su asmens teisių ar pareigų atsiradimu, pasikeitimu ar išnykimu (pasibaigimu). Dėl šios priežasties šie dokumentai dažnai (tačiau jokiu būdu ne visada) suinteresuotiems asmenims jokių materialinių teisinių pasekmių nesukelia (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. birželio 20 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartį administracinėje byloje Nr. A261-69/2011, „Administracinė jurisprudencija“ Nr. 21, 2011 m.).

Įvertinusi aptartą teisinį reguliavimą ir ginčijamo atsakovo Sprendimo turinį, teisėjų kolegija daro išvadą, kad pareiškėjų patikslintu skundu prašomas panaikinti atsakovo Sprendimas tėra tarpinis (procedūrinis) dokumentas, t. y. tik vienas iš aptariamos administracinės procedūros (kurios pabaigoje paprastai priimamas konkrečias materialines teisines pasekmes sukeliantis sprendimas) metu priimamų dokumentų. Todėl toks sprendimas negali būti savarankiškas administracinės bylos dalykas. Kaip skundžiamoje nutartyje pažymėjo pirmosios instancijos teismas, nesutikdami su tokio pobūdžio procedūriniu sprendimu (veiksmu), pareiškėjai šio nesutikimo argumentus (bet ne savarankiškus reikalavimus) gali pareikšti įstatymų nustatyta tvarka ginčydamas galutinį sprendimą šioje teritorijų planavimo procedūroje. Pažymėtina, kad tokios pozicijos laikėsi Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2011 m. gegužės 20 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. AS525-230/2011, kurioje ginčytas įsakymas, kuriuo, inter alia, pritarta kaimo dalies (apie 45,00 ha), esančio Zujūnų seniūnijoje, Vilniaus rajone, koncepcinei schemai, ir kurioje apeliacinės instancijos teismas nurodė, kad pirmosios instancijos teismui pagrįstai konstatavus, jog ginčijamu įsakymu patvirtinta koncepcija pareiškėjų atžvilgiu yra rekomendacinio pobūdžio dokumentas, pagrįstai atsisakyta priimti pareiškėjų skundą; be to, ir Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2012 m. sausio 9 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. AS756-868/2011, kurioje inter alia buvo vertinti parengiamajame teritorijų planavimo proceso etape priimto akto (įsakymo, kuriuo nustatyti detaliojo plano rengimo tikslai, nurodyta detaliojo plano koncepciją teikti tvirtinti Klaipėdos miesto savivaldybės tarybai detaliojo plano rengimo etapu, detaliojo planavimo organizatoriaus funkcijas pavesta Architektūros ir miesto planavimo skyriui) teisėtumas ir pagrįstumas.

Atsižvelgiant į tai, darytina išvada, kad pirmosios instancijos teismas pagrįstai atsisakė priimti pareiškėjų patikslintą skundą ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu – kai skundas (prašymas) nenagrinėtinas teismų, todėl pagrindo naikinti pirmosios instancijos teismo nutartį atskirajame skunde nurodytais argumentais nėra.

Atskirai pažymėtina, kad nepagrįstais laikytini pareiškėjų argumentai, kad skundžiama nutartimi pirmosios instancijos teismas pažeidė teisminės gynybos universalumo ir prieinamumo principą bei jų teisėtus lūkesčius, kadangi, kaip minėta, pareiškėjų pirminis skundas dėl Elektrėnų savivaldybės administracijos 2012 m. birželio 22 d. sprendimo Nr. 03-2-07-894, kuriuo atmestas pareiškėjų prašymas didinti planuojamą Kauno g. 24 Vievio m. sklypą ir įpareigojimo atlikti nurodytus veiksmus, pirmosios instancijos teismo 2012 m. liepos 24 d. nutartimi priimtas nagrinėti (b. l. 46).

Vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 151 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

pareiškėjų J. Č. ir D. Č. atskirojo skundo netenkinti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 24 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai

Ramūnas Gadliauskas

Irmantas Jarukaitis

Veslava Ruskan