2017-10-25 Nr. AB-19271-3-65-3-00293-2017-1 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr

Administracinė byla Nr. eAS-914-662/2017

Teisminio proceso Nr. 3-65-3-00293-2017-1

Procesinio sprendimo kategorija 43.5.1.3

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2017 m. spalio 25 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus (kolegijos pirmininkas), Audriaus Bakavecko (pranešėjas) ir Ramūno Gadliausko,

teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos atskirąjį skundą dėl Panevėžio apygardos administracinio teismo 2017 m. rugsėjo 20 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos prašymą atsakovams Panevėžio miesto savivaldybės administracijai ir Panevėžio miesto savivaldybės tarybai, trečiajam suinteresuotam asmeniui Vyriausybės atstovo Panevėžio apskrityje tarnybai dėl sprendimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas Valstybinė teritorijų planavimo ir statybos inspekcija prie Aplinkos ministerijos (toliau – ir pareiškėjas, Inspekcija) prašymu kreipėsi į teismą, prašydamas panaikinti Panevėžio miesto savivaldybės tarybos 2017 m. balandžio 28 d. sprendimą Nr. 1-140 „Dėl bendrojo plano keitimo korektūros ištaisant technines klaidas ir spragas“ (toliau – ir 2017 m. balandžio 28 d. sprendimas Nr. 1-14) toje korektūros dalyje, kuria numatoma aiškinamąjį raštą papildyti pastaba “planavimo dokumentai (kompleksiniai, specialieji ir žemėtvarkos), kurie buvo pradėti rengti ir kuriems buvo išduotos planavimo sąlygos BP keitimo eigoje, gali būti baigiami rengti, vadovaujantis 2008 m. patvirtintu BP, atsižvelgiant į teisėtus fizinių ir juridinių asmenų lūkesčius“.

II. Panevėžio apygardos administracinis teismas 2017 m. rugsėjo 20 d. nutartimi atsisakė priimti pareiškėjo Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos prašymą kaip nenagrinėtiną teismų šio įstatymo nustatyta tvarka.

Teismas atsižvelgė į Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 2 straipsnio 9 ir 10 dalyje pateiktas individualaus administracinio akto ir norminio administracinio akto sąvokas bei į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, aiškinančią kaip nustatyti teisės aktų pobūdį bei kaip atskirti norminius administracinius teisės aktus nuo individualių administracinių teisės aktų.

Įvertinęs pareiškėjo keliamą reikalavimą ir atsižvelgęs į Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo (toliau – ir TPĮ) 2 straipsnio 1 punkte apibrėžtą „Bendrojo plano“ sąvoką, teismas padarė išvadą, kad šis teisės aktas, dėl kurio korektūros neteisėtumo pareiškėjas kreipėsi į teismą, laikytinas nustatančiu elgesio taisykles, skirtas individualiai neapibrėžtai asmenų grupei, kas reikštų, kad pareiškėjo skundžiamas teisės aktas yra norminis teisės aktas.

Atsižvelgęs į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką (pvz., LVAT 2017 m. kovo 27 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eI-8-756/2017), pažymėjo, kad ginčai dėl norminio administracinio teisės akto teisėtumo nagrinėjami Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 2 dalies 2 skyriaus 1 skirsnyje nustatyta tvarka. Įstatymų leidėjas yra numatęs dvi administracinių teisės aktų teisėtumo patikrinimo rūšis: abstraktų prašymą ištirti norminio administracinio akto teisėtumą (ABTĮ 112 str.) bei prašymą ištirti norminio administracinio akto teisėtumą ryšium su individualia byla (ABTĮ 113 str.). Pagal šį teisinį reguliavimą, pareiškėjas Inspekcija nepatenka į subjektų, turinčių teisę paduoti abstraktų prašymą ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, ratą, taip pat teisme nėra nagrinėjama individuali byla, susijusi su pareiškėjo teisėmis ir teisėtais interesais, nepaisant skunde suformuluoto dalyko (neprašoma tirti norminio administracinio akto teisėtumo, o prašoma panaikinti jo korektūrą tam tikroje dalyje). Atsižvelgęs į išdėstytas aplinkybes, teismas atsisakė priimti skundą kaip nenagrinėtiną teismų šio įstatymo nustatyta tvarka (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.).

III. Pareiškėjas Valstybinė teritorijų planavimo ir statybos inspekcija prie Aplinkos ministerijos atskiruoju skundu prašo panaikinti Panevėžio apygardos administracinio teismo 2017 m. rugsėjo 20 d. nutartį ir Inspekcijos prašymą priimti.

Su teismo priimta nutartimi nesutinka ir mano, kad teismas neatliko objektyvaus ir išsamaus visų aplinkybių, turinčių esminę įtaką teismo sprendimo pagrįstumui, tyrimo ir įvertinimo bei dėl jų nepasisakė. Tokiu būdu pirmosios instancijos teismas pažeidė materialinės ir procesinės teisės normas, dėl ko priėmė nepagrįstą nutartį, kuri naikintina.

Pažymi, kad Inspekcija į teismą kreipėsi 2017 m. rugsėjo 7 d. prašymu, kuriame nurodė, kad 2017 m. gegužės 9 d. gavo Vyriausybės atstovo Panevėžio apskrityje tarnybos raštą Nr. 1-66 „Dėl galimo pažeidimo“ su priedais (2017 m. balandžio 28 d. Panevėžio miesto savivaldybės tarybos sprendimas Nr. 1-140 „Dėl bendrojo plano keitimo korektūros ištaisant technines klaidas ir spragas patvirtinimo“ bei 2017 m. balandžio 28 d. Panevėžio miesto savivaldybės tarybos sprendimo Nr. 1-140 „Dėl bendrojo plano keitimo korektūros ištaisant technines klaidas ir spragas patvirtinimo“ aiškinamasis raštas). Vyriausybės atstovė prašė pagal kompetenciją įvertinti ar sprendimas ir aiškinamajame rašte nurodytos koregavimo priežastys galimai nepažeidžia TPĮ ar Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2014 m. sausio 2 d. įsakymu Nr. D1-8 patvirtintų Kompleksinio teritorijų planavimo dokumentų rengimo taisyklių (toliau – ir Taisyklės) nuostatų.

Atlikęs patikrinimą, pareiškėjas 2017 m. birželio 7 d. surašė administracinio sprendimo atitikties teritorijų planavimą reglamentuojančių teisės aktų reikalavimams patikrinimo aktą Nr. TP6-3-(19.61) ir privalomąjį nurodymą Nr. PN-911-(19.52), kuriuo nurodė imtis priemonių, sprendimui dalyje dėl aiškinamojo rašto papildymo pastaba panaikinti, iki 2017 m. liepos 7 d.

Atkreipia dėmesį, kad Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros įstatymo (toliau – ir Priežiūros įstatymas) 61 straipsnio 5 dalyje Inspekcijai nustatyta pareiga privalomojo nurodymo neįvykdymo atveju per 2 mėnesius nuo privalomojo nurodymo įvykdymo termino pabaigos kreiptis į teismą dėl neteisėtai priimto administracinio sprendimo (jo dalies) panaikinimo ar dėl įpareigojimo vykdyti privalomąjį nurodymą. Pažymi, kad tai yra speciali norma, suteikianti teisę ir pareigą Inspekcijai visa apimtimi įgyvendinti savo funkcijas, kreipiantis į teismą dėl neteisėtai priimto administracinio sprendimo (jo dalies) panaikinimo. Todėl, vykdydama teisės aktais jai nustatytą pareigą, Inspekcija kreipėsi į Panevėžio apygardos administracinį teismą, prašydama patenkinti jos prašymą ir panaikinti Panevėžio miesto savivaldybės tarybos 2017 m. balandžio 28 d. sprendimo Nr. 1-140 dalį. Pareiškėjo teigimu, specialioji norma numato galimybę ir pareigą kreiptis į teismą tik dėl neteisėtai priimto administracinio sprendimo (jo dalies) panaikinimo ar dėl įpareigojimo vykdyti privalomąjį nurodymą, bet nėra numatyta galimybė kreiptis į teismą, prašant ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, todėl Inspekcija tokio prašymo ir nepateikė. Pažymi, kad teismo skundžiamoje nutartyje išdėstyti motyvai nėra susiję su teismui pateiktame prašyme išdėstytomis aplinkybėmis ir suformuluotu prašymo teismui turiniu, todėl Inspekcijos prašymo priėmimo klausimą, pasak pareiškėjo, teismas turėjo spręsti vadovaudamasis ABTĮ 23 straipsnio 1 dalimi.

Pabrėžia, kad Inspekcija teismo prašo panaikinti aiškinamojo rašto korektūrą (aiškinamojo rašto papildymą pastaba) būtent dėl procedūros pažeidimo, ją priimant – nebuvo laikomasi teisės aktais nustatytos teritorijų planavimo proceso eigos. Inspekcija neskundžia ir neprašo panaikinti 2008 m. spalio 30 d. Panevėžio miesto savivaldybės tarybos sprendimo Nr. I-25-1 bei 2016 m. lapkričio 24 d. Panevėžio miesto savivaldybės tarybos sprendimo Nr. 1-408 bei jais patvirtinto ir koreguoto Panevėžio miesto bendrojo plano, todėl nėra pagrindo manyti, kad siekiama naikinti teisės aktą, kuris laikytinas nustatančiu elgesio taisykles, skirtas individualiai neapibrėžtai asmenų grupei, tai yra norminį teisės aktą.

Pažymi, kad teismui nusprendus, kad Inspekcija vis tik neturi teisės ABTĮ nustatytais pagrindais kreiptis į teismą dėl neteisėtai priimto administracinio sprendimo (jo dalies) panaikinimo, būtų kvestionuojamos specialaus įstatymo Inspekcijai suteiktos teisės ir pareigos bei užkirsta galimybė tiesiogiai Inspekcijai vykdyti esmines savo funkcijas – vykdyti valstybinę teritorijų planavimo priežiūrą.

Atkreipia dėmesį į tą aplinkybę, kad Inspekcija prašymą teismui pateikė 2017 m. rugsėjo 7 d., o skundžiama nutartis buvo priimta 2017 m. rugsėjo 20 d., t. y. pažeidžiant ABTĮ 33 straipsnio 1 dalyje nustatytą terminą prašymo priėmimo klausimo išsprendimui. Kadangi skundžiama nutartimi buvo atsisakyta priimti Inspekcijos prašymą, teismas privalėjo nurodyti į kokią instituciją pareiškėjui reikia kreiptis (ABTĮ 33 straipsnio 3 dalis), tačiau to nepadarė.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Nagrinėjamos administracinės bylos dalykas yra Panevėžio apygardos administracinio teismo 2017 m. rugsėjo 20 d. nutarties, kuria atsisakyta priimti Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos prašymą kaip nenagrinėtiną teismų ABTĮ nustatyta tvarka, teisėtumas ir pagrįstumas.

Pirmosios instancijos teismas atsisakė priimti pareiškėjo skundą, konstatavęs, kad bendrasis planas, dėl kurio korektūros neteisėtumo į teismą kreipėsi pareiškėjas, yra norminis administracinis teisės aktas, o pareiškėjas Inspekcija nepatenka į subjektų, turinčių teisę paduoti abstraktų prašymą ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, ratą, taip pat teisme nėra nagrinėjama individuali byla, susijusi su pareiškėjo teisėmis ir teisėtais interesais, nepaisant skunde suformuluoto dalyko.

Iš pareiškėjo skundžiamo sprendimo turinio matyti, kad pareiškėjas ginčija skundžiamo Panevėžio miesto savivaldybės tarybos 2017 m. balandžio 28 d. sprendimo dalį, kuria bendrojo plano keitimo aiškinamasis raštas papildytas pastaba “planavimo dokumentai (kompleksiniai, specialieji ir žemėtvarkos), kurie buvo pradėti rengti ir kuriems buvo išduotos planavimo sąlygos BP keitimo eigoje, gali būti baigiami rengti, vadovaujantis 2008 m. patvirtintu BP, atsižvelgiant į teisėtus fizinių ir juridinių asmenų lūkesčius“.

Nagrinėjamu atveju pareiškėjas, nesutikdamas su pirmosios instancijos teismo nutartimi, nurodo, kad jis nesiekia panaikinti norminio teisės akto, tačiau prašo panaikinti bendrojo plano keitimo aiškinamojo rašto korektūrą (aiškinamojo rašto papildymą pastaba) būtent dėl procedūros pažeidimo, kai ją priimant – nebuvo laikomasi teisės aktais nustatytos teritorijų planavimo proceso eigos. Nurodo, kad tokiu būdu jis įgyvendina Priežiūros įstatymu Inspekcijai suteiktą teisę ir pareigą visa apimtimi įgyvendinti savo funkcijas, kreipiantis į teismą dėl neteisėtai priimto administracinio sprendimo (jo dalies) panaikinimo.

Pagal Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 10 punktą, norminis administracinis aktas – tai teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiai neapibrėžtai asmenų grupei. Norminiams teisės aktams priskiriami rašytine forma išreikšti teisėkūros subjektų sprendimai (oficialūs rašytiniai dokumentai), kuriuose yra teisės normų. Juose įtvirtinti bendro pobūdžio nurodymai tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams, orientuoti į ateitį ir numatyti taikyti daug kartų. Šie aktai adresuoti neapibrėžtam asmenų ratui arba adresuoti ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais. Jie visada abstraktūs ir apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius, toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje. Teisės aktų priskyrimas prie norminių teisės aktų grupės apibūdina jų taikymo apimtį ir privalomumą (norminiai teisės aktai turi visuotinio privalomumo pobūdį), o administracinių bylų teisenoje – jų teisėtumo tyrimo specialią procesinę tvarką, pasireiškiančią tuo, jog yra ribojamas subjektų, galinčių tiesiogiai kreiptis į teismą dėl norminių aktų teisėtumo, ratas, skirtinga kreipimosi į teismą dėl akto neteisėtumo tvarka, skiriasi akto panaikinimo teisinės pasekmės ir pan. (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. lapkričio 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS63-678/2010, 2015 m. vasario 4 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-116-858/2015).

Pagal Viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 9 punktą, individualus administracinis aktas – tai vienkartis teisės taikymo aktas, skirtas konkrečiam asmeniui ar nurodytai asmenų grupei. Individualus administracinis teisės aktas yra įstatymo normų ar kitų hierarchiškai aukštesnės pakopos norminių teisės aktų normų taikymo priemonė tuo atžvilgiu, kad šis aktas turi būti pagrįstas inter alia teisės aktų normomis (Viešojo administravimo įstatymo 8 str. 1 d.), o norminis administracinis aktas yra įstatymo normų taikymo aktas todėl, kad juo iš esmės nustatomi atitinkamo įstatymo normų įgyvendinimo tvarka ir sąlygos. Skiriamasis jų bruožas yra tas, kad norminiu administraciniu aktu, nepaisant minėto jo taikomojo pobūdžio, yra nustatomos teisės normos, o individualiu administraciniu aktu teisės normos yra išimtinai tik taikomos (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. rugpjūčio 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS520-566/2013, 2016 m. gegužės 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-539-552/2016).

Įvertinusi pareiškėjo atskirojo skundo argumentus, teisėjų kolegija pažymi, kad iš esmės pareiškėjas neginčija aplinkybės, jog bendrasis planas yra norminis administracinis teisės aktas. Nagrinėjamu atveju pareiškėjas ginčija bendrojo plano keitimo aiškinamojo rašto korektūros (papildymo pastaba) teisėtumą, grįsdamas savo prašymą procedūriniais pažeidimais. Tačiau bendrojo plano aiškinamasis raštas laikytinas bendrojo plano sudėtine dalimi, ką savo praktikoje, taikant teritorijų planavimą reglamentuojančias teisės normas, yra pažymėjęs ir Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. lapkričio 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-1876-756/2015, 2017 m. spalio 4 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1174-261/2017 ir kt.). Taigi, darytina išvada, kad pareiškėjas, prašydamas panaikinti kaip neteisėtą Panevėžio miesto savivaldybės tarybos 2017 m. balandžio 28 d. sprendimo dalį dėl bendrojo plano keitimo aiškinamojo rašto korektūros, siekė, jog būtų patikrintas norminio administracinio akto (aiškinamojo rašto) dalies teisėtumas, tačiau kaip teisingai nustatė ir pareiškėjui išaiškino pirmosios instancijos teismas, nagrinėjamu atveju pareiškėjas tokios teisės neturėjo nei kaip specialusis subjektas, įgaliotas pateikti abstraktų prašymą dėl norminio teisės akto teisėtumo ištyrimo, nei kaip subjektas, galintis pateikti prašymą ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, ryšium su individualia byla.

Atskirajame skunde nurodyta aplinkybė dėl ABTĮ 33 straipsnio 1 dalyje nustatyto termino pažeidimo, sprendžiant pareiškėjo prašymo priėmimo klausimą, teisėjų kolegijos vertinimu nėra esminė, sudaranti pagrindą naikinti pirmosios instancijos teismo nutartį kaip neteisėtą.

Atsižvelgęs į išdėstytas aplinkybes, apeliacinės instancijos teismas konstatuoja, kad Panevėžio apygardos administracinis teismas pagrįstai ir teisėtai pareiškėjo skundą atsisakė priimti, vadovaudamasis ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punktu, todėl pareiškėjo atskirasis skundas atmestinas, o pirmosios instancijos teismo nutartis paliktina nepakeista.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

pareiškėjo Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos atskirąjį skundą atmesti.

Panevėžio apygardos administracinio teismo 2017 m. rugsėjo 20 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Laimutis Alechnavičius

Audrius Bakaveckas

Ramūnas Gadliauskas