A-662-2003-12 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr

Administracinė byla Nr. A662-2003/2012

Teisminio proceso Nr. 3-64-3-00318-2011-2

Procesinio sprendimo kategorija 2.2.; 2.7.; 55.1.

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2012 m. rugsėjo 27 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko (pranešėjas), Artūro Drigoto, Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas), Vaidos Urmonaitės-Maculevičienės ir Skirgailės Žalimienės,

sekretoriaujant Gitanai Aleliūnaitei,

dalyvaujant pareiškėjų Mažeikių rajono savivaldybės tarybos ir Mažeikių rajono savivaldybės administracijos atstovui Michailui Norbutui,

trečiojo suinteresuoto asmens Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos atstovei Redai Skirkevičiūtei,

viešame teismo posėdyje apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjų Mažeikių rajono savivaldybės tarybos ir Mažeikių rajono savivaldybės administracijos apeliacinį skundą dėl Šiaulių apygardos administracinio teismo 2011 m. gruodžio 27 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjų Mažeikių rajono savivaldybės tarybos ir Mažeikių rajono savivaldybės administracijos prašymą atsakovui Telšių apskrities valstybinei mokesčių inspekcijai ir tretiesiems suinteresuotiems asmenims Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijai, Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Šiaulių regiono aplinkos apsaugos departamentui dėl sprendimo panaikinimo.

Išplėstinė teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjai Mažeikių rajono savivaldybės taryba ir Mažeikių rajono savivaldybės administracija prašymu (b. l. 2–7, 39–44) kreipėsi į Šiaulių apygardos administracinį teismą, prašydami panaikinti Telšių apskrities valstybinės mokesčių inspekcijos (toliau – ir Inspekcija) 2011 m. gegužės 31 d. sprendimą Nr. 4 „Išieškoti iš turto“ (toliau – ir Sprendimas).

Paaiškino, kad Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Šiaulių regiono aplinkos apsaugos departamentas (toliau – ir Departamentas, Šiaulių RAAD) 2010 m. lapkričio 25 d. atliko 2009 m. specialiosios programos lėšų panaudojimo patikrinimą ir 2010 m. lapkričio 25 d. surašė Savivaldybių aplinkos apsaugos rėmimo specialiosios programos (toliau – ir Specialioji programa, SAARP) lėšų panaudojimo patikrinimo aktą Nr. 165, kuriame konstatavo, kad 38 822,00 Lt panaudoti ne pagal tikslinę paskirtį. Nurodė, kad Savivaldybių aplinkos apsaugos rėmimo specialiosios programos įstatymo (toliau – ir Įstatymas) 4 straipsnio 4 dalies redakcija, kuri galiojo iki 2010 m. gruodžio 31 d., nenumatė konkretaus termino, per kurį Inspekcija Specialiosios programos lėšas, panaudotas nenumatytiems Įstatyme tikslams, Aplinkos ministerijos ar jos įgaliotos institucijos teikimu privalėjo išieškoti į Valstybės iždo sąskaitą, todėl, pareiškėjų nuomone, Inspekcija turėjo vadovautis Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 31 straipsnio nuostatomis.

Teigė, kad šiuo atveju administracinės procedūros pabaigą reikštų Inspekcijos priimtas sprendimas (administracinis teisinis aktas) dėl lėšų išieškojimo. Tokio pobūdžio sprendimą Inspekcija priėmė 2011 m. gegužės 31 d., pareiškėjo nuomone, praleidusi administracinės procedūros sprendimo priėmimo terminą. Darė išvadą, kad dėl šios priežasties skundžiamas sprendimas turi būti naikinamas. Tvirtino, kad Departamento išvada, jog 38 822,00 Lt buvo panaudoti ne pagal tikslinę paskirtį, nėra pagrįsta. Atkreipė dėmesį, kad Departamento Mažeikių rajono agentūros patikrinimo akte yra konstatuota, jog SAARP lėšos - 38 822,00 Lt, buvo panaudotos ne pagal paskirtį, nes pagal Įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 3 punktą piniginės lėšos gali būti naudojamos finansiškai remti tik miško sklypų, kuriuose medžioklė nėra uždrausta, savininkus, valdytojus ir naudotojus.

Patikrinimo akte yra nurodoma, kad medžiotojų būreliai nėra miško sklypų savininkai, valdytojai ir naudotojai. Pareiškėjai nesutiko, kad piniginės lėšos buvo skirtos netinkamiems subjektams. Pažymėjo, kad Medžiojamųjų gyvūnų daromos žalos miškui prevencinių priemonių komisijos posėdyje, kuriame buvo nuspręsta savivaldybių aplinkos apsaugos rėmimo specialiosios programos lėšas siūlyti skirti medžiotojų būreliams, dalyvavo ir Departamento Mažeikių rajono agentūros vyriausiasis specialistas Alfredas Nicius, kuris nepareiškė prieštaravimų dėl lėšų skyrimo medžiotojų būreliams kaip netinkamam lėšų gavimo subjektui.

Pabrėžė, kad Įstatyme nėra pateikta jokių jame vartojamų sąvokų apibrėžimų, todėl skiriant pinigines lėšas medžiotojų būreliams buvo vadovautasi Medžioklės įstatymo nuostatomis. Nurodė Medžioklės įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 4 punktą ir darė išvadą, kad medžiotojų būreliams skirtos lėšos atitiko Įstatymo nustatytus tikslus, t. y. buvo skirtos už įstatyme numatytų prevencinių priemonių įgyvendinimą. Paaiškino, kad medžiotojų būreliams savivaldybių aplinkos apsaugos rėmimo specialiosios programos lėšos buvo skirtos vadovaujantis Medžioklės įstatymo 2 straipsnio 11, 12 ir 13 dalyse pateiktomis medžioklės plotų, medžioklės plotų naudojimo ir medžioklės plotų naudotojo sąvokomis.

Pareiškėjų nuomone, medžiotojų būreliai pagal Medžioklės įstatymo nuostatas yra laikomi medžioklės plotų naudotojais. Medžioklės plotų naudojimas Medžioklės įstatyme apibrėžiamas kaip medžiojimas ir su juo susijusi veikla medžioklės plotuose taikant biotechnines priemones, statant ir eksploatuojant medžioklės įrenginius, įgyvendinant medžiojamųjų gyvūnų daromos žalos prevencijos priemones, saugant medžiojamuosius gyvūnus nuo neteisėto naudojimo. Kadangi medžiotojų būreliai medžioklės plotuose vykdo medžioklę, taip pat su ja susijusią veiklą, įskaitant ir prevencinių priemonių įgyvendinimą, už ką medžiotojų būreliams ir buvo skirtos savivaldybių aplinkos apsaugos rėmimo specialiosios programos lėšos, pareiškėjų manymu, medžiotojų būreliai yra medžioklės plotų, o tuo pačiu ir į medžioklės plotus patenkančių miško sklypų naudotojai, kuriems pagal Įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 3 punktą gali būti skiriamos savivaldybių aplinkos apsaugos rėmimo specialiosios programos lėšos.

Tvirtino, kad SAARP 38 822,00 Lt suma, skirta medžiotojų būreliams per Mažeikių medžiotojų ir žvejų draugiją bei Viekšnių medžiotojų būreliui, buvo panaudota pagal paskirtį, skirta nepažeidžiant Įstatymo nuostatų.

Atsakovas Telšių apskrities valstybinė mokesčių inspekcija atsiliepimu į pareiškėjų prašymą (b.l. 122–123) prašė prašymą atmesti kaip nepagrįstą. Paaiškino, kad atsakovas, gavęs Valstybinės mokesčių inspekcijos prie Finansų ministerijos persiųstą Aplinkos ministerijos 2010 m. spalio 21 d. prašymą Nr. (9-2)-D8-9882, vadovavosi aplinkos ministro 2005 m. gruodžio 28 d. įsakymu Nr. D1-637 patvirtintų Savivaldybių aplinkos apsaugos rėmimo specialiosios programos lėšų panaudojimo patikrinimo rekomendacijų (toliau – ir Rekomendacijos) 8 punktu, Įstatymo 4 straipsnio 4 dalimi ir 2011 m. vasario 24 d. raštu pasiūlė pareiškėjams per 3 mėnesius sumokėti 38 822,00 Lt į Valstybės iždo sąskaitą. Nurodė, kad pareiškėjai lėšų nepervedė. Kadangi Departamento 2010 m. lapkričio 25 d. Savivaldybių ir aplinkos apsaugos rėmimo specialiosios programos lėšų panaudojimo patikrinimo aktas Nr. 165 buvo galiojantis, neginčijamas, nurodė, kad 2011 m. gegužės 31 d. priėmė sprendimą Nr. 44 išieškoti iš turto. Pabrėžė, kad atsakovas vykdo išieškojimo funkciją, kadangi Departamento aktas Nr. 165 nepanaikintas. Atsakovo manymu, suma išieškoma teisėtai.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Šiaulių regiono aplinkos apsaugos departamentas atsiliepimu į prašymą (b. l. 102–104) prašė prašymą atmesti kaip nepagrįstą.

Paaiškino, kad 2010 m. lapkričio 25 d. Departamento pareigūnai, dalyvaujant Mažeikių rajono savivaldybės administracijos aplinkos apsaugos Asmens ir visuomenės sveikatos skyriaus vedėjui Zigmantui Kristučiui, atliko patikrinimą dėl aplinkos apsaugos specialiosios programos lėšų panaudojimo ir nustatė, kad 38 822 Lt panaudoti ne pagal paskirtį, o medžioklės būreliams remti. Nurodė Įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 3 punktą. Atkreipė dėmesį, kad ginčas kilo dėl sąvokų, kas yra medžioklės plotų naudotojas ir savininkas. Nurodė Miškų įstatymo 2 straipsnio 10, 12 punktus, pažymėjo, kad medžioklės ploto naudotojas yra fizinis ar juridinis asmuo, galintis būti laukinės gyvūnijos išteklių naudotojas pagal Laukinės gyvūnijos įstatymą, turintis šio įstatymo nustatyta tvarka išduotą leidimą naudoti medžiojamų gyvūnų išteklius medžioklės plotų vienete. Darė išvadą, kad šiuo atveju tai bus medžiotojų būrelis. Teigė, kad medžioklės plotų valdytojai ir naudotojai nėra tapačios sąvokos. Pažymėjo, kad, atsižvelgiant į Įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 3 punktą, medžioklės plotų naudotojas negali būti remiamas iš SAARP lėšų. Nurodė Medžioklės įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 4 punktą, pabrėžė, kad pagal Įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 3 punktą parama gali būti suteikta griežtai tik saugomų rūšių laukinių ir medžiojamų gyvūnų plotuose, kuriuose medžioklė nėra uždrausta ištisus metus, padarytai žalai kompensuoti. Atkreipė dėmesį, kad turi būti medžioklės ploto savininkai, o ne (kaip šiuo atveju) medžioklės ploto naudotojai.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos aplinkos ministerija atsiliepimu į prašymą (b. l. 107–111) prašė prašymą atmesti kaip nepagrįstą.

Nurodė Įstatymo 4 straipsnį, šio straipsnio 1 dalies 3 punktą, 4 dalį, pažymėjo, kad Aplinkos ministerija, vadovaudamasi Įstatymu ir atsižvelgdama į Rekomendacijų nuostatas, gavusi Departamento 2010 m. lapkričio 25 d. patikrinimo aktą, įvertino nustatytus pažeidimus ir 2010 m. lapkričio 30 d. raštu Nr. (9-2)-D8-11181 kreipėsi į Valstybinę mokesčių inspekciją, prašydama ne ginčo tvarka išieškoti į Valstybės iždo sąskaitą Mažeikių rajono savivaldybės netinkamai (ne pagal Įstatyme įtvirtintas nuostatas) panaudotas Specialiosios programos lėšas.

Pažymėjo, kad pagrindinis ginčas šioje byloje yra, ar medžioklės plotų naudotojai yra konkretaus miško sklypo naudotojai ir ar šiuo pagrindu jie gali gauti paramą, numatytą Įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 3 punkte. Nurodė Medžioklės įstatymo 6 straipsnio 3 dalį, pažymėjo, kad šioje nuostatoje taip pat įtvirtinta, jog prevencijos priemonėms, kuriomis miško savininkai, valdytojai ir naudotojai siekia išvengti medžiojamųjų gyvūnų daromos žalos miškui (želdinių apdorojimas repelentais, aptvėrimas tvoromis ar apsauginėmis juostomis, želdinių, gerinančių laukinių gyvūnų natūralias mitybos sąlygas, veisimas ir kitos priemonės), finansuoti turi būti skiriama ne mažiau kaip 70 procentų lėšų, surinktų iš mokesčių už medžiojamųjų gyvūnų išteklių naudojimą.

Atkreipė dėmesį, jog Specialiosios programos lėšos skiriamos būtent sklypų savininkams, valdytojams ir naudotojams, kurie, siekdami išvengti medžiojamųjų gyvūnų daromos žalos, ėmėsi prevencinių priemonių apsaugoti savo nuosavybės, valdymo ar naudojimo teise turimą sklypą ir jos, ne mažiau 70 procentų, turi būti padengiamos būtent iš lėšų, surinktų už medžiojamųjų gyvūnų išteklių naudojimą. Darė išvadą, jog akivaizdu, kad įstatymų leidėjas iš Specialiosios programos lėšų skiriamą finansinę paramą sieja būtent su konkretaus sklypo (t. y. teritorijos dalis, turinti nustatytas ribas, kadastro duomenis ir įregistruota Nekilnojamojo turto registre) savininko, valdytojo ar naudotojo tame sklype taikomomis prevencinėmis priemonėmis.

Nurodė, kad nagrinėjamu atveju būtina atsižvelgti į Miškų įstatymo 2 straipsnio 10-12 dalių nuostatas, kuriose pateiktos miško savininko, valdytojo ir naudotojo sąvokos. Pabrėžė, kad medžioklės plotų naudotojo ir miško sklypo savininko, valdytojo ar naudotojo sąvokos nėra tapačios, todėl medžioklės plotų naudotojai negali būti finansiškai remiami Įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 3 punkto pagrindu. Teigė, kad medžiotojų būreliai neturi jokio teisinio pagrindo jiems nuosavybės ar kita teise nevaldomame sklype taikyti minėtas Įstatyme nurodytas žalos prevencijos priemones.

Teigė, kad Aplinkos ministerija pagrįstai atsižvelgė į Departamento aktu nustatytus faktus ir pateiktas išvadas bei pagrįstai kreipėsi į Inspekciją dėl lėšų išieškojimo, kuri pagrįstai priėmė šioje byloje ginčijamą Sprendimą.

II. Šiaulių apygardos administracinis teismas 2011 m. gruodžio 27 d. sprendimu pareiškėjų prašymą atmetė kaip nepagrįstą.

Nurodė Įstatymo 2 straipsnį, 4 straipsnio 1 dalies 3 punktą, 3 straipsnio 3 dalį, Medžioklės įstatymo 2 straipsnio 11-14 dalis, Miškų įstatymo 2 straipsnio 7, 10-12 dalis ir darė išvadą, kad sąvoka „miško naudotojai“, minima Įstatyme, nėra tapati „medžioklės plotų naudotojo“ sąvokai. Pabrėžė, kad medžioklės plotų naudotojai turi teisę medžioklės plotuose naudotis laukinės gyvūnijos ištekliais, t. y. medžiojamųjų gyvūnų ištekliais, o ne miško ištekliais kaip miško savininkai, valdytojai ar naudotojai. Nurodė Medžioklės įstatymo 6 straipsnio 3 dalį, kuri, teismo nuomone, patvirtina išimtinai miško savininkų, valdytojų ar naudotojų teisę gauti paramą prevencijos priemonėms, o tokia parama sudaroma iš lėšų, gautų iš mokesčių už medžiojamųjų gyvūnų išteklių naudojimą, kuriuos moka visi fiziniai ir juridiniai asmenys, įgiję teisę naudoti medžiojamųjų gyvūnų išteklius medžioklės plotų vienetuose, taip pat ir medžiotojų būreliai. Pažymėjo, kad Medžioklės įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 4 punkto ir Įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 3 punkto nuostatos vienodai reglamentuoja galimybę gauti specialiąją paramą, susijusią su medžiojamųjų gyvūnų daromos žalos prevencija, tačiau Medžioklės įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 4 punktas numato skirtingą paramos gavimo pagrindą – medžiojamųjų gyvūnų gyvenamosios aplinkos sąlygų gerinimą ir kt. Teismo nuomone, medžiotojų būreliai, kaip medžioklės plotų naudotojai, paramą galėtų gauti Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos rėmimo programos įstatymo nustatyta tvarka, išskyrus tas nuostatas, kuriose pabrėžiama tik miško savininkų, valdytojų ar naudotojų teisė į paramą. Konstatavo, kad nagrinėjamu atveju pareiškėjai SAARP lėšas galėjo suteikti tik tiems subjektams, kurie tiesiogiai įtvirtinti Specialiosios programos lėšų naudojimą reglamentuojančiame teisės akte – Įstatyme. Darė išvadą, jog Departamento Mažeikių rajono agentūros 2010 m. lapkričio 25 d. patikrinimo akte Nr. 165 teisėtai ir pagrįstai konstatuota, jog pareiškėjai netinkamai panaudojo savivaldybių aplinkos apsaugos rėmimo specialiosios programos lėšas, skiriant jas medžiotojų būreliams, kadangi jie negali būti savivaldybių aplinkos apsaugos rėmimo specialiosios programos lėšų naudotojai.

Pažymėjo, kad Mažeikių rajono savivaldybės taryba ir Mažeikių rajono savivaldybės administracija, kaip viešojo administravimo subjektai, turi laikytis viešosios teisės principo, kad viešojo administravimo subjektas turi teisę veikti tik tiek, kiek tai leidžia teisės aktai, todėl neturi diskrecijos teisės aktą (teisės normą) taikyti nesilaikydami iš minėto viešosios teisės principo kylančių reikalavimų. Pabrėžė, kad nagrinėjamu atveju pareiškėjai paramos lėšas galėjo suteikti tik tiems subjektams, kurie tiesiogiai įtvirtinti SAARP lėšų naudojimą reglamentuojančiame Įstatyme.

Konstatavo, kad Inspekcija Sprendimą priėmė vadovaudamasi Įstatymo 4 straipsnio 4 dalies nuostatomis ir atsižvelgdama į Aplinkos ministerijos 2010 m. lapkričio 30 d. prašymą (teikimą) Nr. (9-2)-D8-11181 išieškoti iš Mažeikių rajono savivaldybės ne pagal paskirtį panaudotą Savivaldybių aplinkos apsaugos rėmimo specialiosios programos 38 822,0 Lt sumą bei tai, kad per Inspekcijos 2011 m. vasario 24 d. rašte Nr. (6.1)-R16-1323 pasiūlytą 3 mėnesių terminą Mažeikių rajono savivaldybė išieškotinos sumos 38 822,0 Lt į biudžeto pajamų surenkamąją sąskaitą nesumokėjo. Darė išvadą, kad atsakovas laikėsi teisės aktų nustatytos tvarkos ir sprendimą išieškoti iš turto priėmė pagrįstai, todėl teisinio pagrindo naikinti ginčijamą Sprendimą nėra.

III. Pareiškėjai Mažeikių rajono savivaldybės administracija ir Mažeikių rajono savivaldybės taryba apeliaciniu skundu (b. l. 146–148) prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą – pareiškėjų prašymą tenkinti.

Atkreipia dėmesį, kad Įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 4 punkte buvo įtvirtinta, jog Specialiosios programos lėšos gali būti naudojamos kitoms aplinkos apsaugos priemonėms. Pažymi, kad Medžioklės įstatymas tiesiogiai nurodo medžiotojų būrelių teisę gauti finansinę pagalbą iš savivaldybių aplinkos apsaugos rėmimo specialiosios programos, o Įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 4 punktas leidžia panaudoti savivaldybių aplinkos apsaugos rėmimo specialiosios programos lėšas kitoms aplinkos apsaugos priemonėms. Atkreipia dėmesį į Aplinkos apsaugos įstatymo 1 straipsnyje pateiktus aplinkos ir aplinkos apsaugos sąvokų apibrėžimus ir daro išvadą, kad aplinkos apsaugą galima laikyti kaip aplinkos saugojimą nuo neigiamo poveikio ar pasekmių, atsirandančių naudojant gamtos išteklius. Nurodo, kad byloje nėra ginčo, jog Specialiosios programos lėšos buvo panaudotos aplinkos apsaugos priemonėms ir šios išlaidos yra pagrįstos finansiniais ir kitais dokumentais. Kadangi priemonės, kurioms Mažeikių rajono savivaldybė skyrė lėšas, yra aplinkos apsaugos priemonės, darė išvadą, kad Mažeikių rajono savivaldybės administracija pagrįstai, veikdama tik tiek, kiek leidžia teisės aktai, skyrė Specialiosios programos lėšas medžiotojų būreliams 2009 metais. Pabrėžia, kad lėšos buvo skirtos kitoms, Įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 3 punkte nenurodytoms, aplinkos apsaugos priemonėms. Pažymi, kad Medžioklės įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 4 punkte tiesiogiai nurodyta, jog medžiotojų būreliai gali būti savivaldybių aplinkos apsaugos rėmimo specialiosios programos lėšų naudotojai.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos aplinkos ministerija atsiliepimu į apeliacinį skundą (b. l. 153–156) prašo apeliacinį skundą atmesti ir pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą.

Atkreipia dėmesį, kad apeliaciniame skunde nurodomi nauji argumentai, kadangi pareiškėjai prašyme pirmosios instancijos teismui įrodinėjo, jog medžiotojų būreliai yra miško ar sklypo naudotojai, o apeliaciniame skunde keičia poziciją ir tvirtina, kad lėšas atitinkamiems medžiotojų būreliams skyrė ne žalos prevencijos priemonėms, o kitoms aplinkos apsaugos priemonėms. Pažymi, kad tokie argumentai neatitinka byloje esančių įrodymų. Nurodo Įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 3 punktą, 4 straipsnio 4 dalį, Rekomendacijų 8 punktą ir paaiškina, kad Aplinkos ministerija, vadovaudamasi Įstatymo nuostatomis, atsižvelgdama į Rekomendacijas, gavusi Departamento 2010 m. lapkričio 25 d. patikrinimo aktą, įvertino nustatytus pažeidimus ir kreipėsi į Valstybinę mokesčių inspekciją, prašydama ne ginčo tvarka išieškoti į Valstybės iždo sąskaitą Mažeikių rajono savivaldybės netinkamai (ne pagal Įstatyme įtvirtintas nuostatas) panaudotas Specialiosios programos lėšas.

Pažymi, kad byloje nėra dokumentų, patvirtinančių, jog konkretus medžiotojų būrelis, kuriam buvo skirta parama iš Specialiosios programos lėšų, būtų konkretaus sklypo savininkas, valdytojas ar naudotojas. Pabrėžia, kad Medžioklės įstatymo 6 straipsnio 3 dalis nurodo, jog Specialiosios programos lėšos skiriamos būtent sklypų savininkams, valdytojams ir naudotojams. Nurodo, jog nagrinėjamu atveju susiklosto situacija, kai medžiotojų būrelio sumokėti mokesčiai, kurių 70 procentų sudaro Specialiosios programos lėšos, buvo iš esmės grąžinti medžiotojų būreliams, kai jiems buvo skirta finansinė parama būtent iš Specialiosios programos lėšų.

Mano, kad įstatymų leidėjas iš Specialiosios programos lėšų skiriamą finansinę paramą sieja būtent su konkretaus sklypo savininko, valdytojo ar naudotojo tame sklype taikomomis prevencinėmis priemonėmis, todėl svarbu ne tik kokiam tikslui buvo panaudotos programos lėšos, bet ir kokiems subjektams buvo skirta parama. Sutinka su teismo konstatavimu, kad medžiotojų būrelis nepatenka nei į vieną Miškų įstatymo 2 straipsnio 10-12 dalyse įtvirtintą sąvoką. Pažymi, kad medžiotojų būrelis atitinka Medžioklės įstatymo 2 straipsnio 13 dalyje įtvirtintą medžioklės plotų naudotojo sąvoką.

Teigia, kad medžioklės plotų naudotojo ir miško sklypo savininko, valdytojo ar naudotojo sąvokos nėra tapačios, todėl medžioklės plotų naudotojai negali būti finansiškai remiami Įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 3 punkto pagrindu. Paaiškina, kad būti medžiojamųjų išteklių naudotoju nereiškia būti miško sklypo naudotoju. Mano, kad medžiotojų būreliai neturi jokio teisinio pagrindo jiems nuosavybės ar kita teise nevaldomame sklype taikyti Įstatyme nurodytas žalos prevencijos priemones.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos Šiaulių regiono aplinkos apsaugos departamentas atsiliepimu į apeliacinį skundą (b. l. 159-161) prašo apeliacinį skundą atmesti kaip nepagrįstą.

Nurodo Įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 3 punktą, Medžioklės įstatymo 6 straipsnio 3 dalį, 2 straipsnio 13 dalį, Miškų įstatymo 2 straipsnio 7, 10-12 dalis ir daro išvadą, kad medžioklės plotų naudotojas (medžiotojų būrelis) nėra tas pats, kas miško savininkas, valdytojas ar naudotojas, todėl, atsižvelgiant į Įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 3 punktą, negali būti finansiškai remiamas iš specialiosios programos lėšų. Pažymi, kad Medžioklės įstatymo 6 straipsnio 3 dalies ir Įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 3 punkto nuostatos vienodai reglamentuoja galimybę gauti specialiąją paramą, susijusią su medžiojamųjų gyvūnų daromos žalos prevencija, o Medžioklės įstatymo 12 straipsnio 1 dalies 4 punktas numato skirtingą paramos gavimo pagrindą. Daro išvadą, kad šiuo atveju pareiškėjai specialiosios programos lėšas galėjo suteikti tik tiems subjektams, kurie tiesiogiai įtvirtinti Specialiosios programos lėšų naudojimą reglamentuojančiame Įstatyme.

Atsakovas Telšių apskrities valstybinė mokesčių inspekcija atsiliepimu į apeliacinį skundą (b. l. 162) prašo apeliacinį skundą atmesti kaip nepagrįstą ir pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą. Atkreipia dėmesį, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2011 m. lapkričio 11 d. priėmė nutartį dėl Šiaulių apygardos administracinio teismo 2011 m. birželio 15 d. nutarties administracinėje byloje Nr. I-599-289/2011, kurios dalį – atsisakyti priimti pareiškėjų skundą dėl Departamento 2010 m. lapkričio 25 d. patikrinimo akto Nr. 165 panaikinimo - paliko nepakeistą. Nurodo Rekomendacijų 8 punktą, Įstatymo 4 straipsnio 4 dalį ir paaiškina, kad Inspekcija, gavusi iš Valstybinės mokesčių inspekcijos persiųstą Aplinkos ministerijos prašymą, priėmė Sprendimą ir pakartotinai pasiūlė pareiškėjams per 3 mėnesius sumokėti 38 822,00 Lt į Valstybės iždo sąskaitą, kurioje kaupiamos Aplinkos apsaugos rėmimo programos lėšos.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2012 m. gegužės 18 d. nutartimi (b. l. 174–180) nutarė atnaujinti bylos nagrinėjimą iš esmės ir kreiptis į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo pirmininką su prašymu sudaryti išplėstinę teisėjų kolegiją šios bylos nagrinėjimui, o bylos nagrinėjimą atidėti.

Išplėstinė teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Nagrinėjamoje byloje yra keliamas klausimas dėl viešojo administravimo subjektų aktų, kuriais Mažeikių rajono savivaldybė pripažinta netinkamai panaudojusia Savivaldybių aplinkos apsaugos rėmimo specialiosios programos lėšas ir nuspręsta šias lėšas išieškoti ne ginčo tvarka. Dėl trijų teisėjų kolegijai, nagrinėjusiai šią bylą, kilusių abejonių, ar dėl Savivaldybės aplinkos apsaugos rėmimo specialiosios programos lėšų panaudojimo teisėtumo turėtų būti sprendžiama ginčijant teritorinio mokesčių administratoriaus sprendimą išieškoti lėšas ne ginčo tvarka, o ne lėšų netinkamą panaudojimą nustačiusių subjektų aktus, byloje buvo sudaryta išplėstinė teisėjų kolegija, teismui siekiant suformuoti vienodą praktiką atitinkamoje srityje (ABTĮ 13 straipsnio 1 dalis). Todėl šioje byloje pirmiausia būtina įvertinti, kokie su šia byla susiję aktai ir kokiais aspektais gali būti ginčijami administraciniuose teismuose, vėliau yra analizuojamas ir individualių teisės aktų teisėtumo klausimas.

V. Vadovaujantis bylai aktualia Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, administraciniams teismams priskirta nagrinėti administracines bylas dėl viešojo administravimo subjektų priimtų teisės aktų, taip pat veiksmų (neveikimo), darančių įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams, teisėtumo. Kai skundžiamas aktas ar veiksmas akivaizdžiai jokių teisinių pasekmių nesukelia, jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu. Nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių, negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes net ir patenkinus skundą, asmens teisių ir pareigų apimtis (jo teisių ir pareigų bei įstatymo saugomų interesų gynimo požiūriu) nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. kovo 17 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A442-1238/2011). Pažymėtina, kad vientisos (vienos) administracinės procedūros metu, prieš priimant galutinį sprendimą, gali būti ir dažnai yra surašomas ne vienas viešojo administravimo institucijos dokumentas. Minėti dokumentai paprastai atlieka tik pagalbinį, tarpinį ar aptarnaujantį vaidmenį viešojo administravimo procedūroje ir jais dažniausiai nėra įforminami baigiamieji (galutiniai) kompetentingų (įgaliotų) asmenų (pareigūnų) sprendimai tuo klausimu, dėl kurio buvo pradėta administracinė procedūra. Jais gali būti sprendžiami įvairūs procedūriniai klausimai, tiesiogiai nesusiję su asmens teisių ar pareigų atsiradimu, pasikeitimu ar išnykimu (pasibaigimu). Dėl šios priežasties šie dokumentai dažnai (tačiau jokiu būdu ne visada) suinteresuotiems asmenims jokių materialinių teisinių pasekmių nesukelia (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. birželio 20 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A261-69/2011).

Byloje nagrinėjamų teisinių santykių specifika yra ta, kad sprendimas dėl lėšų ne teismo tvarka išieškojimo ir konstatavimas, jog savivaldybė netinkamai panaudojo savivaldybių aplinkos apsaugos rėmimo specialiosios programos lėšas, yra skirtingų viešojo administravimo subjektų kompetencijoje. Pagal Savivaldybių aplinkos apsaugos rėmimo specialiosios programos įstatymo 4 straipsnio 3 dalį savivaldybėms yra nustatyta pareiga teikti informaciją apie Specialiosios programos priemonių vykdymą Aplinkos ministerijos nustatyta tvarka. Aplinkos ministro 2005 m. gruodžio 28 d. įsakymu Nr. D1-637 patvirtintose Savivaldybių aplinkos apsaugos rėmimo specialiosios programos lėšų panaudojimo patikrinimo rekomendacijose (toliau – ir Rekomendacijos; teisės aktas, galiojęs bylai aktualių viešojo administravimo subjektų aktų priėmimo metu) buvo nustatyta tvarka, pagal kurią Aplinkos ministerijos regiono aplinkos apsaugos departamentas vykdė pagrindinius Savivaldybių aplinkos apsaugos rėmimo specialiosios programos lėšų panaudojimo kontrolės veiksmus. Nagrinėjamoje byloje Šiaulių RAAD 2010 m. lapkričio 25 d. Patikrinimo aktu Nr. 165 (b. l. 8–9) konstatavo, kad Mažeikių rajono savivaldybės SAARP lėšos buvo panaudotos netinkamai. Po šio akto priėmimo Aplinkos ministerija 2010 m. lapkričio 30 d. raštu Nr. (9-2)-D8-11181 (b. l. 10) (toliau – ir Aplinkos ministerijos raštas) kreipėsi į Valstybinę mokesčių inspekciją prie Finansų ministerijos (toliau – ir VMI), prašydama išieškoti Mažeikių rajono savivaldybės netinkamai panaudotas SAARP lėšas ne ginčo tvarka. Nurodytas Aplinkos ministerijos 2010 m. lapkričio 30 d. raštas yra vertintinas kaip Savivaldybių aplinkos apsaugos rėmimo specialiosios programos įstatymo 4 straipsnio 4 dalyje numatytas Aplinkos ministerijos teikimas Valstybinei mokesčių inspekcijai prie Finansų ministerijos dėl SAARP lėšų išieškojimo. Telšių apskrities valstybinė mokesčių inspekcija 2010 m. gruodžio 9 d. raštu Nr. (6.1)-R16-10247 (b. l. 11) nurodė Mažeikių rajono savivaldybei sumokėti netinkamai panaudotas lėšas į Valstybės iždo sąskaitą. Mažeikių rajono savivaldybei to nepadarius, Telšių apskrities valstybinės mokesčių inspekcijos viršininkas 2011 m. gegužės 31 d. sprendimu Nr. 4 (b. l. 46) nusprendė išieškoti į biudžetą Mažeikių rajono savivaldybės netinkamai panaudotas SAARP lėšas.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje laikomasi pozicijos, kad Aplinkos ministerijos raštas, kuriuo ministerija kreipiasi į VMI, prašydama išieškoti savivaldybės netinkamai panaudotas SAARP lėšas ne ginčo tvarka, neturi įtakos pareiškėjų teisinei padėčiai ir nepatenka į skųstino individualaus teisės akto sąvoką ABTĮ prasme (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. balandžio 22 d. nutartį Nr. AS143-324/2011). Be to, pagal iki šiol egzistavusią Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, kuri buvo pritaikyta ir nagrinėjamoje byloje sprendžiant skundo priimtinumo klausimą, pasekmių nesukelia ir Aplinkos ministerijos regiono aplinkos apsaugos departamento patikrinimo aktas, kuriuo konstatuojamas netinkamas SAARP lėšų panaudojimas (žr., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. lapkričio 11 d. nutartį Nr. AS63-628/2011). Įvertinus šią praktiką, galima daryti išvadą, kad vieninteliu skundžiamu individualiu teisės aktu ABTĮ prasme nagrinėjamoje situacijoje iki šiol buvo pripažįstamas VMI (ar VMI teritorinio padalinio) sprendimas išieškoti į biudžetą savivaldybės netinkamai panaudotas SAARP lėšas, o atitinkami RAAD ir Aplinkos ministerijos aktai buvo traktuojami kaip nesukeliantys teisinių padarinių ir todėl jie nebuvo vertinami kaip individualūs teisės aktai, kurie gali būti skundžiami administraciniams teismams ABTĮ nustatyta tvarka.

Išplėstinė teisėjų kolegija, vertindama, ar nėra pagrindo išplėtoti pirmiau paminėtą teismų praktiką, atkreipia dėmesį, kad pagal Rekomendacijas, patikrinimą dėl SAARP lėšų panaudojimo buvo įgalioti atlikti Aplinkos ministerijos regionų aplinkos apsaugos departamentai. Patikrinimo rezultatai turėjo būti įforminami aktu pagal Rekomendacijų 1 priede pateiktą patikrinimo akto formą. Patikrinimo akto lentelė buvo užpildoma taip: 3 skilties 1 eilutėje išvardinamos priemonės, kurioms lėšos buvo panaudotos ne pagal tikslinę paskirtį, 2 eilutėje išvardinamos sąmatoje nenumatytos priemonės; 4 skilties 1 ir 2 eilutėse nurodomos išvardintoms priemonėms panaudotos lėšos, 5 skiltyje ties kiekviena eilute aprašoma nustatytų pažeidimų esmė; lentelės pabaigoje nurodoma RAAD siūloma išieškoti lėšų suma (Rekomendacijų 7.4 punktas). Patikrinimo akto kopija ne vėliau kaip per 10 darbo dienų nuo akto pasirašymo buvo pateikiama savivaldybei ir Aplinkos ministerijai (Rekomendacijų 7.7 punktas). Aplinkos ministerija, gavusi lėšų panaudojimo patikrinimo aktą, turėjo įvertinti nustatytus pažeidimus, prireikus paprašyti savivaldybes papildomos informacijos ir ne vėliau kaip per 2 mėnesius nuo akto gavimo kreiptis į Valstybinę mokesčių inspekciją dėl SAARP lėšų, panaudotų pažeidžiant SAARP įstatymo ir kitų teisės aktų, reglamentuojančių SAARP lėšų panaudojimą, nuostatas, išieškojimo (Rekomendacijų 8 punktas).

Iš to, kas paminėta pirmiau, matyti, kad atlikęs SAARP lėšų panaudojimo patikrinimą, Aplinkos ministerijos regiono aplinkos apsaugos departamentas, nustatęs tam tikrus pažeidimus, patikrinimo akte turėdavo nurodyti RAAD siūlomą išieškoti netinkamai panaudotų lėšų sumą. Tačiau administracinė procedūra dėl SAARP lėšų panaudojimo tinkamumo tuo nepasibaigdavo. Aplinkos ministerija turėjo įvertinti nustatytus pažeidimus, prireikus paprašyti papildomos informacijos ir, pažeidimams pasitvirtinus, kreiptis į Valstybinę mokesčių inspekciją dėl SAARP lėšų, panaudotų pažeidžiant SAARP įstatymo ir kitų teisės aktų, reglamentuojančių SAARP lėšų panaudojimą, nuostatas, išieškojimo.

Pagal Savivaldybių aplinkos apsaugos rėmimo specialiosios programos įstatymo 4 straipsnio 4 dalį (Lietuvos Respublikos 2010 m. lapkričio 9 d. įstatymo Nr. XI-1104 redakcija, įsigaliojusi nuo 2011 m. sausio 1 d.), specialiosios programos lėšas, panaudotas nenumatytiems šiame Įstatyme tikslams, Aplinkos ministerijos ar jos įgaliotos institucijos teikimu Valstybinė mokesčių inspekcija pasiūlo savivaldybėms per tris mėnesius pervesti į Valstybės iždo sąskaitą, kurioje kaupiamos Aplinkos apsaugos rėmimo programos lėšos. Jeigu savivaldybės Valstybinės mokesčių inspekcijos pasiūlyme nurodytu laiku neperveda lėšų, Valstybinė mokesčių inspekcija priima sprendimą šias lėšas išieškoti ne ginčo tvarka. Ankstesnėje minėtos normos redakcijoje buvo įtvirtintas panašus teisinis reguliavimas: „Specialiosios programos lėšas, panaudotas nenumatytiems šiame Įstatyme tikslams, Aplinkos ministerijos ar jos įgaliotos institucijos teikimu Valstybinė mokesčių inspekcija ne ginčo tvarka išieško į Valstybės iždo sąskaitą, kurioje kaupiamos aplinkos apsaugos rėmimo programos lėšos. Išieškotos lėšos naudojamos Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos rėmimo programos įstatyme numatytiems tikslams“ (Savivaldybių aplinkos apsaugos rėmimo specialiosios programos įstatymo 4 straipsnio 4 dalis (2003 m. birželio 10 d. Nr. įstatymo Nr. IX-1607 redakcija).

Vadovaujantis minėtomis teisės normomis, darytina išvada, kad Valstybinė mokesčių inspekcija neturėjo ir neturi įgaliojimų vertinti, ar pagrįstai buvo panaudotos SAARP lėšos, kokia yra konkreti išieškotinų (kaip pažeidžiant teisės aktus panaudotų) lėšų suma. Gavusi Aplinkos ministerijos teikimą, Valstybinė mokesčių inspekcija galėjo (ir gali) tik pasiūlyti sumokėti jau pirmiau ir kitų institucijų (ne VMI) nustatytą lėšų sumą, o jei savivaldybė to nepadaro – imtis priverstinių išieškojimo priemonių. Vadinasi, Valstybinei mokesčių inspekcijai nebuvo ir nėra pavesta nustatyti lėšų panaudojimo netinkamumą ir nustatyti (apibrėžti) grąžintiną (kaip pažeidžiant teisės aktus panaudotą) lėšų sumą. Jos funkcija nagrinėjamos procedūros požiūriu apsiribojo (apsiriboja) jau nustatytų sumų išieškojimu, t. y. pirmiau priimtų administracinių aktų vykdymu (įvykdymo užtikrinimu, jei reikia – ir priverstine tvarka).

Visa, kas paminėta anksčiau, reiškia, kad atsižvelgiant į teisinį reguliavimą (Įstatymą ir Rekomendacijas), Aplinkos ministerijos teikimu yra konstatuojama, kad atitinkama savivaldybė netinkamai panaudojo SAARP lėšas. Tokio pažeidimo konstatavimas savo pobūdžiu yra Aplinkos ministerijos ir RAAD vykdomos administracinės procedūros, kurios metu tikrinama, ar savivaldybė tinkamai panaudojo SAARP lėšas, baigiamasis (galutinis) sprendimas tuo klausimu. Teikimu Aplinkos ministerija apibrėžia atitinkamai savivaldybei kylančią atsakomybę. Pagal esamą teisinį reguliavimą, vėlesni (po Aplinkos ministerijos teikimo) VMI veiksmai objektyviai negali pakeisti Aplinkos ministerijos teikime konstatuojamų teiginių, nes pagal Įstatymo 4 straipsnio 4 dalį VMI nėra nustatyta teisė vertinti pateikto Aplinkos ministerijos teikimo pagrįstumą. Priešingai, VMI yra nustatyti konkretūs netinkamai panaudotų SAARP lėšų išieškojimo veiksmai: pirmiausiai, siūlant savivaldybei sumokėti lėšas, vėliau, priimant sprendimą šias lėšas išieškoti ne ginčo tvarka, jei savivaldybė geruoju nevykdo pirminio VMI pasiūlymo. Pabrėžtina, kad teisės aktai (pirmiausiai, Įstatymas ir Rekomendacijos) aiškiai apibrėžia institucijų kompetenciją, nustatant ir išieškant netinkamai panaudotas SAARP lėšas. Dėl nurodytų teisinio reguliavimo aspektų Aplinkos ministerijos teikimas procedūroje, kurios metu savivaldybė pripažįstama netinkamai panaudojusia SAARP lėšas, yra baigiamasis (galutinis) kompetentingo asmens sprendimas tuo klausimu, dėl kurio buvo pradėta administracinė procedūra. Šis baigiamasis sprendimas sukelia padarinius, nes būtent iš jo savivaldybei paaiškėja jai atsirandančių teisių ir kylančių pareigų turinys. Tačiau taip pat pažymėtina, kad RAAD Patikrinimo aktas, kuriuo RAAD konstatuoja savivaldybės netinkamo SAARP lėšų panaudojimo faktą, yra dokumentas, atliekantis tarpinį vaidmenį viešojo administravimo procedūroje, nes juo sudaromas pagrindas Aplinkos ministerijai galutinai įvertinti, ar buvo pažeistas Įstatymas, ir priimti galutinį sprendimą, įforminamą teikimu VMI.

Pabrėžtina, kad VMI veiksmai, kuriais VMI, vadovaudamasi Įstatymo 4 straipsnio 4 dalimi, pasiūlo savivaldybei sumokėti lėšas, o vėliau išieško jas ne ginčo tvarka, yra viešojo administravimo subjekto veiksmai, kuriais viešojo administravimo subjektas atlieka vykdymo veiksmus. Vykdymo veiksmai, atliekami VMI Įstatymo 4 straipsnio 4 dalyje numatyta tvarka, turi būti atskiriami nuo SAARP lėšų netinkamo panaudojimo konstatavimo procedūros dėl teisės aktais numatyto skirtingo šių dviejų procedūrų pobūdžio ir tarpusavio ryšio: netinkamo lėšų panaudojimo nustatymo procedūra priklauso nuo RAAD ir Aplinkos ministerijos atliekamų vertinimo veiksmų ir yra baigiama Aplinkos ministerijos, kaip atitinkamus įgaliojimus turinčio asmens, teikimu, o VMI veiksmai priklauso išimtinai nuo Aplinkos ministerijos teikimo buvimo ir jais nėra kvestionuojamas teikimo turinys. Dėl to minėtuose teisės aktuose nustatyta tvarka leidžia įžvelgti panašumus tarp Aplinkos ministerijos rašto ir Mokesčių administravimo įstatyme įtvirtinto sprendimo dėl patikrinimo akto patvirtinimo bei VMI veiksmų Įstatymo 4 straipsnio 4 dalyje nustatyta tvarka ir Mokesčių administravimo įstatyme įtvirtintų mokesčių administratoriaus raginimo įvykdyti mokestinę prievolę ir mokestinės nepriemokos priverstinio išieškojimo institutų. Šiuo aspektu pastebėtina, kad suinteresuotas asmuo visų pirma turi skųsti sprendimą dėl patikrinimo akto, nors tai neapriboja asmens teisės kvestionuoti ir vykdymo veiksmų tiek, kiek jie atliekami pažeidžiant teisės aktuose nustatytas vykdymo proceso taisykles.

Išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, kad siekiant nustatyti, ar atitinkamas aktas gali būti pripažįstamas individualiu teisės aktu ABTĮ prasme, būtina įvertinti, ar atitinkamas aktas turi visus individualiam teisės aktui keliamus reikalavimus. Šiuo aspektu analizuojant Aplinkos ministerijos raštą, pabrėžtina, kad jis yra neginčijamai vienkartis teisės taikymo aktas, adresuotas konkrečiam subjektui – Valstybinei mokesčių inspekcijai prie Finansų ministerijos, tačiau neabejotinai susijęs su Šiaulių RAAD bei Mažeikių rajono savivaldybės teisėmis ir interesais. Tačiau aplinkybė, kad šis aktas yra konkrečiai ir pirmiausia adresuotas ne pareiškėjams, nėra pagrindas daryti išvadą, kad šis aktas niekaip nepaveikia ar nenustato jų teisių ar interesų. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra nurodęs, kad vien to, kad administracinis sprendimas savo forma, pobūdžiu ar tekstu yra priimtas ne pagal pareiškėjo prašymą, nepakanka, kad būtų galima daryti išvadą, jog juo negali būti sukuriama specifinių ar naujų pareigų kitiems asmenims, jog tokie aktai negali turėti kitokio poveikio kitų asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. lapkričio 2 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A442–548/2010).

Apibendrinant tai, kas paminėta pirmiau, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, kad administracinę procedūrą dėl SAARP lėšų panaudojimo tinkamumo užbaigiančiu administraciniu aktu nagrinėjamu atveju laikytinas ne VMI sprendimas išieškoti atitinkamas sumas ne ginčo tvarka, bet Aplinkos ministerijos, įvertinusios RAAD pateiktą patikrinimo aktą, teikimas Valstybinei mokesčių inspekcijai, kuriuo ji prašė išieškoti Mažeikių rajono savivaldybės netinkamai panaudotas SAARP lėšas ne ginčo tvarka. Minėtas Aplinkos ministerijos teikimas pagal savo turinį, pobūdį ir sukeliamas teisines pasekmes iš esmės buvo individualus administracinis aktas, kuriuo (visiškai ar iš dalies) buvo patvirtinti RAAD nustatyti teisės aktų pažeidimai ir nustatyta konkreti savivaldybės grąžintina SAARP lėšų suma, t. y. apibrėžta viešosios piniginės prievolės apimtis ir ją vykdyti turintis subjektas. Vadinasi, Aplinkos ministerijos teikimas (Aplinkos ministerijos 2010 m. lapkričio 30 d. raštas Nr. (9-2)-D8-11181) nagrinėjamu atveju turėjo būti pripažintas administraciniams teismams skųstinu individualiu administraciniu aktu. Savo ruožtu Valstybinė mokesčių inspekcija, gavusi šį teikimą, kaip minėta, turėjo įgaliojimus tik užtikrinti minėto sprendimo vykdymą (jei reikia – ir priverstine tvarka). Todėl VMI inspekcijos sprendimai ir veiksmai nagrinėjamu atveju galėjo būti kvestionuojami tik tiek, kiek VMI galbūt nesilaikė teisės aktais nustatytų aptariamo administracinio akto vykdymo taisyklių.

Išplėstinė teisėjų kolegija taip pat atkreipia dėmesį, kad Aplinkos ministerijos raštas, kaip individualus teisės aktas, šiuo atveju turi būti vertinamas kartu su Šiaulių RAAD 2010 m. lapkričio 25 d. Patikrinimo aktu Nr. 165, nes būtent nurodytas Šiaulių RAAD aktas yra kontrolės dėl SAARP lėšų panaudojimo proceso metu atsiradęs ir faktinę situaciją bei pagrindą Aplinkos ministerijos raštui apibrėžiantis dokumentas. Praktikoje neretai susiklosto tokios faktinės situacijos, kai individualaus administracinis aktas būna atitinkamo prieš tai atlikto darbo įteisinimas, kuriame formuluojamos teisinių santykių dalyviams konkrečios teisės bei pareigos, sukeliančios teisinius padarinius. Pirminėje informacijoje atspindėti faktai nebūtinai turėtų būti perkeliami į administracinį aktą, tad priimant individualų teisės aktą neretai pakanka padaryti nuorodą į atitinkamą šaltinį (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. kovo 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A756-253/2010). Tai, kad SAARP lėšų panaudojimas yra vertinamas Aplinkos ministerijos kartu su jai pavaldžia institucija negali per se užkirsti kelio vertinti atitinkamo Aplinkos ministerijos akto kaip individualaus teisės akto net jei šio akto turinys yra neatsiejamas nuo pavaldžios institucijos dokumente (nagrinėjamu atveju – Patikrinimo akte) nustatytų duomenų ir tai yra aiškiai įtvirtinta atitinkamą individualaus teisės akto priėmimo procesą reguliuojančiuose teisės aktuose. Aplinkos ministerijos regionų aplinkos apsaugos departamentų patikrinimo aktuose išdėstyti argumentai gali būti laikomi sudėtine Aplinkos ministerijos sprendimo motyvų dalimi, jei pačiame Aplinkos ministerijos sprendime nėra pateikiami kiti motyvai.

Išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, kitoks nei pirmiau paminėtas teisės normų aiškinimas neskatintų Viešojo administravimo įstatyme įtvirtintų efektyvumo bei tarnybinės pagalbos principų įgyvendinimo. Tokia išvada daroma, nes viešojo administravimo subjektų veiklos sąnaudos būtų panaudojamos neefektyviai: pirma, VMI sprendimo ginčijimas, nors nesutinkant dėl Aplinkos ministerijos ir regiono aplinkos apsaugos departamento nustatytų aplinkybių (pažeidimų ir apskaičiuotų sumų), suponuotų VMI įtraukimą į bylą atsakovu, kai turinio prasme VMI aktas nėra ginčijamas, o VMI pagal savo įstatyme numatytą funkciją atlieka tik pagalbinę (techninę) išieškojimo (sprendimo vykdymo) funkciją; antra, po Aplinkos ministerijos akto, kuriuo de facto patvirtinamas nustatytas netinkamas SAARP lėšų panaudojimas, sprendimas dėl išieškojimo ne ginčo tvarka yra priimamas VMI teritorinio padalinio per daugiau nei 3 mėnesius, nes VMI teritorinis padalinys, vadovaudamasis Įstatymo 4 straipsnio 4 dalimi, pasiūlo savivaldybei pervesti netinkamai panaudotas lėšas, todėl visi suinteresuoti subjektai formaliai turi laukti daugiau nei 3 mėnesius, kol VMI teritorinis padalinys priims sprendimą, nors suinteresuotas subjektas (savivaldybė) iš anksto (ex ante) žino, kad skųs aktą, kuriuo pripažįstamas netinkamas SAARP lėšų panaudojimas, nes su juo nuo pat pradžių nesutiko.

Išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, kad pateiktos teisės aiškinimo taisyklės šioje byloje skiriasi nuo iki šiol egzistavusios Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos. Pagal Teismų įstatymo 33 straipsnio 4 dalį, teismų praktika atitinkamų kategorijų bylose turi būti keičiama ir naujos teisės aiškinimo taisyklės analogiškose ar iš esmės panašiose bylose gali būti kuriamos tik tais atvejais, kai tai yra neišvengiama ar objektyviai būtina. Nagrinėjamoje byloje yra tiek teisinis, tiek faktinis pagrindas (efektyvumo siekis viešojo administravimo procedūroje ir ginčuose dėl jų) išplėtoti ir suformuoti vieningą teismų praktiką šioje srityje.

VI. Išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, kad šioje byloje įtvirtinta taisyklė dėl Aplinkos ministerijos rašto pripažinimo individualiu teisės aktu negali užkirsti pareiškėjams galimybių ginti įstatymo saugomo intereso, nes kitoks aiškinimas suponuotų konstitucinio lygiateisiškumo principo pažeidimą, kai bylos šaliai būtų taikoma taisyklė, kuri neegzistavo jo kreipimosi į teismą metu. Konstitucinė asmens teisė kreiptis į teismą bei teismų instancinė sistema nulemia tai, jog teisingumas turi būti vykdomas taip, kad visada būtų paliekama galimybė ištaisyti galimą klaidą ar pakeisti sprendimą, paaiškėjus naujoms aplinkybėms (Konstitucinio Teismo 2008 m. sausio 24 d. nutarimas). Todėl išplėstinė teisėjų kolegija šioje byloje vertindama ginčijamo VMI sprendimo teisėtumą bei pagrįstumą, taip pat pasisako ir dėl Aplinkos ministerijos rašto, t. y. išsprendžia šį ginčą iš esmės. Šiuo teismo procesiniu sprendimu suformuotos naujos teisės aiškinimo ir taikymo taisyklės yra nukreiptos tik į ateitį, t. y. turi būti taikomos po šios nutarties paskelbimo kilusiems ginčams (žr., pagal analogiją, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. birželio 20 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A261-69/2011).

Dėl Aplinkos ministerijos rašto pažymėtina, kad sutiktina su pirmosios instancijos teismo argumentais. Aplinkos ministerijos rašto pagrindu esančiame Šiaulių RAAD patikrinimo akte nustatyta, kad Mažeikių rajono savivaldybė netinkamai panaudojo SAARP lėšas, nes, skirdama 38 822 litus medžiotojų būreliams pažeidė Įstatyme nustatytą pareigą SAARP lėšomis remti miško sklypų, kuriuose medžioklė nėra uždrausta, savininkus, valdytojus ir naudotojus (Įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 3 punktas). Šiaulių apygardos administracinis teismas pagrįstai konstatavo, kad miško naudotojų ir medžioklės plotų naudotojų sąvokos nėra tapačios, todėl Mažeikių rajono savivaldybės veiksmai, pervedant SAARP lėšas medžioklės plotų naudotojams, prieštaravo Įstatymo tikslams ir teisės normoms, o medžiotojų būreliai negali būti SAARP lėšų gavėjais pagal Įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 3 punktą.

Taip pat pabrėžtina, kad Aplinkos ministerijos raštas atitinka ir bendruosius individualiam administraciniam aktui keliamus reikalavimus: Aplinkos ministerijos rašte yra nurodomi pagrindiniai faktai, argumentai ir įrodymai (pateikiama inter alia nuoroda į Šiaulių RAAD 2010 m. lapkričio 25 d. Patikrinimo akte Nr. 165 konstatuotas aplinkybes), pateiktas teisinis pagrindas (nurodyta Įstatymo 4 straipsnio 4 dalis), yra nurodomi motyvai, juos sistemiškai vertinant su Šiaulių RAAD 2010 m. lapkričio 25 d. Patikrinimo akte Nr. 165 nustatytais duomenimis ir teiginiais.

Išplėstinė teisėjų kolegija taip pat pažymi, kad pareiškėjų argumentai dėl teisėto SAARP lėšų panaudojimo kitais nei Įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 3 punkto tikslais nėra reikšmingi. Pirma, šie argumentai nebuvo pareikšti pirmosios instancijos teisme. Antra, Mažeikių rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2009 m. spalio 9 d. įsakymas Nr. A1-1407 „Dėl finansinės paramos teikimo medžiojamųjų gyvūnų daromos žalos miškui prevencinėms priemonėms įgyvendinti Mažeikių rajono savivaldybės teritorijoje tvarkos aprašo, medžiojamųjų gyvūnų daromos žalos miškui prevencinių priemonių vertinimo komisijos nuostatų patvirtinimo bei komisijos sudarymo“ (b. l. 12–13) ir juo sudarytos komisijos sprendimas siūlyti Mažeikių rajono savivaldybės administracijos direktoriui skirti lėšas medžiotojų būreliams (b. l. 24–25) patvirtina, jog lėšos medžiotojų būreliams buvo skirtos pagal Įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 3 punktą (b. l. 12), todėl Aplinkos ministerijos raštas yra laikytinas pagrįstai konstatuojančiu netinkamą SAARP lėšų panaudojimą savivaldybėje pagal Įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 3 punktą.

Dėl VMI sprendimo pažymėtina, kad juo VMI iš esmės vykdo pagalbinę (techninę) funkciją – išieško Mažeikių rajono savivaldybės netinkamai panaudotas SAARP lėšas ne ginčo tvarka. Byloje nėra ginčijamas VMI sprendimo turinio ar formos trūkumai. Apeliaciniame skunde nekeliami klausimai dėl nagrinėjamo administracinio akto vykdymo proceso taisyklių pažeidimo. Vis dėlto pabrėžtina, kad VMI sprendimas atitinka bendruosius individualiam teisės (administraciniam) aktui keliamus reikalavimus: nurodomi pagrindiniai faktai, argumentai ir įrodymai (nuoroda Sprendime į gautą Aplinkos ministerijos raštą), pateiktas teisinis pagrindas (Įstatymo 4 straipsnio 4 dalis), nurodomi motyvai (nurodoma, kad Mažeikių rajono savivaldybė nesumokėjo išieškotinos sumos per 3 mėnesių terminą).

Atsižvelgiant į nurodytus argumentus, pareiškėjų apeliacinis skundas yra atmetamas, o Šiaulių apygardos administracinio teismo sprendimas paliekamas nepakeistu.

Išplėstinė teisėjų kolegija, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu,

n u t a r i a:

Pareiškėjų Mažeikių rajono savivaldybės tarybos ir Mažeikių rajono savivaldybės administracijos apeliacinį skundą atmesti.

Šiaulių apygardos administracinio teismo 2011 m. gruodžio 27 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai

Audrius Bakaveckas Artūras Drigotas Ričardas Piličiauskas Vaida Urmonaitė-Maculevičienė Skirgailė Žalimienė