2021-12-01 Nr. AB-25715-3-62-3-01749-2020-9 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eA-2237-556/2021

Teisminio proceso Nr. 3-62-3-01749-2020-9

Procesinio sprendimo kategorijos: 15.2; 15.3

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2021 m. gruodžio 1 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus, Ramūno Gadliausko ir Arūno Sutkevičiaus (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Kauno rajono savivaldybės administracijos apeliacinį skundą dėl Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2020 m. spalio 20 d. spendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjos J. G. skundą atsakovui Kauno rajono savivaldybės administracijai dėl rašto panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. 1. Pareiškėja J. G. su skundu kreipėsi į teismą ir prašė panaikinti Kauno rajono savivaldybės administracijos (toliau – ir Administracija) 2020 m. birželio 4 d. raštą Nr. SD-1409 „Dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties keitimo“ (toliau – ir Raštas) bei jai priteisti bylos nagrinėjimo išlaidų atlyginimą.

2. Pareiškėja paaiškino, kad jai asmeninės nuosavybės teise priklauso 0,1443 ha dydžio žemės sklypas, kurio unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), kadastro Nr. (duomenys neskelbtini) ((duomenys neskelbtini) k. v.), esantis (duomenys neskelbtini) (toliau – ir Žemės sklypas). J. G. 2020 m. gegužės 5 d. Kauno rajono savivaldybės administracijai pateikė prašymą dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo pakeitimo bei Žemės sklypo vidutinės rinkos vertės nustatymo. Pareiškėja prašė pakeisti Žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą iš žemės ūkio naudojimo paskirties, naudojimo būdas – kiti žemės ūkio paskirties žemės sklypai – į kitos paskirties žemė, naudojimo būdas – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos – bei nustatyti Žemės sklypo vidutinę rinkos kainą. Atsakovas ginčijamu 2020 m. birželio 4 d. raštu Nr. SD-1409 „Dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties keitimo“ informavo, kad prašymas nebus tenkinamas.

3. Pareiškėja pažymėjo, kad Administracija Rašte konstatavo, jog Žemės sklypas patenka į mažo užstatymo intensyvumo gyvenamąsias teritorijas ir gamtinio karkaso teritoriją, taip pat patenka į orientacinę galimų potvynių teritoriją bei į didelės (10 procentų) bei vidutinės tikimybės (1 procento) potvynių rizika ir grėsme pasižyminčią teritoriją.

4. J. G. akcentavo, kad Rašte nurodyta, jog gamtinio karkaso nacionalinių migracijos koridorių teritorijoje veikla yra aprašyta bendrojo plano aiškinamojo rašto Žemės tvarkymo ir naudojimo reglamentų 9.1 lentelėje, kurioje nurodoma, kad Nemuno upės slėniuose ir virš jos šlaitų esančiuose užliejamose teritorijose pastatų statyba draudžiama. Pareiškėja teigė, kad vadovaujantis Lietuvos Respublikos specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 104 straipsniu, potvynio grėsmės teritorijose taikomos specialiosios žemės naudojimo sąlygos, kuriose nurodyta, kad didelės tikimybės potvynių grėsmės teritorijose draudžiama statyti statinius ir įrengti įrenginius, išskyrus sodybos statinius esamose sodybose, hidrotechninius statinius, inžinerinius tinklus ir susisiekimo komunikacijas, aplinkos tyrimų ir stebėjimų įrenginius, kai jie apsaugoti nuo potvynių. Vidutinės tikimybės potvynių grėsmės teritorijose draudžiama statyti gyvenamuosius ir visuomeninės paskirties pastatus, išskyrus atvejus, kai jie apsaugoti nuo potvynių.

5. J. G. pažymėjo, kad atsakovo prašė pakeisti Žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą, tačiau šis, atsisakydamas tenkinti prašymą, rėmėsi tuo, kad Žemės sklype statyba yra draudžiama. Akcentavo, kad pareiškėjos išreikštas prašymas nustatyti Žemės sklypo vidutinę rinkos vertę yra nustatytas Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 24 straipsnio 4 dalyje. J. G. minėtu prašymu nesiekė įgyvendinti savo, kaip statytojos, teisių, o kreipėsi tik dėl žemės naudojimo paskirties ir būdo pakeitimo, tačiau Administracija, atsisakydama tenkinti šį prašymą, nenurodė jokių aplinkybių, dėl kurių Žemės sklypo pagrindinė naudojimo paskirtis ir būdas negali būti pakeisti. Pareiškėjos nuomone, Raštas buvo priimtas pažeidžiant Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo nuostatas, kadangi jame nėra nurodytas teisinis pagrindimas. J. G. atkreipė dėmesį, kad atsakovas, atsisakydamas tenkinti jos prašymą, vadovavosi viešai skelbiamais dokumentais – Kauno rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano 1-ojo pakeitimo sprendiniais, Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2014 m. rugpjūčio 6 d. įsakymu Nr. D1-655 „Dėl Potvynių grėsmės ir potvynių rizikos žemėlapių Nemuno, Ventos, Lielupės, ir Dauguvos upių baseinų rajonuose patvirtinimo“ patvirtintu Potvynių grėsmės ir rizikos žemėlapiu (toliau – Potvynių grėsmės ir rizikos žemėlapis), kurie, anot atsakovo, įrodo, jog Žemės sklypas patenka į užliejamą teritoriją, tačiau teismų praktikoje yra nurodyta, kad analogiškų dokumentų negalima priskirti individualaus pobūdžio administraciniams aktams, taip pat jų negalima laikyti sudėtine ginčijamų administracinių aktų dalimi.

6. Pareiškėjos nuomone, Rašto turinys yra neaiškus ir nėra susijęs su jos prašymu bei reikalavimais pakeisti Žemės sklypo paskirtį ir būdą. Be to, jis prieštarauja Viešojo administravimo įstatymo nuostatoms.

7. J. G. akcentavo, kad nors sklypas iš dalies ir patenka į didelės bei vidutinės tikimybės potvynių rizika ir grėsme pasižyminčią teritoriją ir dėl to kyla statybos apribojimų, tačiau Administracija negali numatyti, kaip pareiškėja įgyvendins savo, kaip statytojos, teises, tai galės įvertinti tik tada, kai J. G. kreipsis dėl statybos leidimo išdavimo.

8. Teismo posėdyje pareiškėjos J. G. atstovė skundą palaikė jame išdėstytais argumentais ir prašė jį tenkinti.

9. Atsakovas Kauno rajono savivaldybės administracija prašė pareiškėjos skundą atmesti kaip nepagrįstą.

10. Administracija paaiškino, kad pakeitus žemės sklypo naudojimo paskirtį, savininkui būtų suteiktas teisėtas lūkestis žemės sklypą naudoti pagal pagrindinę tikslinę žemės naudojimo paskirtį ir šią teisę įgyvendinti jame eksploatuojant ar statant vienbučius ir dvibučius gyvenamuosius pastatus. Atsakovas pažymėjo, kad taikant J. G. siūlomą ydingą praktiką, kai leidžiama keisti žemės sklypo tikslinę paskirtį ir naudojimo būdą teritorijoje, kurioje tokio pobūdžio statinių statyba ar jų buvimas nėra galimas, šis sprendimas prieštarautų tiek Žemės įstatymo 2 straipsnio 1 punktui, tiek teisingumo, protingumo ir sąžiningumo principams. Administracija atkreipė dėmesį, kad pareiškėja nors ir neįvardija, kokiu pagrindu ji nori pakeisti žemės paskirtį ir jos naudojimo būdą, yra akivaizdu, jog minėtas procesas inicijuojamas siekiant žemę naudoti kitokiai paskirčiai negu iki tol buvo leidžiama; priešingu atveju, žemės paskirties keitimas prarastų tikslą. Atsakovas teigė, kad aplinkybė, jog žemės sklypo paskirties ir naudojimo būdo keitimas ginčo teritorijoje nėra galimas, yra nurodyta Rašte, taip pat yra pateikti tokio sprendimo motyvai ir remiamasi atitinkamais teisės aktais.

11. Administracija pažymėjo, kad pagal Kauno rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano 1-ojo pakeitimo (patvirtintas Kauno rajono savivaldybės tarybos 2014 m. rugpjūčio 28 d. sprendimu Nr. TS-299 „Dėl Kauno rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano 1-ojo pakeitimo tvirtinimo“ ir 2017 m. lapkričio 16 d. sprendimu Nr. TS-411 „Dėl Kauno rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano 1-ojo pakeitimo koregavimo patvirtinimo“) (toliau – ir Bendrasis planas) sprendinius, Žemės sklypas patenka į mažo užstatymo intensyvumo gyvenamąsias teritorijas ir gamtinio karkaso teritoriją (nacionaliniai migracijos koridoriai). Atsakovas nurodė, kad gamtinio karkaso teritorijose yra skatinama veikla, kuria užtikrinama kraštovaizdžio ekologinė pusiausvyra, palaikomas ir stiprinamas ekosistemų stabilumas, renatūralizacija, vykdomas ekosistemų atkūrimas, palaikoma ir didinama kraštovaizdžio ir biologinė įvairovė. Gamtinio karkaso (nacionalinių migracijos koridorių) teritorijoje skatintinos / ribotinos veiklos aprašytos Bendrojo plano aiškinamojo rašto Žemės tvarkymo ir naudojimo reglamentų 9.1 lentelėje. Lentelėje nurodoma, kad Nemuno upės slėniuose ir virš jos šlaitų esančiose užliejamose teritorijose pastatų statyba draudžiama.

12. Administracija akcentavo, kad pareiškėjos sklypas patenka į orientacinę galimų potvynių teritoriją (Kauno rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano 1-ojo pakeitimo sprendinių ištrauka ir Potvynių grėsmės ir rizikos žemėlapio ištrauka), t. y. aplinkosauginiu požiūriu jautrią teritoriją, kuriose esamo užstatymo tankinimas neplanuotinas. Pagal Potvynių grėsmės ir rizikos žemėlapį, Žemės sklypas patenka į didelės (10 procentų) bei vidutinės tikimybės (1 procento) potvynių rizika ir grėsme pasižyminčią teritoriją. Dėl šios aplinkybės byloje pateiktame Nekilnojamojo turto registro išraše yra nurodyta, jog Žemės sklypui yra taikoma specialioji žemės naudojimo sąlyga – paviršinių vandens telkinių apsaugos zona.

13. Administracija pažymėjo, kad remiantis išdėstytomis aplinkybėmis ir vadovaujantis Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 104 straipsniu, potvynio grėsmės teritorijose taikomos specialiosios žemės naudojimo sąlygos, kuriose nurodyta, jog didelės tikimybės potvynių grėsmės teritorijose draudžiama statyti statinius ir įrengti įrenginius, išskyrus sodybos statinius esamose sodybose, hidrotechninius statinius, inžinerinius tinklus ir susisiekimo komunikacijas, aplinkos tyrimų ir stebėjimų įrenginius, kai jie apsaugoti nuo potvynių (1 d. 2 p.). Minėtas straipsnis taip pat nurodo, kad vidutinės tikimybės potvynių grėsmės teritorijose draudžiama statyti gyvenamuosius ir visuomeninės paskirties pastatus, išskyrus atvejus, kai jie apsaugoti nuo potvynių (2 d. 2 p.). Atsakovas akcentavo, kad J. G. šių faktų neginčija.

14. Administracija pažymėjo, kad pusė Žemės sklypo patenka į didelės tikimybės potvynių rizika ir grėsme pasižyminčią teritoriją, o kita pusė – į vidutinės tikimybės potvynių rizika ir grėsme pasižyminčią teritoriją, o kadangi Žemės sklypas yra vientisas objektas, kuriam gali būti nustatyta tik viena žemės naudojimo paskirtis, bei Žemės sklypo daliai patenkant į didelės tikimybės rizika ir grėsme pasižyminčią teritoriją, kurioje yra draudžiama vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų statyba, Žemės sklypo žemės paskirties keitimas į tokią paskirtį bei naudojimo būdą, kurių prašo pareiškėja, nėra galimas.

15. Atsakovas pažymėjo, kad J. G. neįrodė, jog Raštas prieštarauja aukštesnės galios teisės aktams ir (ar) buvo priimtas pažeidžiant administracines procedūras. Administracija nurodė, kad Rašte atsispindi faktinis ir teisinis jo pagrindas, motyvacija bei turinys; Raštas yra aiškus ir Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio reikalavimus atitinka.

16. Teismo posėdyje atsakovo Kauno rajono savivaldybės administracijos atstovai palaikė institucijos atsiliepime išdėstytą poziciją.

II. 17. Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmai 2020 m. spalio 20 d. sprendimu pareiškėjos J. G. skundą patenkino ir Administracijos 2020 m. birželio 4 d. raštą Nr. SD-1409 „Dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties keitimo“ panaikino.

18. Teismas nustatė, kad pareiškėjai asmeninės nuosavybės teise priklauso 0,1443 ha dydžio žemės sklypas, kurio unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), kadastro Nr. (duomenys neskelbtini) ((duomenys neskelbtini) k. v.), esantis (duomenys neskelbtini). Iš Nekilnojamojo turto registro centrinio duomenų banko išrašo matyti, kad J. G. nuosavybės teise priklausančio žemės sklypo naudojimo paskirtis yra žemės ūkio, naudojimo būdas – kiti žemės ūkio paskirties žemės sklypai. Teismas pažymėjo, kad toks naudojimo būdas nustatomas žemės sklypams, kurie nėra priskirti 1, 2, 3 ir 4 punktuose nurodytiems žemės naudojimo būdams, kuriuose galima žemės ūkio veikla: žemės ūkio, maisto produktų gamyba ir apdorojimas, ūkyje pagamintų ir apdorotų žemės ūkio produktų perdirbimas ir šių produktų realizavimas, taip pat paslaugų žemės ūkiui teikimas ir geros agrarinės bei aplinkosauginės žemės būklės išlaikymas. Šiuose sklypuose galimi ūkininkų sodybų ir žemės ūkio veiklai ar alternatyviajai veiklai reikalingi statiniai (Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2005 m. sausio 20 d. įsakymu Nr. 3D-37/D1-40 patvirtinto Žemės naudojimo būdų turinio aprašo (toliau – Žemės naudojimo būdų turinio aprašas) 5 p.).

19. Teismas taip pat nustatė, kad 2020 m. gegužės 5 d. Administracijai buvo pateiktas prašymas dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo pakeitimo bei Žemės sklypo vidutinės rinkos vertės nustatymo. Pareiškėja prašė pakeisti jai priklausančio žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą iš žemės ūkio naudojimo paskirties, naudojimo būdas – kiti žemės ūkio paskirties žemės sklypai – į kitos paskirties žemė, naudojimo būdas – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorijos – bei nustatyti žemės sklypo vidutinę rinkos kainą; toks naudojimo būdas reiškia, kad žemės sklypai priskiriami vieno ar dviejų butų gyvenamosios paskirties pastatams su pagalbinio ūkio paskirties pastatais (Žemės naudojimo būdų turinio aprašo 16 p.). Atsakovas 2020 m. birželio 4 d. raštu Nr. SD-1409 „Dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties keitimo“ J. G. informavo, kad prašymas netenkinamas. Administracija rėmėsi Žemės įstatymo 24 straipsnio 2 punktu bei Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 2 punktu ir konstatavo, jog Žemės sklypas patenka į mažo užstatymo intensyvumo gyvenamąsias teritorijas ir gamtinio karkaso teritoriją (nacionaliniai migracijos koridoriai), taip pat patenka į orientacinę galimų potvynių teritoriją (Bendrojo plano 1-ojo pakeitimo sprendinių ištrauka ir Potvynių grėsmės ir rizikos žemėlapio ištrauka).

20. Aptaręs Žemės įstatymo 24 straipsnio 1 ir 2 dalių, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999 m. rugsėjo 29 d. nutarimu Nr. 1073 patvirtinto Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo nustatymo ir keitimo tvarkos bei sąlygų aprašo (toliau – Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo nustatymo ir keitimo tvarkos bei sąlygų aprašas) 10 punkto ir Teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 2 punkto nuostatas, teismas, remdamasis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, pažymėjo, kad Teritorijų planavimo įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 2 punkto nuostatos yra aiškinamos taip, kad, jei būtina atlikti žemės sklypo naudojimo ir (ar) būdo pakeitimą, reikalinga: 1) laikytis žemės sklypo naudojimo ir (ar) būdo keitimo tvarkos, nustatytos Vyriausybės, 2) keitimą įforminti savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimu, 3) kad toks keitimas būtų suderinamas su savivaldybės lygmens bendruoju planu ir (ar) vietovės lygmens bendruoju planu.

21. Teismas akcentavo, kad nurodytose teisės aktuose įtvirtintas teisinis reguliavimas patvirtina, jog urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai detalieji planai neparengti, žemės sklypams nustatyta pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas (būdai) keičiami pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jei šis parengtas. Sprendimą pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą priimti yra įgaliotas savivaldybės administracijos direktorius.

22. Teismas pažymėjo, kad teismo posėdyje atsakovo atstovai paaiškino, jog J. G. priklausančio žemės sklypo patekimas į mažo užstatymo intensyvumo gyvenamąsias teritorijas nebūtų kliūtis pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir būdą. Taigi, Rašto priėmimą lėmė sklypo patekimas į gamtinio karkaso teritoriją (nacionaliniai migracijos koridoriai) ir patekimas į orientacinę galimų potvynių teritoriją. Teismas atkreipė dėmesį, kad Administracija rėmėsi tuo, jog pagal Potvynių grėsmės ir rizikos žemėlapį, Žemės sklypas patenka į didelės (10 procentų) bei vidutinės tikimybės (1 procento) potvynių rizika ir grėsme pasižyminčią teritoriją, o gamtinio karkaso nacionalinių migracijos koridorių teritorijoje veikla yra aprašyta Bendrojo plano aiškinamojo rašto Žemės tvarkymo ir naudojimo reglamentų 9.1 lentelėje, kurioje nurodoma, kad Nemuno upės slėniuose ir virš jos šlaitų esančiuose užliejamose teritorijose pastatų statyba draudžiama.

23. Teismas nurodė, kad iš į bylą pateiktos Žemės sklypo topografinės nuotraukos ir 2020 m. rugsėjo 21 d. aiškinamojo rašto matyti, jog pareiškėjai priklausantis žemės sklypas nuo Nemuno kranto yra nutolęs 130 metrų atstumu, o kiti namai nuo Nemuno kranto yra nutolę 70 metrų atstumu, todėl argumentas, jog Nemuno upės slėniuose ir virš jos šlaitų esančiuose užliejamose teritorijose pastatų statyba draudžiama, nėra pakankamai motyvuotas. Teismas akcentavo, kad atsiliepime į skundą atsakovas nurodė ir jo atstovai teismo posėdyje pažymėjo, jog J. G. priklausantis žemės sklypas yra vientisas, todėl tokiam sklypui gali būti nustatyta tik viena žemės naudojimo paskirtis (būdas). Teismas su tokia pozicija nesutiko, kadangi vienam žemės sklypui gali būti nustatyti vienas ar daugiau žemės naudojimo būdų, jeigu tai numatyta teritorijų planavimo dokumente ar žemės valdos projekte, pagal kuriuos šis žemės sklypas formuojamas. Teismas atkreipė dėmesį, kad žemės sklypams nustatomi Žemės įstatymo 25–29 straipsniuose nurodyti žemės naudojimo būdai (Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo nustatymo ir keitimo tvarkos bei sąlygų aprašo 8 p.).

24. Teismas pažymėjo, kad ribojant nuosavybės teises, turi būti laikomasi šių sąlygų: nuosavybės teisė gali būti ribojama tik remiantis įstatymu; ribojimai turi būti būtini demokratinėje visuomenėje siekiant apsaugoti kitų asmenų teises bei laisves, Lietuvos Respublikos Konstitucijoje įtvirtintas vertybes ir (arba) konstituciškai svarbius tikslus; turi būti laikomasi proporcingumo principo; proporcingumo principas reikalauja interesų – tiek viešojo ir privataus, tiek privačių interesų pusiausvyros. Teismas akcentavo, kad dėl interesų derinimo poreikio nuosavybės apsaugos kontekste Europos Žmogaus Teisių Teismas yra nurodęs, jog teisės netrukdomai naudotis nuosavybe apribojimas turi nustatyti teisingą visuomenės bendrųjų interesų poreikių ir reikalavimų, keliamų individo fundamentalių teisių apsaugai, pusiausvyrą. Reikalautina pusiausvyra nebus nustatyta, jei dėl pritaikyto ribojimo asmuo patirs individualią ir pernelyg didelę naštą. Kitaip tariant, turi būti pagrįstas proporcingumo ryšys tarp taikomų priemonių ir siekiamo įgyvendinti tikslo.

25. Teismas nurodė, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą yra konstatavęs, jog Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio nuostatos reiškia, kad akte turi būti nurodomi pagrindiniai faktai, argumentai ir įrodymai, pateikiamas teisinis pagrindas, kuriuo viešojo administravimo subjektas rėmėsi, priimdamas administracinį aktą; motyvų išdėstymas turi būti adekvatus, aiškus ir pakankamas; ši teisės norma siejama su teisėtumo principu, pagal kurį reikalaujama, kad viešojo administravimo subjektai savo veikla nepažeistų teisės aktų, jog jų sprendimai būtų pagrįsti, o sprendimų turinys atitiktų teisės normų reikalavimus.

26. Teismas sprendė, kad Rašte esantys argumentai dėl Žemės sklypo patekimo į gamtinio karkaso teritoriją (nacionaliniai migracijos koridoriai) ir patekimas į orientacinę galimų potvynių teritoriją, nors ir yra suprantami, nukreipti į konkretų teisinį vienetą, tačiau faktiškai nebuvo pagrįsti, o Raštas, priimtas nesilaikant gero administravimo, objektyvumo, proporcingumo, nepiktnaudžiavimo valdžia principų, nėra tinkamai motyvuotas (jame nėra išdėstyti konkretūs faktiniai pagrindai), todėl tai akivaizdžiai nesuderinama ir su Viešojo administravimo įstatymo reikalavimais. Teismas padarė išvadą, kad nustatyti ginčijamo individualaus administracinio akto trūkumai yra esminiai, o tai reiškia, jog Raštas turi būti pripažintas nepagrįstu bei panaikintas kaip neteisėtas iš esmės (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 91 str. 2 d.).

27. Teismas pažymėjo, kad jis neturi pareigos pats apsibrėžti faktines aplinkybes, jas patikrinti ir po to spręsti, ar Administracijos pritaikytas teisinis kvalifikavimas buvo pagrįstas, atsižvelgiant į tai, kokias aplinkybes nustatė pats teismas. Pagal Konstituciją, valstybės valdžia organizuota ir įgyvendinama remiantis valdžių padalijimo principu, kuris reiškia, kad įstatymų leidžiamoji, vykdomoji ir teisminė valdžios yra atskirtos, pakankamai savarankiškos, kad tarp šių valdžių turi būti pusiausvyra; kiekviena valdžios institucija turi jos paskirtį atitinkančią kompetenciją, kur teismams pavesta vykdyti teisingumą. Tuo atveju kai Konstitucijoje yra tiesiogiai nustatyti konkrečios valdžios institucijos įgaliojimai, nė viena kita institucija negali iš jos tų įgaliojimų perimti, o institucija, kurios įgaliojimai yra nustatyti Konstitucijoje, negali jų perduoti ar atsisakyti.

III. 28. Atsakovas Kauno rajono savivaldybės administracija prašo Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2020 m. spalio 20 d. sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą – pareiškėjos J. G. skundą atmesti kaip nepagrįstą.

29. Atsakovo nuomone, pirmosios instancijos teismas netinkamai vertino byloje pateiktus įrodymus ir netyrė esminių bylos aplinkybių, todėl priėmė iš esmės neteisingą bei nepagrįstą sprendimą.

30. Administracija pažymi, kad remiantis Žemės įstatymo 24 straipsnio 2 dalimi, žemės sklypo žemės naudojimo paskirtis keičiama savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimu pagal savivaldybės teritorijos bendrąjį planą, todėl teismas vertindamas, ar Žemės sklypas patenka į užliejamas teritorijas, turėjo remtis ne topografine nuotrauka ir 2020 m. rugsėjo 21 d. aiškinamuoju raštu, o Bendrojo plano sprendiniais bei Potvynių grėsmės ir rizikos žemėlapiu. Vadovaudamasis nurodytais dokumentais, teismas pažeidė Žemės įstatymo 24 straipsnio 2 dalies nuostatas bei Konstitucijos 109 straipsnį, kuriame nurodoma, kad teisėjai, nagrinėdami bylas, klauso tik įstatymo. Be to, nors teismo sprendime ir yra atkreiptas dėmesys, jog ginčo teritorijoje yra namų, kurie yra arčiau Nemuno (nutolę nuo Nemuno kranto 70 metrų atstumu) negu J. G. žemės sklypas (nutolęs nuo Nemuno kranto 130 metrų atstumu), tačiau nevertino aplinkybės, jog minėti namai buvo statomi prieš priimant Bendrąjį planą bei Potvynių grėsmės ir rizikos žemėlapį.

31. Atsakovas pažymi, kad skirtingai nei jis, teismas remiasi ne teisės aktuose nustatytais reikalavimais ir nustatyta užliejamumo zona, o aiškinamuoju raštu ir topografine nuotrauka, kuriais J. G. iš esmės ginčija teisės aktuose numatytas užliejamumo zonos ribas, tačiau užliejamumo zona nėra šio ginčo dalykas. Nurodo, kad vadovaudamasi Vyriausybės 2009 m. lapkričio 25 d. nutarimu Nr. 1558 patvirtinto Potvynių rizikos vertinimo ir valdymo tvarkos aprašo 34 bei 39 punktais, pareiškėja, norėdama tikslinti potvynių grėsmės ir potvynių rizikos žemėlapio ribas, galėjo teikti motyvuotus siūlymus ir pastabas Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijai, tačiau to nepadarė, o teismas nėra tinkama institucija šiuos siūlymus teikti.

32. Administracija teigia, kad priimdama Raštą, ji turėjo pareigą vadovautis teisės aktais, t. y. Žemės įstatymu, Bendruoju planu bei Potvynių grėsmės ir rizikos žemėlapiu, o ne matininkų individualiais aiškinamaisiais raštais, juose nurodytomis rekomendacijomis ir pateiktomis topografinėmis nuotraukomis. Atsakovas atkreipia dėmesį, kad skirtingai nei pareiškėjos pateiktas aiškinamasis raštas ir topografinė nuotrauka, Bendrasis planas bei Potvynių grėsmės ir rizikos žemėlapis tarpusavyje koreliuoja bei yra parengti siekiant kiek galima labiau sumažinti tikimybę ir galimus su potvyniu susijusius neigiamus padarinius žmonių sveikatai, aplinkai, kultūros paveldui ar ekonominei veiklai.

33. Administracija akcentuoja, kad ji neginčija galimybės Žemės sklypui nustatyti kelis naudojimo būdus, tačiau pareiškėja to neprašė, ji siekė pakeisti Žemės sklypo paskirtį, keičiant žemės naudojimo būdą, o Žemės sklypo daliai patenkant į didelės tikimybės potvynių rizika ir grėsme pasižyminčią teritoriją, kurioje remiantis Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 104 straipsnio 1 dalies 2 punktu, yra draudžiama vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų statyba, Žemės sklypo žemės paskirties keitimas į J. G. prašomą paskirtį bei naudojimo būdą (visoje Žemės sklypo teritorijoje, o ne jos dalyje) prieštarauja teisės aktams ir nėra galimas. Atsakovas pažymi, kad vertindamas pareiškėjos prašymo pagrįstumą ir priimdamas administracinį sprendimą, vadovavosi prašyme suformuotu reikalavimu. Administracijos nuomone, teismas klaidingai interpretavo jos argumentus dėl žemės naudojimo paskirties keitimo ir neatsižvelgė į aplinkybę, jog nors J. G. ir turėjo tokią teisės aktuose nustatytą galimybę, tačiau Žemės sklypui nustatyti kelių naudojimo būdų neprašė.

34. Atsakovas pažymi, kad Rašte nurodė aplinkybes dėl Žemės sklypo patekimo į gamtinio karkaso teritoriją (nacionaliniai migracijos koridoriai) ir patekimą į orientacinę galimų potvynių teritoriją bei pridėjo tai patvirtinančius įrodymus; šios aplinkybės pagrindžiamos teisės aktuose (Bendrojo plano sprendiniuose bei Potvynių grėsmės ir rizikos žemėlapyje), o Administracija neturi pareigos pagrįsti faktų, kurie yra nustatyti minėtuose teisės aktuose. Remdamasis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, atsakovas teigia, kad J. G., siekdama efektyviai ginti savo teises ir teisėtus interesus, pati turi pareigą domėtis jai teisines pasekmes sukeliančiais teisės aktais bei operatyviai ginčyti su galimu jos teisių pažeidimu susijusius valstybės ar savivaldybės institucijų veiksmus ar sprendimus; pareiškėja turėjo pareigą domėtis, ar Žemės sklypas patenka tiek į gamtinio karkaso teritoriją, tiek į orientacinę galimų potvynių teritoriją, o Administracija, palengvindama šios pareigos įgyvendinimą, prie Rašto pridėjo teisės aktų ištraukas.

35. Atsakovas atkreipia dėmesį, kad faktinės aplinkybės pareiškėjai buvo aiškios, ji faktinio Rašto pagrįstumo neginčija; J. G. ginčija vienintelę aplinkybę, kuri yra susijusi su teisiniu Rašto pagrindimu, t. y. tariamai nepagrįstą atsisakymą Žemės sklypui pakeisti žemės paskirtį ir naudojimo būdą, remiantis teritorijoje taikomais statybos apribojimais, kadangi, pareiškėjos nuomone, šie apribojimai skirti statinių statybai, o ne žemės paskirties ir naudojimo būdo keitimui. Administracijos nuomone, teismo išvada dėl faktinio Rašto nepagrindimo yra nepagrįsta bei nemotyvuota, o nurodyti motyvai neįrodo, kad Raštas prieštarauja Viešojo administravimo įstatymui ir (ar) buvo priimtas pažeidžiant administracines procedūras; Rašte atsispindi faktinis jo pagrindas, motyvacija bei turinys.

36. Pareiškėja J. G. prašo Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2020 m. spalio 20 d. sprendimą palikti nepakeistą, o atsakovo apeliacinį skundą atmesti.

37. Pareiškėjos nuomone, pirmosios instancijos teismo sprendimas yra teisėtas, motyvuotas ir pagrįstas; teismas pateikė argumentus dėl atsakovo priimto individualaus administracinio akto bei tinkamai nustatė faktines aplinkybe, įvertino įrodymus ir pritaikė teisės normas bei pateikė argumentus dėl visų J. G. reikalavimų.

38. Savo poziciją dėl ginčo esmės pareiškėja iš esmės grindžia tais pačiais argumentais, kurie buvo nurodyti jos pirmosios instancijos teismui pateiktame skunde. Akcentuoja, kad Raštas yra nepagrįstas, neaiškus ir nemotyvuotas, o teismas tinkamai įvertino jo pagrįstumą bei teistumą. Pareiškėja sutinka su teismo pozicija, kad ginčijamas aktas buvo priimtas nesilaikant gero administravimo, objektyvumo, proporcingumo ir nepiktnaudžiavimo valdžia principų, nėra tinkamai motyvuotas (jame nėra išdėstyti konkretūs faktiniai pagrindai), todėl tai akivaizdžiai nėra suderinama ir su Viešojo administravimo įstatymo reikalavimais.

39. Pareiškėja pažymi, kad Administracija netinkamai taiko įstatymų nuostatas, kadangi netinkamai vertina aplinkybę, jog jai priklausantis žemės sklypas nuo Nemuno yra nutolęs 130 metrų, o jau pastatyti ir egzistuojantys pastatai yra pastatyti 70 metrų atstumu nuo Nemuno.

40. J. G. teigia, kad atsakovo nurodytos aplinkybės dėl žemės naudojimo būdo nustatymo ir tai, kad teismas dėl jų skundžiamame sprendime argumentų nepateikė, nors pareiškėja to teismo neprašė, nesudaro teisinio pagrindo daryti išvadą, jog priimtas sprendimas yra neteisėtas ir nepagrįstas. Atkreipia dėmesį, kad Administracija nėra nuosekli – vienoje pastraipoje dėsto, kad teismas nepagrįstai nepateikė argumentų dėl žemės naudojimo būdų, o kitoje – kad J. G. privalėjo reikšti reikalavimą dėl kelių naudojimo būdų nustatymo.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. 41. Administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, jog teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas bylą, patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų. To paties straipsnio 2 dalyje numatyta, kad teismas peržengia apeliacinio skundo ribas, kai to reikalauja viešasis interesas arba kai neperžengus apeliacinio skundo ribų būtų reikšmingai pažeistos valstybės, savivaldybės ir asmenų teisės bei įstatymų saugomi interesai. Teismas taip pat patikrina, ar nėra šio įstatymo 146 straipsnio 2 dalyje nurodytų sprendimo negaliojimo pagrindų. Teisėjų kolegija nenustatė sprendimo negaliojimo pagrindų bei aplinkybių, dėl kurių turėtų būti peržengtos apeliacinio skundo ribos.

42. Žemės įstatymo 24 straipsnio 1, 2 ir 6 dalyse nustatyta, kad: „Pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir būdas (būdai) Vyriausybės nustatyta tvarka nustatomi formuojant naujus žemės sklypus. Šiems žemės sklypams nustatyta pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas (būdai) keičiami žemės savininkų, valstybinės žemės patikėtinių ar įstatymų nustatytais atvejais kitų subjektų prašymu pagal detaliuosius planus, specialiojo teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus, o urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai detalieji planai neparengti, – pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jei šis parengtas.“ (1 d.), „Sprendimą pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą (būdus) priima detalųjį planą, specialiojo teritorijų planavimo dokumentą ar žemės valdos projektą tvirtinanti institucija kartu su sprendimu patvirtinti detalųjį planą, specialiojo teritorijų planavimo dokumentą ar žemės valdos projektą, o urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai detalieji planai neparengti, sprendimą pakeisti žemės sklypo pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jei šis parengtas, priima savivaldybės administracijos direktorius. Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo keitimo tvarką ir sąlygas nustato Vyriausybė.“, (2 d.) „Žemės sklypo naudojimo būdas nustatomas ir keičiamas pagal teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus.<...>“ (6 d.).

43. Vadinasi, keičiant žemės sklypo naudojimo paskirtį ir (ar) būdą, lemiamą reikšmę turi teritorijų planavimo dokumentų sprendinių turinys, nes keisti žemės naudojimo paskirtį ir būdą galima tik tokiomis sąlygomis ir būdais, kuriuos nustato teritorijų planavimo dokumentų sprendiniai (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. rugsėjo 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-2171-415/2021).

44. Spręstina, kad ginčo sklypo naudojimo sąlygas reglamentuoja Kauno rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano 1-ojo pakeitimo sprendiniai, nurodomi apskųstame Kauno rajono savivaldybės administracijos rašte (Rašto antra dalis/pastraipa), tačiau atmetant pareiškėjos prašymą dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo pakeitimo, nepažymima, su kokia Bendrojo plano dalimi būtų nesuderinamas tokio prašymo tenkinimas. Rašto 3 ir 4 dalyse/pastraipose Administracijos išdėstyti motyvai, kurių pagrindu buvo atmestas pareiškėjos prašymas, yra siejami su negalima būsima statyba, tačiau juk šiuo atveju nėra sprendžiamas klausimas dėl statybos leidimo išdavimo, todėl visiškai pritartina pirmosios instancijos teismo pozicijai, kad „Rašte esantys argumentai dėl Žemės sklypo patekimo į gamtinio karkaso teritoriją (nacionaliniai migracijos koridoriai) ir patekimas į orientacinę galimų potvynių teritoriją, nors ir yra suprantami, nukreipti į konkretų teisinį vienetą, tačiau faktiškai nebuvo pagrįsti, o Raštas, priimtas nesilaikant gero administravimo, objektyvumo, proporcingumo, nepiktnaudžiavimo valdžia principų, nėra tinkamai motyvuotas (jame nėra išdėstyti konkretūs faktiniai pagrindai), todėl tai akivaizdžiai nesuderinama ir su Viešojo administravimo įstatymo reikalavimais“.

45. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija yra tos nuomonės, jog žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo pakeitimo paneigimas būtų galimas tik, jei tai draudžia teritorijų planavimo dokumentų sprendiniai, kuriais remiantis ir turėtų būti atmetami asmenų prašymai dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo (ų) pakeitimo. Nuosavybės teisių ribojimas turi būti aiškiai bei konkrečiai apibrėžtas įstatymu, taip pat būtinas demokratinėje visuomenėje, siekiant apsaugoti kitų asmenų teises bei laisves.

46. Be kita ko, atkreiptinas dėmesys į tai, kad Administracija neginčija galimybės Žemės sklypui nustatyti kelis naudojimo būdus (žr. nutarties 33 p.). Tokia Administracijos pozicija tik įtvirtina išvadą, jog Raštas nebuvo pagrįstas.

47. Teisėjų kolegija, patikrinusi bylą teisės taikymo ir įrodymų vertinimo aspektu, iš esmės sutinka su pirmosios instancijos teismo padarytomis išvadomis. Priimdamas ginčijamą sprendimą, pirmosios instancijos teismas rėmėsi įstatymo nustatyta tvarka surinktais ir teisminio bylos nagrinėjimo metu patikrintais įrodymais, sprendime nuosekliai ir išsamiai išdėstė, kuriais įrodymais grindžiamos teismo išvados. Apeliaciniame skunde nėra argumentų, kuriais remiantis reikėtų pirmosios instancijos teismo ištirtus įrodymus vertinti iš naujo, apeliantas naujų aplinkybių, kurių nebūtų įvertinęs pirmosios instancijos teismas, iš esmės nenurodė (Administracinių bylų teisenos įstatymo 144 str. 1 d. 1 p.).

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu ir 148 straipsnio 1 dalimi, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Atsakovo Kauno rajono savivaldybės administracijos apeliacinį skundą atmesti.

Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2020 m. spalio 20 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Laimutis Alechnavičius

Ramūnas Gadliauskas

Arūnas Sutkevičius