AS-858-336-12 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr

Administracinė byla Nr. AS858-336/2012

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-00905-2012-2

Procesinio sprendimo kategorija 63.3.1. (S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2012 m. gegužės 21 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ramūno Gadliausko, Irmanto Jarukaičio (pranešėjas) ir Dalios Višinskienės (kolegijos pirmininkė), teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo akcinės bendrovės „Lietuvos geležinkeliai” atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. kovo 28 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo akcinės bendrovės „Lietuvos geležinkeliai” skundą atsakovui Viešųjų pirkimų tarnybai (tretieji suinteresuoti asmenys – Lietuvos Respublikos finansų ministerija, Transporto investicijų direkcija) dėl rašto dalies panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas akcinė bendrovė „Lietuvos geležinkeliai“ (toliau – ir pareiškėjas, AB „Lietuvos geležinkeliai“) skundu (b. l. 1-9) kreipėsi į teismą, prašydamas panaikinti Viešųjų pirkimų tarnybos 2012 m. vasario 17 d. rašto Nr. 4S-736 (toliau – ir Raštas) dalį, kuria yra konstatuoti Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo (toliau – ir Viešųjų pirkimų įstatymas) 19 straipsnio 5 dalyje, 18 straipsnio 6 dalies 3 punkte, 32 straipsnio 7 dalyje, 18 straipsnio 1 dalyje ir 3 straipsnio 1 dalyje įtvirtinto skaidrumo principo pažeidimai.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2012 m. kovo 28 d. nutartimi (b. l. 158) atsisakė priimti AB „Lietuvos geležinkeliai“ skundą.

Pirmosios instancijos teismas nurodė, kad skundžiamas Viešųjų pirkimų tarnybos Raštas pagal savo turinį ir formą neatitinka nei vienos sprendimo, kurį Viešųjų pirkimų tarnyba gali priimti pagal Viešųjų pirkimų įstatymo 8 straipsnį, rūšies. Šiame dokumente nėra aiškiai bei imperatyviai suformuluotos santykio dalyviams privalomos elgesio taisyklės, jų teisės bei pareigos, o tik išdėstyta Viešųjų pirkimų tarnybos nuomonė, kuri gali tapti pagrindu Viešųjų pirkimų tarnybai priimti sprendimą, kuris sukels pareiškėjui teisines pasekmes ir kuris galės būti skundžiamas teismui. Viešųjų pirkimų tarnybos Raštas pats savaime nesukelia pareiškėjui teisinių pasekmių. Teismas pabrėžė, jog administraciniai teismai nesprendžia ginčų dėl tokių viešojo administravimo subjektų dokumentų, adresuotų atitinkamiems asmenims. Pažymi, kad Raštas nelaikytinas Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) nustatyta tvarka skundžiamu administraciniu aktu (ABTĮ 2 str. 15 d., 15 str. 1 d.). Remdamasis tuo, pirmosios instancijos teismas atsisakė priimti pareiškėjo skundą ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu.

II. Pareiškėjas akcinė bendrovė „Lietuvos geležinkeliai“ atskiruoju skundu (b. l. 160-165) prašo panaikinti 2012 m. kovo 28 d. Vilniaus apygardos administracinio teismo nutartį ir išspręsti klausimą iš esmės.

Atskirajame skunde nurodoma, kad 2012 m. sausio 6 d. pareiškėjas gavo Viešųjų pirkimų tarnybos 2012 m. sausio 4 d. raštą Nr. 4S-48 „Dėl viešųjų pirkimų Nr. 42789 ir Nr. 48485 vertinimo“, kuriuo buvo pateiktas atviro konkurso „Kauno geležinkelio tunelio renovacija“ (skelbtas 2006 m. liepos 14 d. leidinio „Valstybės žinios“ priede „Informaciniai pranešimai“ Nr. 52, pirkimo Nr. 42789) ir neskelbiamų derybų būdu vykdyto viešojo pirkimo „Kauno geležinkelio tunelio renovacija“ (viešojo pirkimo procedūrų 2007 m. sausio 19 d. ataskaita Nr. 914, pirkimo Nr. 48485) (toliau pirkimas Nr. 42789 ir Nr. 48485 kartu – ir Pirkimai) vertinimas. Šiais pirkimais buvo įgyvendinamas Sanglaudos fondo projektas Nr. 2004/LT/16/C/PT/007 „Kauno geležinkelio tunelio renovacija“ (toliau – ir Projektas). Minėtu raštu Viešųjų pirkimų tarnyba padarė išvadą, jog neskelbiamų derybų metu padaryti pažeidimai turėjo įtakos neskelbiamų derybų rezultatams, o taip pat pateikė pastabas dėl konkurso sąlygų. Nesutikdamas su konstatuotais Pirkimų pažeidimais, pareiškėjas 2012 m. sausio 10 d. pateikė Viešųjų pirkimų tarnybai raštą Nr. 2-108, kuriame išdėstė nesutikimo su Viešųjų pirkimų tarnybos 2012 m. sausio 4 d. raštu motyvus bei pateikė išdėstytus argumentus pagrindžiančius dokumentus. Minėtu raštu pareiškėjas prašė Viešųjų pirkimų tarnybos iš naujo persvarstyti Pirkimų vertinimą bei panaikinti 2012 m. sausio 4 d. Nr. 4S-48 rašte išdėstytą Pirkimų vertinimo išvadą, nustačius Pirkimų pažeidimus, priimti individualų administracinį aktą ir nurodyti šio Viešųjų pirkimų tarnybos sprendimo apskundimo tvarką. Nurodo, kad 2012 m. vasario 21 d. buvo gautas skundžiamas Viešųjų pirkimų tarnybos Raštas, kuriuo Viešųjų pirkimų tarnyba atsižvelgė į dalį pareiškėjo rašte Nr. 2-108 išdėstytų motyvų ir pažymėjo, kad Viešųjų pirkimų tarnyba rašte nekonstatavo viešųjų pirkimų įstatymų pažeidimų, susijusių su pirkimo Nr. 42789 (toliau – ir Pirkimas) dokumentais: Viešųjų pirkimų tarnyba pateikė pastabas dėl reikalavimų nustatytų pirkimo sąlygose ir rekomendacijas, kurių perkančioji organizacija, Viešųjų pirkimų tarnybos nuomone, turėtų laikytis, vykdydama kitus viešuosius pirkimus. Kadangi dėl Pirkimo Viešųjų pirkimų tarnyba jokių įstatymų pažeidimų nenustatė, pareiškėjas dėl šios rašto dalies skundo nepateikė.

Pareiškėjo nuomone, pirmosios instancijos teismas nepagrįstai atsisakė priimti pareiškėjo skundą. Pažymi, jog teismo atsisakymas priimti skundą yra teisės į teisminę gynybą ribojimas. Pabrėžia, jog skundžiamas Raštas sukelia pareiškėjui teisines pasekmes, kadangi šiuo atveju buvo tikrinti Pirkimai, organizuoti įgyvendinant Sanglaudos fondo Projektą. Vadovaujantis Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. spalio 17 d. nutarimu Nr. 1139 patvirtintomis Atsakomybės ir funkcijų paskirstymo tarp institucijų, įgyvendinant Lietuvos 2007-2013 metų Europos Sąjungos struktūrinės paramos panaudojimo strategiją ir veiksmų programas, taisyklėmis (toliau – ir Taisyklės), Viešųjų pirkimų tarnybai priklauso Europos Sąjungos struktūrinės paramos valdymo ir kontrolės sistemai, užtikrinančiai veiksmų programų įgyvendinimą atitinkantį Europos Bendrijos teisės aktų nuostatas ir principus. Pagal Taisyklių 12.1, 14.1 punktus ministerijos ir (ar) kitos valstybės institucijos pagal kompetenciją atsakingos už bendrai finansuojamus iš Europos Sąjungos fondų lėšų ūkio sektorius, taip pat įgyvendinančioji institucija turi teisę įtarus galimą Viešųjų pirkimų įstatymo pažeidimą kreiptis į Viešųjų pirkimų tarnybą dėl projektų vykdytojų (perkančiųjų organizacijų) viešųjų pirkimų atitikties Viešųjų pirkimo įstatymo reikalavimams. Viešųjų pirkimų tarnybos funkcijų apibrėžimui yra skirtas Taisyklių 15 punktas, kurio 15.3 punkte numatyta, kad atlikdama šių Taisyklių 15.1 punkte nurodytą viešųjų pirkimų kontrolę ir nustačiusi Viešųjų pirkimų įstatymo pažeidimus, vertinimo kopijas teikia įgyvendinančiai institucijai, ministerijai ir (ar) kitai valstybės institucijai, pagal kompetenciją atsakingai už bendrai finansuojamus iš Europos Sąjungos fondų lėšų ūkio sektorius. Taigi Raštas, priešingai negu nurodė teismas, negali būti laikomas tik atitinkamam asmeniui – pareiškėjui – adresuota nuomone. Tuo atveju, jeigu Raštas būtų išimtinai pareiškėjui skirta nuomonė, tai nebūtų prasmės jo teikti ir Projektą įgyvendinančiai institucijai – Transporto investicijų direkcijai bei vadovaujančiai mokėjimo institucijai – Lietuvos Respublikos finansų ministerijai (toliau – ir Finansų ministerija).

Pareiškėjas pažymi, jog nei iki 2012 m. sausio 1 d. galiojęs Viešųjų pirkimų įstatymo 8 straipsnis, nei po 2012 m. sausio 1 d. galiojantis Viešųjų pirkimų įstatymo 82 straipsnis nenumato Viešųjų pirkimų tarnybos teisės teikti išvadas ir/arba nuomones, be to, šis įstatymas nenumato tokių išvadų formos ar turinio. Teisės teikti nuomonę viešojo administravimo subjektams nenumato ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymas (toliau – ir VAĮ). Vertinimo išvadas Viešųjų pirkimų tarnyba teikia pagal Taisyklių 15.1 punktą, kai vykdydama iš Europos Sąjungos finansuojamų projektų viešųjų pirkimų kontrolę, nustato Viešųjų pirkimų įstatymo pažeidimus. Siekiant tinkamai vykdyti minėtas specialiąsias funkcijas, 2011 m. liepos 30 d. Viešųjų pirkimų tarnybos direktoriaus įsakymu Nr. 1S-103 buvo patvirtintas Viešųjų pirkimų tarnybos funkcijų, priskirtų įgyvendinant Lietuvos 2007-2013 metų Europos Sąjungos struktūrinės paramos panaudojimo strategiją ir veiksmų programas, vykdymo procedūrų vadovas. Taigi Viešųjų pirkimų tarnybos pirkimų vertinimo išvada – specifinių Viešųjų pirkimų tarnybos vykdomų funkcijų rezultatas, priimama išimtinai dėl viešųjų pirkimų, įvykdytų/vykdomų įgyvendinant Europos Sąjungos fondų finansuojamus projektus. Tačiau pirmosios instancijos teismas šios aplinkybės nevertino ir dėl jos nepasisakė.

Pabrėžia, jog Viešųjų pirkimų tarnybai yra pavesta vertinti Europos Sąjungos projektų viešųjų pirkimų teisėtumą ir toks vertinimas, kuriuo yra konstatuojami perkančiosios ir projektą vykdančios organizacijos neva padaryti pažeidimai, sukelia pastarajam neigiamas pasekmes. Nagrinėjamu atveju dėl skundžiamo Rašto pareiškėjui kilusios neigiamos pasekmės pasireiškė tuo, kad Rašto pagrindu Finansų ministerija 2012 m. kovo 8 d. raštu Nr. ((4.79- 2409)-5K-1203947)-6K-1202393, pavedė Transporto investicijų direkcijai pakartotinai atlikti įtariamo pažeidimo dėl pareiškėjo vykdyto projekto „Kauno geležinkelio tunelio renovavimas“ viešųjų pirkimų tyrimą. Pažeidimo tyrimo tvarką reglamentuoja Metodinės pažeidimų tyrimo ir nustatymo rekomendacijos, patvirtintos Lietuvos Respublikos finansų ministro 2009 m. gegužės 29 d. įsakymu Nr. IK-173 ir Europos Sąjungos finansinės paramos naudojimo pažeidimų nustatymo ir šalinimo taisyklės, patvirtintos Lietuvos Respublikos finansų ministro 2005 m. spalio 17 d. įsakymu Nr. 1K-307. Pažeidimų nustatymo ir šalinimo taisyklių 2 dalyje yra pateikti pažeidimo ir pažeidimo tyrimo apibrėžimai. Pažeidimo tyrimas – paramą administruojančios institucijos atliekamas projekto vykdytojo pateiktos ir papildomai pareikalautos informacijos, duomenų bei dokumentų patikrinimas, patikra vietoje, paaiškinimų apie pažeidimo aplinkybes prašymas ir/arba kiti veiksmai, kuriais siekiama ištirti nustatytą arba įtariamą pažeidimą. Pažeidimas – Lietuvos Respublikos ir/arba Europos Sąjungos teisės aktų nuostatų pažeidimas veikimu arba neveikimu, dėl kurio atsirado arba galėjo atsirasti valstybės ir/arba Europos Bendrijų biudžeto nuostolių.

Pareiškėjas nurodo, kad Rašte Viešųjų pirkimų tarnyba konstatavo pareiškėjo neva padarytus Viešųjų pirkimų įstatymo pažeidimus. Kadangi Viešųjų pirkimų tarnybai yra suteikta išimtinė teisė vertinti viešųjų pirkimų teisėtumą, tai manytina, kad pažeidimo tyrimo procedūrą atliekanti institucija (Transporto investicijų direkcija) faktiškai negali kvestionuoti šios institucijos padarytų išvadų, o jos vaidmuo yra apribotas Viešųjų pirkimų tarnybos nustatyto pažeidimo teisiniu įvertinimu, t. y. sankcijos parinkimu. Faktiškai pažeidimo tyrimą vykdanti institucija neturi teisės nenustatyti Viešųjų pirkimų tarnybos konstatuotų pažeidimų. Todėl pirmosios instancijos teismo atsisakymas priimti skundą atima tiek iš pareiškėjo, tiek ir iš kitų Europos Sąjungos paramą administruojančių institucijų teisę teismine tvarka įvertinti Viešųjų pirkimų tarnybos konstatuotų pažeidimų pagrįstumą. Pažymi, kad, vadovaujantis Lietuvos Respublikos finansų ministro 2009 m. gegužės 29 d. įsakymu Nr. IK-173 patvirtintų Metodinių pažeidimų tyrimo ir nustatymo rekomendacijų 26 punktu, nustačius pažeidimą, kuris yra susijęs su viešuoju pirkimu pagal Viešųjų pirkimų įstatymą, taikomos Europos Komisijos parengtos Finansinių korekcijų taikymo dėl pažeidimų viešųjų pirkimų srityje gairės (2007 m. lapkričio 29 d. galutinė redakcija, COCOF 07/ 0037/03-ES) (toliau – ir Gairės). Gairės nustato rekomendacijas, skirtas nustatyti finansines pataisas, taikytinas pažeidimams, nustatytiems taikant Bendrijos teisės aktus dėl viešojo pirkimo sutarčių, bendrai finansuojamų iš struktūrinių fondų ir Sanglaudos fondo 2000-2006 ir 2007-2013 m., sudarymo tvarkos. Mano, kad Rašte nustatyti viešųjų pirkimų pažeidimai galėtų pareiškėjui sukelti iki 25 proc. sutarties sumos finansines korekcijas (Gairių priedo 6 ir 21 p.).

Atkreipia dėmesį, kad šiuo metu Vilniaus apygardos administraciniame teisme yra nagrinėjama administracinė byla pagal pareiškėjo skundą atsakovui Lietuvos Respublikos valstybės kontrolei (toliau – ir VK) dėl Lietuvos valstybės kontrolės ataskaitos dėl Sanglaudos fondo projekto Nr. 2004/LT/16/C/PT/007 „Kauno geležinkelio tunelio renovacija“ Nr. FA-P-70-9-68 ir jos pagrindu priimtos išvados Nr. 9-59 panaikinimo (administracinė byla Nr. I-2094/2012). Skundžiamuose audito dokumentuose VK taip pat konstatavo pareiškėjo neva padarytus viešųjų pirkimų, kurių dalis sutampa su Viešųjų pirkimų tarnybos nustatytais, pažeidimus. Kadangi būtent Viešųjų pirkimų tarnyba, o ne VK yra kompetentinga spręsti dėl įvykdytų viešųjų pirkimų teisėtumo (atitikimo viešųjų pirkimų įstatymams), tai Viešųjų pirkimų tarnybos Rašte konstatuotais pažeidimų faktais bus remiamasi ir nagrinėjamoje byloje.

Pareiškėjas pabrėžia, kad Rašto II dalies gramatinė analizė rodo, jog 2-4, 6 punktų formuluotės yra konstatuojamojo/imperatyvaus pobūdžio. Rašte nėra išreikšta abejonių arba daroma prielaidų, leidžiančių pateiktus vertinimus traktuoti kaip negalutinę bei neįpareigojančią nuomonę, priešingai, vertinimai yra konstatuojantys pareiškėjo padarytus Projekto įgyvendinimo pažeidimus. Raštas yra laikytinas galutiniu pareiškėjos kaltę nustatančiu dokumentu. Be to, šios tokio turinio „nuomonės“ paskelbimas viešai visiems prieinamame Viešųjų pirkimų tarnybos interneto tinklalapyje pažeidė administracinėje teisėje galiojantį nekaltumo prezumpcijos principą ir leido visuomenei susidaryti klaidingą nuomonę apie pareiškėją.

Pažymi, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai nurodė, kad skundžiamas Raštas pagal savo turinį ir formą neatitinka nei vienos sprendimo, kurį Viešųjų pirkimų tarnyba gali priimti pagal Viešųjų pirkimų įstatymo 8 straipsnį, rūšies, todėl negali būti administracinio ginčo objektu. Pabrėžia, kad konkrečios teisės normos nebuvimas negali atimti iš šalies teisės ginti savo teisių. Nurodo, kad vien tai, jog Raštas pagal savo turinį ir formą neatitinka nei vienos sprendimo, kurį Viešųjų pirkimų tarnyba gali priimti pagal Viešųjų pirkimų įstatymo 8 straipsnį, rūšies, bei tai, kad Viešųjų pirkimų įstatyme nėra įtvirtinta perkančiosios organizacijos teisė kreiptis į teismą dėl Rašto apskundimo, savaime nereiškia, kad tokios teisės minėtas subjektas apskritai neturi. Kadangi nagrinėjamu atveju Viešųjų pirkimų įstatyme nėra įtvirtinta teisės norma (normos), reguliuojančios panašų gyvenimo atvejį, tai turėtų būti taikoma teisės analogija – konstitucinis teisės į teisminę gynybą principas.

Pabrėžia, kad skundžiamas Raštas laikytinas administracinės procedūros sprendimu, todėl gali būti skundžiamas teismine tvarka. Remiasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. kovo 16 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. AS602-236/2012. Pažymi, jog nagrinėjamą situaciją taip pat galima vertinti kaip administracinę procedūrą ir taikyti šią procedūrą reglamentuojančias teisės normas. Administracinė procedūra baigiama administracinės procedūros sprendimo priėmimu (VAĮ 35 str.). VAĮ 36 straipsnis numato, kad asmuo turi teisę apskųsti viešojo administravimo subjekto priimtą administracinės procedūros sprendimą savo pasirinkimu administracinių ginčų komisijai arba administraciniam teismui įstatymų nustatyta tvarka. Pažymi, kad pareiškėjas nagrinėjamu atveju skundžia Viešųjų pirkimų tarnybos veiksmus ta apimtimi, kuria ši institucija priėmė administracinės procedūros sprendimą. Kaip minėta, nesutikdamas su Viešųjų pirkimų tarnybos 2012 m. sausio 4 d. raštu Nr. 4S-48, pareiškėjas pateikė Viešųjų pirkimų tarnybai motyvuotą raštą Nr. 2-108. Šio pareiškėjo rašto padavimas sąlygojo administracinės procedūros pradžią, kuri buvo užbaigta Viešųjų pirkimų tarnybai 2012 m. vasario 17 d. priėmus skundžiamą Raštą, kuris laikytinas administracinės procedūros sprendimu. Teisė apskųsti tokį sprendimą yra numatyta VAĮ 36 straipsnyje. Nagrinėjamoje byloje pareiškėjas skundžia Viešųjų pirkimų tarnybos sprendimą, kuriuo ji netinkamai atliko administracinę procedūrą dėl savo atliktų veiksmų ar priimtų administracinių sprendimų.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

III. Atskirasis skundas atmestinas.

Nagrinėjamoje byloje ginčas kyla dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. kovo 28 d. nutarties, kuria teismas atsisakė priimti AB „Lietuvos geležinkeliai“ skundą, teisėtumo ir pagrįstumo. Pirmosios instancijos teismas atsisakė priimti pareiškėjo skundą, motyvuodamas tuo, kad skundžiamame Viešųjų pirkimų tarnybos Rašte nėra aiškiai bei imperatyviai suformuluotos santykio dalyviams privalomos elgesio taisyklės, jų teisės bei pareigos, o tik išdėstyta Viešųjų pirkimų tarnybos nuomonė, Viešųjų pirkimų tarnybos Raštas pats savaime nesukelia pareiškėjui teisinių pasekmių.

Pareiškėjas atskiruoju skundu nesutinka su pirmosios instancijos teismo argumentais ir nurodo, kad skundžiamas Raštas sukelia jam teisines pasekmes, Raštas laikytinas administracinės procedūros sprendimu, todėl gali būti skundžiamas teismine tvarka.

Teisėjų kolegija, įvertinusi skundžiamo Viešųjų pirkimų tarnybos Rašto turinį, teisinį reguliavimą, nesutinka su pareiškėjo teiginiu, kad pirmosios instancijos teismas netinkamai taikė procesines teisės normas dėl skundžiamo Rašto galimybės būti administracinės bylos dalyku.

Teisėjų kolegija nurodo, kad pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 5 straipsnį kiekvienas suinteresuotas subjektas turi teisę įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė ar įstatymų saugomas interesas. ABTĮ 15 straipsnio 1 dalies 1 punktas numato, kad administracinių teismų kompetencijai yra priskirta nagrinėti bylas dėl valstybinio administravimo subjektų priimtų teisės aktų ir veiksmų teisėtumo, taip pat šių subjektų atsisakymo atlikti jų kompetencijai priskirtus veiksmus teisėtumo ir pagrįstumo ar vilkinimo atlikti tokius veiksmus.

ABTĮ 22 straipsnio 1 dalis taip pat nustato, kad skundą (prašymą) dėl viešojo ar vidaus administravimo subjekto priimto administracinio akto ar veiksmo (neveikimo) turi teisę paduoti asmenys, kai jie mano, kad jų teisės ar įstatymų saugomi interesai yra pažeisti. Atsižvelgiant į tai, administraciniams teismams priskirta nagrinėti administracines bylas dėl valstybinio administravimo subjektų priimtų teisės aktų (administracinių aktų), taip pat veiksmų (neveikimo), kurie įtakoja konkrečių asmenų teises ar įstatymų saugomus interesus, teisėtumo.

Tokiu būdu teismine tvarka gali būti ginčijama ne bet kokia valstybinio administravimo subjekto veikla, o tik tokia, kuri atitinka ABTĮ 15 straipsnio 1 dalies 1 punkto ir 22 straipsnio 1 dalies reikalavimus. Šių teisės normų sisteminis vertinimas leidžia teigti, kad į administracinį teismą asmuo turi teisę kreiptis tik dėl jam teisines pasekmes sukeliančių individualių teisės aktų, priimtų viešojo administravimo srityje. Pažymėtina, kad nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes, net ir skundo patenkinimo atveju, asmens teisių ir pareigų apimtis nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis.

Todėl Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas laikosi nuoseklios praktikos, jog viešojo administravimo subjekto surašytas dokumentas, kuriame nėra viešojo administravimo subjekto patvarkymų (įpareigojimų asmeniui), negali būti bylos nagrinėjimo dalyku, o byla, kurioje yra ginčijamas toks dokumentas, nenagrinėtina teismų (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. balandžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010, 2010 m. spalio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-560/2010, 2011 m. kovo 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS62-180/2011).

Pirmiausiai, pažymėtina, kad Viešųjų pirkimų taryba 2012 m. sausio 4 d. raštu Nr. 4S-48 „Dėl viešųjų pirkimų Nr. 42789 ir Nr. 48485 įvertinimo” pateikė atviro konkurso „Kauno geležinkelio tunelio renovacija“ (skelbtas 2006 m. liepos 14 d. leidinio „Valstybės žinios“ priede „Informaciniai pranešimai“ Nr. 52, pirkimo Nr. 42789) ir neskelbiamų derybų būdu vykdyto viešojo pirkimo „Kauno geležinkelio tunelio renovacija“ (viešojo pirkimo procedūrų 2007 m. sausio 19 d. ataskaita Nr. 914, pirkimo Nr. 48485) vertinimą. Minėtu raštu Viešųjų pirkimų tarnyba padarė išvadą jog neskelbiamų derybų metu padaryti pažeidimai turėjo įtakos neskelbiamų derybų rezultatams, o taip pat pateikė pastabas dėl konkurso sąlygų (b. l. 1-9). Nesutikdamas su nurodytais viešųjų pirkimų pažeidimais, pareiškėjas 2012 m. sausio 10 d. pateikė Viešųjų pirkimų tarnybai raštą Nr. 2-108, kuriame išdėstė nesutikimo su Viešųjų pirkimų tarnybos 2012 m. sausio 4 d. raštu motyvus bei pateikė išdėstytus argumentus pagrindžiančius dokumentus (b. l. 21-37). Viešųjų pirkimų tarnyba šioje byloje skundžiamu Raštu atsakė į pareiškėjo pateiktą 2012 m. sausio 10 d. Viešųjų pirkimų tarnybai raštą Nr. 2-108. Pabrėžtina, kad skundžiame Rašte Viešųjų pirkimų tarnyba atsižvelgė į dalį pareiškėjo rašte Nr. 2-108 išdėstytų motyvų ir pažymėjo, kad Viešųjų pirkimų tarnyba rašte nekonstatavo viešųjų pirkimų įstatymų pažeidimų, susijusių su pirkimo Nr. 42789 dokumentais, ji tik pateikė pastabas dėl reikalavimų numatytų pirkimo sąlygose ir rekomendacijas, kurių perkančioji organizacija, Viešųjų pirkimų tarnybos nuomone, turi laikytis vykdydama viešuosius pirkimus (b. l. 38-49). Nagrinėjamu atveju pareiškėjas ginčija Viešųjų pirkimą Raštą, tačiau teisėjų kolegija pabrėžia, jog tam, kad atsirastų procesinės prielaidos ginčyti teismine tvarka nurodytą aktą, būtina nustatyti, ar jis atitinka administravimo subjektų priimamų teisės aktų kriterijus.

Teisėjų kolegija pažymi, jog Viešųjų pirkimų tarnybos kompetenciją numato Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymas (2012 m. sausio 1 d. redakcija) (toliau – ir VPĮ), kurio 82 straipsnio 2 dalyje inter alia nurodyta, kad Viešųjų pirkimų tarnyba turi teisę, įtarusi šio įstatymo ir kitų su jo įgyvendinimu susijusių teisės aktų pažeidimus ir vadovaudamasi teisingumo ir protingumo kriterijais, įpareigoti perkančiąją organizaciją sustabdyti pirkimo procedūras tol, kol Viešųjų pirkimų tarnyba pateiks perkančiosios organizacijos pateiktų dokumentų ir sprendimų vertinimą, o nustačiusi šiuos pažeidimus, – įpareigoti perkančiąją organizaciją nutraukti pirkimo procedūras, pakeisti ar panaikinti neteisėtus sprendimus ar veiksmus, šiame įstatyme nustatytais atvejais duoti sutikimą perkančiajai organizacijai nutraukti pirkimo procedūras, pakeisti pirkimo sutarties sąlygas, atlikti pirkimą neskelbiamų derybų būdu arba šio įstatymo 10 straipsnio 5 dalyje nustatytu būdu, Lietuvos Respublikos įstatymų nustatyta tvarka traukti administracinėn atsakomybėn šį įstatymą pažeidusius ir Viešųjų pirkimų tarnybos reikalavimų ar sprendimų nevykdančius asmenis, nustačiusi šio įstatymo ir kitų su jo įgyvendinimu susijusių teisės aktų pažeidimus, gindama viešąjį interesą, kreiptis į teismą dėl pirkimo sutarties pripažinimo negaliojančia ir (ar) alternatyvių sankcijų taikymo (VPĮ 82 str. 2 d. 6, 7, 8, 10 p.).

Nagrinėjamu atveju Viešųjų pirkimų tarnyba Rašte įvertino pareiškėjo pateiktus argumentus dėl viešųjų pirkimų Nr. 42789 ir Nr. 48485 įvertinimo, pabrėžė, kad ji 2012 m. sausio 4 d. rašte nekonstatavo viešųjų pirkimų įstatymų pažeidimų, susijusių su pirkimo Nr. 42789 dokumentais, ji tik pateikė pastabas dėl reikalavimų numatytų pirkimo sąlygose ir rekomendacijas, kurių perkančioji organizacija turėtų laikytis. Šioje byloje skundžiamame Rašte pareiškėjo atžvilgiu nėra taikytos neigiamo poveikio priemonės, atsakovo išvada yra informacinio-aiškinamojo pobūdžio dokumentas, pats savaime nesukeliantis pareiškėjui teisinių pasekmių, todėl darytina išvada, jog teisminis procesas pagal pareiškėjo suformuluotą skundo dalyką dėl Viešųjų pirkimų tarnybos Rašto kaip individualaus akto panaikinimo yra negalimas, nes toks skundas yra nenagrinėtinas teismų (ABTĮ 37 str. 2 d. 1 p.). Teisėjų kolegija nurodo, kad administraciniai teismai nesprendžia ginčų dėl tokių viešojo administravimo subjektų dokumentų, adresuotų atitinkamiems asmenims. Teismas turi priimti nagrinėti tik tokį reikalavimą dėl teisės akto, kuriame aiškiai bei imperatyviai suformuluotos visuomeninio santykio dalyviams privalomos elgesio taisyklės, jų teisės bei pareigos. Taigi Viešųjų pirkimų tarnybos Raštas nelaikytinas ABTĮ nustatyta tvarka skundžiamu administraciniu aktu (ABTĮ 2 str. 15 d., 15 str. 1 d.).

Pareiškėjas atskirajame skunde taip pat pažymi, jog jis skundžia Viešųjų pirkimų Raštą kaip administracinės procedūros sprendimą. Tačiau teisėjų kolegija pabrėžia, kad Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (2011 m. gegužės 11 d. redakcija) (toliau – ir VAĮ) trečiasis skirsnis „Administracinė procedūra“ yra skirtas reglamentuoti atskirą viešojo administravimo santykių sritį, t. y. pagal šį įstatymą viešojo subjekto atliekamus privalomus veiksmus nagrinėjant asmens skundą ar pranešimą apie viešojo administravimo subjekto veiksmais, neveikimu ar administraciniais sprendimais galimai padarytą asmens, nurodyto skunde ar pranešime, teisių ir teisėtų interesų pažeidimą ir priimant dėl to administracinės procedūros sprendimą.

Iš VAĮ 19 straipsnio 1 dalies, 21 straipsnio matyti, kad administravimo procedūra gali būti pradėta tik tuo atveju, kai viešojo administravimo subjektas gauna asmens skundą ar pranešimą apie viešojo administravimo subjekto veiksmais, neveikimu ar administraciniais sprendimais galimai padarytą asmens teisių ir teisėtų interesų pažeidimą. Administracinės procedūra saistoma tam tikromis faktinėmis aplinkybėmis, vienos iš kurių nebuvimas paneigia administracinės procedūros galimybę. Tokia procedūra negalima, jei nėra asmens skundo ar pranešimo apie asmens teisių ir teisėtų interesų pažeidimą padarytą viešojo administravimo subjekto.

Pagal VAĮ 2 straipsnio 15 dalį skundas – asmens rašytinis kreipimasis į viešojo administravimo subjektą, kuriame nurodoma, kad yra pažeistos jo teisės ar teisėti interesai, ir prašoma juos apginti, o pagal to paties straipsnio 16 dalį pranešimas – asmens rašytinis kreipimasis į viešojo administravimo subjektą, kuriame nurodoma, kad yra pažeistos kito asmens teisės ar teisėti interesai, ir prašoma juos apginti. Šiuo atveju pareiškėjas pažymi, kad administracinė procedūra buvo inicijuota jam paduodant Viešųjų pirkimų tarnybai raštą Nr. 2-108 ir buvo užbaigta Viešųjų pirkimų tarnybai priėmus nagrinėjamoje byloje skundžiamą Raštą, kuris laikytinas administracinės procedūros sprendimu.

Tačiau teisėjų kolegija, sistemiškai įvertinusi nurodytas VAĮ normas, pabrėžia, kad Viešųjų pirkimų tarnybos Raštas negali būti pripažintas (laikytinas) administracinės procedūros sprendimu VAĮ taikymo požiūriu, nes tai nėra sprendimas priimtas išnagrinėjus asmens skundą ar pranešimą apie jo galimai padarytą teisių ir teisėtų interesų pažeidimą (VAĮ 19 str. 1 d.). Šiuo atveju negalima daryti išvados, kad pareiškėjas Viešųjų pirkimų tarnybai pateikdamas raštą Nr. 2-108 iniciavo administracinę procedūrą, kadangi pareiškėjas iš esmės kreipdamasis nesiekė apginti savo galimai padarytą teisių ir teisėtų interesų pažeidimą, raštas buvo teikiamas dėl Viešųjų pirkimų tarnybos 2012 m. sausio 4 d. rašto Nr. 4S-48 „Dėl viešųjų pirkimų Nr. 42789 ir Nr. 48485 vertinimo“, kuriame Viešųjų pirkimų tarnyba tik išreiškė savo nuomonę dėl galimai padarytų Viešųjų pirkimų įstatymo pažeidimų, šiame akte nebuvo nurodyta pareiškėjui privalomų vykdyti nurodymų.

Šiuo atveju pareiškėjas 2012 m. sausio 10 d. kreipdamasis į Viešųjų pirkimų tarnybą ir teikdamas savo argumentus ir įrodymus siekė pakeisti Viešųjų pirkimų tarnybos nuomonę apie jos nustatytus pažeidimus. Teisėjų kolegija taip pat atkreipia dėmesį, kad pareiškėjas iš esmės savo skundą grindžia argumentais, susijusiais su Viešųjų pirkimų tarnybos nurodytais Viešųjų pirkimų įstatymo pažeidimais, o ne su tam tikrais procedūriniais, jo nuomone, atliktos administracinės procedūros aspektais.

Teisėjų kolegija pažymi, kad nagrinėjamu atveju pareiškėjas remiasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. kovo 16 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. AS602-236/2012, tačiau iš šios administracinės bylos matyti, kad joje nurodytos aplinkybės yra netapačios šioje byloje nagrinėjamoms aplinkybėms. Teismams sprendžiant bylas precedento galią turi tik tokie ankstesni teismų sprendimai, kurie buvo sukurti analogiškose bylose, t. y. precedentas taikomas tik tose bylose, kurių faktinės aplinkybės yra tapačios arba labai panašios į tos bylos, kurioje buvo sukurtas precedentas, faktines aplinkybes ir kurioms turi būti taikoma ta pati teisė, kaip toje byloje, kurioje buvo sukurtas precedentas (žr. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2007 m. spalio 24 d. nutarimą). Remtis teismų precedentais reikia itin apdairiai. Precedento galią turi tik tokie ankstesni teismų sprendimai, kurie buvo sukurti analogiškose bylose, kurių faktinės aplinkybės yra tapačios arba labai panašios į faktines aplinkybes bylose, kuriose buvo sukurtas precedentas, ir kurioms turi būti taikoma ta pati teisė, kaip toje byloje, kuriose buvo sukurtas precedentas. Taip pat būtina atsižvelgti ir į kitas reikšmingas aplinkybes: į precedento sukūrimo laiką; į tai, ar precedentas atspindi jau susiformavusią teismų praktiką, ar yra pavienis atvejis; į precedento argumentacijos įtikinamumą; į įvykusius priėmus atitinkamą precedento reikšmę turintį teismo sprendimą reikšmingus socialinius, ekonominius ir kitus pokyčius ir kt. Būtina vadovautis įtvirtintais bendraisiais teisingumo, protingumo ir sąžiningumo kriterijais (žr. Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2007 m. gruodžio 18 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-571/2007, 2008 m. balandžio 1 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-194/2008). Be to, pažymėtina, kad teismai nagrinėdami atitinkamas bylas turi remtis dominuojančia teismų praktika atitinkamu klausimu ir atsižvelgti į kiekvienos situacijos faktines aplinkybes.

Remiantis tuo, kas išdėstyta, darytina išvada, kad pirmosios instancijos teismas tinkamai taikė procesines teisės normas ir pagrįstai atsisakė priimti pareiškėjo skundą ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu, todėl pirmosios instancijos teismo nutartis paliktina nepakeista, pareiškėjo atskirasis skundas atmestinas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 151 straipsnio 1 dalimi, teisėjų kolegija

n u t a r i a :

pareiškėjo akcinės bendrovės „Lietuvos geležinkeliai” atskirąjį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. kovo 28 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Ramūnas Gadliauskas

Irmantas Jarukaitis

Dalia Višinskienė