AS-756-548-12 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Apeliacinės instancijos teismo

Administracinė byla Nr. AS756-548/2012

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-00790-2012-4

Procesinio sprendimo kategorija 70.1.

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2012 m. rugsėjo 7 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko, Vaidos Urmonaitės-Maculevičienės (pranešėja) ir Skirgailės Žalimienės (kolegijos pirmininkė), teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje ir atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos atskiruosius skundus dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. birželio 29 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje skundą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės administracijai dėl įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė :

I. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą su prašymu panaikinti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2011 m. gegužės 11 d. įsakymo Nr. 30-700 „Dėl Lietuvos Respublikos valstybės paramos būstui įsigyti ar išsinuomoti ir daugiabučiams namams atnaujinti (modernizuoti) įstatymo 12 straipsnio vykdymo“ (2011 m. rugsėjo 19 d. įsakymo redakcija) 7 punktą.

Pareiškėjas prašyme nurodė, kad Vilniaus miesto savivaldybės administracijos (toliau – ir Administracija) direktorius 2011 m. rugsėjo 19 d. priėmė įsakymą Nr. 30-1335 „Dėl administracijos direktoriaus 2011 m. gegužės 11 d. įsakymo Nr. 30-700 „Dėl Lietuvos Respublikos valstybės paramos būstui įsigyti ar išsinuomoti ir daugiabučiams namams atnaujinti (modernizuoti) įstatymo 12 straipsnio vykdymo“ pakeitimo ir papildymo“, kurio papildė 2011 m. gegužės 11 d. įsakymą Nr. 30-700 „Dėl Lietuvos Respublikos valstybės paramos būstui įsigyti ar išsinuomoti ir daugiabučiams namams atnaujinti (modernizuoti) įstatymo 12 straipsnio vykdymo“ 7 punktu, kuris, pareiškėjo nuomone, prieštarauja Lietuvos Respublikos teisės aktams. Administracijos direktoriaus 2011 m. gegužės 11 d. įsakymo 7 punkte (2011 m. rugsėjo 19 d. įsakymo redakcija), nustatyta, kad pagal Lietuvos Respublikos valstybės paramos būstui įsigyti ar išsinuomoti ir daugiabučiams namams atnaujinti (modernizuoti) įstatymo (toliau – ir Įstatymas) 12 straipsnio 1 dalį privatizuojamų (parduodamų) gyvenamųjų patalpų apskaičiuota kaina visais atvejais padidinama 20 procentų (8 procentais – dėl padėties miesto centro atžvilgiu bei transporto ryšio, 10 procentų – dėl neviršijančio leistino aplinkos triukšmo lygio, 2 procentais – dėl želdynų ir žaliųjų masyvų), atsižvelgiant į tai, jog visos Vilniaus mieste esančios gyvenamosios patalpos atitinka Vyriausybės 2001 m. rugpjūčio 21 d. nutarimo Nr. 1013 „Dėl Savivaldybės (valstybės) gyvenamųjų patalpų ir pagalbinio ūkio paskirties pastatų privatizavimo (pardavimo) ir lėšų, gautų už privatizuojamas (parduodamas) gyvenamąsias patalpas ir pagalbinio ūkio paskirties pastatus, apskaitos ir naudojimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ 7.10 punkte numatytus kainos didinimo kriterijus.

Vyriausybės 2001 m. rugpjūčio 21 d. nutarimu Nr. 1013 patvirtinto Savivaldybės (valstybės) gyvenamųjų patalpų ir pagalbinio ūkio paskirties pastatų privatizavimo (pardavimo) ir lėšų, gautų už privatizuojamas (parduodamas) gyvenamąsias patalpas ir pagalbinio ūkio paskirties pastatus, apskaitos ir naudojimo tvarkos aprašo (toliau – ir Aprašas) 7.10 punkte nustatyta, kad savivaldybių vykdomosios institucijos nustato mikrorajonus, kvartalus, rajono gyvenvietes, vietoves arba gatves, kuriose esančių gyvenamųjų patalpų apskaičiuota kaina padidinama arba sumažinama iki 20 procentų priklausomai nuo jų padėties miesto, rajono centro atžvilgiu, transporto ryšio su kitomis miesto ar gyvenvietės dalimis – iki 8 procentų; aplinkos triukšmo (didesnis nei leistinas maksimalus ir mažesnis nei minimalus) – iki 10 procentų;

želdynų ir žaliųjų masyvų – iki 2 procentų. Aprašo 7.10 punktas įpareigoja savivaldybės vykdomąją instituciją nustatyti vietas, kuriose esančių gyvenamųjų patalpų kaina, įvertinus šiame punkte nurodytas aplinkybes, gali būti arba padidinta, arba sumažinta. Minėta norma negali būti aiškinama kaip bendra taisyklė, suteikianti teisę keisti visas, pagal nustatytą tvarką apskaičiuotas, Vilniaus mieste esančių gyvenamųjų patalpų kainas. Vietų nustatymas privalo būti pagrįstas konkrečiais faktiniais duomenimis. Minėta norma nesuteikia teisės automatiškai, neatlikus jokių skaičiavimų, tyrimų, analizės, nustatyti, kad visų Vilniaus mieste esančių gyvenamųjų patalpų kaina didinama maksimaliai – 20 procentų.

Tik esant Aprašo 7.10.1-7.10.3 punktuose nustatytoms sąlygoms ir tik konkrečiose vietose, o ne visoje savivaldybės teritorijoje, gyvenamųjų patalpų kaina gali būti didinama arba mažinama nustatytų procentinių verčių ribose. Vyriausybės atstovas 2011 m. gruodžio 28 d. raštu Nr. 3-474 ir 2012 m. sausio 9 d. raštu Nr. 3-15 kreipėsi į Administracijos direktorių, prašydamas nedelsiant informuoti, ar prieš priimant administracijos direktoriaus įsakymą, kuriuo buvo nuspręsta visais atvejais 20 procentų padidinti privatizuojamų (parduodamų) gyvenamųjų patalpų kainą, buvo analizuojami Aprašo 7.10 punkte nustatyti kriterijai.

Iš gauto Administracijos direktoriaus 2012 m. vasario 3 d. rašto Nr. A51-6953-(3.3.10.2-EM4) matyti, kad priimant Administracijos direktoriaus 2011 m. rugsėjo 19 d. įsakymą ir nustatant, kad gyvenamųjų patalpų kaina visais atvejais padidinama 20 procentų, nebuvo vertinamos Aprašo 7.10.1-7.10.3 punkte nurodytos aplinkybės. Apie teisės aktų pažeidimus Vyriausybės atstovas 2012 m. vasario 20 d. teikimu Nr. 1T-5 informavo Administracijos direktorių, siūlydamas jam svarstyti 2011 m. gegužės 11 d. įsakymo Nr. 30-700 „Dėl Lietuvos Respublikos valstybės paramos būstui įsigyti ar išsinuomoti ir daugiabučiams namams atnaujinti (modernizuoti) įstatymo 12 straipsnio vykdymo“ 7 punkto panaikinimo klausimą.

Tačiau Administracijos direktorius atsisakė patenkinti Vyriausybės atstovo teikimą. Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 2 punktas įpareigoja Vyriausybės atstovą tokiu atveju ginčijamą aktą skųsti atitinkamos kompetencijos teismui.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2012 m. birželio 29 d. nutartimi nutraukė bylą.

Teismas nutartyje nurodė, kad pagal Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 1 punktą, Vyriausybės atstovas, prižiūrėdamas, ar savivaldybės laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus, tikrina, ar savivaldybės kolegialių ir nekolegialių administravimo subjektų teisės aktai neprieštarauja įstatymams, Vyriausybės nutarimams ir kitiems su įstatymų įgyvendinimu susijusiems centrinių valstybinio administravimo subjektų priimtiems teisės aktams. Minėto straipsnio 5 dalyje nustatyta, kad abejodamas, ar savivaldybės administravimo subjekto priimtas norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį aktą, Vyriausybės atstovas, vadovaudamasis Administracinių bylų teisenos įstatymo 110 straipsniu, gali kreiptis į administracinį teismą su abstrakčiu pareiškimu ištirti norminio savivaldybės administracinio akto teisėtumą.

Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 2 straipsnio 13 dalyje nurodoma, kad norminis teisės aktas – įstatymas, administracinis ar kitas teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei. Panašiai norminis administracinis aktas apibrėžiamas Viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 10 dalyje, pagal kurią norminis administracinis aktas – teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiai neapibrėžtai asmenų grupei. Teisės doktrinoje pripažįstama, kad norminiai teisės aktai – tai rašytine forma išreikšti teisėkūros subjektų sprendimai (oficialūs rašytiniai dokumentai), kuriuose yra teisės normų. Juose įtvirtinami bendro pobūdžio nurodymai tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams, kurie orientuojami į ateitį ir numatyti taikyti daug kartų. Šie aktai adresuoti neapibrėžtam asmenų ratui arba adresuoti ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais. Jie visada abstraktūs ir apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius, toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje. Be to, vienas iš norminio administracinio akto požymių yra jį priėmusio subjekto statusas – tam, kad tam tikras teisės aktas galėtų būti pripažintas norminiu administraciniu aktu, jis turi būti priimtas viešojo administravimo subjekto (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2002 m. rugsėjo 24 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A2-736/2002). Tačiau ne kiekvienas viešojo administravimo subjekto priimtas teisės aktas yra norminis administracinis aktas. Tam, kad tam tikras teisės aktas būtų pripažintas norminiu, be visų kitų nurodytų norminių teisės aktų požymių, turi būti nustatyta, kad jame įtvirtintos elgesio taisyklės turi visuotinio privalomumo požymį.

Administracijos direktoriaus 2011 m. gegužės 11 d. įsakymu (2012 m. gegužės 24 d. įsakymo redakcija) reglamentuojama prašymų iš asmenų, pageidaujančių privatizuoti (pirkti) Savivaldybės gyvenamąsias patalpas ir jų priklausinius, taip pat pagalbinio ūkio paskirties pastatus, priėmimo tvarka. Įsakyme nustatyta, kokius dokumentus kartu su prašymu būtina pateikti (1.1 punktas), nustatyta šių prašymų nagrinėjimo ir sprendimų priėmimo tvarka (1.2-1.3 punktas), taip pat privatizuojamų (parduodamų) gyvenamųjų patalpų ir jų priklausinių, taip pat pagalbinio ūkio paskirties pastatų kadastrinių matavimų bylų suformavimo ir pirkimo-pardavimo sutarčių pasirašymo tvarka (2-3 punktai). Įsakyme taip pat nustatyta, kad pagal Įstatymo 12 straipsnio 1 dalį privatizuojamų (parduodamų) gyvenamųjų patalpų apskaičiuota kaina visais atvejais padidinama 20 procentų, atsižvelgiant į tai, jog visos Vilniaus mieste esančios gyvenamosios patalpos atitinka Aprašo 7.10 punkte numatytus kainos didinimo kriterijus (7 punktas). Taigi, Administracijos direktoriaus 2011 m. gegužės 11 d. įsakymas turi norminio pobūdžio aktams būtinus bruožus, nes: taikytinas visiems asmenims, siekiantiems privatizuoti patalpas ar pastatus, t. y. neapibrėžtai asmenų grupei; reguliuoja rūšinėmis savybėmis apibrėžtus visuomeninius santykius – gyvenamųjų patalpų ar pastatų privatizavimo tvarką; yra daugkartinio taikymo; jame įtvirtintas reguliavimas nukreipiamas į ateitį ir yra privalomojo pobūdžio; priimtas viešojo administravimo subjekto – Administracijos direktoriaus. Administracijos direktoriaus 2011 m. gegužės 11 d. įsakymo nuostatų analizė leidžia daryti išvadą, kad šis įsakymas yra norminio pobūdžio, todėl priskirtinas norminiams teisės aktams.

Teismų praktikoje ne kartą pažymėta, kad norminio administracinio akto viešas paskelbimas laikytinas šio akto galiojimo sąlyga, o ne požymiu, lemiančiu tam tikro akto priskyrimą ar nepriskyrimą norminių administracinių aktų grupei. Tuo atveju, jei tam tikras aktas atitinka norminio administracinio akto požymius, jį priėmusiam subjektui tenka pareiga šį aktą paskelbti įstatymų nustatyta tvarka, priešingu atveju toks aktas būtų laikomas negaliojančiu, o ne įgytų individualaus administracinio akto pobūdį (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2007 m. vasario 19 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I1-1/2007 ir kt.).

Pagal Įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos įstatymo 12 straipsnio 1 dalį, savivaldybių atstovaujamųjų ir vykdomųjų institucijų priimti norminiai teisės aktai įsigalioja kitą dieną po jų paskelbimo vietinėje spaudoje arba kitą dieną po oficialaus informacinio pranešimo vietinėje spaudoje apie norminio teisės akto priėmimą ir viso norminio teisės akto paskelbimo atitinkamos savivaldybės interneto tinklalapyje, jeigu pačiuose teisės aktuose nenustatyta vėlesnė jų įsigaliojimo data. Oficialiame informaciniame pranešime apie teisės akto priėmimą nurodoma teisės akto priėmimo data, numeris, antraštė, jei ji yra, išdėstoma priimto sprendimo esmė ir nurodomas interneto tinklalapio, kuriame paskelbtas teisės aktas, adresas.

Aiškinant ABTĮ 18 straipsnio 2 dalies 1 punkto, 110 straipsnio 2 dalies, 115, 116 straipsnių nuostatas sisteminiu būdu, darytina išvada, kad administracinių teismų kompetencijai priskirtina tirti tik įsigaliojusių savivaldybių administravimo subjektų norminių teisės aktų atitiktį įstatymo ar Vyriausybės norminio akto nuostatoms. Administracijos direktoriaus 2011 m. gegužės 11 d. įsakymas (jo pakeitimai) vietinėje spaudoje skelbiamas nebuvo. Vietinėje spaudoje taip pat nebuvo paskelbtas informacinis pranešimas apie minėto įsakymo priėmimą.

Atsižvelgus į tai, darytina išvada, kad Administracijos direktoriaus 2011 m. gegužės 11 d. įsakymas nėra įsigaliojęs. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje ne kartą pažymėta, kad ginčas dėl norminio akto, kuris nėra įsigaliojęs, teisėtumo nepriskirtinas administracinių teismų kompetencijai (2011 m. liepos 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A62-1137/2011, 2002 m. sausio 10 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I6-9/2002). Dėl nurodytų priežasčių byla pagal Vyriausybės atstovo pareiškimą dėl Administracijos direktoriaus 2011 m. gegužės 11 d.

įsakymo 7 punkto (2011 m. rugsėjo 19 d. įsakymo redakcija) panaikinimo nutrauktina vadovaujantis ABTĮ 101 straipsnio 1 punkte nurodytu pagrindu, t. y. kaip nepriskirtina administracinių teismų kompetencijai.

III. Atskiruoju skundu pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. birželio 29 d. nutartį ir perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo. Pareiškėjo nuomone, teismas netinkamai įvertino ginčijamo Administracijos direktoriaus įsakymo turinį ir nepagrįstai konstatavo, kad šis įsakymas yra norminis teisės aktas. Pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo formuojamą praktiką, norminės bendro pobūdžio taisyklės skirtinos nuo kitų bendro pobūdžio organizacinių tvarkomųjų taisyklių, kurių paskirtis yra užtikrinti institucijų darbo, vidaus organizacinę, bendravimo su išorės subjektais tvarką.

Tokių taisyklių taikymas dažnai taip pat yra susijęs su neapibrėžtu subjektų ratu, tačiau nuo norminių administracinių aktų jos skiriamos pagal savo turini – jomis nesukuriamos naujos elgesio normos, subjektams neatsiranda kokios nors naujos materialiosios ar procesinės kilmės teisės. Ginčijamas Administracijos direktoriaus įsakymas yra vidaus administravimo aktas, nes jame nėra įtvirtinta naujų elgesio normų. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne vieną kartą yra pažymėjęs, kad vidaus administravimas visada yra nukreiptas į vidinį viešojo administravimo subjekto veiklos organizavimą, todėl aktai, priimami vidaus administravimo metu, visada yra adresuojami tik subjektams, tam tikrais sisteminiais, struktūriniais ir organizaciniais ryšiais susijusiems su šį aktą priėmusiu subjektu (administracinės bylos Nr. A63-1650/2008, Nr. I1-1/2007).

Nagrinėjamu atveju ginčijamo įsakymo tikslas – ne sukurti naujas taisykles, o nustatyti savivaldybės administracijos struktūrinių padalinių funkcijas. Ginčijamame įsakyme nėra įtvirtintos naujos elgesio taisyklės, jame tik perrašytos Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. rugpjūčio 21 d. nutarimu Nr. 1013 patvirtinto Aprašo nuostatos, detalizuojant koks savivaldybės administracijos struktūrinis padalinys, kokius veiksmus atlieka, nagrinėdamas asmenų prašymus privatizuoti savivaldybės gyvenamąsias ar pagalbinio ūkio paskirties patalpas.

Ginčijamo įsakymo 7 punktas yra taip pat adresuotas savivaldybės administracijos struktūriniams padaliniams, rengiantiems patalpų įkainojimo aktą. Jis nėra tiesiogiai skirtas asmenims, kurie siekia privatizuoti atitinkamas savivaldybės patalpas. Administracijos direktorius ginčijamo įsakymo 7 punktu realizavo Aprašo 7.10 punkto jam suteiktą diskreciją nustatyti mikrorajonus, kvartalus, rajono gyvenvietes, vietoves arba gatves, kuriose esančių gyvenamųjų patalpų kaina padidinama arba sumažinama, atsižvelgiant į nustatytus kriterijus, t. y.

šiuo atveju Administracijos direktorius, veikdamas kaip viešojo administravimo subjektas, taikė šią teisės normą, o ne sukūrė naują normą. Ginčijamu įsakymu įgyvendinamos savivaldybės gyvenamųjų patalpų ir pagalbinio ūkio paskirties pastatų privatizavimo santykius reglamentuojančios teisės aktų nuostatos (t.y. nustatomos struktūrinių padalinių funkcijos priimant ir nagrinėjant asmenų prašymus, rengiant teisės aktų projektus, apskaičiuojant parduodamų patalpų kainą ir pan.). Todėl teismas nepagrįstai šį įsakymą priskyrė norminiams administraciniams teisės aktams.

Pareiškėjas taip pat pažymi, kad konstatavus, jog ginčijamas įsakymas vis dėlto yra norminio pobūdžio, atkreiptinas dėmesys į tai, kad byloje apskritai nebuvo keliamas klausimas dėl ginčijamo Administracijos direktoriaus įsakymo paskelbimo vietinėje spaudoje. Tarp bylos šalių nebuvo ginčo dėl ginčijamo Administracijos direktoriaus įsakymo priskyrimo norminiams teisės aktams, todėl nei viena iš šalių nepateikė įrodymų, susijusių su šio teisės akto paskelbimu. Nagrinėjamu atveju teismas privalėjo pasiūlyti šalims pateikti įrodymus, susijusius su ginčijamo įsakymo paskelbimu, tačiau to nepadarė. Vadovaujantis ABTĮ 10 straipsniu, teismas turi išaiškinti proceso dalyviams jų procesines teises ir pareigas, įspėti dėl procesinių veiksmų atlikimo arba neatlikimo pasekmių ir padėti šiems asmenims įgyvendinti jų procesines teises. Todėl pirmosios instancijos teismas dar skundo priėmimo stadijoje turėjo pagrindą pasiūlyti pareiškėjui per teismo nustatytą terminą patikslinti savo skundą, tačiau to nepadarė. Todėl, nutraukus bylą ABTĮ 101 straipsnio 1 punkte numatytu pagrindu, buvo apribota pareiškėjo galimybė tinkamai pasinaudoti teise į teisminę gynybą.

Atskiruoju skundu atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės administracija prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. birželio 29 d. nutartį ir atmesti pareiškėjo prašymą kaip nepagrįstą. Atsakovo nuomone, teismas nepagrįstai padarė išvadą, kad pareiškėjo prašomo panaikinti įsakymo 7 punkto nuostatos atitinka norminio teisės akto požymius. Ginčijamo Administracijos direktoriaus įsakymo 7 punkto nuostatos nėra tiesiogiai skirtos neapibrėžtam subjektų ratui. Įsakymo 7 punkto nuostatos skirtos patalpų privatizavimą vykdančios institucijos struktūriniam padaliniui (Administracijos Ekonomikos ir investicijų departamentui), kuris apskaičiuoja savivaldybės privatizuojamų patalpų kainą (įsakymo 1.3.1 punktas). Įsakymas yra iš esmės procedūrinis teisės taikymo aktas, kurio pagrindu Administracijos tarnautojai apskaičiuoja savivaldybės parduodamų patalpų kainą. Įsakymas nenustato bendro pobūdžio elgesio taisyklių asmenims, asmenims, siekiantiems privatizuoti savivaldybės patalpas. Tokias norminio pobūdžio taisykles nustato Lietuvos Respublikos valstybės paramos būstui įsigyti ar išsinuomoti ir daugiabučiams namams atnaujinti (modernizuoti) įstatymas. Minėto įsakymo priėmimo pagrindas yra Įstatymo 12 straipsnis ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. rugpjūčio 21 d. nutarimas Nr. 1013 „Dėl Savivaldybės (valstybės) gyvenamųjų patalpų ir pagalbinio ūkio paskirties pastatų privatizavimo (pardavimo) ir lėšų, gautų už privatizuojamas (parduodamas) gyvenamąsias patalpas ir pagalbinio ūkio paskirties pastatus, apskaitos ir naudojimo tvarkos aprašo patvirtinimo“. Taikant Vyriausybės 2001 m. rugpjūčio 21 d. nutarimu Nr. 1013 patvirtinto Aprašo 7.10 punktą, buvo nustatyta, kad pagal Įstatymo 12 straipsnio 1 dalį privatizuojamų (parduodamų) gyvenamųjų patalpų apskaičiuota kaina visais atvejais padidinama 20 procentų. Nustatydamas kainos apskaičiavimo procedūrą, administracijos direktorius nevykdė viešojo administravimo funkcijų, todėl skundžiamas aktas nelaikytinas priimtu viešojo administravimo srityje. Dėl nurodytų priežasčių ginčijamas įsakymas nelaikytinas norminiu teisės aktu.

Atsakovas taip pat pažymi, kad šiuo atveju teismas peržengė bylos nagrinėjimo ribas. Teismas neatsižvelgė į tai, kad pareiškėjas – Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje – į teismą kreipėsi ne su abstrakčiu prašymu ištirti minėto Administracijos direktoriaus įsakymo 7 punkto nuostatų teisėtumą, bet prašydamas panaikinti minėtas nuostatas kaip individualų teisės aktą. Nei pareiškėjui, nei atsakovui, nei bylą nagrinėjančiam teismui teismo posėdžio metu nekilo abejonių, kad ginčijamas aktas yra individualus teisės aktas, todėl skundžiamoje nutartyje teismas nepagrįstai nustatinėjo tas aplinkybes, dėl kurių pareiškėjas nebuvo pareiškęs jokių reikalavimų. Ginčijamu įsakymu atsakovas tinkamai realizavo diskrecijos teisę nustatyti privatizuojamų savivaldybės gyvenamųjų patalpų kainos apskaičiavimo tvarką. Ši tvarka nelaikytina norminiu teisės aktu, kuriam taikytinos Įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos įstatymo 12 straipsnio 1 dalies nuostatos.

Atsiliepimu į atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos atskirąjį skundą pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje prašo tenkinti atsakovo atskirąjį skundą iš dalies – panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. birželio 29 nutartį ir perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo. Pareiškėjas sutinka su atsakovo teiginiu, kad Administracijos direktoriaus 2011 m. gegužės 11 d. įsakymas nėra norminis teisės aktas.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a :

IV. Pagal ABTĮ 2 straipsnio 13 dalį, norminis teisės aktas – įstatymas, administracinis ar kitas teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei. Viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 10 dalyje nustatyta, kad norminis administracinis aktas – tai teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiai neapibrėžtai asmenų grupei. Teisės doktrinoje ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje pripažįstama, kad norminiai teisės aktai – tai rašytine forma išreikšti teisėkūros subjektų sprendimai (oficialūs rašytiniai dokumentai), kuriuose yra teisės normų. Juose įtvirtinami bendro pobūdžio nurodymai tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams, kurie orientuojami į ateitį ir numatomi taikyti daug kartų. Šie aktai adresuoti neapibrėžtam asmenų ratui arba adresuoti ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais. Jie visada abstraktūs ir apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius, toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2003 m. kovo 24 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A5-63-2003; 2007 m. vasario 19 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A403-3/2007; 2012 m. gegužės 11 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS492-210/2012 ir kt.). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą yra pažymėjęs, jog daugelis ABTĮ 2 straipsnio 13 dalyje nurodytų požymių yra vertinamieji, todėl kiekvienu atveju teismas, spręsdamas, ar teisės aktas, dėl kurio teisėtumo ištyrimo yra kreiptasi į administracinį teismą, gali būti pripažintas norminiu administraciniu aktu, būtinai turi išsiaiškinti šiame teisės akte įtvirtintų elgesio taisyklių pobūdį, subjektų ratą, kuriems taikomas aktas, aktą priėmusio subjekto statusą bei kitas akto priėmimo aplinkybes (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. kovo 16 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS8-78/2006, 2007 m. vasario 19 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I1-01/2007).

Šios bylos kontekste pažymėtina, kad sprendžiant, ar tam tikras aktas gali būti pripažintas norminiu teisės aktu, reikia nustatyti ne tik tai, ar šis aktas yra priimtas viešojo administravimo subjekto, bet ir tai, ar šis aktas priimtas jį priėmusiam subjektui tiesiogiai realizuojant valstybės valią ir nustatant elgesio taisykles, visuotinai privalomas tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2007 m. vasario 19 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I1-01/2007). Taip pat pažymėtina, kad administravimo subjektų vykdomoms viešojo administravimo funkcijoms priskiriamos ir viešojo administravimo subjekto vidaus administravimo funkcijos (ABTĮ 2 str. 1 d.). Pagal ABTĮ 2 straipsnio 2 dalį, vidaus administravimas – tai veikla, kuria užtikrinamas viešojo administravimo subjekto savarankiškas funkcionavimas (struktūros tvarkymas, dokumentų, personalo, turimų materialinių ir finansinių išteklių valdymas), kad jis galėtų atlikti viešąjį administravimą. Taigi, vidaus administravimas yra nukreiptas į vidinį viešojo administravimo subjekto veiklos organizavimą, todėl aktai, priimami vidaus administravimo metu, visada yra adresuojami subjektams, tam tikrais sisteminiais, struktūriniais ir (ar) organizaciniais ryšiais susijusiems su šį aktą priėmusiu subjektu. Atitinkamai vidaus administravimo aktų privalomumą asmenims, kuriems jie adresuojami, lemia ne šiuose aktuose įtvirtinta valstybės valia, išreikšta per viešojo administravimo subjektams suteikiamus įgaliojimus, o šių asmenų organizacinis ir (ar) struktūrinis pavaldumas jį priėmusiam subjektui bei būtinybė paklusti atitinkamos institucijos, įstaigos, tarnybos ar organizacijos vidaus darbo tvarkai. Tokie aktai gali atitikti kai kuriuos norminių administracinių aktų požymius (pagal juos priėmusį subjektą, asmenų, kuriems skiriamas aktas, ratą ir pan.), tačiau, skirtingai nei norminiams administraciniams aktams, vidaus administravimo aktams nėra būdingas visuotinio privalomumo požymis, kylantis iš viešojo administravimo subjektų įgaliojimų savo aktais išreikšti valstybės valią ir nustatyti visiems asmenims (nepriklausomai nuo jų tarnybinio pavaldumo ar kitų aplinkybių) privalomas elgesio taisykles.

Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2011 m. gegužės 11 d. įsakymas „Dėl Lietuvos Respublikos valstybės paramos būstui įsigyti ar išsinuomoti ir daugiabučiams namams atnaujinti (modernizuoti) įstatymo 12 straipsnio vykdymo“, kurio 7 punktą prašo panaikinti pareiškėjas, yra priimtas vadovaujantis Lietuvos Respublikos valstybės paramos būstui įsigyti ar išsinuomoti ir daugiabučiams namams atnaujinti (modernizuoti) įstatymo 12 straipsniu, reglamentuojančiu savivaldybės (valstybės) gyvenamųjų patalpų ir pagalbinio ūkio paskirties pastatų privatizavimą, bei Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. rugpjūčio 21 d. nutarimu Nr. 1013 patvirtintu Savivaldybės (valstybės) gyvenamųjų patalpų ir pagalbinio ūkio paskirties pastatų privatizavimo (pardavimo) ir lėšų, gautų už privatizuojamas (parduodamas) gyvenamąsias patalpas ir pagalbinio ūkio paskirties pastatus, apskaitos ir naudojimo tvarkos aprašu.

Priešingai, nei teigiama pirmosios instancijos teismo nutartyje, Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2011 m. gegužės 11 d. įsakymas nenustato asmenų, pageidaujančių privatizuoti (pirkti) savivaldybės gyvenamąsias patalpas, prašymų nagrinėjimo ir atitinkamų sprendimų priėmimo tvarkos. Tokią tvarką nustato minėtu Vyriausybės nutarimu patvirtintas Aprašas. Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius, įgyvendindamas Įstatymo 12 straipsnio ir Aprašo nuostatas, 2011 m. gegužės 11 d. įsakymu pavedė Vilniaus miesto savivaldybės administracijos seniūnijoms priimti asmenų, pageidaujančių privatizuoti (pirkti) savivaldybės gyvenamąsias patalpas ir jų priklausinius, taip pat pagalbinio ūkio paskirties pastatus pagal Įstatymo 12 straipsnį, prašymus ir dokumentus.

Šiuo įsakymu Vilniaus miesto savivaldybės administracijos seniūnijoms ir kitiems savivaldybės administracijos struktūriniams padaliniams (Socialinių reikalų ir sveikatos departamentui, Turto valdymo ir verslo paslaugų departamentui ir kt.) pavedama atlikti ir kitas įsakyme išvardytas funkcijas, susijusias su minėtų prašymų nagrinėjimu, kurios yra būtinos tam, kad savivaldybės administracija, kaip minėtų patalpų ar pastatų privatizavimą vykdanti institucija, galėtų priimti atitinkamą sprendimą dėl tokių patalpų ar pastatų privatizavimo.

Jokių visuotinai privalomų elgesio taisyklių, skirtų kitiems individualiais požymiais neapibūdintiems subjektams (ne konkretiems savivaldybės administracijos struktūriniams padaliniams), minėtas Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2011 m. gegužės 11 d. įsakymas nenustato. Šis Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus priimtas įsakymas labiau priskirtinas vidaus administravimo aktams ir yra skirtas tam, kad savivaldybės administracija, paskirstydama funkcijas savo struktūriniams padaliniams, galėtų tinkamai vykdyti jai priskirtas viešojo administravimo funkcijas, susijusias su savivaldybės gyvenamųjų patalpų ir pagalbinio ūkio paskirties pastatų privatizavimu.

Todėl pirmosios instancijos teismas nepagrįstai pripažino, kad Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2011 m. gegužės 11 d. įsakymas Nr. 30-700 „Dėl Lietuvos Respublikos valstybės paramos būstui įsigyti ar išsinuomoti ir daugiabučiams namams atnaujinti (modernizuoti) įstatymo 12 straipsnio vykdymo“ yra norminis administracinis aktas.

Kadangi šioje byloje ginčijamas Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2011 m. gegužės 11 d. įsakymas Nr. 30-700 nėra norminis administracinis aktas, pirmosios instancijos teismas neturėjo pagrindo nutraukti administracinę bylą, kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai, atsižvelgdamas į tą aplinkybę, kad ginčijamas įsakymas nebuvo paskelbtas Įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos įstatymo 12 straipsnio 1 dalies nustatyta tvarka, kuria skelbiami savivaldybių atstovaujamųjų ir vykdomųjų institucijų priimti norminiai teisės aktai. Pažymėtina, kad nagrinėjamu atveju, kaip matyti iš bylos medžiagos, pirmosios instancijos teismas apskritai nerinko jokių įrodymų, susijusių su minėto Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2011 m. gegužės 11 d. įsakymo Nr. 30-700 paskelbimu. Taigi, pirmosios instancijos teismas bylą nutraukė nepagrįstai.

Atsižvelgiant į nurodytus argumentus, pirmosios instancijos teismo priimta nutartis naikintina ir byla grąžintina pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 151 straipsnio 4 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a :

Pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje atskirąjį skundą patenkinti.

Atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos atskirąjį skundą patenkinti iš dalies.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. birželio 29 d. nutartį panaikinti ir perduoti bylą Vilniaus apygardos administraciniam teismui nagrinėti iš naujo.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Audrius Bakaveckas

Vaida Urmonaitė-Maculevičienė

Skirgailė Žalimienė