2013-03-27 Nr. AB-901-3-61-3-01085-2012-2 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. A438-497/2013

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-01085-2012-2

Procesinio sprendimo kategorija 33 (S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2013 m. kovo 28 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Stasio Gagio (kolegijos pirmininkas), Romano Klišausko (pranešėjas) ir Ričardo Piličiausko,

rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo atsakovo Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 1 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo G. G. skundą atsakovui Nacionalinei mokėjimo agentūrai prie Žemės ūkio dėl sprendimo dalies panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas G. G. kreipėsi į teismą su skundu, kuriame kaip neteisėtą ir nepagrįstą prašo panaikinti Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos 2012 m. kovo 1 d. sprendimo Nr. BR6-1792653 „Dėl mokėtinos išmokų sumos ir taikomų sankcijų“ dalį, kuria pritaikyta 139 655,67 Lt baudinio pobūdžio sankcija bei sumažinta jam priklausanti 221 675,66 Lt dydžio paramos išmoka.

Skunde paaiškino, kad Nacionalinė mokėjimo agentūra prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – ir Agentūra arba atsakovas) 2012 m. kovo 1 d. sprendimu Nr. BR6-1792653 „Dėl mokėtinos išmokų sumos ir taikomų sankcijų“ (toliau – ir Skundžiamas sprendimas) pagal 2011 m. Paraišką už deklaruotą bendrą 518,2 ha žemės sklypų plotą skyrė 221 675,66 Lt paramą pagal įgyvendinamas Lietuvos kaimo plėtros 2007-2013 m. programos priemones: (i) pagrindinė išmoka už žemės ūkio naudmenų plotus; (ii) „Išmokos ūkininkams vietovėse, kuriose yra kliūčių, išskyrus kalnuotas vietoves“; (iii) „Agrarinės aplinkosaugos išmokos”. Tuo pačiu sprendimu atsakovas už Geros agrarinės ir aplinkosaugos būklės žemės ūkio naudmenoms reikalavimų aprašo (toliau – ir GAAB), patvirtinto Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2007 m. liepos 10 d. įsakymu Nr. 3D-327, 1.2 ir 1.6 p. nustatytų reikalavimų nesilaikymą žemės sklypuose Nr. (duomenys neskelbtini) ir Nr. (duomenys neskelbtini) (sklypų bendras dydis 1,7 ha, tai sudaro tik 0,33 proc. iš bendro deklaruoto 518,2 ha dydžio žemės sklypų ploto) pritaikė 139 655,67 Lt kompleksinio paramos susiejimo sankciją - sumažino mokėtiną paramos sumą 63 proc., t. y. iki 82 019,99 Lt. Pareiškėjo nuomone, jam paskirta kompleksinio paramos susiejimo sankcija yra neproporcinga ir neteisinga.

Pareiškėjas nurodė, kad nesutinka su Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2009 m. gegužės 4 d. įsakymu Nr. 3D-306 „Dėl sankcijų už kompleksinės paramos reikalavimų pažeidimą metodikos patvirtinimo” (toliau – ir Metodika), kuriame nustatytas sankcijų taikymo mechanizmas bei atsakovo kompetencija taikyti sankcijas, nes jis galimai prieštarauja aukštesnės galios teisės aktams, t. y. Viešojo administravimo įstatymo 3 str. 1 p. ir 4 p., taip pat Viešojo administravimo 41 str. 1 d.; Administracinių teisės pažeidimų kodekso 7 str. 1 d. ir 3 d.; Lietuvos Respublikos Konstitucijos preambulėje įtvirtintam teisinės valstybės principui.

Paaiškino, kad Europos Sąjungos (toliau – ir ES) Tarybos 2005 m. rugsėjo 20 d. reglamentas (EB) Nr. 1698/2005, ES Tarybos 2003 m. rugsėjo 29 d. reglamentas (EB) Nr. 1782/2003, ES Tarybos 2007 m. spalio 22 d. reglamentas (EB) Nr. 1234/ 2007, ES Komisijos 2004 m. balandžio 21 d. reglamentas (EB) Nr. 796/2004, tiesiogiai su Metodikos priėmimu susiję ES teisės aktai už tam tikrų reikalavimų žemės ūkio srityje nesilaikymą nustato tik bendro pobūdžio administracinių sankcijų poreikį ir jų taikymo gaires, tačiau nei konkretaus sankcijų dydžio, nei juo labiau subjektų, turinčių teisę šias sankcijas nustatyti bei taikyti valstybių narių viduje, sistemos neįtvirtina.

Sankcijų mechanizmo, taip pat atsakingų subjektų sistemos nustatymas yra paliekamas valstybių narių kompetencijai. Nei Lietuvos Respublikos žemės ūkio, maisto ir kaimo plėtros įstatyme, nei Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. vasario 13 d. nutarime „Dėl valstybės institucijų, savivaldybių ir kitų juridinių asmenų, atsakingų už Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai priemonių įgyvendinimą, paskyrimo“ Nr. 189, nei Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2006 m. spalio 11 d. nutarime „Dėl valstybės institucijų, savivaldybių ir kitų juridinių asmenų, atsakingų už Europos žemės ūkio garantijų fondo priemonių įgyvendinimą“ Nr. 987 nėra nustatyta, jog atsakovas – Nacionalinė mokėjimo agentūra prie Žemės ūkio ministerijos – būtų paskirtas kompetentingu subjektu taikyti kokias nors administracines baudinio pobūdžio sankcijas (baudas, nuobaudas, išmokų sumažinimą ir pan.) asmenims, nesilaikantiems reikalavimų, susijusių su paramos gavimu žemės ūkio srityje.

Be to, nurodytuose teisės aktuose apskritai nėra įtvirtinta bei apibrėžta žemės ūkio ministro kompetencija poįstatyminiu teisės aktu (šiuo atveju – Metodika) nustatyti kokias nors administracines baudines sankcijas, susijusias su paramos gavimu žemės ūkio srityje. Pažymėjo, kad žemės ūkio ministro kompetencija priimti Metodiką ir nustatyti joje konkrečias baudinio pobūdžio administracines sankcijas bei jų dydžius, tiek ir Atsakovo kompetencija atlikti pažeidimų, susijusių su parama žemės ūkyje tyrimą bei taikyti asmenims Metodikoje esančias baudines sankcijas, turi būti aiškiai apibrėžta ir nustatyta ne žemesniu nei įstatymo lygmens teisės aktu.

Šiuo atveju baudinio pobūdžio sankcijos yra įtvirtintos ne įstatyme, o tik poįstatyminiame teisės akte (Metodikoje), jos nustatytos ir pritaikytos tą daryti viešojo administravimo įgaliojimų neturinčių subjektų.

Dėl sankcijų dydžio pareiškėjo skunde buvo nurodyta, kad Metodikos 13.1. punkte įtvirtina nuostata, jog „už to paties reikalavimo pažeidimą ankstesniais metais taikytos sankcijos dydis padidinamas tris kartus“ bei Metodikos 131 punkte įtvirtinta nuostata, kad „netyčinis reikalavimo pažeidimas, jei ankstesniais metais buvo nustatytas tyčinis to pateis reikalavimo pažeidimas, laikomas pakartotiniu netyčiniu reikalavimų pažeidimu, už kurį taikomos Metodikos 13.1. punkte nustatytos sankcijos“, pareiškėjo manymu, prasilenkia su nurodytuose ES reglamentuose, taip pat Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 2 ir 3 punktuose įtvirtintais proporcingumo ir objektyvumo kriterijais, inter alia būtinybe visais atvejais įvertinti reikalavimų nesilaikymo lygį, mastą, pastovumą bei kartojimąsi, kas reiškia, jog padaryti teisės pažeidimai visuomet turi būti įvertinti individualizuotai bei adekvačiai. Pareiškėjo teigimu, iš Metodikos teisinio reglamentavimo turinio visiškai neaišku, kokiais motyvais ir dėl kokių priežasčių Metodikos 13.1. ir 131 punktuose įtvirtintas už to paties reikalavimo pažeidimą ankstesniais metais nustatytos sankcijos padidinimas būtent iki 3 kartų. Pažymėjo ir tai, jog nustatant sankcijos padidinimą iki 3 kartų už pakartotinį netyčinį to paties reikalavimo pažeidimą, Metodikoje visiškai nėra jokių kriterijų, kurie leistų sankcijos apskaičiavimą bei padidinimą diferencijuoti kartais, pavyzdžiui, padidinti tik 1,5 ar 2 kartus, priklausomai nuo pažeidimų lygio, masto bei pastovumo. Pareiškėjo manymu, toks neaiškus ir nediferencijuotas reguliavimas ne tik kad prasilenkia su ES reglamentuose bei Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 2 ir 3 punktuose įtvirtintais objektyvumo ir proporcingumo kriterijais, tačiau prieštarauja ir konstituciniam teisinės valstybės principui, reiškiančiam, jog teisės aktuose nustatytas teisinis reguliavimas turi būti aiškus, suprantamas bei teisiškai pagrįstas. Atitinkamai toks sankcijų mechanizmas prasilenkia ir su Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 3 straipsnyje įtvirtintu fundamentalia baudų skyrimo principu, draudžiančiu taikyti neadekvačias ir žiaurias bausmes už padarytus teisės pažeidimus.

Pasak pareiškėjo, Metodikos 13.1. bei 131 punktuose nustatytas neaiškus ir nesuprantamas reguliavimas leido susiklostyti tokiai situacijai, kai skundžiamu sprendimu pareiškėjui buvo pritaikyta net 63 proc. išmokos sumažinimo baudinė sankcija, ją apskaičiuojant pagal 2010 m. kovo 15 d. Sprendime nustatytą 21 proc. sankciją bei padauginant ankstesnį sankcijos procentinį dydį iš 3 kartų. Pareiškėjo manymu, tokio dydžio bauda yra ne tik neproporcinga, paskirta visiškai neįvertinus pažeidimo lygio, masto bei pastovumo, t. y. jo neindividualizavus, bet ir prieštarauja kitoms vidinėms Metodikos nuostatoms (9., 9.1. 12., 13.2. bei 15 p.). Remiantis Metodikos 131 punktu, ankstesniais metais padaryto tyčinio reikalavimo pažeidimo pakartotinis netyčinis padarymas yra laikomas pakartotiniu netyčiniu pažeidimu, todėl sankcijos apskaičiavimui taikomos 13.1. punkte esančios taisyklės, kurios taikomos ir padarius pakartotinį netyčinį pažeidimą. Metodikos 9., 9.1., 12. punktai nurodo, jog už netyčinį reikalavimų pažeidimą, ar pavieniui, ar juos bendrai susumavus, visais atvejais gali būti taikoma maksimali 5 proc. dydžio sankcija. Vadinasi, tuo atveju, jeigu nustatomas pakartotinis netyčinis reikalavimų pažeidimas, pagal Metodikos 13.1, punktą maksimali sankcija gali būti ne daugiau kaip 15 proc. apimtimi paramos dydžio sumažinimas. Be to, pažymėjo, jog Metodikos 13.2. punktas bei 15. punktas apskritai nustato maksimalią 15 proc. dydžio sankciją už bet kokius netyčinius reikalavimų pažeidimus, o tais atvejais, kai sankcija galimai viršija 15 proc. ribą, toks reikalavimų pažeidimas jau turi būti kvalifikuojamas kaip tyčinis. Esant tokiai situacijai ir neaiškiam teisniam reguliavimai, skundžiamu sprendimu skiriant sankciją, pareiškėjo manymu, atsakovas privalėjo vadovautis viešojoje teisėje bei teismų praktikoje visuotiniai pripažintu principu in dubio pro reo, reiškiančiu jog visi teisinio reguliavimo ar faktinių aplinkybių neaiškumai turi būti aiškinami asmens, kurio atžvilgiu yra taikoma sankcija, naudai, todėl pareiškėjo atžvilgiu negalėjo būti skiriama didesnė nei 15 proc. dydžio sankcija.

Pareiškėjas teigė jog tokia neteisėta ir neproporcinga sankcija pritaikyta todėl, jog Metodika 131 p. buvo papildyta tik 2011 m. rugsėjo 15 d., kai, tuo tarpu, pati Metodika buvo priimta dar 2009 m. gegužės 4 d. Atkreipė dėmesį, kad Skundžiamame sprendime nustatyti GAAB nustatytų reikalavimų pažeidimai padaryti dar negaliojant ginčijamam Metodikos 131 punktui, todėl jo atžvilgiu turėjo būti taikoma ta Metodikos redakcija, kuri galiojo dar iki Metodikos 2011 m. rugsėjo 15 d. papildymo nauju 131 punktu. Esant pagrįstų abejonių dėl Metodikos ir joje nustatytų sankcijų bei atsakovo teisės jas taikyti teisėtumo, pareiškėjas prašė pirmosios instancijos teismo kreiptis su prašymu į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo.

Atsakovas su pareiškėjo skundu nesutiko.

Atsiliepime į skundą nurodė, kad remiantis 2005 m. rugsėjo 20 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1698/2005 dėl Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) paramos kaimo plėtrai, 2004 m. balandžio 21 d. Komisijos reglamento (EB) Nr. 796/2004, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. vasario 13 d. nutarimo Nr. 189 „Dėl valstybės institucijų, savivaldybių ir kitų juridinių asmenų, atsakingų už Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai priemonių įgyvendinimą, paskyrimo“ ir Lietuvos kaimo plėtros 2007-2013 metų programos administravimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2007 m. balandžio 6 d. įsakymu Nr. 3D-153 (toliau – ir Administravimo taisyklės) nuostatas Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerija yra įgaliota institucija priimti teisės aktus Europos Sąjungos paramos lėšų administravimo srityje bei Agentūra yra įgaliota institucija administruoti Europos Sąjungos paramos lėšas bei taikyti sankcijas už paramos lėšų teikimo reikalavimų nesilaikymą. Todėl atsakovas laikė nepagrįstu ir pareiškėjo skunde išdėstytą prašymą kreiptis į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą su prašymu ištirti, ar Metodika, jos atskiri punktai bei joje numatytos sankcijos neprieštarauja skunde nurodytiems teisės aktams.

Atsakovas taip pat pažymėjo, kad už paraiškos bei kitus duomenis atsako juos pateikę pareiškėjai. Pareiškėjas teikdamas Agentūrai Paraišką savo parašu patvirtino Paraiškos duomenų tikrumą, taip pat patvirtino, jog yra susipažinęs su paramos skyrimo taisyklėmis (Paraiškos III dalies „Įsipareigojimai“ 1 punktas; Paraiškos 5 lapo I dalis; Paraiškos 6 lapo I dalis). Už paramos reikalavimų pažeidimus pareiškėjams taikomos teisės aktų numatytos sankcijos. Pagal Metodikos 131 punktą „netyčinis reikalavimo pažeidimas, jei ankstesniais metais buvo nustatytas tyčinis to paties reikalavimo pažeidimas, laikomas pakartotiniu netyčiniu reikalavimų pažeidimu, už kurį taikomos Metodikos 13.1 punkte nustatytos sankcijos“. Taigi, atsakovo vertinimu, atsižvelgiant į tai, kad pareiškėjo atveju pagal 2009 m. Paraišką buvo nustatytas tyčinis GAAB reikalavimų pažeidimas, o pagal Paraišką – netyčinis GAAB reikalavimų pažeidimas, darytina išvadą, kad Agentūra pagrįstai ir teisėtai pareiškėjui pritaikė minėtą Metodikos 13.1 punkte nurodytą sankciją už pakartotinį netyčinį reikalavimų pažeidimą - „už to paties reikalavimo pažeidimą ankstesniaisiais metais taikytos sankcijos dydis padidinamas tris kartus“. Atsakovo nuomone, pareiškėjo skunde minimi Metodikos 9, 9.1 bei 12 punktai pareiškėjo atžvilgiu negali būti taikomi.

Dėl pareiškėjos skundo argumento, kad tuo metu, kai pareiškėjas atliko Skundžiamame sprendime nustatytą GAAB 1.6 p. nustatytų reikalavimų pažeidimą, dar negaliojo ginčijamas Metodikos 131 punktas, atsakovas nurodė, kad Agentūra neturi galimybės nustatyti tikslaus GAAB reikalavimų pažeidimo pareiškėjų deklaruotuose plotuose pradžios momento, dėl to laikoma, kad GAAB reikalavimų pažeidimai yra padaryti jų užfiksavimo momentu ir pareiškėjų atžvilgiu taikoma būtent pažeidimo užfiksavimo momentu galiojanti Metodikos redakcija. Pagal 2009 m. Paraišką Pareiškėjo deklaruotuose plotuose pažeidimai buvo nustatyti 2009 m. spalio 26 d. - 2009 m. spalio 28 d. patikros metu, dėl to 2010 m. kovo 15 d. sprendime buvo nurodyta ir Pareiškėjui sankcijos taikytos pagal pažeidimo nustatymo metu galiojusią Metodikos redakciją. Taip pat Sprendime buvo nurodyta ir Pareiškėjui sankcijos pritaikytos pagal Patikrų metu galiojusią Metodikos redakciją, kurioje nurodytas 131 punktas. Atsakovas atkreipė dėmesį ir į tai, jog Agentūrai nėra suteikta neribota teisė bet kokiomis sąlygomis išdalinti Europos Sąjungos ir Lietuvos Respublikos paramos lėšas. Agentūra vykdo jai priskirtas funkcijas vadovaudamasi teisės aktais. Šiuo konkrečiu atveju Agentūra nepažeidė nė vieno teisės akto ir vadovavosi juose numatytomis nuostatomis.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2012 m. spalio 1 d. sprendimu pareiškėjo G. G. skundą tenkino ir panaikino Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos 2012 m. kovo 1 d. sprendimą Nr. BR6-1792653 „Dėl mokėtinos išmokų sumos ir taikomų sankcijų“ ta apimtimi, kiek šiuo sprendimu G. G. buvo pritaikyta 139655,67 Lt kompleksinio paramos susiejimo sankcija.

Teismas konstatavo, jog iš Skundžiamo sprendimo turinio matyti, kad pareiškėjui kompleksinio paramos susiejimo sankcija pritaikyta todėl, kad 2011 m. Paraiškos patikros vietoje metu buvo nustatyti GAAB reikalavimų pažeidimai: kontroliniame sklype Nr. (duomenys neskelbtini) esančiame lauke Nr. 3, kuriame deklaruota 0,80 ha 5GP-1 (ganyklos – pievos (iki 5 m.)), ir kontroliniame žemės sklype Nr. (duomenys neskelbtini) esančiame lauke Nr. 4, kuriame deklaruota 0,90 ha 5GP-1, (ganyklos – pievos (iki 5 m.)), nesilaikyta GAAB reikalavimo ganyklas arba pievas išlaikyti geros agrarinės būklės, naudojamas gyvuliams ganyti arba ne rečiau kaip kartą per metus nušienauti. Be to, viename iš sklypo rasta sustabarėjusių piktžolių. Šiuos pažeidimus Agentūra įvertino, kaip netyčinius. Pirmosios instancijos teismas nurodė, jog apie nustatytus pažeidimus pareiškėjas buvo informuotas 2011 m. spalio 10 d. raštu Nr. K193, be to, pareiškėjas šio pranešimo teisės aktose nustatyta tvarka neskundė, teisminio nagrinėjimo metu ginčo dėl šių aplinkybių taip pat nekėlė. Todėl, pirmosios instancijos teismo nuomone, laikytina, kad ginčo dėl fakto tarp šalių nėra. Pirmosios instancijos teismas padarė išvadą, kad skundžiamas administracinis aktas yra tinkamai pagrįstas objektyviais duomenimis (Viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 8 str. 1 d.)

Pirmosios instancijos teismas papildomai pažymėjo, jog pareiškėjas, sutikdamas su padarytu GAAB pažeidimu, nesutinka su jam paskirta 6 proc. dydžio kompleksinio paramos susiejimo sankcija. Kaip konstatavo pirmosios instancijos teismas, iš skundžiamo sprendimo motyvuojamosios dalies matyti, kad 63 proc. paramos mažinimo sankcija pareiškėjui paskirta vadovaujantis Sankcijų už kompleksinės paramos reikalavimų pažeidimą taikymo metodikos, patvirtintos Žemės ūkio ministro 2009 m. gegužės 4 d. įsakymu Nr. 3D-306, 13.1. ir 131 punktais. Agentūra nurodė, kad sankcija pagal 2011 m. Paraiškoje deklaruotus duomenis pritaikyta vadovaujantis paramos administravimą reglamentuojančių teisės aktų nuostata, kad netyčinis reikalavimo pažeidimas, jeigu ankstesniais metais buvo nustatytas tyčinis to paties reikalavimo pažeidimas, laikomas pakartotiniu netyčiniu reikalavimų pažeidimu, už kurį taikoma sankcija, - už to paties reikalavimo pažeidimą ankstesniais metais taikytos sankcijos dydis padidinimas tris kartus. Pirmosios instancijos teismas atkreipė dėmesį į tai, kad Žemės ūkio ministro 2011 m. rugsėjo 15 d. įsakymas Nr. 3D-682, kuriuo Metodika buvo papildyta 131 punktu įsigaliojo tik nuo 2011 m. rugsėjo 18 d. (Žin., 2011, Nr. 114-5379). Todėl pirmosios instancijos teismas visiškai sutiko su pareiškėjo nuomone, kad jo atžvilgiu ši nuostata neturėjo būti taikoma, kadangi pažeidimas buvo padarytas iki įsigaliojant Metodikos 131 punkto nuostatoms.

Pirmosios instancijos teismas akcentavo, jog pagal Geros agrarinės ir aplinkosaugos būklės žemės ūkio naudmenomis reikalavimų aprašo, patvirtinto Žemės ūkio ministro 2007 m. liepos 10 d. įsakymu Nr. 3D-327 (redakcija, galiojanti nuo 2012 m. liepos 13 d.), 1.2 punktą ganyklos arba pievos, taip pat daugiametės ganyklos arba pievos turi būti geros agrarinės būklės, naudojamos gyvuliams ganyti (iki kiekvienų metų rugpjūčio 1 d. turi būti bent kartą nuganytos) arba ne rečiau kaip kartą per metus (iki kiekvienų metų rugpjūčio 1 d.) nušienaujamos. To paties aprašo 1.6 punkte nustatyta, kad ariamos žemės, ganyklų arba pievų, taip pat daugiamečių ganyklų arba pievų plotuose, sodų ir uogynų tarpueiliuose neturi būti sustabarėjusių, taip pat sėklas subrandinusių arba išbarsčiusių piktžolių. Patikrinimo metu pareiškėjo laukuose ((duomenys neskelbtini) ir (duomenys neskelbtini)) kaip tik ir buvo rasta nenušienauti ir nenuganyti plotai bei viename iš laukų ((duomenys neskelbtini)) rasta sustabarėjusių piktžolių. Pirmosios instancijos teismo vertinimu, iš tokio GAAB reglamentavimo akivaizdu, kad Aprašo 1.2 punkte numatytas pažeidimas, už kurį nagrinėjamu atveju pareiškėjui buvo pritaikyta paramos sumažinimo sankcija, buvo padarytas iki 2011m. rugpjūčio 1 d. Pirmosios instancijos teismas sutiko ir su pareiškėjo argumentais, kad Aprašo 1.6 punkte numatytas pažeidimas taip pat buvo padarytas ne vėliau, kaip 2011 m. vasarą, kadangi piktžolės išdygsta, o vėliau ir sustabarėja vasaros laiku, o ne rudenį. Šie du pažeidimai yra susiję tarpusavyje, kadangi nustatyti tame pačiame pareiškėjo kontroliniame lauke ((duomenys neskelbtini)). Pirmosios instancijos teismo nuomone, akivaizdu, kad jeigu pareiškėjas minėtą pievą būtų nušienavęs arba nuganęs iki 2012 m. rugpjūčio 1 d., nebūtų likę sąlygų antrajam pažeidimui. Todėl, pirmosios instancijos teismo vertinimu, darytina pagrįsta išvada, kad abu pažeidimai yra padaryti iki Metodikos 131 punkto įsigaliojimo.

Pirmosios instancijos teismas atkreipė dėmesį į tai, jog 1993 m. balandžio 6 d. Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos įstatymo Nr. I-119 11 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad ministrų, Vyriausybės įstaigų, kitų valstybės valdymo institucijų vadovų ir kolegialių institucijų norminiai teisės aktai įsigalioja kitą dieną po paskelbimo „Valstybės žiniose“, jeigu pačiuose teisės aktuose nenustatyta vėlesnė įsigaliojimo data. Žemės ūkio ministro 2011 m. rugsėjo 15 d. įsakymas Nr. 3D-682 „Valstybės žiniose“ buvo paskelbtas 2011 m. rugsėjo 17 d., todėl įsiteisėjo ir turi būti taikomas nuo 2011 m. rugsėjo 18 d. (Žin., 2011, Nr. 114-5379). Pirmosios instancijos teismo vertinimu, teisinio reguliavimo srityje galioja teisės principas lex retro non agit. Tai svarbus teisės principas, susijęs su teisės aktų galiojimu laike, pagal kurį įstatymo ar kito teisės akto galia yra nukreipta į ateitį. Konstitucinis Teismas 1998 m. kovo 25 d. nutarime yra padaręs prielaidą, kad kituose (išskyrus baudžiamumą reglamentuojančiuose) teisės šakose atgalinio veikimo galią turinčio teisės akto priėmimas būtų galimas, jeigu tai nurodyta pačiame įstatyme ir jei toks teisės aktas teisės subjektams nepablogintų teisinės padėties.

Kaip konstatavo pirmosios instancijos teismas, aiškindamas dėl lex retro non agit principo taikymo Konstitucinis Teismas ne kartą savo nutarimuose yra pažymėjęs, kad teisės aktų galia yra nukreipta į ateitį ir neleidžiamas teisės aktų galiojimas atgaline tvarka, nebent būtų palengvinama teisės subjektų padėtis, kartu nepakenkiant kitiems teisės subjektams. Nei įstatymu, nei poįstatyminiais aktais negalima nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuris įsiterptų į jau pasibaigusius teisinius santykius. Taigi teisės aktai netaikomi tiems įvykusiems teisiniams faktams ir teisiniams padariniams, kurie atsirado iki naujai priimto teisės akto įsigaliojimo. Teisės subjektas turi būti tikras, kad jo veiksmai, padaryti vadovaujantis teisės aktais, galiojusias juos darant, bus laikomi teisėtais. Iš čia seka išvada, kad teisės subjektas pagrįstai gali tikėtis, kad jo veiksmai bus vertinami ir sankcijos nustatomos pagal teisės aktus galiojančius tuo metu, kai jis pažeidimą padarė, o ne kai toks pažeidimas užfiksuojamas. Todėl, pirmosios instancijos teismo manymu, nepagrįstu laikytinas atsakovo argumentas, kad Agentūra neturi galimybės nustatyti tikslaus GAAB reikalavimų pažeidimo pareiškėjų deklaruotuose plotuose pradžios momento, dėl to laikoma, kad GAAB reikalavimų pažeidimai yra padaryti jų užfiksavimo momentu ir pareiškėjo atžvilgiu taikoma būtent pažeidimo užfiksavimo momentu galiojanti Metodikos redakcija. Šis atsakovo argumentas vertintinas kritiškai dėl to, kad paties atsakovo pareiškėjui nustatytas terminas iki kiekvienų metų rugpjūčio 1 d. pievas sutvarkyti pagal GAAB reikalavimus arba iki to paties termino pašalinti anksčiau padarytus pažeidimus, jeigu ir neleidžia tiksliai nustatyti pažeidimo pradžios, tačiau neabejotinai leidžia nustatyti kada toks pažeidimas laikomas padarytu. Retroaktyvus (atgal galiojančio) įstatymo priėmimas, neigiamai paveiktų asmens teises, todėl atsirastų teisinių padarinių, kurie galėtų būti palankūs vienai teisinio santykio šaliai, bet kitai nepalankus. Juo labiau tai pasakytina, apie teisės taikymą atgal, kai tai nėra numatyta pačiame teisės akte.

Pirmosios instancijos teismas pabrėžė, jog dėl anksčiau išsakytų motyvų padarius išvadą, kad pareiškėjas pažeidimus padarė iki 2011 m. rugpjūčio 1 d., ir nustačius, kad skundžiamas sprendimas pagrįstas Metodikos 131 punktu, kuriuo vadovaujantis pareiškėjui buvo paskirta 63 proc. dydžio paramos sumažinimo sankcija, įsigaliojo tik 2011 m. rugsėjo 18 d., spręstina, kad skundžiamas sprendimas neatitinka Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalies reikalavimo individualų administracinį aktą pagrįsti tinkamomis teisės aktų normomis. Pirmosios instancijos teismo nuomone, netinkamas teisės normos nurodymas ir pritaikymas, nagrinėjamu atveju turėjo esminės reikšmės sprendžiant dėl pareiškėjo teisių ir pareigų, t. y. pareiškėjo atžvilgiu buvo atgal pritaikytas teisės aktas pasunkinęs jo padėtį, todėl toks individualus administracinis aktas negali būti pripažintas teisėtu ir pagrįstu, todėl naikintinas. Teismas pripažinęs, kad nagrinėjamu atveju neturėjo būti taikomas Sankcijų už kompleksinės paramos reikalavimų pažeidimą taikymo metodikos 131 punktas, sprendime dėl pareiškėjo argumentų dėl paminėtos teisės normos teisėtumo plačiau nepasisakė.

III. Apeliaciniu skundu atsakovas prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo skundą atmesti. Apeliacinį skundą grindžia šiais argumentais:

1. Apeliaciniame skunde nurodo, jog atsakovas nesutinka su pirmosios instancijos teismo 2012 m. spalio 1 d. teismo sprendime nurodytais argumentais, kuriais pirmosios instancijos teismas konstatavo, jog atsakovas, priimdamas Skundžiamą sprendimą, neturėjo teisės vadovautis Metodikos 131 punkto nuostatomis, kadangi minėtu punktu Metodiką buvo papildyta tik 2011 m. rugsėjo 15 d., tuo tarpu Skundžiamame sprendime nurodyti Geros agrarinės ir aplinkosaugos būklės žemės ūkio naudmenoms reikalavimų aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2007 m. liepos 10 d. įsakymu Nr. 3D-327, 1.2. bei 1.6. punktų pažeidimai pareiškėjo buvo padaryti dar iki 2011 m. rugsėjo 18 d., t. y. iki tada, kai įsigaliojo Metodikos redakcija, papildyta 13 punktu, dėl ko atsakovas neturėjo teisės atgaline tvarka taikyti Pareiškėjo atsakomybę griežtinantį ir sunkinantį Metodikos 131 punktą (lex retro nori agit).

2. Atsakovas apeliaciniame skunde teigia, kad jis neturi galimybės nustatyti tikslaus kai kurių GAAB reikalavimų pažeidimų, kurių laikymasis GAAB apraše nėra apibrėžtas tam tikru terminu, momento. Įrodinėdamas šiuos savo teiginius, atsakovas apeliaciniame skunde remiasi kai kuriais su šia byla visiškai nesusijusiais GAAB aprašo reikalavimais ir jų aiškinimu, pavyzdžiui, GAAB aprašo 1.1. bei 1.4. punktais, kurie visiškai nėra šios administracinės bylos dalykas. Be to, atsakovas ginčija pirmosios instancijos teismo sprendime išdėstytus argumentus, kuriais teismas teigia, kad piktžolės išdygsta bei sustabarėja vasarą, dėl ko pareiškėjo atžvilgiu Metodikos 131 punktas, įsigaliojęs tik rudenį – 2011 m. rugsėjo 18 d. – negali būti taikomas, kadangi pažeidimas buvo padarytas iki Metodikos pakeitimo. Pasak atsakovo, tokios teismo daromos išvados yra niekuo nepagrįstos. Taigi atsakovas apeliaciniame skunde nesutinka su pirmosios instancijos teismo sprendime daroma išvada, jog jis, taikydamas Metodiką, privalėjo vadovautis ta Metodikos redakcija, kuri galiojo pažeidimo padarymo, o ne pažeidimo užfiksavimo momentu.

Atsiliepimu į apeliacinį skundą pareiškėjas prašo šį skundą atmesti kaip nepagrįstą.

Atsiliepime nurodo, jog nesutinka su atsakovo pareikštu apeliaciniu skundu ir jame pateikiamais neteisėtas bei nepagrįstais teiginiais, susijusiais su Metodikos taikymu bei jos aiškinimu. Pareiškėjas palaiko pirmosios instancijos teismo sprendimą ir jame išdėstytą argumentaciją, taip pat nurodo, kad atsakovas, priimdamas Skundžiamą sprendimą, neturėjo teisės atgaline tvarka taikyti Metodikos 131 punkto, kuris įsigaliojo jau po to, kai pareiškėjas buvo atlikęs GAAB 1.2. bei 1.6. p. nustatytų reikalavimų pažeidimus. Pareiškėjas taip pat atkreipia Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo dėmesį, jog atsakovo priimtas Skundžiamas sprendimas yra neteisėtas ne tik dėl to, jog Atsakovas netinkamai bei atgaline tvarka taikė Metodiką, ką patvirtina 2012 m. spalio 1 d. teismo sprendimas, tačiau, pareiškėjo įsitikinimu, atsakovas priimdamas Skundžiamą sprendimą taip pat pažeidė Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo nuostatas, objektyvumo ir proporcingumo principus, kitas aukštesnės galios teisės aktų nuostatas, be to, pareiškėjo nuomone, atsakovas apskritai neturi teisės bei įstatyminių įgaliojimų taikyti administracinio baudinio pobūdžio sankcijas, susijusias su paramos žemės ūkio srityje išmokų suamžinimu, o pati Metodika, kuria remiantis atsakovas taiko baudines sankcijas, yra neteisėtas aktas, Metodikos vidinis teisinis reguliavimas yra prieštaringas bei neatitinkantis Europos Sąjungos, taip pat nacionalinių aukštesnės galios teisės aktų reikalavimų.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Byloje kilęs ginčas dėl Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos 2012 m. kovo 1 d. sprendimo Nr. BR6-1792653 „Dėl mokėtinos išmokų sumos ir taikomų sankcijų“ dalies, kuria pareiškėjo atžvilgiu buvo pritaikyta 139 655,67 Lt baudinio pobūdžio sankcija bei sumažinta jam priklausanti 221 675,66 Lt dydžio paramos išmoka.

Ginčijamas sprendimas grindžiamas tuo, kad 2011 m. spalio 6 d. ir 2012 m. sausio 31 d. atlikus Paraiškos patikras vietoje buvo nustatyti GAAB reikalavimų pažeidimai: kontroliniame sklype Nr. (duomenys neskelbtini) esančiame lauke Nr. 3, kuriame deklaruota 0,80 ha 5GP-1 (ganyklos – pievos (iki 5 m.)), ir kontroliniame žemės sklype Nr. (duomenys neskelbtini) esančiame lauke Nr. 4, kuriame deklaruota 0,90 ha 5GP-1, (ganyklos – pievos (iki 5 m.)), nesilaikyta GAAB reikalavimo ganyklas arba pievas išlaikyti geros agrarinės būklės, naudojamas gyvuliams ganyti arba ne rečiau kaip kartą per metus nušienauti. Be to, viename iš sklypų rasta sustabarėjusių piktžolių. Šiuos pažeidimus Agentūra įvertino, kaip netyčinius. Sankcija - 63 proc. (21proc x 3) paramos sumažinimas, pritaikyta vadovaujantis Sankcijų už kompleksinės paramos reikalavimų pažeidimą taikymo metodikos, patvirtintos Žemės ūkio ministro 2009 m. gegužės 4 d. įsakymu Nr. 3D-306, 13.1. ir 131 punktais.

Byloje nustatyta, kad pareiškėjas 2009 m. birželio 15 d. teikė Paraišką byloje nagrinėjamai paramai gauti. Atsakovas 2009 m. spalio 26 d. - 2009 m. spalio 28 d. atlikęs šios Paraiškos patikrą vietoje nustatė tyčinį GAAB reikalavimo pažeidimo atvejį, už kurį pareiškėjui 2010 m. kovo 15 d. sprendimu Nr. BR6-1359738 „Dėl mokėtinos išmokų sumos ir taikomų sankcijų“ (tomas I, b. l. 37-45) pritaikė kompleksinio paramos susiejimo sankciją – sumažinti paramą 21 proc..

Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2009 m. gegužės 4 d. įsakymu Nr. 3D-306, patvirtintos Sankcijų už kompleksinės paramos reikalavimų pažeidimą taikymo metodikos (toliau Metodika) 13-1 punktas (Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2011 m. rugsėjo 15 d. įsakymo Nr. 3D-682 redakcija, įsigaliojusi nuo 2011 m. rugsėjo 18 d.) nustatė, kad „Netyčinis reikalavimo pažeidimas, jei ankstesniais metais buvo nustatytas tyčinis to paties reikalavimo pažeidimas, laikomas pakartotiniu netyčiniu reikalavimų pažeidimu, už kurį taikomos metodikos 13.1 punkte nustatytos sankcijos.“

Šiuo teisiniu reguliavimu buvo išplėsta pakartotinio netyčinio pažeidimo sąvoka, netyčiniams pakartotiniams pažeidimams priskiriant ir tuos atvejus, kai ankstesniais metais toje pačioje srityje buvo padarytas tyčinis pažeidimas, po kurio vėl seka netyčinis pažeidimas.

Iš Metodikos matyti, kad iki tol galiojęs (iki 2011 m. rugsėjo 18 d.) Metodikoje nustatytas teisinis reguliavimas tokios pakartotinio netyčinio pažeidimo sąvokos nenumatė, tuo pačiu nenustatydamas ir padidintos (kvalifikuotos) atsakomybės, kuri yra numatyta Metodikos 13.1 punkte („Nustačius pakartotinį netyčinį reikalavimo toje pačioje srityje pažeidimo atvejį <...> už to paties reikalavimo pažeidimą ankstesniaisiais metais taikytos sankcijos dydis padidinamas tris kartus“).

Tokiais atvejais, pagal Metodikos nuostatas asmuo turėjo atsakyti tik kaip už nepakartotinį (vienkartinį) netyčinio pažeidimo padarymą (Metodikos 13 ir 25 punktai), už kurį galėjo būti pritaikyta ženkliai mažesnė sankcija nei numatyta Metodikos 13.1 punkte (Metodikos 8 -12 punktai).

Iš ginčijamo sprendimo matyti, kad pareiškėjo padarytų pažeidimų pobūdis pasireiškė tuo, jog jis iki rugpjūčio 1 d. nenuganė arba nenušienavo ganyklų, tuo pažeisdamas Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2007 m. liepos 10 d. įsakymu Nr. 3D-327 patvirtinto Žemės ūkio naudmenų geros agrarinės ir aplinkosaugos būklės reikalavimų aprašo (toliau Aprašas) reikalavimus.

Aprašo 1.2 punkte (Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2011 m. birželio 30 d. įsakymo Nr. 3D-534 redakcija) nustatyta, kad „Ganyklos arba pievos, taip pat daugiametės ganyklos arba pievos turi būti geros agrarinės būklės, naudojamos gyvuliams ganyti (iki kiekvienų metų rugpjūčio 1 d. turi būti bent kartą nuganytos) arba ne rečiau kaip kartą per metus (iki kiekvienų metų rugpjūčio 1 d.) nušienaujamos.“<...>.

Iš šioje teisės normoje pateiktų aptariamo pažeidimo požymių matyti, kad šis pažeidimas laikomas baigtu, kai asmuo iki kiekvienų metų rugpjūčio 1 d. bent kartą nenugano arba nenušienauja ganyklų ar pievų. Tai lemia, kad pareiškėjas jam inkriminuotus pažeidimus atliko 2011 m. rugpjūčio 1 d., t. y. iki buvo priimtas Metodikos 13-1 punktas, nustatantis griežtesnę atsakomybę už byloje nagrinėjamus pažeidimus.

Teisės teorijoje laikomasi taisyklės, kad teisės aktai nustatantys arba sugriežtinantys atsakomybę neturi atgalinio veikimo galios bei kad asmuo atsako pagal teisės aktus galiojančius pažeidimo padarymo metu.

Visa tai apibendrinus darytina išvada, kad pirmosios instancijos teismas pagrįstai ir teisingai nustatė, kad ginčijamu sprendimu atsakovas netinkamai pritaikė Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2009 m. gegužės 4 d. įsakymu Nr. 3D-306, patvirtintos Sankcijų už kompleksinės paramos reikalavimų pažeidimą taikymo metodikos 13. 1 ir 13-1 punktus, ko pasėkoje pareiškėjui skyrė bausmę, kurios nebuvo numatyta už veikas padarytas iki tokios atsakomybės nustatymo.

Dėl paminėto tenkinti apeliacinį skundą jame nurodytais motyvais nėra pagrindo.

Teisėjų kolegija, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu,

n u t a r i a:

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 1 d. sprendimą palikti nepakeistą, o atsakovo Nacionalinės mokėjimo agentūros prie Žemės ūkio ministerijos apeliacinį skundą atmesti.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai

Stasys Gagys

Romanas Klišauskas

Ričardas Piličiauskas