2020-06-03 Nr. AB-11221-3-63-3-00295-2020-5 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

REKOMENDACIJOS DĖL LIETUVOS VYRIAUSIOJO ADMINISTRACINIO TEISMO

PROCESINIŲ SPRENDIMŲ FORMAI IR TURINIUI KELIAMŲ REIKALAVIMŲ

Administracinė byla Nr. eAS-355-492/2020

Teisminio proceso Nr. 3-63-3-00295-2020-5

Procesinio sprendimo kategorija 43.5.1.2

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

NUTARTIS

2020 m. birželio 3 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Artūro Drigoto (kolegijos pirmininkas), Dainiaus Raižio ir Virginijos Volskienės (pranešėja),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjos V. M. atskirąjį skundą dėl Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2020 m. balandžio 7 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjos V. M. skundą atsakovui Nacionalinei žemės tarnybai prie Žemės ūkio ministerijos, tretiesiems suinteresuotiems asmenims P. B., E. Č., A. Č. dėl sprendimų panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I. Pareiškėja su skundu kreipėsi į Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmus ir prašė:

1. Panaikinti Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – ir NŽT) Klaipėdos rajono skyriaus 2020 m. kovo 7 d. sprendimą Nr. 12SD-1159-(14.12.104).

2. Įpareigoti NŽT Klaipėdos rajono skyrių atlikti šiuos veiksmus:

2.1. Inicijuoti administracinio nusižengimo teiseną ir taikyti E. Č. administracinę atsakomybę pagal Administracinių nusižengimų kodekso (toliau – ir ANK) 110 ir 261 straipsnius;

2.2. Įpareigoti E. Č. pašalinti valstybinės žemės sklypo, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), (duomenys neskelbtini), dalyje, plane pažymėtoje indeksu „C“, savavališkai įrengtą stumdomą užtvarą;

2.3. E. Č. nepašalinus savavališkai įrengtos užtvaros žemės sklypo, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), (duomenys neskelbtini), dalyje, plane pažymėtoje indeksu „C“, inicijuoti E. Č. žemės sklypo nuomos sutarties nutraukimą.

II. Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmai 2020 m. balandžio 7 d. nutartimi pareiškėjos skundą atsisakė priimti ir grąžino pareiškėjai sumokėtą 22,50 Eur žyminį mokestį.

Teismas nurodė, kad Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 17 straipsnis apibrėžia bylų, priskirtų administracinių teismų kompetencijai, ratą. Vadovaujantis ABTĮ 3 bei 17 straipsniais, administraciniai teismai nagrinėja ginčus dėl teisės viešojo ar vidaus administravimo srityje, t. y. ginčus, kylančius iš viešosios teisės normų reguliuojamų santykių, pagrįstų šių santykių subjektų pavaldumu, o bendrosios kompetencijos teismai nagrinėja civilinius teisinius ginčus (Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso (toliau – ir CPK) 1 str., 22 str. 1 d.). Specialioji teisėjų kolegija ne kartą yra nurodžiusi, kad administracinių teismų kompetencijai priskiriami ginčai dėl teisės viešojo administravimo srityje, o bendrosios kompetencijos teismuose nagrinėjami ir tokie civiliniai ginčai, kurie susiję su administraciniais teisiniais santykiais (CPK 26 str. 2 d.). Be teisės aktais priskirtų valdžios, t. y. viešojo administravimo funkcijų, valstybė ir savivaldybės dalyvauja ir civiliniuose teisiniuose santykiuose kaip lygiateisiai šių teisinių santykių subjektai, įgyvendinantys atitinkamas turtines teises bei pareigas, susijusias su valstybei, kaip civilinės teisės subjektui, priklausančiu nekilnojamuoju turtu. Dalyvaudama šiuose santykiuose, valstybė ir savivaldybė atlieka veiksmus, kurie vertintini kaip juridiniai faktai, sukuriantys, pakeičiantys ar panaikinantys atitinkamas subjektines civilines teises ir pareigas. Taigi, viešojo administravimo institucijų veikla šioms institucijoms dalyvaujant civiliniuose teisiniuose santykiuose, nėra viešasis administravimas.

Teismas pabrėžė, kad iš NŽT Klaipėdos rajono skyriaus 2020 m. kovo 7 d. sprendimo Nr. 12SD-1159-(14.12.104) turinio matyti, jog ginčas iš esmės kilęs iš Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – ir CK) nuostatų, reglamentuojančių bendraturčių teises, nuomos teisinius santykius. Pareiškėja skunde taip pat iš esmės nurodo CK nuostatas bei Lietuvos Aukščiausiojo Teismo (toliau – ir LAT) praktiką, o pareiškėjos reikalavimai – įpareigoti atsakovą inicijuoti administracinio nusižengimo teiseną ir taikyti E. Č. administracinę atsakomybę pagal ANK 110 ir 261 straipsnius; E. Č. nepašalinus savavališkai įrengtos užtvaros žemės sklypo, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), (duomenys neskelbtini), dalyje, plane pažymėtoje indeksu „C“, inicijuoti E. Č. žemės sklypo nuomos sutarties nutraukimą – nėra susiję su viešojo administravimo funkcija, yra kilę iš privačių asmenų santykių. Pagal Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 7 straipsnio 1 dalies 1 punktą, valstybinės žemės patikėjimo teisės vienu iš subjektų (patikėtinių) yra Nacionalinė žemės tarnyba – dėl visos Lietuvos Respublikos valstybinės žemės, išskyrus žemę, kuri šio ir kitų įstatymų nustatyta tvarka patikėjimo teise perduota kitiems subjektams. Specialioji teisėjų kolegija savo praktikoje laikosi pozicijos, kad valstybei nuosavybės teise priklausančios žemės pardavimo ir nuomos santykiai, nepaisant pardavimo ar nuomos subjektų teisinio statuso bei to, jog sutarties dalykas yra valstybinės žemės sklypas, yra reguliuojami privatinės, bet ne viešosios teisės normų (žr., pvz., Specialiosios teisėjų kolegijos 2016 m. gegužės 9 d. nutartį teismingumo byloje Nr. T-43/2016, 2015 m. lapkričio 4 d. nutartį teismingumo byloje Nr. T-125/2015, 2015 m. gruodžio 31 d. nutartį teismingumo byloje Nr. T-166/2015, 2016 m. rugsėjo 12 d. nutartį teismingumo byloje Nr. T-63/2016 ir kt.).

Teismas pažymėjo, kad pareiškėja prašo panaikinti NŽT priimtus administracinius aktus, tačiau iš skundo bei reikalavimų turinio spręstina, jog nagrinėjamu atveju pareiškėja kelia civilinio pobūdžio ginčą dėl NŽT ir jos skyriaus veiksmų, atliktų jiems įgyvendinant valstybės kaip žemės savininko teises, teisėtumo. Teismas priėjo prie išvados, jog keliamas ginčas yra civilinio teisinio pobūdžio, todėl yra teismingas bendrosios kompetencijos teismui (ABTĮ 33 str. 2 d. 2 p.). NŽT Klaipėdos rajono skyriaus buveinė yra Kvietinių g. 19B, Gargždai, ir priklauso Klaipėdos apylinkės teismo Gargždų rūmų veiklos teritorijai. Pareiškėja turi teisę CPK nustatyta tvarka teikti ieškinį Klaipėdos apylinkės teismo Gargždų rūmams. Atsisakius skundą priimti, skundo trūkumai bei praleisto termino skundui paduoti atnaujinimo klausimai neanalizuoti.

III. Pareiškėja pateikė atskirąjį skundą, kuriame prašo panaikinti Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2020 m. balandžio 7 d. nutartį ir skundo priėmimo klausimą perduoti iš naujo nagrinėti pirmosios instancijos teismui.

Pareiškėja nurodo, kad šiuo atveju kilęs ginčas yra administracinio pobūdžio, susijęs su atsakovo funkcijomis žemės naudojimo kontrolės srityje, be to, teismas nepagrįstai vadovavosi nurodytais Specialiosios teisėjų kolegijos precedentais, kadangi minimose bylose buvo sprendžiami kitokio pobūdžio ginčai. NŽT, įgyvendindama įgaliojimus valstybinės žemės naudojimo srityje, dalyvauja civilinio pobūdžio sandoriuose, tačiau tuo pačiu vykdo ir administracinio pobūdžio funkcijas. Pagal Žemės įstatymo 36 straipsnį, žemės naudojimo valstybinę kontrolę pagal Vyriausybės patvirtintus nuostatus organizuoja ir vykdo NŽT, o koordinuoja Vyriausybės įgaliota institucija. Žemės naudojimo valstybinės kontrolės metu sistemingai tikrinama, ar žemę naudojantys asmenys savo veikla nepažeidė žemės naudojimo tvarkos, kurią nustato įstatymai ir Vyriausybės nutarimai. Būtent dėl neveikimo šioje srityje pareiškėja pateikė skundą administraciniam teismui. NŽT žemės naudojimo valstybinę kontrolę vykdo tiek valstybinės žemės, tiek privačių žemės sklypų atžvilgiu. Valstybinės žemės naudojimo atveju jos įgaliojimai yra žymiai platesni, ką iš esmės akcentavo kasacinis teismas 2019 m. gruodžio 17 d. nutartyje civilinėje byloje Nr. e3K-3-380-611/2019, pabrėždamas ne civilinį, o būtent administracinį valstybinės žemės naudojimo kontrolės ypatumą bei išskirdamas plačius NŽT įgaliojimus. Jeigu valstybinė žemė yra išnuomojama arba suteikiama panaudai, tai savaime nereiškia, kad visi be išimties su tokios žemės naudojimu susiję klausimai tampa tik civilinio teisinio pobūdžio, o NŽT netenka administracinių įgaliojimų sklypų naudotojų atžvilgiu. Civilinio pobūdžio sandoriams būdingas šalių lygiateisiškumas, tuo metu administraciniai santykiai grindžiami pavaldumo, privalomų nurodymų vykdymo ypatumais.

Pareiškėjos nuomone, valstybinės žemės nuomos atveju NŽT gali vykdyti tam tikrą žemės naudojimo kontrolę pasinaudodama žemės nuomotojo teisėmis, tačiau galimos situacijos, kai tam tikri žemės naudojimo pažeidimai išeina už nuomos santykių ribų. Pažeidus žemės naudojimo reikalavimus asmeniui gali būti taikomos civilinės atsakomybės priemonės, kurios numatytos CK, tačiau į civilinės atsakomybės rėmus nepatenka administracinės atsakomybės taikymas pagal ANK, nes to nenumato CK. NŽT gali taikyti tiek civilinės atsakomybės priemones (pvz., nutraukti sutartį), tiek administracines – taikyti administracinę atsakomybę, duoti privalomus nurodymus ir pan. Todėl administracinio poveikio priemonių taikymas negali būti traktuojamas kaip civilinio pobūdžio ginčas. Būtent tokio poveikio priemonių siekė pareiškėja kreipdamasi į atsakovą. Civilinio pobūdžio ginčai dėl valstybinės žemės galimi kai iš esmės susiję su sandorio sudarymu, vykdymu ar pasibaigimu sudarant valstybinės žemės pirkimo–pardavimo, nuomos ar panaudos sutartis, vykdant sutartyse numatytas sąlygas (pvz., dėl nuomos mokesčio mokėjimo, sutikimo statyti statinius išdavimo ir pan.), tačiau kai susiklosto situacijos, kurios susijusios būtent su NŽT deleguotų žemės naudojimo kontrolės funkcijų vykdymu, tokie santykiai negali būti traktuojami kaip civiliniai, o yra būtent administraciniai.

Pareiškėja nedalyvauja nuomos santykyje tarp NŽT ir E. Č., jos interesai bei teisės yra pažeidžiami E. Č. netinkamai naudojant išsinuomotą valstybinę žemę. Pareiškėja kreipėsi į atsakovą, kad ši imtųsi veiksmų jai suteiktos kompetencijos žemės kontrolės srityje ribose prieš E. Č., todėl tarp pareiškėjos ir atsakovo susiklostė ne civilinio, o būtent administracinio pobūdžio teisinis santykis, nes pareiškėja nesiekia sukurti, pakeisti ar panaikinti kokias nors savo civilines teises ar pareigas, o prašo atsakovo vykdyti jos kompetencijai priskirtus administracinius įgaliojimus. Pareiškėja kreipėsi į atsakovą tik dėl jo kompetencijai priskirtų funkcijų žemės kontrolės srityje vykdymo. Pirmosios instancijos teismas nepagrįstai kvalifikavo pareiškėjos iškeltą ginčą kaip civilinio pobūdžio, todėl priėmė neteisėtą ir nepagrįstą nutartį atsisakyti priimti pareiškėjos skundą.

Teisėjų kolegija

konstatuoja:

IV. Nagrinėjamos administracinės bylos pagal pareiškėjos atskirąjį skundą dalykas – Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2020 m. balandžio 7 d. nutarties, kuria teismas atsisakė pareiškėjos skundą priimti, teisėtumas ir pagrįstumas.

Iš bylos duomenų matyti, jog tokią nutartį teismas priėmė vadovaudamasis ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 2 punktu, t. y. priėjęs prie išvados, jog keliamas ginčas yra civilinio teisinio pobūdžio, todėl yra teismingas bendrosios kompetencijos teismui.

Teismas, sprendžiantis skundo (prašymo, pareiškimo) priėmimo klausimą, visų pirma patikrina, ar nėra neigiamų procesinių prielaidų, kurioms esant ginčo nagrinėjimas teisme apskritai yra negalimas (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2020 m. sausio 8 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-42-492/2020, 2016 m. gruodžio 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-862-525/2016). ABTĮ 33 straipsnio 2 dalyje yra įtvirtintas sąrašas aplinkybių, kurioms esant teismas atsisako priimti skundą (prašymą, pareiškimą). Jei teismas, prieš priimdamas skundą (prašymą, pareiškimą), nustato esant bent vieną iš šių aplinkybių, motyvuota nutartimi privalo atsisakyti priimti skundą (prašymą, pareiškimą). Viena iš tokių aplinkybių – jeigu skundas (prašymas, pareiškimas) nenagrinėtinas teismų ABTĮ nustatyta tvarka. Atkreiptinas dėmesys, kad skundo (prašymo, pareiškimo) priėmimo stadijoje vertinama tik formali skundo atitiktis reikalavimams, kuriuos tokiems procesiniams dokumentams nustato ABTĮ, ir nėra sprendžiama dėl galimo pareikštų reikalavimų pagrįstumo ir teisėtumo.

Pagal ABTĮ 3 straipsnio 1 dalį, administracinis teismas sprendžia viešojo administravimo srities ginčus. Pažymėtina, kad administraciniai teismai nagrinėja administracines bylas dėl ginčų, kylančių iš administracinių teisinių santykių, kurie atsiranda, be kita ko, valstybės institucijoms atliekant viešąjį administravimą, ir nesprendžia bylų dėl ginčų, kylančių iš kitokių, ne administracinių, teisinių santykių. Administracinis ginčas – asmens ir viešojo administravimo subjekto konfliktas arba vienas kitam nepavaldžių viešojo administravimo subjektų konfliktas (ABTĮ 2 str. 1 d.). Viešasis administravimas yra suprantamas kaip įstatymų ir kitų teisės aktų reglamentuojama viešojo administravimo subjektų veikla, skirta įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti: administracinių sprendimų priėmimas, įstatymų ir administracinių sprendimų įgyvendinimo kontrolė, įstatymų nustatytų administracinių paslaugų teikimas, viešųjų paslaugų teikimo administravimas ir viešojo administravimo subjekto vidaus administravimas (Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 2 str. 1 d.). Pagal ABTĮ 17 straipsnio 1 dalies 1 punktą, administraciniai teismai sprendžia bylas dėl valstybinio administravimo subjektų priimtų teisės aktų ir veiksmų (neveikimo) teisėtumo, taip pat dėl šių subjektų vilkinimo atlikti jų kompetencijai priskirtus veiksmus.

Pareiškėja atskirajame skunde teigia, jog šiuo atveju kilęs ginčas yra administracinio pobūdžio, susijęs su atsakovo funkcijomis žemės naudojimo kontrolės srityje. Pareiškėja kreipėsi į atsakovą tik dėl jo kompetencijai priskirtų funkcijų žemės kontrolės srityje vykdymo. Būtent dėl neveikimo šioje srityje pareiškėja pateikė skundą administraciniam teismui.

Nustatyta, kad pareiškėja skunde teismui prašė panaikinti NŽT Klaipėdos rajono skyriaus 2020 m. kovo 7 d. sprendimą Nr. 12SD-1159-(14.12.104). Skundžiamu NŽT Klaipėdos rajono skyriaus sprendimu buvo atsakyta į pareiškėjos 2020 m. vasario 7 d. prašymą, nagrinėtas jos skundas dėl valstybinės žemės, esančios (duomenys neskelbtini), naudojimo pažeidimų pašalinimo. NŽT Klaipėdos rajono skyrius sprendimu, įvertinęs pareiškėjos prašyme nurodytas aplinkybes, pažymėjo, kad 2020 m. kovo 5 d. atliko žemės sklypo, esančio (duomenys neskelbtini), patikrinimą vietoje ir surašė faktinių duomenų patikrinimo vietoje aktą, kuriame nurodyta, jog ginčo žemės sklypo dalyje yra pastatyta užtvara. NŽT Klaipėdos rajono skyrius taip pat, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 14 straipsnio 5 dalies 4 punktu, nurodė, kad pakartotinai nenagrinės pareiškėjos 2020 m. vasario 7 d. prašymo 1, 2, 3 reikalavimo dalis. NŽT Klaipėdos rajono skyrius skundžiamame atsakyme pažymėjo, kad jis nėra subjektas, kuris gali išspręsti dėl valdymo ar nuosavybės teisės ribojimo. Visus ginčus su bendraturčiais pareiškėja turi teisę ginti bendrosios kompetencijos teisme.

Teisėjų kolegija, patikrinusi skundo priėmimo medžiagą, skundžiamo NŽT Klaipėdos rajono skyriaus 2020 m. kovo 7 d. sprendimo turinį, konstatuoja, kad nagrinėjamu atveju pareiškėjos skundo reikalavimas panaikinti NŽT Klaipėdos rajono skyriaus 2020 m. kovo 7 d. sprendimą Nr. 12SD-1159-(14.12.104) yra siejamas su viešojo administravimo sritimi, o būtent su NŽT Klaipėdos rajono skyriaus kompetencijai priskirtų veiksmų neatlikimu. Pareiškėja skunde ir atskirajame skunde nurodė argumentus, kad šiuo atveju ji kelia ginčą dėl atsakovo netinkamai atlikto viešojo administravimo. Teisėjų kolegijos vertinimu, pareiškėja, reikšdama reikalavimą panaikinti atsakovo 2020 m. kovo 7 d. sprendimą, siekė inicijuoti teisminį ginčą dėl atsakovo, kaip viešojo administravimo subjekto, veiklos, t. y. teisės aktuose įtvirtintų viešojo administravimo subjekto funkcijų neatlikimo ir / ar netinkamo atlikimo. Tikrinamu atveju keliamas atsakovo kompetencijos klausimas ir/ar atsakovo atsakymas atitinka įstatymų keliamus kriterijus.

Teisėjų kolegija, pasisakydama dėl pareiškėjos skundo reikalavimų dėl NŽT Klaipėdos rajono skyriaus įpareigojimo atlikti pareiškėjos nurodytus veiksmus, pažymi, kad šioje bylos nagrinėjimo stadijoje nėra pagrindo spręsti, kad šie reikalavimai nenagrinėtini teismų ABTĮ nustatyta tvarka, nes ginčo šalių civiliniai teisiniai santykiai nesieja. Teisėjų kolegijos vertinimu, aptariamu atveju dėl reikalavimo įpareigoti NŽT Klaipėdos rajono skyrių atlikti pareiškėjos nurodytus veiksmus pagrįstumo, įvertinus teisinių santykių pobūdį ir viešojo administravimo kompetenciją, turi būti sprendžiama ne skundo priėmimo stadijoje, bet bylos nagrinėjimo iš esmės metu.

Atsižvelgusi į tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas netinkamai nustatė bylos faktines aplinkybes, nepagrįstai nusprendė nepriimti pareiškėjos skundo ginčijamoje nutartyje nurodytu pagrindu, todėl yra pagrindas pareiškėjos atskirąjį skundą tenkinti, pirmosios instancijos teismo nutartį panaikinti ir perduoti klausimą dėl pareiškėjos skundo priėmimo pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 4 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjos V. M. atskirąjį skundą tenkinti.

Regionų apygardos administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2020 m. balandžio 7 d. nutartį panaikinti ir perduoti pareiškėjos skundo priėmimo klausimą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Artūras Drigotas

Dainius Raižys

Virginija Volskienė