2021-11-17 Nr. AB-24438-3-61-3-02792-2020-7 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eAS-724-602/2021

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02792-2020-7

Procesinio sprendimo kategorija 53.1 (S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

NUTARTIS

2021 m. lapkričio 17 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš Arūno Dirvono, Veslavos Ruskan (kolegijos pirmininkė ir pranešėja) ir Ernesto Spruogio,

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovo Vilniaus ir Alytaus apskrityse atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. rugsėjo 30 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovo Vilniaus ir Alytaus apskrityse pareiškimą atsakovams Vilniaus miesto savivaldybės tarybai ir Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriui dėl norminių administracinių aktų teisėtumo ištyrimo.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I. Pareiškėjas Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovas Vilniaus ir Alytaus apskrityse (toliau – ir pareiškėjas, ir Vyriausybės atstovas) kreipėsi į teismą su pareiškimu, kurį patikslinęs prašė ištirti, ar:

1) Vilniaus miesto savivaldybės (toliau – ir Savivaldybė) administracijos direktoriaus (toliau – ir Administracijos direktorius) 2020 m. gegužės 19 d. įsakymo Nr. 30-1123/20 „Dėl žemės sklypo sutvarkymo iškėlus laikiną statinį aprašo tvirtinimo“ 1 punktu patvirtinto „Žemės sklypo sutvarkymo iškėlus laikiną statinį aprašo“ (toliau – Aprašas) 2 punkto nuostata „ar iš savo ar kito asmens nuosavybės teise priklausančio ar Lietuvos Respublikos įstatymų, kitų teisės aktų, administracinių aktų, teismo sprendimų, sandorių ar kitu teisiniu pagrindu valdomo ir (ar) naudojamo žemės sklypo“ atitinka Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktą, 6 straipsnio 36 punktą, įstatymų viršenybės principą, konstitucinį nuosavybės neliečiamumo principą, Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – ir CK) 1.2 straipsnio 2 dalies bei 1.3 straipsnio 4 dalies, CK 4.37 straipsnio 1 dalies nuostatas;

2) Aprašo 15, 16 bei 17 punktai ta apimtimi, kuria jie taikomi ir privačios nuosavybės teise valdomiems sklypams (t. y. numato, kad savivaldybė tvarko (organizuoja tvarkymą) visus žemės sklypus, neatsižvelgiant į jų nuosavybės formą), atitinka įstatymų viršenybės, konstitucinį nuosavybės neliečiamumo principus, o tuo pačiu ir CK 2.23 straipsnio 2 dalies, draudžiančios be įstatyme nustatyto pagrindo patekti į privačią teritoriją, CK 4.67 straipsnio bei CK 4.93 straipsnio 2 dalies 1 punkto nuostatas;

3) Aprašo 17 punktas ta apimtimi, kuria jis taikomas ir privačios nuosavybės teise valdomiems sklypams, atitinka Vietos savivaldos įstatymo 50 straipsnio 3 dalies nuostatas;

4) Vilniaus miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba) 2011 m. lapkričio 23 d. sprendimu Nr. 1-326 „Dėl Tvarkymo ir švaros taisyklių tvirtinimo“ patvirtintų Tvarkymo ir švaros taisyklių (toliau – ir Taisyklės) 14 punktas, ta apimtimi, kuria jis taikomas ir privačios nuosavybės teise ar kitu teisėtu pagrindu valdomiems žemės sklypams, atitinka Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktą, 6 straipsnio 36 punktą, įstatymų viršenybės principą, konstitucinį nuosavybės neliečiamumo principą, CK 1.2 straipsnio 2 dalies bei 1.3 straipsnio 4 dalies, CK 4.37 straipsnio 1 dalies nuostatas.

Nustačius, kad ginčijamų teisės aktų nuostatos neatitinka aukščiau nurodytų teisės aktų nuostatų, pripažinti jas prieštaraujančiomis šiems teisės aktams.

Atsakovai Taryba ir Administracijos direktorius atsiliepime į pareiškėjo patikslintą pareiškimą su juo nesutiko ir prašė jį palikti nenagrinėtu arba atmesti kaip nepagrįstą.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2021 m. rugsėjo 30 d. nutartimi, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 103 straipsnio 1 punktu, bylą nutraukė.

Dėl Taisyklių 14 punkto teisėtumo – teismas vertino, kad šiuo atveju nėra teisinio pagrindo atlikti Taisyklių 14 punkto teisėtumo patikrą, nes pareiškėjas teisiškai tinkamai neidentifikavo ginčo pagrindo šioje dalyje. Nutartyje pažymėta, kad nepaisant to, jog teismas sudarė pareiškėjui galimybę tikslinti pareiškimo pagrindą, atsižvelgiant į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. balandžio 7 d. nutartį, pareiškėjas galutiniame patikslinto skundo variante paliko prieštaringai suformuluotą pagrindą dėl Taisyklių 14 punkto teisėtumo, ypač dėl to, kad pareigą identifikuoti pagrindą šioje dalyje paliko pačiam teismui.

Teismas pabrėžė, kad pareiškėjas aukštesnės galios teisės akto nuostatos (Taisyklių 14 punkto) teisėtumą kvestionavo nuoroda į argumentus dėl žemesnės galios teisės akto nuostatų (Aprašo 2 punkto) teisėtumo. Teismo įsitikinimu, pareiškimo pagrindo tinkamu suformulavimu negali būti laikomos ne tik tam tikras argumentacijos „blanketiškumas“, bet ir eksplicitiškai išreikšta paties pareiškėjo abejonė, ar tikrai ginčijama nuostata yra teisiškai ydinga, ne kartą nurodant, kad pačiam pareiškėjui nėra pagrindo abejoti Taisyklių teisėtumu.

Teismas pabrėžė, kad jis nors ir nėra saistomas pareiškime pateikiamų esminių aplinkybių (argumentacijos), tačiau negali perimti norminės bylos iniciatoriaus vaidmens ir pats suformuluoti poziciją dėl galimo teisės akto ar atskiros nuostatos neteisėtumo pagal pareiškėjo suformuluotą alternatyvą. Teismas darė išvadą, kad Vyriausybės atstovas, prašydamas įvertinti Taisyklių 14 punkto teisėtumą tiek ir tik tuo atveju, jeigu pačiam teismui nusprendus, kad punktas taikomas ir privačios nuosavybės teise valdomiems sklypams, tinkamai nesuformulavo ginčo pagrindo (neišdėstė savarankiškų aplinkybių, kuriomis būtų grindžiamas reikalavimas dėl Taisyklių 14 punkto, teisėtumo) nei pagal ginčijamos nuostatos turinį, nei pagal teisinio reguliavimo apimtį (pareiškėjas pats aiškiai nežinojo, ar Taisyklių 14 punktas taikomas privačios nuosavybės teise ar kitu teisėtu pagrindu valdomiems sklypams), ar formą.

Teismas taip pat vertino, kad pareiškėjas tinkamai nesuformulavo ir pareiškimo dalyko (pareiškėjo reikalavimo), kadangi nusistatyti, ar Taisyklių 14 punktas taikomas privačios nuosavybės teise ar kitu teisėtu pagrindu valdomiems sklypams, turėjo pats teismas ir tokiu būdu pats apsibrėžti ginčo ribas. Tai, kad pareiškėjas savarankiškai, aiškiai ir konkrečiai argumentuodamas neįvertino Taisyklių 14 punkto teisėtumo, teismas laikė Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo suformuotoje praktikoje nurodytu nutylėtų motyvų, neįvertintų reikšmingų teisinio reguliavimo aspektų, trūkumu.

Teismas konstatavo, kad pareiškimo dalis dėl savarankiško reikalavimo ištirti Taisyklių 14 punkto teisėtumą, nėra teisiškai motyvuota. Pareiškėjas nenurodė konkrečių argumentų, paneigiančių ginčijamos nuostatos pagrįstumą. Prašymą grindė bendro pobūdžio teisės normomis ir teisės principais. Įtikinamų teisinių motyvų, išsklaidančių net paties pareiškėjo abejonę, ar toks reguliavimas prieštarauja aukštesnės galios teisės aktams, pareiškėjas nepateikė. Todėl, teismo įsitikinimu, nustatyti abstraktaus pareiškimo (prašymo) ištirti Taisyklių 14 punkto teisėtumą trūkumai yra pagrindas teismui norminę administracinę bylą šioje dalyje nutraukti kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai.

Dėl Aprašo 2, 15, 16 ir 17 punktų teisėtumo – teismas vertino, kad, pirmiausiai, šiuo atveju reikėtų įvertinti, ar ginčijamos nuostatos turi įstatyme nustatytą pagrindą (t. y. ar yra grindžiamos aiškiu ir vienareikšmiu įstatyme įtvirtintu teisiniu reguliavimu). Tokio testo neigiamas rezultatas suponuotų visą ginčo baigtį.

Tačiau teismas sprendė, kad pareiškėjas, suformavęs ginčo pagrindą ir dalyką, eliminavo teismo galimybę atlikti bet kokią ginčijamo teisinio reguliavimo patikrą priėmimo formos, turinio, apimties aspektais. Teismo teigimu, pareiškėjas, nors iš pareiškimo turinio (ginčo pagrindo) galima būtų suprasti, ginčija Aprašo nuostatų teisėtumą ir tuo aspektu, kad įstatymai nesuteikia savivaldybės institucijoms įgaliojimų reguliuoti tvarką ir švarą privačios nuosavybės teise ar kitu teisėtu pagrindu valdomose ne viešose teritorijose (šiuo atveju, žemės sklypuose), jų tvarkyti, išvežti daiktus (atliekas) ir pan., tačiau tokia pareiškėjo pozicija neatsispindi teismui pareikštuose prašymuose (ginčo dalyke), kuriame pareiškėjas susikoncentravo tik į nuosavybės formą, o ne į viešosios vietos sąvoką. Švaros ir tvarkos užtikrinimas viešose vietose yra iš Konstitucijos ir įstatymų tiesiogiai kylanti funkcija, tvarkymo ir švaros taisyklių tvirtinimas ir jų laikymosi kontrolės organizavimas, švaros ir tvarkos viešosiose vietose užtikrinimas priskirtas savarankiškajai savivaldybių funkcijai, todėl Savivaldybė, savo veiklos teritorijoje užtikrindama šios savarankiškosios funkcijos vykdymą, turi diskrecijos teisę nustatyti atitinkamą teisinį reglamentavimą bei imtis priemonių šiam tikslui pasiekti. Todėl pareiškėjas, formuluodamas ginčo dalyką, būtent ir turėjo orientuotis į tai, kas prima facie patvirtintų jo iškeltą hipotezę, jog Savivaldybės institucijos numatytu ydingu teisiniu reguliavimu siekia užtikrinti švarą ir tvarką ir ne viešose vietose, t. y. ne tik viešose vietose. Su nuosavybės forma tai neturi nieko bendro.

Privati ar kitokia nuosavybės valdymo forma valdoma teritorija (savo ar kito asmens nuosavybės teise priklausantis ar Lietuvos Respublikos įstatymų, kitų teisės aktų, administracinių aktų, teismo sprendimų, sandorių ar kitu teisiniu pagrindu valdomas ir (ar) naudojamas žemės sklypas) gali būti vieša vieta, todėl teismui konstatavus ginčijamų Aprašo nuostatų prieštaravimą aukštesnės galios teisės aktams, Savivaldybės institucijoms būtų eliminuota galimybė užtikrinti jose švarą bei tvarką bei būtų nepagrįstai apribota Savivaldybės tiesioginė funkcija. Toks teismo sprendimas būtų nepagrįstas, kadangi bendrojo naudojimo teritorijų (viešųjų erdvių) valymo ir priežiūros organizavimas ir kontrolė yra atsakovo pareiga. Tačiau bendrojo naudojimo teritorija (vieša erdvė) visiškai nepriklauso nuo nuosavybės formos arba priklauso tik labai sąlyginai. Ir atvirkščiai – viešosios nuosavybės teise valdoma teritorija gali ir nebūti vieša, viešai prieinama, sąlyginai bendrai naudojama, todėl ir Savivaldybės galimybės užtikrinti joje švarą ir tvarką yra apribotos.

Teismas konstatavo, kad pareiškėjas netinkamai suformulavo ginčo dalyką ir apribojo teismo galimybę atlikti norminio administracinio akto nuostatų patikros kontrolę, kadangi teismas neturi jokių teisinių galimybių ištirti ginčijamų nuostatų taikymą nuosavybės formoms ir sprendimu apriboti arba neapriboti švaros ir tvarkos užtikrinimo funkcijos galimybę jose, o gali spręsti tik dėl ginčijamų nuostatų taikymo teisėtumo viešoms ir neviešoms vietoms problemos. Nuosavybės forma (privati, vieša nuosavybė) nėra ir negali būti tapatinama viešosios (ne viešosios) vietos sąvokai. Teismas laikė, kad Vyriausybės atstovas pareiškime formuluojamiems atitinkamiems reikalavimams nesuteikė reikiamos teisinės išraiškos tinkamo pareiškimo dalyko suformulavimo prasme. Todėl darė išvadą, kad pareiškėjas netinkamai suformulavo pareiškimo dalyką dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo.

III. Pareiškėjas atskirajame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. rugsėjo 30 d. nutartį ir perduoti klausimą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Pareiškėjas nurodo, kad teismas nesudarė sąlygų pašalinti pareiškimo trūkumus – nors teismas buvo nustatęs terminą trūkumams pašalinti, tačiau teismo nutartyse buvo tik formaliai konstatuota, kad pareiškimas neatitinka ABTĮ reikalavimų, nedetalizuojant, kokie trūkumai yra nustatyti. Tai, kad teismas priėmė patikslintą pareiškimą, suponuoja, kad pareiškimo trūkumai buvo pašalinti. Pareiškėjas, tikslindamas pareiškimą, pateikė Taisyklių 14 punkto teisinį vertinimą, nurodydamas, kad jam nekyla abejonių dėl šių taisyklių teisėtumo, taip pat pateikė išsamius teisinius motyvus, o pirmosios instancijos teismas bylą nutraukė dėl kitų priežasčių (netinkamai suformuluotas ginčo dalykas), apie kurias nebuvo užsiminta nutartyse dėl trūkumų šalinimo. Be to, ginčo dalykas ir nagrinėjimo ribos teismui buvo aiškios.

Pareiškėjas pabrėžia, kad teismas viršijo įgaliojimus – nors teismas bylą nutraukė ir akcentavo, kad byla nėra nagrinėjama iš esmės, tačiau iš skundžiamos nutarties matyti, jog teismas iš dalies tyrė pareiškėjo teiginių pagrįstumą. Teismas analizavo, kokios yra savivaldybės funkcijos, kokios jos įgyvendinimo ribos, koks yra viešosios vietos ir nuosavybės formos santykis. Teismas, nepagrįsdamas savo išvadų, konstatavo, jog: „akivaizdu, kad privati <...> teritorija gali būti vieša vieta; nuosavybės forma nėra ir negali būti tapatinama viešosios (ne viešosios) vietos sąvokai.“.

Teismas, pareiškėjo teigimu, nemotyvavo išvadų – teismas nenurodė, dėl kokių priežasčių jis neturi galimybių ištirti ginčijamų nuostatų teisėtumo. Nenurodė, kokiomis teisės aktų nuostatomis vadovaudamasis padarė išvadą, kad Savivaldybės institucijos turi teisę tvarkyti privačias teritorijas, nepaneigė pareiškime išdėstytų argumentų, kurių pagrindu Vietos savivaldos įstatyme nustatyta savivaldybės kompetencija užtikrinti tvarką ir švarą viešosiose vietose, nesuteikia teisės Savivaldybei tvarkyti privačių sklypų.

Teismas, pareiškėjo teigimu, nenurodė motyvų, dėl kurių nutraukė bylą dėl Aprašo 15, 16 ir 17 punktų teisėtumo – nors teismas pabrėžė, kad jis neturi teisinių galimybių ištirti ginčijamų nuostatų taikymą nuosavybės formoms, tačiau pareiškime buvo suformuluotas savarankiškas reikalavimas dėl aptariamų Aprašo punktų teisėtumo, kurio tiek pagrindas, tiek dalykas skiriasi nuo reikalavimo ištirti Aprašo 2 punkto teisėtumą. Pareiškime nurodyta, kad tuo atveju, jei teismas konstatuotų, jog Aprašu gali būti nustatomi privačių žemės sklypų tvarkymo ir švaros reikalavimai, Aprašo 15, 16 ir 17 punktai, ta apimtimi, kuria numato savivaldybės teisę pačiai tvarkyti ir privačius sklypus, jei to nepadaro laikino statinio savininkas, prieštarauja teisės aktams. Šios dalies reikalavimas yra susijęs su tuo, ar teisės aktai suteikia savivaldybės institucijoms teisę nustatyti tokį reguliavimą, kuris leistų savivaldybės atstovams patekti į privačios nuosavybės teise valdomą sklypą, jį tvarkyti, paimti jame esančius daiktus ir pan. Teismas neatliko šio reikalavimo vertinimo ir nepateikė motyvų, dėl kurių byla buvo nutraukta dėl šio reikalavimo, todėl nepagrįstai nenagrinėjo prašymo ištirti Aprašo 15–17 punktų teisėtumą.

Atsakovas Savivaldybės administracija atsiliepime į pareiškėjo atskirąjį skundą su juo nesutinka ir prašo skundžiamą pirmosios instancijos teismo nutartį palikti nepakeistą.

Atsakovas pažymi, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. balandžio 7 d. nutartimi buvo patenkintas pareiškėjo atskirasis skundas – Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. kovo 10 d. nutartis, kuria pirmosios instancijos teismas nutraukė bylą, buvo panaikinta ir byla perduota nagrinėti Vilniaus apygardos administraciniam teismui. Iš Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. balandžio 7 d. nutarties matyti, kad byla buvo grąžinta pirmosios instancijos teismui todėl, kad šis bylą nutraukė prieš tai nesudaręs galimybės pareiškėjui pašalinti pareiškimo trūkumų. Šiuo atveju pirmosios instancijos teismas sudarė tokią galimybę, tačiau pats pareiškėjas to tinkamai neatliko. Tai, kad jam net ne vieną kartą buvo suteikta tokia galimybė, pripažįsta ir pats pareiškėjas. Be to, pareiškėjas neginčijo nurodymo tikslinti pareiškimą, taip pat nesikreipė į apeliacinį teismą dėl 2021 m. balandžio 7 d. nutarties išaiškinimo, taigi, turėjo ir galėjo suprasti, kaip turi taisyti pareiškimo trūkumus. Be to, atskirajame skunde pats cituoja pirmosios instancijos teismo pateiktus išaiškinimus. Pareiškėjo patikslintame pareiškime atsirado tik daugiau netikslumų, nors pirmosios instancijos teismas jam buvo tinkamai išaiškinęs pateikto pareiškimo trūkumus. Savo ruožtu skundžiamoje nutartyje išdėstyti motyvai, kurie patvirtina, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nustatytų reikalavimų pareiškėjas neįvykdė. Be to, ir atsakovai savo atsiliepimuose buvo atkreipę dėmesį į pareiškimo netikslumus. Pareiškėjas, turėjęs galimybę atsižvelgti į atsakovų poziciją, savo pareiškimo netikslino. Atsakomybė už netinkamai rengiamą pareiškimą negali būti perkeliama teismui.

Aplinkybė, kad teismas priėmė pareiškėjo pareiškimą, nereiškia, kad pareiškimo trūkumai buvo pašalinti, kadangi abstraktaus pareiškimo ištirti norminio administracinio akto teisėtumą trūkumai yra pagrindas teismui atsisakyti priimti tokį pareiškimą, o jeigu jis buvo priimtas – norminę administracinę bylą nutraukti kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai.

Dėl tariamai viršytų įgaliojimų – teismas pasisakė būtent dėl netinkamai suformuluoto pareiškėjo pareiškimo. Pirmosios instancijos teismas klausimų, kuriuos nurodo pareiškėjas (pvz. koks yra viešosios vietos ir nuosavybės formos santykis), pasisakė ne spręsdamas bylą iš esmės, bet vertindamas pareiškimo argumentų suformulavimą – jų aiškumą, nuoseklumą.

Dėl išvadų motyvavimo – pareiškėjas vienoje atskirojo skundo dalyje nurodo, kad teismas negalėjo pasisakyti dėl ginčo esmės, tačiau kitoje dalyje pateikia iš esmės priešingą poziciją – kad teismas, visgi, turėjo pasisakyti dėl pozicijos, kad Vietos savivaldybės įstatyme nustatyta savivaldybės kompetencija užtikrinti tvarką ir švarą viešosiose vietose, nesuteikia teisės savivaldybei tvarkyti privačių sklypų. Vis dėlto, pirmosios instancijos teismas vertino pareiškimo tinkamo suformulavimo klausimą, o ne sprendė bylą iš esmės.

Dėl tariamai nepateiktų motyvų, kodėl byla buvo nutraukta dėl Aprašo 15–17 punktų – pirmosios instancijos teismas, pirmiausiai, atkreipė dėmesį, į tai, kad aprašo 15, 16 ir 17 punktų teisėtumą pareiškėjas kvestionavo tais pačiais argumentais, kaip ir dėl Aprašo 2 punkto teisėtumo. Toliau teismas išsamiai vertino pareiškėjo reikalavimą dėl Aprašo 15–17 tyrimo. Taigi, pareiškėjas tik deklaratyviai nurodė, kad teismas neatliko tinkamo tyrimo.

Atsakovas pabrėžia, kad nuosekli Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika aiškiai patvirtina, kad esant nustatytiems trūkumams, norminė administracinė byla nutrauktina kaip nepriskirtina administracinių teismų kompetencijai. Atitinkamai pirmosios instancijos teismas pagrįstai šią administracinę bylą nutraukė, todėl pareiškėjo atskirasis skundas atmestinas.

Teisėjų kolegija

konstatuoja:

IV. Nagrinėjamo atskirojo skundo dalykas – Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. rugsėjo 30 d. nutarties, kuria administracinė byla buvo nutraukta konstatavus, kad pareiškėjo pareiškimas ištirti norminio administracinio akto teisėtumą turėjo esminių trūkumų, teisėtumas ir pagrįstumas.

Teisėjų kolegija pirmiausia pažymi, kad pagal ABTĮ 112 straipsnio 2 dalį, kad būtų ištirta, ar savivaldybių administravimo subjekto priimtas norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, su pareiškimu į administracinį teismą turi teisę kreiptis ir savivaldybių veiklos priežiūrą vykdantys Vyriausybės atstovai.

Teisė kreiptis į administracinį teismą su pareiškimu ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, įtvirtinta ABTĮ 112 straipsnio 1 ir 2 dalyse, įgyvendinimo tvarka detalizuojama ABTĮ II skyriaus pirmajame skirsnyje, o tiek, kiek nereglamentuojama šiame skirsnyje, byloms dėl norminių administracinių aktų teisėtumo nagrinėti taikomos bendrosios ABTĮ nustatytos proceso taisyklės (ABTĮ 116 str. 1 d.).

Būtent pareiškėjas, teikdamas prašymą ištirti norminio administracinio akto atitiktį įstatymui ar (ir) Vyriausybės norminiam teisės aktui, apibrėžia administracinės bylos dėl šio akto teisėtumo ribas. Abstraktų, t. y. su individualiąja byla nesusijusį, prašymą nagrinėjantis administracinis teismas neturi teisės savo iniciatyva keisti norminės administracinės bylos nagrinėjimo ribų (dalyko). Tokio pobūdžio bylose atliktino tyrimo administraciniuose teismuose specifika pirmiausia reikalauja aiškiai nurodyti, kokios konkrečios ginčijamo norminio administracinio akto nuostatos (jų dalys) bei kokia apimtimi galbūt prieštarauja atitinkamiems įstatymams ar Vyriausybės norminiams aktams (jų dalims). Pati pareiškėjo pozicija dėl norminio administracinio akto (jo dalies) atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui turi būti nurodyta aiškiai, nedviprasmiškai, pareiškime turi būti išdėstyti argumentai ir motyvai, pagrindžiantys abejonę akto (jo dalies) teisėtumu. ABTĮ 112 straipsnio 1 ir 2 dalyse nurodyto abstraktaus prašymo (pareiškimo) atveju būtent aiškūs ir teisiškai motyvuoti argumentai paprastai leidžia proceso šalims bei bylą nagrinėjančiam administraciniam teismui identifikuoti, kokia apimtimi kvestionuojama norminio administracinio akto nuostatos (jos dalies) atitiktis įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui, ir atitinkamai apibrėžia norminio akto (jo dalies) teisėtumo tyrimo ribas (šiais klausimais žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. lapkričio 10 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartį administracinėje byloje Nr. A442-1586/2014; 2015 m. rugsėjo 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-2096-502/2015; kt.).

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje nagrinėjant normines administracines bylas laikomasi pozicijos, kad pareiškėjas savo poziciją dėl kiekvienos ginčijamo norminio administracinio akto (jo dalies) nuostatos atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui turi pagrįsti aiškiai suformuluotais teisiniais argumentais; neturėtų būti ir nutylėtų motyvų, neįvertintų reikšmingų teisinio reguliavimo aspektų (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2018 m. sausio 2 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-21-438/2017 ir jame nurodytą šio teismo praktiką). Be to, tinkamai nepagrindus savo pozicijos dėl teisinio reguliavimo neatitikimo aukštesnės galios teisės aktams, negalima nustatyti norminės bylos dalyko, nagrinėjimo ribų ir apimties, suvaržoma proceso šalių teisė teikti paaiškinimus, teismo galimybė ruošti bylą teisminiam nagrinėjimui bei ją nagrinėti. Pareiškime (prašyme) dėl norminio administracinio teisės akto teisėtumo ištyrimo negalima apsiriboti vien bendro pobūdžio teiginiais, taip pat vien tik tvirtinimu, kad norminis administracinis aktas prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2017 m. spalio 5 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-14-552/2017; 2018 m. liepos 31 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1087-520/2018; kt.).

ABTĮ nuostatos, reglamentuojančios pareiškimų (prašymų) ištirti norminių administracinių teisės aktų teisėtumą, taip pat minėta teismų praktika patvirtina, kad esminiu reikalavimu kreipiantis dėl norminės bylos iškėlimo yra tai, jog pareiškime turi būti aiškiai nurodyta, kokio norminio administracinio akto (ar jo dalies) teisėtumu pareiškėjas suabejojo, taip pat turi būti išdėstyti šias abejones pagrindžiantys teisiniai motyvai.

Pirmosios instancijos teismas teisingai akcentavo susiformavusią teismų praktiką, kurioje pažymima, kad nesant dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo tinkamai suformuluoto tyrimo pagrindo bei tyrimo dalyko, byla dėl norminio administracinio akto teisėtumo, kurioje nėra tyrimo dalyko, nenagrinėtina administraciniame teisme, o tai yra pagrindas teismui atsisakyti priimti tokį pareiškimą (prašymą), o jeigu jis buvo priimtas – norminę administracinę bylą nutraukti kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai (Administracinių bylų teisenos įstatymo 33 str. 2 d. 1 p., 103 str. 1 p.) (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. spalio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-1022-492/2016, 2018 m. birželio 6 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A-1256-442/2018).

Tačiau pirmosios instancijos teismas, nutraukdamas bylą, neteisingai taikė minėtas teisės normas bei netinkamai vadovavosi minėta teismų praktika.

Nagrinėjamoje byloje pirmosios instancijos teismas, nutraukdamas bylą (dėl Aprašo 2, 15, 16 ir 17 punktų teisėtumo) akcentavo, kad pareiškėjas netinkamai (teismo įsitikinimu, neteisingai) suformulavo norminės bylos dalyką.

Tačiau apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija su šiuo pirmosios instancijos teismo vertinimu nesutinka ir pažymi, kad pareiškėjas, kreipdamasis į administracinį teismą, aiškiai nurodė, kokio norminio administracinio akto (ar jo dalies) teisėtumu suabejojo, taip pat pateikė argumentus, kodėl, jo manymu, nurodytas teisinis reglamentavimas prieštarauja teisės aktams, kaip to reikalauja ABTĮ ir šioje nutartyje paminėta Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika. Šiame kontekste atkreiptinas dėmesys, kad teismas gali konstatuoti, jog pareiškimas neatitinka ABTĮ reikalavimų, jeigu nėra išdėstyti šias abejones pagrindžiantys teisiniai motyvai, tačiau teismas nekonstatavo šios būtent procesinio pobūdžio aplinkybės, kuri leistų tvirtinti, kad pareiškimas neatitinka formalių reikalavimų. Taigi teismas, neturėdamas įstatyme nustatyto pagrindo, nenagrinėjo norminės bylos.

Teismui nutraukiant bylą, yra priimamas procesinis sprendimas, kuriuo yra užbaigiama byla, tačiau šis sprendimas priimamas dėl to, kad yra konstatuojamos procesinio pobūdžio aplinkybės, nustatytos įstatyme, kurioms esant teismo procesas negali būti pradėtas arba toliau negali vykti (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2019 m. rugsėjo 18 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eAS-503-602/2019).

Šiuo atveju pareiškėjas pagrįstai nurodo, kad teismas nors ir nutraukė bylą, tačiau iš dalies nagrinėjo klausimus ir dėl bylos esmės. Toks nagrinėjimas nėra tinkamas nei bylos užbaigimas nepriimant procesinio sprendimo dėl bylos esmės (nesant tam teisinio pagrindo), nei tinkamas bylos nagrinėjimas iš esmės, kai nenagrinėjant bylos iš esmės ir nepriimant byloje sprendimo bei yra pasisakoma dėl pareiškimo esmės.

Nors pirmosios instancijos teismas nurodė, jog byla nutraukiama dėl to, jog pareiškėjo pareiškimas neatitinka reikalavimų, įtvirtintų proceso teisės normose, tačiau iš skundžiamos teismo nutarties turinio matyti, jog teismas iš dalies tyrė pareiškėjo teiginių pagrįstumą, pavyzdžiui, akcentavo teisinį reglamentavimą dėl nuosavybės teisės (dėl privačių sklypų), t. y. faktiškai tyrė pareiškėjo argumentus. Pažymėtina, jog pirmosios instancijos teismas, nusprendęs bylą nutraukti kaip pradėtą proceso teisės normų reikalavimų neatitinkančio pareiškimo pagrindu, negalėjo pasisakyti dėl ginčo esmės.

Taigi, pirmosios instancijos teismas, nutraukdamas bylą pagal ABTĮ 103 straipsnio 1 dalį („Teismas nutraukia bylą, jeigu byla nepriskirtina administracinių teismų kompetencijai, išskyrus atvejus, kai byla teisminga bendrosios kompetencijos teismui.“), nepagrįstai pasisakė dėl bylos esmės.

Be to, nagrinėjamoje byloje pirmosios instancijos teismas, nutraukdamas bylą dėl Taisyklių 14 punkto teisėtumo, konstatavo, kad nesant tinkamai suformuluoto tyrimo pagrindo (tam tikru aspektu ir tyrimo dalyko, tiek kiek pareiškėjas pats neidentifikavo Taisyklių 14 punkto taikymo apimties). Tačiau akcentuotina, kad pareiškėjas aiškiai nurodė, kokio norminio administracinio akto (ar jo dalies) teisėtumu pareiškėjas suabejojo, pateikė argumentus bei motyvus, todėl teismas nepagrįstai nenagrinėjo ir šios norminės bylos dalies.

Akcentuotina, kad apeliacinės instancijos teismas tikrina pirmosios instancijos teismo priimto sprendimo teisėtumą bei pagrįstumą, o pirmosios instancijos teismas privalo ištirti visus įrodymus, nustatyti visas faktines bylos aplinkybes ir jas teisiškai įvertinti. Vien tik Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui teisiškai įvertinus reikšmingus faktinius duomenis, kurie nebuvo tirti bei vertinti pirmosios instancijos teisme, būtų pažeista proceso šalies teisė į apeliaciją, o tai lemtų teisės bent kartą apskųsti nepalankų teismo sprendimą instancine teismų sprendimų kontrolės tvarka pažeidimą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. kovo 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A662-374/2012, 2016 m. lapkričio 11 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-2646-662/2016). Šiuo atveju apeliacinės instancijos teismas neturi galimybės patikrinti pirmosios instancijos teismo motyvų, kurie lėmė sprendimą nutraukti bylos nagrinėjimą, teisėtumo ir pagrįstumo, kadangi apeliacinės instancijos teismui pačiam detaliai įvertinus pareiškėjo pareiškimo argumentaciją ir pasisakius dėl konkrečių aspektų, bylos proceso šalys prarastų galimybę dėl šių naujų esminių motyvų teikti paaiškinimus ar prieštaravimus, todėl nustatyti skundžiamos teismo nutarties trūkumai negali būti pašalinti bylą nagrinėjant apeliacine tvarka.

Apibendrindama išdėstytus motyvus, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas netinkamai aiškino ir taikė proceso teisės normas, todėl jo sprendimas nutraukti bylos dėl norminio administracinio akto teisėtumo nagrinėjimą yra nepagrįstas. Atsižvelgiant į tai, pareiškėjo atskirasis skundas tenkinamas, o pirmosios instancijos teismo nutartis panaikinama.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 4 punktu, teisėjų kolegija

nutaria:

Pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus ir Alytaus apskrityse atskirąjį skundą tenkinti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. rugsėjo 30 d. nutartį panaikinti ir grąžinti bylą nagrinėti pirmosios instancijos teismui.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Arūnas Dirvonas

Veslava Ruskan

Ernestas Spruogis