2023-06-12 Nr. AB-11726-3-61-3-03081-2021-0 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eA-517-602/2023

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-03081-2021-0

Procesinio sprendimo kategorija 4.2

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

NUTARTIS

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2023 m. birželio 12 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas), Veslavos Ruskan (pranešėja) ir Arūno Sutkevičiaus,

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovo Vilniaus ir Alytaus apskrityse apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. kovo 30 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovo Vilniaus ir Alytaus apskrityse prašymą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės tarybai dėl norminio teisės akto teisėtumo ištyrimo.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I. 1. Pareiškėjas Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovas Vilniaus ir Alytaus apskrityse (toliau – ir Vyriausybės atstovas) kreipėsi į teismą su pareiškimu, prašydamas ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės (toliau – ir savivaldybė) tarybos (toliau – ir Taryba) 2021 m. birželio 2 d. sprendimo Nr. 1-972 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo ir tvirtinimo“ 1.1.2. papunkčiu patvirtinto Bendrojo plano sprendinių aiškinamojo rašto priedo Nr. 1 „Pagrindinio brėžinio reglamentų lentelės“ 7 lentelės 7 eilutė, Bendrojo plano sprendinių tekstinio reglamento Nr. 07 schema atitinka Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintą teisėtumo principą bei iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylantį įstatymų viršenybės principą; ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2021 m. birželio 2 d. sprendimu Nr. 1-972 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo ir tvirtinimo“ 1.1.1 papunkčiu patvirtinto Bendrojo plano aiškinamojo rašto Įvado E pastraipoje vartojamos sąvokos „didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius“ nuostata „mansardinius aukštus bei antstatus, antresoles“ atitinka Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintą teisėtumo bei Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 bei 7 punktuose įtvirtintus teisinio aiškumo bei sistemiškumo principus; nustačius, jog ginčijamų teisės aktų nuostatos neatitinka aukščiau nurodytų teisės aktų nuostatų, pripažinti jas prieštaraujančiomis šiems teisės aktams.

2. Nurodė, jog Vilniaus miesto savivaldybės taryba 2021 m. birželio 2 d. priėmė sprendimą Nr. 1-972 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo ir tvirtinimo“ (toliau – Sprendimas), kurio 1 punktu nusprendė patvirtinti Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimą (Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo dokumentų rengimo ir teritorijų planavimo proceso valstybinės priežiūros informacinėje sistemoje (toliau – ir TPDRIS) Nr. K-RJ_13-16-209) pagal pridedamas tekstinę ir grafinę dalis (toliau – ir Bendrasis planas).

3. Sprendimo 1.1.2 papunkčiu patvirtinto Bendrojo plano sprendinių aiškinamojo rašto priedo Nr. 1 „Pagrindinio brėžinio reglamentų lentelės“ 7 lentelės 7 eilutėje nurodyta: nauja statyba kvartale galima tik vystytojui prisidedant prie kompleksinės kvartalo renovacijos tikslais plėtojamos infrastruktūros – investuotojo lėšomis rekonstruojant ir plėtojant viešąją infrastruktūrą (privažiavimų sistemą, želdynus, sporto ir rekreacinius aikštynus). Minimali investicijų į viešosios infrastruktūros plėtojimą suma – 100 Eur/ kv. m pastatų bendrojo ploto. Ši suma tarybos sprendimu gali būti indeksuojama atsižvelgiant į kainų indekso pokyčius. Konkrečios teritorijos, kuriose taikoma minėta Bendrojo plano sprendinių aiškinamojo rašto nuostata, pažymėtos Bendrojo plano sprendinių tekstinio reglamento Nr. 07 schemoje. Minėtos schemos sutartiniuose ženkluose atkartota Bendrojo plano sprendinių aiškinamojo rašto priedo Nr. 1 „Pagrindinio brėžinio reglamentų lentelės“ 7 lentelės 7 eilutės nuostata.

4. Pareiškėjas laikėsi pozicijos, kad atsižvelgiant į tai, jog savivaldybės infrastruktūros plėtros sąlygos yra nustatytos Lietuvos Respublikos savivaldybių infrastruktūros plėtros įstatyme (toliau – ir SIPĮ); nei Bendrojo plano priėmimo metu, nei šiuo metu galiojančiuose įstatymuose nebuvo / nėra įtvirtintų papildomų ribojimų, nei nustatyta SIPĮ, statyti naujus statinius, jei savo lėšomis neplėtoji ar nerekonstruoji viešosios infrastruktūros, t. y., nenustatyta statytojo (investuotojo / vystytojo), siekiančio statyti naujus statinius, pareiga plėtoti savivaldybės infrastruktūrą savo lėšomis, viešojo administravimo subjektams leidžiama, tik tai, kas tiesiogiai numatyta, o visa kita draudžiama, asmenų teises ir pareigas galima nustatyti / riboti tik įstatymu, o ne poįstatyminiu teisės aktu. Vyriausybės atstovas priėjo prie išvados, kad savivaldybės taryba negalėjo nustatyti daugiau ribojimų – papildomų mokesčių / finansinių pareigų statytojams / vystytojams / investuotojams, siekiantiems statyti naujus statinius, nei nustatyta įstatymuose.

5. Taigi, nors savivaldybės taryba ginčijamas Bendrojo plano nuostatas priėmė vykdydama savarankišką teritorijų planavimo funkciją, ji taip pat turėjo paisyti priimamų sprendimų teisėtumo, įstatymo viršenybės ir nepiktnaudžiavimo valdžia principų. Tačiau šiuo atveju, pareiškėjo vertinimu, savivaldybės taryba viršijo jai suteiktus įgaliojimus teritorijų planavimo procese, nepaisė teisėtumo, įstatymų viršenybės ir nepiktnaudžiavimo valdžia principų, nustatė tokį reguliavimą, kuris nėra nustatytas / pagrįstas aukštesnės galios teisės aktų nuostatomis – Taryba poįstatyminiame akte nustatė naują bendrojo pobūdžio teisės normą – t. y., įtvirtino savarankiškus asmenų veiklos ribojimo pagrindus, kurie neišplaukia iš aukštesnės galios teisės akto.

6. Dėl pastatų aukštų skaičiaus sąvokos pareiškėjas pažymėjo, kad Sprendimo 1.1.1 papunkčiu patvirtinto Bendrojo plano aiškinamojo rašto Įvado E pastraipoje nurodyta: „didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius – reglamentas, nurodantis didžiausią leistiną pastatų aukštų skaičių. Skaičiuojamas įskaitant cokolinius, mansardinius aukštus bei antstatus, antresoles“.

7. Nurodė, kad Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2016 m. lapkričio 7 d. įsakymu Nr. D1-738 patvirtinto Statybos techninio reglamento STR 1.04.04:2017 „Statinio projektavimas, projekto ekspertizė“ (toliau – ir STR) 5 priedo lentelėje nustatyti statinio projekte nurodomi bendrieji statinio rodikliai, kurie apskaičiuojami vadovaujantis Nekilnojamojo turto kadastrinių matavimų ir kadastro duomenų surinkimo bei tikslinimo taisyklėmis (toliau – ir Kadastro taisyklės), kurias tvirtina Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministras (STR 5 priedo V skyriaus 8 punktas). Vienas iš bendrųjų statinio rodiklių – aukštų skaičius. Taigi, rengiant statinio projektą turi būti vadovaujamasi ir Bendruoju planu, ir aukštesnės galios teisės aktais – STR bei Kadastro duomenų taisyklėmis. Todėl itin svarbu, kad šiuose teisės aktuose vartojamos sąvokos tarpusavyje derėtų, būtų suprantamos ir aiškinamos vienodai.

8. Kadastro taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2002 m. gruodžio 30 d. įsakymu Nr. 522 (toliau – ir Kadastro taisyklės), 98.8 papunktyje nurodyta, kad kadastro duomenys – pastato aukštų skaičius – pagal antžeminių aukštų kiekį, neskaitant požeminių aukštų, pastogės patalpų, antstatų. Taigi, aiškiai nurodyta, kad pastato aukštų skaičius nustatomas pagal antžeminių aukštų kiekį ir, kad požeminiai aukštai, pastogės patalpos, antstatai nėra įskaičiuojami į pastato aukštų skaičių. Tuo tarpu Bendrojo plano aiškinamojo rašto Įvado E pastraipoje, pažeidžiant (pakeičiant aukštesnės galios teisės aktuose nustatytą reguliavimą), nurodyta, kad didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius skaičiuojamas įskaitant ir mansardinius aukštus, antstatus, bei antresoles. Kadangi Kadastro taisyklėse expressis verbis (aiškiais žodžiais, tiesiogiai) nurodyta, kad antstatai nėra įtraukiami į pastato aukštų skaičių, todėl, Vyriausybės atstovo manymu, minėta Bendrojo plano nuostata, kuri nustato, kad antstatai yra skaičiuojami nustatant pastato aukštų skaičių, yra pakeičiamas Kadastro taisyklėse nustatytas reguliavimas ir taip pažeidžiamas teisėtumo bei tuo pačiu ir teisinio aiškumo, sistemiškumo principai.

9. Taip pat, Vyriausybės atstovo teigimu, į pastato aukštų skaičių nepagrįstai įskaičiuojamos ir antresolės, nes, vadovaujantis Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2003 m. gruodžio 24 d. įsakymu Nr. 705 patvirtinto Statybos techninio reglamento STR 2.02.01:2004 „Gyvenamieji pastatai“ 4.4 papunkčiu, antresolė net nėra laikoma savarankišku pastato aukštu, o yra viršutinėje pastato aukšto (patalpos) dalyje įrengtas uždaras arba pusiau uždaras (atitvertas iš vienos ar kelių pusių) pusaukštis.

10. Kadastro taisyklėse nėra pateiktas mansardos apibrėžimas, tačiau, sistemiškai vertinant Dabartinės lietuvių kalbos žodyne, Visuotinėje lietuvių enciklopedijoje, Valstybinės lietuvių kalbos komisijos Konsultacijų banke pateiktą mansardos apibrėžimą – „gyvenamoji patalpa su langais pastogėje“, Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2005 m. liepos 1 d. įsakymu Nr. D1-338 patvirtinto statybos techninio reglamento STR 2.02.09:2005 „Vienbučiai ir dvibučiai gyvenamieji pastatai“ 7.1 papunktyje pateiktą mansardos sąvoką – pastogėje įrengtas aukštas arba jo dalis <...>, akivaizdu, kad mansarda yra pastogės dalis (patalpa), kuri, vadovaujantis Kadastro taisyklių 98.8 papunkčiu, nėra įskaitoma į aukštų skaičių. Todėl pareiškėjas priėjo prie išvados, kad ir Bendrojo plano aiškinamojo rašto Įvado E pastraipos nuostata, numatanti, kad mansardiniai aukštai yra skaičiuojami nustatant pastato aukštų skaičių, pažeidžia teisėtumo ir teisinio aiškumo, sistemiškumo principus.

11. Taigi, Vyriausybės atstovo teigimu, Kadastro taisyklėse ir Bendrajame plane yra skirtingai apibrėžiama, kaip yra nustatomas (skaičiuojamas) pastato aukštų skaičius, t. y. pažeidžiant teisėtumo bei įstatymo viršenybės principus, nustatyta kitokia pastato aukštų skaičiaus nustatymo tvarka, nei nustatyta aukštesnės galios teisės akte – Kadastro taisyklėse, numatant, kad į pastato aukštų skaičių įskaitomi mansardiniai aukštai, antstatai, antresolės. Tuo tarpu projektuojant statinį privaloma vadovautis tiek Bendruoju planu, tiek statybos techniniais reglamentais, tiek Kadastro taisyklėmis, todėl kyla didelis teisinis neaiškumas, kaip projektuojant statinį turi būti nustatomas vienas iš bendrųjų statinio rodiklių – pastato aukštų skaičius.

12. Apibendrindamas tai kas išdėstyta, Vyriausybės atstovas priėjo prie išvados, kad Bendrojo plano aiškinamojo rašo Įvado E pastraipoje vartojamos sąvokos „didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius“ nuostata „mansardinius aukštus bei antstatus, antresoles“ prieštarauja Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 dalyje įtvirtinam teisėtumo bei Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 bei 7 punktuose įtvirtintiems teisinio aiškumo bei sistemiškumo principams.

13. Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės taryba atsiliepimo argumentais prašė administracinę bylą pagal pareiškėjo pareiškimą nutraukti, arba pareiškėjo pareiškimą atmesti kaip nepagrįstą.

14. Atsakovas paaiškino, kad Bendrajame plane Tekstinis reglamentas Nr. 7 buvo nustatytas vadovaujantis Vietos savivaldos įstatymu (6 str. 19 p. ir 102 str.), be to, pažymėjo, kad atsakovui savivaldybės teritorijų planavimo srityje suteikta gana plati tiek administracinė diskrecija, tiek legislatyvinė (teisėkūros) diskrecija, dėl to nesutiko su pareiškėjo pareiškime nurodomais teiginiais, jog buvo nustatytas reguliavimas, kuris nėra pagrįstas aukštesnės galios teisės aktų nuostatomis. Pažymėjo, jog būtent Teritorijų planavimo įstatymas (toliau – ir TPĮ) numato pareigą, rengiant naujus teritorijų planavimo dokumentus, įvertinti ir galiojančių teritorijų planavimo dokumentų nuostatas, t. y. įstatymų leidėjas siekia tęstinumo ir stabilumo teritorijų planavimo srityje, bei nedraudžia rengiamuose teritorijų planavimo dokumentuose nustatyti ir kitus reikalavimus bei papildomus reglamentus be TPĮ numatytų privalomų sprendinių. Tai iš esmės reiškia, jog Tekstiniu reglamentu Nr. 7 nustatytas reglamentavimas yra pagrįstas tiek TPĮ, tiek VSĮ nuostatomis, dėl to teigti, jog minėtas reglamentas yra neteisėtas ar neatitinka įstatymų viršenybės principo, nėra teisinio pagrindo.

15. Pareiškėjas, formuluodamas teisinius argumentus, keliančius abejonių norminio administracinio akto teisėtumui, turi išnagrinėti tiek atitinkamo norminio administracinio akto (jo dalies) turinį, tiek aukštesnės galios teisės akto (įstatymo ar Vyriausybės norminio akto) turinį ir pateikti savo konkrečią nuomonę dėl prieštaravimų tarp šių aktų, tačiau vietoje to, pareiškėjas Bendrojo plano sprendinių neatitikimą aukštesnės galios teisės aktams iš esmės grindžia teisės principų pažeidimu, t. y. jei pareiškėjo pareiškime nebūtų vertinami tie teisės aktai, kuriuos per se (savaime) tariamai pažeidžia Bendrojo plano sprendiniai, iš esmės pareiškimas būtų laikytinas deklaratyviu, nesudarančiu prielaidų abejoti ginčijamų Bendrojo plano sprendinių teisėtumu ir pagrįstumu. Kadangi pareiškėjas pareiškime tinkamai nenurodė konkrečių įstatymų ar Vyriausybės nutarimų, taikytinų nagrinėjamu atveju, kuriuos per se pažeistų pareiškėjo nurodomi ginčijami Bendrojo plano sprendiniai, t. y. pareiškėjas Tekstinio reglamento Nr. 7 neteisėtumą kildina iš jo neatitikimo SIPĮ, nors minėtas įstatymas buvo priimtas vėliau nei parengti Bendrojo plano sprendiniai, o Bendrojo plano Aiškinamojo rašto sąvokos „didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius“ neteisėtumą sieja su poįstatyminiuose teisės aktuose (ministrų įsakymuose) nustatytu reguliavimu, kuris nėra taikomas teritorijų planavimo srityje. Toks pareiškimo pagrindimas negali būti laikomas aiškiai suformuluotais teisiniais argumentais ir pagal jį tinkamas administracinės bylos dėl savivaldybės norminio administracinio akto teisėtumo išnagrinėjimas administraciniame teisme yra neįmanomas. Atsižvelgiant į išdėstytas aplinkybes, atsakovas prašė pripažinti, kad pareiškėjas tinkamai nesuformulavo pareiškimo dėl savivaldybės priimto akto teisėtumo ištyrimo, todėl toks pareiškėjo pareiškimas nenagrinėtinas administraciniame teisme ir byla nutrauktina.

16. Pareiškėjas pateikė į bylą papildomus rašytinius paaiškinimus, kuriuose nesutiko su atsakovo atsiliepime nurodytais argumentais.

17. Pažymėjo, kad atsakovo nurodytos Vietos savivaldos įstatymo, Teritorijų planavimo įstatymo nuostatos yra bendrojo pobūdžio normos, apibrėžiančios atsakovo funkcijas, tačiau tai savaime nesudaro pagrindo nustatyti asmens teisės ribojimus lemiančias nuostatas, kurios, kaip nurodyta pareiškime, gali būti nustatomos tik įstatymu. Pabrėžė, kad ginčijamos Bendrojo plano nuostatos nustato naują, jokiuose įstatymuose nenustatytą investuotojo pareigą finansuoti savivaldybės viešosios infrastruktūros plėtrą. Be to, pats atsakovas nenurodė, kad tuo metu, kai buvo rengiamas Bendrasis planas, galiojo įstatymo norma, suteikianti teisę reikalauti, kad vystytojai / investuotojai savo lėšomis prisidėtų prie infrastruktūros plėtros būtent tokiu būdu, koks yra nustatytas ginčijamuose sprendiniuose. Nesutiko su atsakovo argumentais, kad teritorijų planavimo dokumente nustatant sprendinius, kuriais bus privaloma vadovautis įgyvendinant statybos teisę, nėra pareigos vadovautis statybos teisinius santykius reglamentuojančiomis teisės normomis

II. 18. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2022 m. kovo 30 d. sprendimu pripažino, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2021 m. birželio 2 d. sprendimo Nr. 1-972 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo ir tvirtinimo“ 1.1.2. papunkčiu patvirtinto Bendrojo plano sprendinių aiškinamojo rašto priedo Nr. 1 „Pagrindinio brėžinio reglamentų lentelės“ 7 lentelės 7 eilutė, Bendrojo plano sprendinių tekstinio reglamento Nr. 07 schema prieštarauja Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintam teisėtumo principui bei iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylančiam įstatymų viršenybės principui. Bylos dalį pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovo Vilniaus ir Alytaus apskrityse prašymą ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2021 m. birželio 2 d. sprendimu Nr. 1-972 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo ir tvirtinimo“ 1.1.1 papunkčiu patvirtinto Bendrojo plano aiškinamojo rašto Įvado E pastraipoje vartojamos sąvokos „didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius“ nuostata „mansardinius aukštus bei antstatus, antresoles“ atitinka Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintą teisėtumo bei Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 bei 7 punktuose įtvirtintus teisinio aiškumo bei sistemiškumo principus, nutraukė.

19. Dėl Bendrojo plano sprendinių aiškinamojo rašto priedo Nr. 1 „Pagrindinio brėžinio reglamentų lentelės“ 7 lentelės 7 eilutė, Bendrojo plano sprendinių tekstinio reglamento Nr. 07 schemos teisėtumo ištyrimo, teismas nurodė, kad nagrinėjamu atveju 2020 m. vasario mėn. ne tik buvo baigtas Bendrojo plano parengiamasis ir rengimo etapai, bet ir pereita į baigiamąjį etapą, o tai reiškia, jog Bendrajam planui ir jo konkretiems sprendiniams ir jų suformavimui bei vertinimui iš esmės aktualios tik TPĮ nuostatos, kurios galiojo sąlygų išdavimo metu ir rengimo etapo metu, kai buvo formuojami Bendrojo plano sprendiniai.

20. Teismas sutiko su atsakovo pozicija, jog vertinant Bendrojo plano sprendinius ir jų nustatymo pagrindą, tiek SIPĮ, kuris buvo priimtas 2020 m. gegužės 7 d., įsigaliojo 2021 m. sausio 1 d., tiek ir su juo susiję TPĮ pakeitimai, kartu ir TPĮ 6 straipsnio 4 dalis, kuri įsigaliojo nuo 2021 m. sausio 1 d., nagrinėjamu atveju nėra aktualūs, nes Bendrojo plano sprendiniai buvo parengti dar 2020 m. vasario mėn. Taigi, pareiškėjas, nurodydamas argumentus dėl Tekstinio reglamento Nr. 7 galimo prieštaravimo teisės aktams, vadovaujasi teisės aktais – SIPĮ ir TPĮ 6 straipsnio 4 dalimi, kurie suformuojant galutinius Bendrojo plano sprendinius nebuvo priimti. Dėl to, vertindamas Tekstinio reglamento Nr. 7 teisėtumą, teismas nevertino jo atitikimo teisės aktams – SIPĮ ir TPĮ 6 straipsnio 4 daliai. Teisėjų kolegija pažymėjo, kad praktika, jog teritorijų planavimo procesas vykdomas pagal sąlygų išdavimo metu ir rengimo etapo metu galiojusius teisės aktus, todėl jų atitikimas vėliau priimtiems įstatymams nėra vertinamas, yra suformuota ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) išplėstinės teisėjų kolegijos 2018 m. sausio 2 d. sprendime administracinėje byloje Nr. eI-21-438/2017.

21. Taip pat teismas nevertino pareiškėjo pareiškime nurodytų argumentų dėl Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2020 m. gruodžio 23 d. sprendimu Nr. 1-815 patvirtinto Vilniaus miesto savivaldybės infrastruktūros plėtros įmokos mokėjimo ir atleidimo nuo jos, kriterijų, pagal kuriuos nustatoma, kada savivaldybės infrastruktūros plėtros įmoka nemokama arba mokama dalimis, Teritorijų planavimo sąlygų išdavimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2004 m. gegužės 7 d. įsakymu Nr. D1-262, 11 punkto suderinamumo su SIPĮ, kadangi šio sprendimo teisėtumo tyrimas nėra šios bylos nagrinėjimo dalykas.

22. Pareiškėjas taip pat argumentavo, jog nėra jokios konkrečios įstatymo nuostatos, kuri suteiktų teisę savivaldybei reikalauti, kad vystytojai / investuotojai, norėdami statyti naują statinį, prisidėtų savo lėšomis prie viešosios infrastruktūros plėtros, todėl vertintina, kad Taryba poįstatyminiame akte įtvirtino savarankiškus asmenų ūkinės veiklos ribojimo pagrindus, kurie nenumatyti jokiame aukštesnės galios teisės akte ir taip viršijo jai suteiktus įgaliojimus teritorijų planavimo procese, nepaisė įstatymų viršenybės principų.

23. Teismas, apžvelgęs teismų praktiką (Konstitucinio Teismo 2006 m. kovo 14 d., 2009 m. birželio 22 d., 2013 m. lapkričio 6 d., 2004 m. gruodžio 13 d. 2005 m. lapkričio 3 d., 2006 m. gegužės 31 d., 2008 m. sausio 21 d., 2008 m. kovo 15 d. nutarimai ir kt.) ir bylai aktualų teisinį reguliavimą (TPĮ 15 str. 6 d., 14 straipsnio 6 d., 2 d.), priėjo prie išvados, kad inžinerinės ir socialinės infrastruktūros vystymo ir optimizavimo nustatymas yra sudėtinė teritorijų planavimo dalis. Atitinkamai Bendrojo plano aiškinamojo rašto priedo Nr. 1 „Pagrindinio brėžinio reglamentų lentelės“ 7 lentelės 7 eilutė, kurioje nurodyta, kad nauja statyba kvartale galima tik vystytojui prisidedant prie kompleksinės kvartalo renovacijos tikslais plėtojamos infrastruktūros – investuotojo lėšomis rekonstruojant ir plėtojant viešąją infrastruktūrą (privažiavimų sistemą, želdynus, sporto ir rekreacinius aikštynus) yra sietina su visuma veiksmų norint įgyvendinti Bendrojo plano sprendinius.

24. Teisėjų kolegija pažymėjo, kad ir Kompleksinio teritorijų planavimo dokumentų rengimo taisyklės, patvirtintos Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2014 m. sausio 2 d. įsakymu Nr. D1-8 apibrėždamos bendrųjų sprendinių formavimą ir sprendinių konkretizavimą, nustato papildomų reglamentų numatymą bendrajame plane (Taisyklių 111.8 p., 112 p., 117.3.12 p.). Taigi, teismas sutiko su atsakovo vertinimu, jog, vykdant teritorijų planavimą, vadovaujantis Teritorijų planavimo įstatymu, savivaldybė turi teisę nustatyti savivaldybės teritorijai ir savivaldybės teritorijos dalims konkrečius reglamentus, siekdama, kad būtų sudarytos sąlygos antropogeninės aplinkos darnai, urbanistinei kokybei ir integralumui, sudarytos prielaidos tinkamai pritaikyti / atnaujinti aplinką visiems visuomenės nariams. Jeigu būtų aiškinama, jog Bendrajame plane gali būti nustatyti tik konkretūs reikalavimai, būtų paneigiama pati bendrojo plano, kaip programinio dokumento idėja ir paskirtis (Bendrasis planas pagal savo paskirtį ir sprendinių konkretizavimo lygį iš esmės yra programinio pobūdžio dokumentas, skirtas <...> erdvinio vystymo kryptims numatyti (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. spalio 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-927-502/2016).

25. Tačiau teismas taip pat pažymėjo, kad Vietos savivaldos įstatymo 102 straipsnyje nustatyta, jog teritorijų planavimas savivaldybėje vykdomas ir teritorijų planavimo dokumentai rengiami ir įgyvendinami Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo ir jo įgyvendinamųjų teisės aktų nustatyta tvarka ir sąlygomis. TPĮ 15 straipsnio 6 dalyje nurodyta, kad atsižvelgdamas į rengiamo bendrojo plano mastelį, planuojamą teritoriją ir jos vertingumą, planavimo darbų programoje suformuluotus planavimo uždavinius, planavimo organizatorius planavimo darbų programoje nurodo, kad bendrajame plane nustatomi įstatymais pagrįsti papildomi aplinkosaugos, kraštovaizdžio, gamtos ir nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos, visuomenės sveikatos saugos, urbanistiniai, architektūriniai, inžinerinės ir socialinės infrastruktūros vystymo ir kiti privalomieji reikalavimai. Taigi, nurodytų teisės normų sisteminė analizė davė pagrindą išvadai, kad Taryba, įgyvendindama vieną iš Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 19 punkte nustatytų savarankiškųjų savivaldybės funkcijų – teritorijų planavimą – bendrojo plano sprendiniuose gali nustatyti tik tokias priemones ir ribojimus, kurie yra įtvirtinti įstatymuose bei kituose teritorijų planavimą reglamentuojančiuose aukštesnės galios teisės aktuose.

26. Taigi, teismo vertinimu, pareiškėjas teisingai nurodė, kad Bendrojo plano priėmimo metu galiojusiuose teritorijų planavimą reglamentuojančiuose teisės aktuose nebuvo įtvirtintas ribojimas, numatantis, jog nauja statyba kvartale galima tik vystytojui prisidedant prie kompleksinės kvartalo renovacijos tikslais plėtojamos infrastruktūros – investuotojo lėšomis rekonstruojant ir plėtojant viešąją infrastruktūrą (privažiavimų sistemą, želdynus, sporto ir rekreacinius aikštynus), tokio esminės ūkinės veiklos sąlygos ribojimo įstatyminio pagrindimo nenurodė ir atsakovas, todėl atsakovas Taryba savarankiškai pagal savo kompetenciją negalėjo nustatyti daugiau (griežtesnių) apribojimų naujai vykdomoms statyboms nei nustatyta aukštesnės galios teisės aktais. Teismas konstatavo, jog nagrinėjamu atveju Taryba viršijo įstatymų jai suteiktus įgaliojimus teritorijų planavimo procese, nepaisė priimamų sprendimų teisėtumo principo, numatyto Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte, iš Konstitucijos kylančio įstatymų viršenybės principo.

27. Atsižvelgus į tai, teismas atmetė kaip nepagrįstus atsakovo argumentus, jog Bendrojo plano Tekstinio reglamento Nr. 7 buvo nustatytas vadovaujantis Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 19 punktu, 102 straipsniu ir Teritorijų planavimo įstatymo nuostatomis.

28. Teismas taip pat atmetė atsakovo argumentą, jog Bendrojo plano Tekstinis reglamentas Nr. 7 buvo nustatytas vadovaujantis savivaldybėms teritorijų planavimo srityje suteikta gana plačia administracine ir legislatyvine diskrecija.

29. Nagrinėjamu atveju teismas nustatė, kad Taryba Bendrajame plane Tekstiniame reglamente Nr. 7 nustatydama daugiau (griežtesnių) apribojimų naujai vykdomoms statyboms nei nustatyta aukštesnės galios teisės aktais viršijo įstatymų jai suteiktus įgaliojimus teritorijų planavimo procese, tuo pažeisdama teisėtumo bei įstatymų viršenybės principus, todėl argumentą, kad minėtas Tekstinis reglamentas Nr. 7 buvo nustatytas vadovaujantis TPĮ 50 straipsniu, teismas atmetė kaip nepagrįstą.

30. Taigi, teismas konstatavo jog Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2021 m. birželio 2 d. sprendimo Nr. 1-972 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo ir tvirtinimo“ 1.1.2. papunkčiu patvirtinto Bendrojo plano sprendinių aiškinamojo rašto priedo Nr. 1 „Pagrindinio brėžinio reglamentų lentelės“ 7 lentelės 7 eilutė, Bendrojo plano sprendinių tekstinio reglamento Nr. 07 schema prieštarauja Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintam teisėtumo principui bei iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylančiam įstatymų viršenybės principui.

31. Dėl Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2021 m. birželio 2 d. sprendimu Nr. 1-972 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo ir tvirtinimo“ 1.1.1 papunkčiu patvirtinto Bendrojo plano aiškinamojo rašto Įvado E pastraipoje vartojamos sąvokos „didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius“ nuostata „mansardinius aukštus bei antstatus, antresoles“ teisėtumo teismas nurodė, kad iš pareiškėjo pareiškime suformuluotų argumentų matyti, jog prašomos ištirti nuostatos dėl pastatų aukštų skaičiaus sąvokos neatitiktis nurodytiems teisės aktams grindžiama ne tuo, kad minėta sąvoka per se (pati savaime) konkrečiai prieštarauja konkrečiam įstatymui, bet tuo, kad ji prieštarauja poįstatyminiams teisės aktams, kurie reglamentuoja netgi ne teritorijų planavimo dokumentų rengimą ir juose įtvirtinamus rodiklius, o taikomi projektuojant statinius, atliekant nekilnojamojo turto objektų kadastrinius matavimus. Taigi, teismas įvertino, kad pareiškėjas ginčijamą nuostatą dėl pastatų aukštų skaičiaus sąvokos siekia panaikinti vadovaudamasis kitus teisinius santykius reglamentuojančiais poįstatyminiais teisės aktais, t. y. nurodomų teisėtumo, teisinio aiškumo bei sistemiškumo principų, įtvirtintų Vietos savivaldos įstatyme ir Teisėkūros pagrindų įstatyme, pažeidimą kildina iš Kadastro taisyklių, statybos techninių reglamentų, taisyklių, patvirtintų ministrų įsakymais, nuostatų pažeidimo, nors iš esmės pareiškėjas turėtų konkrečiai nurodyti, kokį įstatymą ar Vyriausybės nutarimą pažeidžia būtent tokia Bendrajame plane numatyta nuostata.

32. Nesant dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo tinkamai suformuluoto tyrimo pagrindo bei tyrimo dalyko, byla dėl norminio administracinio akto teisėtumo, kurioje nėra tyrimo dalyko, nenagrinėtina administraciniame teisme, o tai yra pagrindas teismui atsisakyti priimti tokį pareiškimą (prašymą), o jeigu jis buvo priimtas – norminę administracinę bylą nutraukti kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 33 straipsnio 2 dalies 1 punktas, 103 straipsnio 1 punktas) (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. lapkričio 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A442-1586/2014 Administracinė jurisprudencija, 2014, 28, p. 54-64, 2015 m. rugsėjo 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-2096-502/2015; 2015 m. balandžio 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I-2-438/2015; 2016 m. balandžio 4 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A641-442/2016; 2016 m. liepos 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1391-756/2016; 2016 m. spalio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-1022-492/2016; 2018 m. vasario 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-53-415/2018; 2018 m. birželio 6 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A-1256-442/2018 ir kt.). Todėl norminę administracinę bylą šioje dalyje teismas nutraukė kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai (ABTĮ 103 str. 1 p.).

III. 33. Pareiškėjas apeliaciniame skunde prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimo dalį, kuria byla nutraukta, ir perduoti pirmosios instancijos teismui bylą toje dalyje nagrinėti iš naujo; likusią teismo sprendimo dalį palikti nepakeistą.

34. Pareiškėjo vertinimu, teismo sprendimo dalis, kuria byla nutraukta, yra nepagrįsta ir neteisėta, nes teismas netinkamai taikė ir aiškino materialios teisės normas, padarė esminius procesinės teisės pažeidimus, nenurodė motyvų ir tai lėmė neteisėto bei nepagrįsto teismo sprendimo priėmimą (ABTĮ 146, 147 str.).

35. Pareiškėjas teigia, kad teismas, konstatuodamas, jog pažeidimas kildinamas iš poįstatyminių teisės aktų, nors turėtų būti nurodyta konkreti įstatymo galią turinio teisės akto nuostata, netinkamai įvertino pareiškėjo turinį, todėl nepagrįstai nustatė, kad prašoma ištirti teisės akto atitiktį poįstatyminiams teisės aktams.

36. Pareiškėjas nekėlė reikalavimo ištirti, ar ginčijama nuostata atitinka Kadastro taisyklių ar kitų ministro įsakymais patvirtintų teisės aktų nuostatas. Priešingai, byloje yra prašoma ištirti ginčijamos nuostatos atitiktį teisės normoms (principams), įtvirtintoms įstatymo galią turinčiuose teisės aktuose – Vietos savivaldos įstatyme bei Teisėkūros pagrindų įstatyme. Pabrėžia, kad iš teisėtumo ir įstatymo viršenybės principų kyla reikalavimas, įgyvendinant teisėkūros teisę ir priimant norminius administracinius teisės aktus, paisyti teisės aktų hierarchijos ir laikytis teisėkūros principų: įvertinti esamą teisinį reguliavimą, užtikrinti žemesnės galios teisės akto atitiktį aukštesnės galios teisės aktui, teisės sistemos vidinę darną, teisino reguliavimo sistemiškumą ir nuoseklumą.

37. Pabrėžia, jog vien ta aplinkybė, kad savivaldybės taryba, priimdama ginčijamą sprendimą, įgyvendino iš Teritorijų planavimo įstatymo kylančias funkcijas, savaime nereiškia, jog šio sprendimo konkretūs sprendiniai yra siejami išimtinai tik su teritorijų planavimą reglamentuojančių teisės aktų nuostatomis. Priešingai, nors teritorijų planavimas ir statinių projektavimas yra reglamentuojamas skirtingais teisės aktais, šie procesai yra neatsiejamai susiję viena su kitu. Tokią išvadą pagrindžia sisteminis Teritorijų planavimo įstatymo 15 straipsnio 2 dalies, 16 straipsnio 1 dalies 2 punkto, 20 straipsnio 1 dalies, Statybos įstatymo 24 straipsnio 3 dalies nuostatų aiškinimas. Pareiškėjas pažymi, kad teritorijų planavimo dokumentu yra / gali būti nustatomas reguliavimas, kuris taikomas įgyvendinant iš Statybos įstatymo kylančius teisinius santykius, o projektuojant statinį privaloma vadovautos ir teritorijų planavimo dokumento sprendiniais. Todėl rengiant teritorijų planavimo dokumentus turi būti vadovaujamasi tiek teritorijų planavimą, tiek statybos teisinius santykius reglamentuojančiais teisės aktais ir šiuose teisės aktuose negali būti skirtingų, tuos pačius objektus apibrėžiančių sąvokų. Todėl pareiškėjas nesutinka su teismo argumentais, kad teritorijų planavimo dokumente nustatant sprendinius, kuriais bus privaloma vadovaujantis įgyvendinant statybos teisę, nėra pareigos vadovautis ir statybos teisinius santykius reglamentuojančiomis teisės normomis. Statybos įstatymas imperatyviai nurodo, kad rengiant statinio projektą privaloma vadovautis ir statybos techniniuose reglamentuose nustatytais reikalavimais.

38. Kadastro taisyklėse nurodyta, kaip yra apskaičiuojamas pastato aukštų skaičius ir nenumatyta, kad pastato aukštų skaičiaus nustatymo tvarka gali būti pakeista savivaldybės tarybos sprendimu tvirtiname teritorijų planavimo dokumente. Tuo tarpu ginčijama Bendrojo plano nuostata nustato kitokią nei Kadastro taisyklėse nustatyta pastato aukštų skaičiaus apskaičiavimo tvarką. Vertinant ginčijamos nuostatos ir Kadastro taisyklių 98.8 papunkčio turinį, akivaizdu, kad šios nuostatos reguliuoja tuos pačius teisinius santykius (nustato taisykles, kaip apskaičiuojamas pastato aukštų skaičius), tačiau nustato skirtingą reguliavimą (per sąvokų apibrėžimą nustato skirtingą pastato aukštų skaičiaus nustatymo tvarką). Žemesnės galios teisės aktu negalima pakeisti (praplėsti, susiaurinti) aukštesnės galios teisės akte nustatyto reguliavimo, todėl konstatavus, kad ginčijama nuostata pakeičia Kadastro taisyklių 98.8 papunktyje nustatytą pastato aukštų skaičiaus sąvoką (pareiškėjo išsamūs argumentai pateikti pareiškime), darytina išvada, jog tai prieštarauja teisėtumo, teisinio aiškumo bei sistemiškumo principams.

39. Pareiškėjas apibendrina, kad teismas, nutraukdamas bylos dalį, padarė esminį materialinės ir procesinės teisės pažeidimą, nepateikė motyvų, todėl sprendimo dalis, kuria byla nutraukta, yra nepagrįsta, nemotyvuota ir neatitinka ABTĮ 86 straipsnio reikalavimų.

40. Atsakovas atsiliepime į apeliacinį skundą prašo apeliacinį skundą atmesti.

41. Atsakovas akcentuoja, kad pareiškėjas ir apeliaciniame skunde nenurodo konkrečios teritorijų planavimo procesą reglamentuojančios įstatymo ar Vyriausybės nutarimo nuostatos, kurią pažeistų ginčijamos Bendrojo plano nuostatos. Nepateikus aiškių įstatymų ir Vyriausybės nutarimų nuostatų, kurias galimai pažeidžia Bendrojo plano sprendiniai, pareiškėjo nurodomas pagrindimas negali būti laikomas aiškiai suformuluotais teisiniais argumentais. Vadovaujantis LVAT praktika, atsakovas nurodo, kad pirmosios instancijos teismas pagrįstai konstatavo, jog nesant dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo tinkamai suformuluoto tyrimo pagrindo bei tyrimo dalyko, tokia byla nenagrinėtina, o pareiškėjas apeliaciniame skunde nepateikia argumentų, jog tokia teismo pozicija buvo klaidinga.

42. Vien deklaratyvus pareiškėjo nurodymas, kad „rengiant teritorijų planavimo dokumentus turi būti vadovaujamasi tiek teritorijų planavimą, tiek statybos teisinius santykius reglamentuojančiais teisės aktais ir šiuose teisės aktuose negali būti skirtingų, tuos pačius objektus apibrėžiančių sąvokų“ negali būti laikytinas tinkamu argumentavimu. Šiuo atveju pareiškėjas tokiais teiginiais siekia pažeisti rungimosi principo reikalavimus, t. y. siekia, kad vietoje pareiškėjui numatytos pareigos tinkamai suformuluoti teisinius argumentus, tam tikrus argumentus suformuluotų teismas ar atsakovas.

43. Pareiškėjas apeliaciniame skunde nurodo, kad „Statybos įstatymas imperatyviai nurodo, kad rengiant statinio projektą privaloma vadovautis ir statybos techniniuose reglamentuose nustatytais reikalavimais“, tačiau nepateikia nuostatų, kad rengiant teritorijų planavimo dokumentus privaloma vadovautis tais pačiais teisės aktais kaip ir rengiant statinio projektus, t. y. nors teritorijų planavimo ir statybos teisiniai santykiai yra susiję, bet jie nėra tapatūs – tai yra skirtingi procesai, su skirtingais tikslais ir uždaviniais.

44. Atsakovo vertinimu, teismas tinkamai pritaikė teisės normas ir išsamiai bei visapusiškai ištyrė visas bylai reikšmingas aplinkybes, atsižvelgdamas į šalių pateiktus argumentus bei įrodymus. Atsakovo nuomone, nekyla abejonių, jog visos aplinkybės buvo ištirtos išsamiai, objektyviai ir dėl to laikytina, jog teismas priėmė pagrįstą ir teisingą procesinį sprendimą, kurį keisti ar naikinti apeliaciniame skunde nurodytais motyvais nėra pagrindo. Dėlto apeliacinis skundas turėtų būti atmestas kaip nepagrįstas, o pirmosios instancijos teismo sprendimas turėtų būti paliekamas nepakeistas.

Teisėjų kolegija

konstatuoja:

VI. 45. Byloje kilo ginčas dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. kovo 30 d. sprendimo dalies, kuria nutarta bylos dalį pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovo Vilniaus ir Alytaus apskrityse prašymą ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2021 m. birželio 2 d. sprendimu Nr. 1-972 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo ir tvirtinimo“ 1.1.1 papunkčiu patvirtinto Bendrojo plano aiškinamojo rašto Įvado E pastraipoje vartojamos sąvokos „didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius“ nuostata „mansardinius aukštus bei antstatus, antresoles“ atitinka Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintą teisėtumo bei Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 bei 7 punktuose įtvirtintus teisinio aiškumo bei sistemiškumo principus, nutraukti, teisėtumas ir pagrįstumas.

46. Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 7 straipsnio 5 dalyje nustatyta, kad kilus abejonių, ar savivaldybės administravimo subjekto priimtas norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės nutarimą, Vyriausybės atstovas, vadovaudamasis Administracinių bylų teisenos įstatymo nustatyta tvarka, kreipiasi į administracinį teismą su abstrakčiu pareiškimu ištirti norminio savivaldybės administracinio akto teisėtumą. ABTĮ 112 straipsnio 2 dalis numato: kad būtų ištirta, ar savivaldybių administravimo subjekto priimtas norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį aktą, su pareiškimu į administracinį teismą turi teisę kreiptis ir savivaldybių veiklos priežiūrą vykdantys Vyriausybės atstovai.

47. Nagrinėjamu atveju Vyriausybės atstovas prašo ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2021 m. birželio 2 d. sprendimu Nr. 1-972 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo ir tvirtinimo“ 1.1.1 papunkčiu patvirtinto Bendrojo plano aiškinamojo rašto Įvado E pastraipoje vartojamos sąvokos „didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius“ nuostata „mansardinius aukštus bei antstatus, antresoles“ atitinka Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintą teisėtumo bei Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 bei 7 punktuose įtvirtintus teisinio aiškumo bei sistemiškumo principus; nustačius, jog ginčijamų teisės aktų nuostatos neatitinka aukščiau nurodytų teisės aktų nuostatų, pripažinti jas prieštaraujančiomis šiems teisės aktams.

48. Pirmosios instancijos teismas bylos dalį nutraukė konstatavęs, kad iš pareiškėjo pareiškime suformuluotų argumentų matyti, jog prašomos ištirti nuostatos dėl pastatų aukštų skaičiaus sąvokos neatitiktis nurodytiems teisės aktams grindžiama ne tuo, kad minėta sąvoka per se (pati savaime) konkrečiai prieštarauja konkrečiam įstatymui, bet tuo, kad ji prieštarauja poįstatyminiams teisės aktams, kurie reglamentuoja netgi ne teritorijų planavimo dokumentų rengimą ir juose įtvirtinamus rodiklius, o taikomi projektuojant statinius, atliekant nekilnojamojo turto objektų kadastrinius matavimus. Pareiškėjas ginčijamą nuostatą dėl pastatų aukštų skaičiaus sąvokos siekia panaikinti vadovaudamasis kitus teisinius santykius reglamentuojančiais poįstatyminiais teisės aktais, t. y. nurodomų teisėtumo, teisinio aiškumo bei sistemiškumo principų, įtvirtintų Vietos savivaldos įstatyme ir Teisėkūros pagrindų įstatyme, pažeidimą kildina iš Kadastro taisyklių, statybos techninių reglamentų, taisyklių, patvirtintų ministrų įsakymais, nuostatų pažeidimo, nors iš esmės pareiškėjas turėtų konkrečiai nurodyti, kokį įstatymą ar Vyriausybės nutarimą pažeidžia būtent tokia Bendrajame plane numatyta nuostata. Bylos dalis nutraukta ABTĮ 103 straipsnio 1 punkto pagrindu (jeigu byla nepriskirtina administracinių teismų kompetencijai, išskyrus atvejus, kai byla teisminga bendrosios kompetencijos teismui).

49. Teisėjų kolegija pažymi, kad Vyriausybės atstovas pareiškime argumentavo, jog, rengiant statinio projektą turi būti vadovaujamasi ir Bendruoju planu, ir aukštesnės galios teisės aktais – STR ir Kadastro duomenų taisyklėmis, todėl itin svarbu, kad šiuose teisės aktuose vartojamos sąvokos tarpusavyje derėtų, būtų suprantamos ir aiškinamos vienodai. Nurodė, kad Kadastro taisyklių 98.8 papunktyje nurodyta, jog kadastro duomenys – pastato aukštų skaičius – pagal antžeminių aukštų kiekį, neskaitant požeminių aukštų, pastogės patalpų, antstatų. Kadastro taisyklėse aiškiai nurodyta, kad pastato aukštų skaičius nustatomas pagal antžeminių aukštų kiekį ir, kad požeminiai aukštai, pastogės patalpos, antstatai nėra įskaičiuojami į pastato aukštų skaičių. Tuo tarpu, Bendrojo plano aiškinamojo rašto Įvado E pastraipoje nurodyta, kad didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius skaičiuojamas įskaitant ir mansardinius aukštus, antstatus ir antresoles.

50. Taip pat nurodė, kad į pastato aukštų skaičių nepagrįstai skaičiuojamos ir antresolės, nes, vadovaujantis Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2003 m. gruodžio 24 d. įsakymu Nr. 705 patvirtinto Statybos techninio reglamento STR 2.02.01:2004 „Gyvenamieji pastatai“ 4.4 papunkčiu, antresolė nėra laikoma savarankišku pastatu, o yra viršutinėje pastato aukšto (patalpos) dalyje įrengtas uždaras arba pusiau uždaras (atitvertas iš vienos ar kelių pusių) pusaukštis. Kadastro taisyklėse nėra pateiktas mansardos apibrėžimas, tačiau Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2005 m. liepos 1 d. įsakymu Nr. D1-338 patvirtinto statybos techninio reglamento STR 2.02.09.2005 „Vienbučiai ir dvibučiai gyvenamieji pastatai“ 7.1 papunktyje pateikta mansardos sąvoka – pastogėje įrengtas aukštas arba jo dalis <...>, todėl akivaizdu, kad mansarda yra pastogės dalis (patalpa), kuri, vadovaujantis Kadastro taisyklių 98.8 papunkčiu, nėra įskaitoma į aukštų skaičių. Todėl, pareiškėjo vertinimu, Bendrojo plano aiškinamojo rašto Įvado E pastraipos nuostata, numatanti, kad mansardiniai aukštai yra skaičiuojami nustatant pastato aukštų skaičių, pažeidžia teisėtumo ir teisinio aiškumo, sistemiškumo principus.

51. Pareiškėjas apibendrino, kad Kadastro taisyklėse ir Bendrajame plane yra skirtingai apibrėžiama, kaip yra nustatomas (skaičiuojamas) pastato aukštų skaičius, t. y. pažeidžiant teisėtumo bei įstatymo viršenybės principus, nustatyta kitokia pastato aukštų skaičiaus nustatymo tvarka, nei nustatyta Kadastro taisyklėse, numatant, kad į pastato aukštų skaičių įskaitomi mansardiniai aukštai, antstatai, antresolės. Tuo tarpu, pareiškėjo vertinimu, projektuojant statinį privaloma vadovautis tiek Bendruoju planu, tiek statybos techniniais reglamentais, tiek Kadastro taisyklėmis, todėl kyla didesnis teisinis neaiškumas, kaip projektuojant statinį turi būti nustatomas vienas iš bendrųjų statinio rodiklių – pastato aukštų skaičius. Pareiškėjo vertinimu, Bendrojo plano aiškinamojo rašto Įvado E pastraipoje vartojamos sąvokos „didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius“ nuostata „mansardinius aukštus bei antstatus, antresoles“ prieštarauja Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 dalyje įtvirtintam teisėtumo bei Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 bei 7 punktuose įtvirtintiems teisinio aiškumo bei sistemiškumo principams.

52. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje pažymėta, kad bendrasis teritorijos planas yra norminis teisės aktas (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2005 m. balandžio 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS8-115/2005; 2007 m. liepos 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS17-301/2007; 2007 m. rugsėjo 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS5-324/2007; 2009 m. balandžio 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-213/2009; 2009 m. gegužės 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A442-654/2009; 2012 m. lapkričio 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A520-3032/2012, 2020 m. gruodžio 9 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eA-806-822/2020), todėl jo parengimo procese turi būti vadovaujamasi bendraisiais teisėkūros principais, iš jų – ir aiškumo, reiškiančiu, kad teisės aktuose nustatytas teisinis reguliavimas turi būti logiškas, nuoseklus, glaustas, suprantamas, tikslus, aiškus ir nedviprasmiškas (Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 str. 2 d. 6 p.) (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2019 m. balandžio 24 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1773-624/2019).

Aiškindamas Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2007 m. vasario 14 d. sprendimo Nr. 1-1519, kuriuo patvirtintas Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrasis planas iki 2015 m., priėmimo metu galiojusio Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymo 10 straipsnio 2 dalį, nustačiusią, jog teisės akto turinys turi būti logiškas, glaustas ir aiškus, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas atkreipė dėmesį, kad ji reikalauja iš teisėkūros subjektų teisės aktuose vartoti aiškias, tarpusavyje neprieštaraujančias formuluotes.

Imperatyvus įstatymų leidėjo reikalavimas teisės aktuose vartoti aiškias ir logiškas formuluotes, be kita ko, reiškia, kad jos turi būti tikslios bei nuoseklios. Teisės akto turinio aiškumas suponuoja ne vien reikalavimą, jog būtų aiškios žodinės teisės akto formuluotės, bet ir reikalavimą, kad remiantis teisės akto turiniu būtų aiškus nurodymas teisinio santykio dalyviams elgtis vienu ar kitu būdu. Aiškumo reikalavimas nereiškia draudimo teisės aktuose taikyti dispozityvų teisinio reguliavimo metodą, tačiau viešojoje teisėje normos, tiesiogiai darančios įtaką asmenų teisėms ir pareigoms, turi būti itin tikslios ir nepalikti vietos dviprasmiam interpretavimui (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2009 m. kovo 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I146-4/2009).

53. Nagrinėjamu atveju apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija nesutinka su pirmosios instancijos teismo išvada, kad iš pareiškėjo pareiškime suformuluotų argumentų matyti, jog prašomos ištirti nuostatos dėl pastatų aukštų skaičiaus sąvokos neatitiktis nurodytiems teisės aktams grindžiama ne tuo, kad minėta sąvoka per se (pati savaime) konkrečiai prieštarauja konkrečiam įstatymui, bet tuo, kad ji prieštarauja poįstatyminiams teisės aktams. Pareiškėjas apeliaciniame skunde pagrįstai nurodo, kad nebuvo keltas reikalavimas ištirti, ar ginčijama nuostata atitinka Kadastro taisyklių ar kitų ministro įsakymais patvirtintų teisės aktų nuostatas. Šiuo atveju teismas turėjo ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2021 m. birželio 2 d. sprendimu Nr. 1-972 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrojo plano keitimo ir tvirtinimo“ 1.1.1 papunkčiu patvirtinto Bendrojo plano aiškinamojo rašto Įvado E pastraipoje vartojamos sąvokos „didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius“ nuostata „mansardinius aukštus bei antstatus, antresoles“ atitinka Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintą teisėtumo bei Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 bei 7 punktuose įtvirtintus teisinio aiškumo bei sistemiškumo principus.

54. Be to, pirmosios instancijos teismas nurodė, kad pareiškėjas ginčijamą nuostatą dėl pastatų aukštų skaičiaus sąvokos siekia panaikinti vadovaudamasis kitus teisinius santykius reglamentuojančiais poįstatyminiais teisės aktais, tačiau neanalizavo ir nepateikė motyvų, kurių pagrindu būtų prieita prie minėtos išvados.

55. Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija daro išvadą, kad pirmosios instancijos teismo nutarties dalis, kuria nutraukta administracinės bylos dalis dėl Sprendimo 1.1.1 papunkčiu patvirtinto Bendrojo plano aiškinamojo rašto Įvado E pastraipoje vartojamos sąvokos „didžiausias leistinas pastatų aukštų skaičius“ nuostata „mansardinius aukštus bei antstatus, antresoles“ atitinka Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintą teisėtumo bei Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 bei 7 punktuose įtvirtintus teisinio aiškumo bei sistemiškumo principus, nepagrįsta, todėl naikintina ir byla dėl šios pareiškimo dalies grąžintina nagrinėti pirmosios instancijos teismui.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 4 punktu, teisėjų kolegija

nutaria:

Pareiškėjo Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovo Vilniaus ir Alytaus apskrityse apeliacinį skundą tenkinti.

Panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. kovo 30 d. sprendimo dalį, kuria nutraukta byla, ir perduoti pirmosios instancijos teismui bylą toje dalyje nagrinėti iš naujo.

Likusią Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. kovo 30 d. sprendimo dalį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Ričardas Piličiauskas

Veslava Ruskan

Arūnas Sutkevičius