2024-05-08 Nr. AB-7394-3-61-3-00370-2024-1 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eAS-186-789/2024

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-00370-2024-1

Procesinio sprendimo kategorija 43.5.1.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

NUTARTIS

2024 m. gegužės 8 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko (kolegijos pirmininkas), Rasos Ragulskytės-Markovienės (pranešėja) ir Mildos Vainienės,

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjų I. M., R. F., L. S., M. M., M. Z., A. Š., B. B., E. M. atskirąjį skundą dėl Regionų administracinio teismo Kauno rūmų 2024 m. vasario 8 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjų I. M., R. F., L. S., M. M., M. Z., A. Š., B. B., E. M. skundą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybei dėl potvarkio panaikinimo.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I. Pareiškėjai R. F., I. M., L. S., M. M., M. Z., A. Š., B. B., E. M. (toliau – ir pareiškėjai) kreipėsi į teismą su skundu, prašydami panaikinti Vilniaus miesto savivaldybės mero 2024 m. sausio 2 d. potvarkį Nr. 955-1/24 „Dėl žemės sklypų, skirtų nuosavybės teisėms atkurti, projektavimo proceso Vilniaus miesto savivaldybėje pabaigos“ (toliau – ir Potvarkis).

II. Regionų administracinio teismo Kauno rūmai 2024 m. vasario 8 d. nutartimi atsisakė priimti pareiškėjų skundą.

Potvarkiu buvo nustatyta, jog Vilniaus miesto savivaldybėje nėra daugiau laisvos valstybinės žemės, kurioje galėtų būti projektuojami nauji individualiai statybai skirti žemės sklypai atkurti nuosavybės teises į žemę, ir tokių sklypų projektavimas Vilniaus miesto savivaldybėje, įskaitant ir Grigiškių miestą, yra baigtas; Vilniaus miesto savivaldybėje nėra daugiau laisvos (neužstatytos) bei nepriskirtos valstybės išperkamai žemės iki nacionalizacijos buvusių rėžinių kaimų teritorijose ir žemės valdų ribose ir tokių žemės sklypų projektavimas baigtas; Vilniaus miesto savivaldybėje, įskaitant ir Grigiškių miestą, nėra daugiau laisvos (neužstatytos) natūra grąžintinos bei nepriskirtos valstybės išperkamai valstybinės žemės, kurioje galėtų būti projektuojami žemės sklypai; kad žemės sklypų, skirtų nuosavybės teisėms atkurti, projektavimo procesas Vilniaus miesto savivaldybėje, įskaitant ir Grigiškių miestą, yra baigtas; Nacionalinei žemės tarnybai prie Aplinkos ministerijos siūloma pagal kompetenciją spręsti nuosavybės teisių į žemę atkūrimo klausimus kitais Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatyme nustatytais būdais. Teismas, atsižvelgdamas į tai, kad Potvarkis yra visuotinai privalomas visoje Vilniaus miesto savivaldybėje, jis nėra viešojo administravimo aktas, kuriame išreikštas teisės normų taikymo rezultatas pareiškėjai ar kitiems konkretiems asmenims ir turintis įtakos tik jų teisiniam statusui (teisėms ir pareigoms), kad šis aktas yra adresuotas konkrečiai neapibrėžtam asmenų ratui ir pagal požymius yra priskiriamas norminių teisės aktų grupei, Potvarkis yra ne vienkartinio taikymo aktas, o yra aktas, kuris orientuotas į ateitį, t. y. skirtas taikyti daug kartų, ir jis toliau veikia ir gali būti realizuojamas individualiuose santykiuose bei konkrečių asmenų elgesyje, konstatavo, jog Potvarkis yra norminis administracinis aktas (paskelbtas Teisės aktų registre 2024 m. sausio 2 d., Nr. 2024-00006).

Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 112 ir 113 straipsniais, teismas nurodė, jog pareiškėjai neturi teisės su abstrakčiu prašymu kreiptis į administracinį teismą, kad būtų ištirtas norminio administracinio akto teisėtumas, nes nepatenka į expressis verbis (aiškiais žodžiais, tiesiogiai) įvardytų tokią teisę turinčių subjektų ratą. Be to, nėra duomenų, kad teisme būtų nagrinėjama konkreti byla dėl pareiškėjų teisių pažeidimo, kurioje kilo abejonė dėl joje taikytino norminio administracinio akto teisėtumo.

Atsižvelgęs į tai, pirmosios instancijos teismas atsisakė priimti skundą kaip nenagrinėtiną teismų administracinio proceso tvarka.

III. Pareiškėjai atskirajame skunde prašo panaikinti Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2024 m. vasario 8 d. nutartį ir priimti pareiškėjų skundą.

Pareiškėjai atskirajame skunde teigia, jog teismas, spręsdamas, kad Potvarkis yra norminis administracinis aktas, neteisingai aiškino ir taikė Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 2 straipsnio 9 dalies ir 2 straipsnio 5 dalies nuostatas. Nors teismo nutartyje cituojama anksčiau galiojusi VAĮ 10 straipsnio redakcija, tačiau, aiškinant VAĮ 2 straipsnio 5 dalies teisės normos turinį, akivaizdu, kad Potvarkis visiškai atitinka administraciniam sprendimui keliamus turinio ir formos reikalavimus.

5. 2023 m. birželio 29 d. Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo (toliau – ir Atkūrimo įstatymas) Nr. VIII-359 4 ir 21 straipsnių pakeitimo įstatymo Nr. XIV-2126 3 straipsnio 3 dalyje nurodyta, kad savivaldybių, kuriose nuosavybės teisių atkūrimo procedūros nebaigiamos iki 2023 m. gruodžio 31 d., administracijos turi pažymėti kartografinėje medžiagoje laisvos (neužstatytos) natūra grąžintinos žemės plotus, o savivaldybės meras turi priimti sprendimą, kad laisvos (neužstatytos) natūra grąžintinos žemės plotų žymėjimas kartografinėje medžiagoje baigiamas, nurodydamas, kad savivaldybės teritorijoje nebėra laisvos (neužstatytos) natūra grąžintinos žemės. Šis sprendimas ne vėliau kaip per 10 darbo dienų nuo jo priėmimo dienos turi būti pateiktas Nacionalinei žemės tarnybai prie Aplinkos ministerijos. Taigi įstatymu reglamentuota procedūra rodo, jog skundžiamu Potvarkiu nebuvo nustatyta įstatymo normų, o buvo taikomas įstatymu Nr. VIII-359 merui suteiktos teisės viešojo administravimo srityje – meras konstatavo, kad Vilniaus mieste nebėra laisvos (neužstatytos) žemės ir grąžintinos žemės žymėjimas kartografinėje medžiagoje baigiamas. Potvarkiu buvo išreikšta vienkartinė viešojo administravimo subjekto valia baigti nuosavybės teisių atkūrimo procesą Vilniaus miesto savivaldybės teritorijoje atkuriant nuosavybės teises į žemę natūra, šis Potvarkis skirtas individualiai apibrėžtai asmenų grupei – pretendentams atkurti nuosavybės teises į buvusiame Užusienio rėžiniame kaime Vilniaus miesto savivaldybėje esančią žemę.

Potvarkiu yra užbaigiamas nuosavybės teisių atkūrimo į žemę natūra Vilniaus miesto savivaldybėje procesas, tačiau nuosavybės teisių atkūrimas vyks ne priimto Potvarkio pagrindu, bet kitais Atkūrimo įstatymo 16 straipsnyje numatytais būdais. Ne Potvarkis, o Atkūrimo įstatymas numato pretendentams teisę atkurti nuosavybės teises ne natūra, o kitais būdais. Potvarkis šiuo atveju yra administracinis sprendimas, kuriuo nutraukiamas nuosavybės teisių atkūrimas į žemę natūra Vilniaus miesto savivaldybės teritorijoje.

2023 m. birželio 29 d. Atkūrimo įstatymo Nr. VIII-359 4 ir 21 straipsnių pakeitimo įstatyme Nr. XIV-2126 ginčo teisiniam santykiui apibūdinti vartojama sąvoka „priimti sprendimą“ suponuoja išvadą, kad šiuo atveju yra priimamas ne norminis aktas, bet administracinis sprendimas. Šis įstatymas sieja sprendimo priėmimą su laisvos (neužstatytos) žemės nebuvimu, todėl mero Potvarkiu yra konstatuojamos ir faktinės aplinkybės, kurios nepriklauso norminių aktų reguliavimo sferai.

Teisėjų kolegija

konstatuoja:

IV. Nagrinėjamos bylos pagal atskirąjį skundą dalykas – Regionų administracinio teismo Kauno rūmų 2024 m. vasario 8 d. nutarties atsisakyti priimti pareiškėjų skundą, kaip nenagrinėtiną teismų administracinio proceso tvarka (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.), pagrįstumas ir teisėtumas.

Pirmosios instancijos teismas skundžiama nutartimi atsisakė priimti pareiškėjų skundą, kuriuo buvo prašoma panaikinti Potvarkį, konstatavęs, kad Potvarkis yra norminis administracinis aktas, o pareiškėjai nepatenka į ABTĮ nustatytų subjektų, galinčių pateikti abstraktų prašymą teismui dėl norminio akto teisėtumo ištyrimo. Atskirajame skunde pareiškėjai teigia, kad Potvarkis yra individualus administracinis aktas, juo buvo išreikšta vienkartinė viešojo administravimo subjekto valia baigti nuosavybės teisių atkūrimo procesą Vilniaus miesto savivaldybės teritorijoje atkuriant nuosavybės teises į žemę natūra, šis Potvarkis skirtas individualiai apibrėžtai asmenų grupei – pretendentams atkurti nuosavybės teises į žemę buvusiame Užusienio rėžiniame kaime Vilniaus miesto savivaldybėje.

Vilniaus miesto savivaldybės meras skundžiamame Potvarkyje nustatė:

„1.1. daugiau laisvos valstybinės žemės, kurioje galėtų būti projektuojami nauji individualiai statybai skirti žemės sklypai nuosavybės teisėms į žemę atkurti, Vilniaus miesto savivaldybėje nėra ir tokių sklypų projektavimas Vilniaus miesto savivaldybėje, įskaitant ir Grigiškių miestą, baigtas;

1.2. Vilniaus miesto savivaldybėje iki nacionalizacijos buvusių rėžinių kaimų teritorijose ir žemės valdų ribose daugiau laisvos (neužstatytos) bei nepriskirtos valstybės išperkamai žemės nėra ir tokių žemės sklypų projektavimas baigtas;

1.2. Vilniaus miesto savivaldybėje, įskaitant ir Grigiškių miestą, daugiau laisvos (neužstatytos) natūra grąžintinos bei nepriskirtos valstybės išperkamai valstybinės žemės, kurioje galėtų būti projektuojami žemės sklypai, nėra“.

Vilniaus miesto savivaldybės meras laikė, kad žemės sklypų, skirtų nuosavybės teisėms atkurti, projektavimo procesas Vilniaus miesto savivaldybėje, įskaitant ir Grigiškių miestą, yra baigtas, ir siūlė Nacionalinei žemės tarnybai prie Aplinkos ministerijos pagal kompetenciją spręsti nuosavybės teisių į žemę atkūrimo klausimus kitais Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatyme nustatytais būdais (Potvarkio 2 ir 3 p.).

Teisėjų kolegija, vertindama Potvarkio turinį, atkreipia dėmesį į tai, kad VAĮ 2 straipsnyje yra išskirtos dvi administracinių aktų kategorijos. VAĮ 2 straipsnio 5 dalyje nurodyta, kad administracinis sprendimas – teisės aktų reglamentuotu būdu ir (ar) forma išreikšta vienkartinė viešojo administravimo subjekto valia dėl teisės taikymo, privaloma ir skirta konkrečiam asmeniui ar individualiai apibrėžtai asmenų grupei. Pagal VAĮ 2 straipsnio 9 dalį, norminis administracinis aktas – viešojo administravimo subjekto priimtas daugkartinio taikymo teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiai neapibrėžtai asmenų grupei.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, aiškindamas įstatymų leidėjo nustatytus administracinių aktų požymius, ne kartą yra pažymėjęs, jog dauguma VAĮ nuostatose nurodytų požymių yra vertinamieji, todėl kiekvienu atveju teismas, spręsdamas, ar teisės aktas, dėl kurio teisėtumo ištyrimo yra kreiptasi į administracinį teismą, gali būti pripažintas norminiu ar individualiu administraciniu aktu (2020 m. lapkričio 1 d. įsigaliojus VAĮ redakcijai, išdėstytai 2020 m. gegužės 28 d. įstatyme Nr. XIII-2987, sąvoka „individualus administracinis aktas“ pakeista sąvoka „administracinis sprendimas“), būtinai turi išsiaiškinti šiame teisės akte įtvirtintų elgesio taisyklių pobūdį, subjektų ratą, kuriems taikomas aktas, aktą priėmusio subjekto statusą bei kitas akto priėmimo aplinkybes (žr., pvz., 2006 m. kovo 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A8-78/2006; 2007 m. vasario 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I1-01/2007). Pabrėžtina, jog, sprendžiant, kokio pobūdžio yra skundžiamas administracinis aktas, turi būti vertinama teisės aktą apibūdinančių požymių visuma (žr., pvz., 2011 m. rugpjūčio 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-259/2011).

Teisės doktrinoje bei teismų praktikoje pripažįstama, kad norminiai teisės aktai – tai rašytine forma išreikšti teisėkūros subjektų sprendimai (oficialūs rašytiniai dokumentai), kuriuose yra teisės normų. Juose įtvirtinami bendro pobūdžio nurodymai tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams, kurie orientuojami į ateitį ir numatyti taikyti daug kartų. Šie aktai adresuoti neapibrėžtam asmenų ratui arba adresuoti ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais. Jie visada abstraktūs ir jungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius, toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje. Teisės aktų priskyrimas norminių teisės aktų grupei apibūdina jų taikymo apimtį ir privalomumą (norminiai teisės aktai turi visuotinio privalomumo pobūdį) (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2003 m. kovo 24 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A502-63/2003; 2010 m. balandžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A444-1406/2010).

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje išskiriami šie pagrindiniai oficialiai galiojančio norminio administracinio akto požymiai:

1) aktas sukuria elgesio taisykles – teisės normas (žr., pvz., 2012 m. gegužės 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A520-2270/2012);

2) aktas priimtas viešojo administravimo subjekto, vykdančio administracinį reglamentavimą (žr., pvz., 2002 m. rugsėjo 24 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A2-736/2002), įgyvendinant būtent viešojo administravimo įgaliojimus, t. y. jį priėmusiam subjektui tiesiogiai realizuojant valstybės valią ir nustatant elgesio taisykles, visuotinai privalomas tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams (žr., pvz., 2007 m. vasario 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I1-1/2007);

3) aktas išdėsto bendro, abstraktaus pobūdžio nuostatas, kurios apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius (žr., pvz., 2003 m. kovo 24 d. plenarinės sesijos sprendimą administracinėje byloje Nr. A5-63/2003);

4) aktas orientuojamas į ateitį, t. y. skirtas taikyti daug kartų; jis toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje (žr., pvz., 2011 m. rugsėjo 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS492-725/2011);

5) aktas adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui arba ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais; tai, kad galima tam tikru metu nustatyti jų skaičių, nereiškia, kad aktas yra individualus (žr., pvz., 2011 m. kovo 21 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I575-3/2011; 2018 m. sausio 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-20-502/2018);

6) aktas yra visuotinai privalomas (žr., pvz., 2010 m. balandžio 6 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartį administracinėje byloje Nr. A444-1406/2010);

7) aktas paskelbiamas laikantis nustatytos norminių teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos (žr., pvz., 2011 m. rugsėjo 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS492-725/2011; 2017 m. kovo 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eI-8-756/2017). Konstatavus pirmųjų šešių požymių buvimą, konkretus aktas pripažintinas norminio pobūdžio administraciniu aktu, o atitiktis septintajam požymiui yra tokio akto oficialaus galiojimo sąlyga (žr., pvz., 2018 m. spalio 17 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I-9-662/2018; 2019 m. rugpjūčio 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-614-968/2019).

Aptariant pirmąjį norminio administracinio akto požymį, pažymėtina, kad elgesio taisyklės nustatomos tik norminiais administraciniais aktais, adresuotais neapibrėžtam asmenų ratui arba ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais, o individualiu administraciniu aktu teisės normos yra išimtinai tik taikomos ir toks aktas skirtas konkrečiam subjektui ar individualiais požymiais apibūdintų subjektų grupei (žr., 2011 m. gruodžio 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS756-849/2011; 2012 m. gegužės 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A520-2270/2012; 2013 m. liepos 4 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A492-1155/2013).

Potvarkiu nustatyta bendro pobūdžio taisyklė, kuria nutraukiamas žemės sklypų Vilniaus mieste projektavimas nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą (žemę) Vilniaus miesto savivaldybėje, įskaitant ir Grigiškių miestą, atkūrimui natūra ar suteikiant lygiavertį žemės sklypą, ir yra skirtas ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais, t. y. asmenims, kuriems nuosavybės teisės į išlikusį nekilnojamąjį turtą (žemę) paminėtu būdu Vilniaus miesto savivaldybėje dar nėra atkurtos. Potvarkiu nustatyta, kad Vilniaus miesto savivaldybėje, įskaitant ir Grigiškių miestą, nėra daugiau laisvos (neužstatytos) natūra grąžintinos bei nepriskirtos valstybės išperkamai valstybinės žemės, kurioje galėtų būti projektuojami žemės sklypai, ir, įgyvendinat šį Potvarkį, suinteresuotų asmenų atžvilgiu galės būti priimami individualūs administraciniai aktai dėl nuosavybės teisių į žemę atkūrimo kitais būdais.

Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija pritaria pirmosios instancijos teismo padarytai išvadai, kad Potvarkis yra norminio pobūdžio teisės aktas, pareiškėjai nepatenka į baigtinį ABTĮ 112 straipsnyje nurodytų subjektų, turinčių teisę kreiptis į administracinį teismą su abstrakčiu prašymu dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo, ratą.

Pagal ABTĮ 113 straipsnio 1 dalį, prašyti administracinio teismo pradėti tyrimą, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, turi teisę šio įstatymo 23 straipsnio 1 dalyje nurodyti subjektai, kai tame teisme yra nagrinėjama konkreti byla dėl jų teisių pažeidimo. Šio straipsnio 1 dalyje nurodytais atvejais administracinis teismas motyvuota nutartimi arba motyvuotu sprendimu išsprendžia, ar yra pagrindas pradėti norminio administracinio akto teisėtumo tyrimą. Teismas atmeta prašymą pradėti tyrimą dėl norminio administracinio akto teisėtumo, jeigu yra ABTĮ 113 straipsnio 2 dalies 1–5 punktuose nurodytos aplinkybės.

Šiuo atveju pareiškėjai kreipėsi į teismą dėl norminio akto (Potvarkio) panaikinimo, vertindami Potvarkį kaip individualų administracinį aktą.

Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pareiškėjai kreipėsi į teismą dėl norminio akto panaikinimo, nesilaikydami ABTĮ nustatytos tokio pobūdžio aktų teisėtumo tyrimo tvarkos, todėl pirmosios instancijos teismas pagrįstai ir teisėtai atsisakė priimti jų skundą ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu. Dėl to pareiškėjų atskirasis skundas yra atmetamas, o skundžiama teismo nutartis paliekama nepakeista.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

nutaria:

Pareiškėjų I. M., R. F., L. S., M. M., M. Z., A. Š., B. B., E. M. atskirąjį skundą atmesti.

Regionų administracinio teismo Kauno rūmų 2024 m. vasario 8 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Audrius Bakaveckas

Rasa Ragulskytė-Markovienė

Milda Vainienė