2025-07-23 Nr. AB-11925-3-62-3-01088-2023-8 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eA-175-520/2025

Teisminio proceso Nr. 3-62-3-01088-2023-8

Procesinio sprendimo kategorija 16.2.3.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

NUTARTIS

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2025 m. liepos 23 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus (kolegijos pirmininkas), Audriaus Bakavecko ir Dalios Višinskienės (pranešėja),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Dzūkijos-Suvalkijos saugomų teritorijų direkcijos apeliacinį skundą dėl Regionų apygardos administracinio teismo (nuo 2024 m. sausio 1 d. – Regionų administracinis teismas) 2023 m. rugsėjo 25 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjos R. B. skundą atsakovui Dzūkijos-Suvalkijos saugomų teritorijų direkcijai (tretieji suinteresuoti asmenys – A. V. ir Birštono savivaldybės administracija) dėl sprendimų panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I. 1. Pareiškėja R. B. (toliau – ir pareiškėja) kreipėsi į teismą su skundu, prašydama panaikinti Lietuvos administracinių ginčų komisijos (toliau – ir LAGK) Kauno apygardos skyriaus 2023 m. balandžio 7 d. sprendimą Nr. 21RE1-58 (AGI-28/09-2023) (toliau – ir LAGK sprendimas) ir priimti naują sprendimą – panaikinti atsakovo Dzūkijos-Suvalkijos saugomų teritorijų direkcijos (toliau – ir Direkcija, atsakovas) 2023 m. vasario 6 d. raštą Nr. SD-317 (toliau – ir Raštas), kuriuo atsisakyta išduoti projekto rengimo reikalavimus žemės sklypo, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), formavimo ir pertvarkymo projektui rengti bei įpareigoti atsakovą iš naujo išnagrinėti projekto rengimo reikalavimų išdavimo klausimą pareiškėjos žemės sklypo projektui.

2. Pareiškėja skundą grindė šiais argumentais:

2.1. Pareiškėjai asmeninės privačios nuosavybės teise priklauso 3,87 ha ploto žemės ūkio pagrindinės naudojimo paskirties žemės sklypas, esantis (duomenys neskelbtini) kadastro Nr. (duomenys neskelbtini) (toliau – ir Žemės sklypas). Atskiros Žemės sklypo dalys patenka į 3 skirtingas funkcines zonas: 1) urbanizuotų ir urbanizuojamų teritorijų zoną U1_F; 2) miškų ir miškingų teritorijų zoną MI_F; 3) žemės ūkio teritorijų zoną ZU_F. Pareiškėja, vertindama, kad Žemės sklypas gali būti padalytas į kelis sklypus, pakeičiant dalies jų paskirtį, 2022 m. gruodžio 6 d. kreipėsi į Birštono savivaldybės (toliau – ir Savivaldybės) administraciją, inicijuodama Žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto parengimą. Savivaldybė 2023 m. sausio 25 d. priėmė sprendimą organizuoti Žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto rengimą, 2023 m. sausio 30 d. Savivaldybės administracija kreipėsi į atsakovą Direkciją dėl projektavimo reikalavimų pateikimo. Tačiau Direkcija 2023 m. vasario 6 d. Raštu (administraciniu sprendimu) atsisakė išduoti projektavimo reikalavimus. Atsakovas argumentavo, kad pareiškėjos inicijuoto Žemės sklypo projekto padalijimo tikslai prieštarauja Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymo (toliau – ir STĮ) 31 straipsnio 10 dalyje įtvirtintam apribojimui valstybiniuose parkuose padalyti dalimis žemės sklypus, mažesnius kaip 7 ha. Nesutikdama su Raštu pareiškėja kreipėsi į LAGK, kuri pareiškėjos skundą atmetė, tinkamai neįvertinusi pareiškėjos nurodytų teisės aktų išimčių.

2.2. STĮ 31 straipsnio 10 dalyje įtvirtinta taisyklė draudžia padalyti žemės sklypą dalimis, jei iki padalijimo žemės sklypas yra mažesnis nei 7 ha ploto, kaip yra ginčo atveju. Tačiau šis apribojimas pagal STĮ 31 straipsnio 10 dalies 2 punkto nuostatas netaikomas, kai žemės sklypai yra gyvenamosios paskirties funkcinio prioriteto zonoje, kurioje valstybinių parkų planavimo schemose (ribų ir tvarkymo planuose) numatyta nauja statyba, arba kai nauja statyba numatyta savivaldybių teritorijų kompleksiniuose planuose. Taip pat, pagal Nemuno kilpų regioninio parko apsaugos reglamento, patvirtinto Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2022 m. rugpjūčio 10 d. įsakymu Nr. 423, (toliau – ir Parko apsaugos reglamentas) 11 punktą, sprendžiant dėl naujos statybos galimybių (kartu ir dėl galimybių padalyti sklypą), turi būti nagrinėjama ne tik parko schema, bet ir teritorijos bendrasis planas. Atsakovas ir LAGK nevertino, ar šiuo atveju egzistuoja STĮ 31 straipsnio 10 dalies 2 punkte įtvirtinta išimtis (pagal Birštono savivaldybės teritorijos bendrąjį planą, patvirtintą Birštono savivaldybės tarybos 2019 m. gruodžio 6 d. sprendimu Nr. TS-212, (toliau – ir Bendrasis planas) Žemės sklypo dalyje yra numatyta nauja statyba), o apsiribojo Nemuno kilpų regioninio parko (toliau – ir Parkas) tvarkymo plano analize ir vertinimu, kad Žemės sklypas yra ekologinės apsaugos funkcinio prioriteto zonoje. Todėl klausimas, ar pareiškėja turi teisę padalyti Žemės sklypą STĮ 31 straipsnio 10 dalies 2 punkto pagrindu, kai naują statybą Žemės sklypo dalyje numato ne Parko tvarkymo planas, bet Bendrasis planas, liko neatsakytas.

2.3. Atsakovas neįvertino, kad Bendrojo plano grafinis priedas „Integruojamas Birštono savivaldybės gyvenviečių ir kurorto specialusis planas“ (toliau – Grafinis priedas) buvo integruotas į Bendrąjį planą tik kaip tikslesnio mastelio grafinis priedas, neperkeliant jo grafinių ir tekstinių sprendinių į Bendrąjį planą. Todėl atsakovas, remdamasis Grafiniame priede pateiktu tekstiniu reguliavimu, nepagrįstai nurodė, kad Žemės sklype yra numatyta tik tausojanti žemdirbystė, bet ne nauja statyba.

2.4. Vadovaujantis Bendrojo plano, t. y. Savivaldybės kompleksinio teritorijų planavimo dokumento, sprendiniais Žemės sklypo teritorijos dalyje (patenkančioje į urbanizuotų ir urbanizuojamų teritorijų zoną U1_F), yra numatyta nauja statyba, todėl turi būti pripažinta pareiškėjos teisė padalyti Žemės sklypą dalimis STĮ 31 straipsnio 10 dalies 2 punkto pagrindu. Be to, atsakovas turi būti įpareigotas spręsti klausimą dėl projektavimo reikalavimų išdavimo iš naujo, nes Žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektų rengimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2004 m. spalio 4 d. įsakymu Nr. 3D-452/D1-513, (toliau – ir Taisyklės) 251 punkte nenumatytas pagrindas atsisakyti išduoti reikalavimus.

3. Atsakovas atsiliepime į skundą prašė skundą atmesti.

4. Atsakovas rėmėsi šiais pagrindiniais argumentais:

4.1. Žemės sklypas patenka į Parko ekologinės apsaugos funkcinio prioriteto zoną, apsauginių agrarinių teritorijų specializuoto apsauginio ūkininkavimo (ŽAs) kraštovaizdžio tvarkymo zoną, o ne gyvenamosios paskirties funkcinio prioriteto zoną. Pagal ginčui aktualią Bendrojo plano grafinę dalį Žemės sklypas patenka į žemės ūkio paskirties žemės Z.Z4 Kitų žemės ūkio paskirties žemės sklypų tvarkymo ir naudojimo reglamento zoną, kurioje nurodyta, kad regioninio parko teritorijoje agrarinėse teritorijose bus vykdoma tik tausojanti žemdirbystė.

4.2. Planuojamo pertvarkymo projekto tikslai ir uždaviniai prieštarauja Nemuno kilpų regioninio parko planavimo schemos (ribų ir tvarkymo planų), patvirtintos Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2015 m. vasario 18 d. nutarimu Nr. 186, (toliau – ir Planavimo schema) sprendiniams, STĮ nuostatoms bei Bendrojo plano sprendiniams.

II. 5. Regionų apygardos administracinis teismas 2023 m. rugsėjo 25 d. sprendimu pareiškėjos R. B. skundą tenkino, t. y.: 1) panaikino LAGK sprendimą; 2) panaikino Direkcijos Raštą; 3) įpareigojo Direkciją iš naujo išnagrinėti 2023 m. sausio 30 d. prašymą pateikti projekto rengimo reikalavimus žemės sklypų (Žemės sklypo) formavimo ir pertvarkymo projektui rengti, priteisė pareiškėjai iš atsakovo Direkcijos 1 863,41 Eur bylinėjimosi išlaidų.

6. Teismas nustatė šias faktines aplinkybes:

6.1. Pareiškėja 2022 m. gruodžio 6 d. kreipėsi į Savivaldybės administraciją, prašydama organizuoti jai nuosavybės teise priklausančio Žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto rengimą, su tikslu nustatyti ir keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) žemės sklypo naudojimo būdą (-us) bei pertvarkyti žemės sklypus padalijant į du ar daugiau žemės sklypų.

6.2. Savivaldybės administracijos direktorius 2023 m. sausio 25 d. įsakymu Nr. (6.4.E.)-AVE-037 pradėjo rengti Žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projektą ir 2023 m. sausio 30 d. kreipėsi į Direkciją dėl projekto rengimo reikalavimų pateikimo Žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projektui rengti.

6.3. Direkcija Rašte nurodė, kad Žemės sklypas, vadovaujantis Planavimo schemos ribų planu, patenka į ekologinės apsaugos funkcinio prioriteto zoną, o pateikto projekto tikslai prieštarauja STĮ 31 straipsnio 10 dalies nuostatoms. Todėl projekto rengimo reikalavimai žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektui rengti Žemės sklypui nebuvo išduoti.

6.4. Pareiškėja, nesutikdama su Direkcijos Raštu, jį apskundė LAGK, kuri 2023 m. balandžio 7 d. sprendimu skundą atmetė.

7. Teismas, nagrinėdamas kilusį ginčą, vadovavosi Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ; 3 str., 8 str., 10 str. 5 d. 5–6 p.), Taisyklių (2, 251, 62.1 p.), STĮ (5 str. 2 d. 2 p., 31 str. 10 d.) nuostatomis.

8. Teismas pažymėjo, kad byloje nėra ginčo, jog Žemės sklypas patenka į valstybinio parko (Nemuno kilpų regioninis parkas) teritoriją, taip pat kad visas Žemės sklypas patenka į ekologinės apsaugos funkcinio prioriteto zoną ir kad sklypas nėra gyvenamosios paskirties funkcinio prioriteto zonoje, kurioje numatyta nauja statyba. Teismas, remdamasis ginčui aktualiu teisiniu reguliavimu, nurodė, kad pareiškėja privalėjo gauti Direkcijos suderinimą (reikalavimus projektui rengti) žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektui. Direkcija nepateikia reikalavimų, jei numatomo rengti projekto tikslai prieštarauja įstatymų ir kitų teisės aktų nuostatoms, galiojantiems teritorijų planavimo dokumentų sprendiniams. Organizatoriui tokiu atveju pateikiamas motyvuotas atsakymas, kodėl nepateikti reikalavimai, nurodomos konkrečios teisės aktų nuostatos, galiojančių teritorijų planavimo dokumentų sprendiniai, draudžiantys numatomus projekto tikslus.

9. Teismas pažymėjo, kad pareiškėja prašė išduoti reikalavimus projektui rengti vadovaudamasi STĮ 31 straipsnio 10 dalies 2 punkte numatyta išimtimi, pagal kurią žemės sklypai gali būti dalijami dalimis, jeigu nauja statyba numatyta savivaldybių teritorijų kompleksiniuose planuose. Pagal Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 2 punktą, Bendrasis planas yra savivaldybių teritorijų kompleksinis planas. Būtent Bendrojo plano sprendiniais ir rėmėsi pareiškėja, teigdama, kad Žemės sklypo dalyje, kuri patenka į urbanizuotų ir urbanizuojamų teritorijų funkcinę zoną, Bendrojo plano keitime numatyta nauja vieno–dviejų butų gyvenamosios paskirties ir prekybos / paslaugų paskirties pastatų statyba.

10. Teismas sprendė, kad Direkcija, Raštu atsisakydama išduoti reikalavimus projektui rengti, konkrečiai neįvardijo, kokia būtent sąlyga, numatyta STĮ 31 straipsnio 10 dalyje, vadovavosi. Teismas pažymėjo, kad STĮ 31 straipsnio 10 dalies 1–6 punktuose pateiktas sąrašas atvejų, kai leidžiama dalyti žemės sklypus dalimis net ir tada, kai po padalijimo (atidalijimo) bent viena dalis tampa mažesnė kaip 7 ha. Teismas nurodė, kad Direkcija netyrė ir nevertino Bendrojo plano ir nenustatinėjo, ar STĮ 31 straipsnio 10 dalies 2 punkte įtvirtintai vienai iš išimčių, kuria pareiškėja grindė savo teisę padalyti Žemės sklypą, taikyti egzistuoja faktinis pagrindas. Atsakovas apsiribojo tik Parko tvarkymo plano analize ir vertinimu, kad Žemės sklypas yra ekologinės apsaugos funkcinio prioriteto zonoje. Tokiu būdu liko neatsakyta į pagrindinį pareiškėjos iškeltą klausimą, ar ji turi teisę padalyti Žemės sklypą STĮ 31 straipsnio 10 dalies 2 punkto pagrindu, kai naują statybą Žemės sklypo dalyje numato ne Parko tvarkymo planas, bet Bendrasis planas, t. y. savivaldybės teritorijos kompleksinis planas. LAGK, vertindama Direkcijos Rašto teisėtumą, šių aplinkybių taip pat nenustatinėjo ir dėl jų nepasisakė. Todėl teismas konstatavo, kad Raštas yra formalus, neišsamus, nemotyvuotas ir nepagrįstas, neatitinka VAĮ 10 straipsnyje įtvirtintų reikalavimų.

III. 11. Atsakovas Direkcija apeliaciniame skunde prašo panaikinti Regionų apygardos administracinio teismo 2023 m. rugsėjo 25 d. sprendimą, o bylą nutraukti.

12. Atsakovas apeliacinį skundą grindžia šiais pagrindiniais argumentais:

12.1. Teismas Direkcijos Raštą nepagrįstai pripažino administraciniu sprendimu / individualiu administraciniu aktu ir jį vertino pagal tokiems aktams taikytinus VAĮ reikalavimus. Nors Taisyklės to nenumato, tačiau Savivaldybės administracija kreipėsi į Direkciją, prašydama išduoti projekto rengimo reikalavimus projektui rengti. Direkcija būtent Raštu (o ne administraciniu sprendimu), vadovaudamasi Taisyklių 251 punktu, pateikė motyvuotą atsakymą organizatoriui, t. y. Savivaldybės administracijai. Todėl Direkcija nepriėmė ir net negalėjo priimti jokio administracinio sprendimo / individualaus administracinio akto dėl pareiškėjos prašymo, nes neturi tam teisės aktais suteiktų įgaliojimų. Pagal Taisykles administracinius sprendimus dėl projektų rengimo / nerengimo turi teisę priimti savivaldybių administracijos. Nagrinėjamu atveju teismas atsakomybę už administracinio sprendimo priėmimą nepagrįstai ir neteisėtai perkėlė Direkcijai.

12.2. Raštas, kuris gali būti vertinamas kaip susirašinėjimas tarp valstybės institucijų, nesukėlė ir negalėjo sukelti pareiškėjai teisinių pasekmių ir neužkirto kelio Savivaldybės administracijai rengti projekto. Taisyklių 26 punkto turinys patvirtina, kad sprendimus dėl projektų rengimo ir nerengimo priima organizatorius, t. y. Savivaldybės administracija. Direkcijos Raštas buvo tik tarpinis procedūrinis dokumentas, kuriuo nebuvo įformintas sprendimas klausimu, dėl kurio Savivaldybės administracija pradėjo administracinę procedūrą. Tai lemia, kad Raštas negalėjo būti skundžiamas, o aplinkybė, kad jame buvo nurodyta jo apskundimo tvarka, yra formalus rašto trūkumas. Raštas galėtų būti vertinamas tik kaip Savivaldybės administracijos administracinio sprendimo nerengti projekto sudedamoji dalis, prielaida minėtam sprendimui priimti. Šią išvadą patvirtina ginčui aktuali Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika. Taisyklių (24, 69 p.) nuostatos įtvirtina, kad LAGK ar teismui galėtų būti skundžiami Direkcijos atsisakymas derinti projekto sprendinius, tačiau šiuo atveju, derinimo etapas net nebuvo prasidėjęs, Savivaldybės administracija 2023 m. vasario 10 d. priėmė administracinį sprendimą Nr. (13.1. Mr.)-SR-0177 neteikti reikalavimų, kurį būtent pareiškėja ir turėjo skųsti. Išdėstytos aplinkybės patvirtina, kad tiek teismas, tiek LAGK privalėjo atsisakyti priimti pareiškėjos skundą, nes Raštas negali būti laikomas administraciniu sprendimu.

12.3. Teismas netinkamai taikė Taisyklių 5, 24, 16, 62, 68 ir 69 punktus, žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projekto derinimą bei reikalavimų žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektui rengimą laikydamas vienu ir tuo pačiu projektų rengimo proceso elementu. Teismas neįvertino Taisyklių 24 ir 62 punktų nuostatų, kurios atskiria reikalavimų žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektui rengimą bei žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projekto derinimą, ir kuriuo, teismo vertinimu, vadovaudamasi Direkcija derino ginčo projektą, nepaisant to, kad Direkcija šiame etape net nedalyvavo. Atsakovas tam net neturėjo pagrindo, nes projekto organizatorius – Savivaldybės administracija neteikė derinti projekto. Jeigu Direkcija, po pakartotinio Savivaldybės administracijos kreipimosi, būtų pakartotinai neišdavusi projektavimo reikalavimų, Savivaldybės administracija, kaip organizatorius, turėjo priimti sprendimą nerengti projekto, o ne konstatuoti, kad reikalavimai neišduodami, atsižvelgiant į Direkcijos raštą.

12.4. Skundžiamo teismo sprendimo vykdymas, t. y. įpareigojimas Direkciją iš naujo nagrinėti 2023 m. sausio 30 d. prašymą pateikti projekto rengimo reikalavimus, neįpareigojant pareiškėjos prieš tai inicijuoti projekto rengimo, o Savivaldybės administracijos – organizuoti projektą, yra neteisėtas ir neįmanomas.

13. Pareiškėja R. B. atsiliepime į apeliacinį skundą prašo Regionų apygardos administracinio teismo 2023 m. rugsėjo 25 d. sprendimą palikti nepakeistą, o apeliacinį skundą atmesti, priteisti jos patirtas bylinėjimosi išlaidas.

14. Pareiškėja atsiliepimą į apeliacinį skundą grindžia šiais pagrindiniais argumentais:

14.1. Atsakovas apeliaciniame skunde nurodė naujus argumentus – dėl Rašto pripažinimo administraciniu / tarpinio pobūdžio sprendimu, kuriais nesirėmė nei LAGK, nei bylą nagrinėjant teisme, šie argumentai yra ne tik nepagrįsti, tačiau ir neturėtų būti vertinami.

14.2. Direkcija, kuri buvo įsteigta Parkui saugoti ir tvarkyti, yra Taisyklių 24.2 punkte nurodytas subjektas, todėl Savivaldybė pagrįstai kreipėsi į Direkciją, prašydama pateikti reikalavimus projektui. Raštas buvo priimtas atsakant į šį prašymą, todėl Raštas yra administracinis sprendimas, priimtas Taisyklių 251 punkto pagrindu, o ne susirašinėjimas tarp institucijų.

14.3. Net vertinant, kad Direkcija nėra Taisyklių 24.2 punkte nurodytas subjektas, Rašto turinys ir priėmimo procedūra patvirtina, kad Direkcija priėmė Taisyklių 251 punkte nurodytą administracinį sprendimą. Šią išvadą patvirtina aplinkybė, kad Raštu Direkcija atsisakė pateikti reikalavimus projektui, grįsdama projekto tikslų prieštaravimu STĮ 31 straipsnio 10 daliai. Direkcija taip pat nurodė motyvus šiuo aspektu, Raštas išduotas laikantis Taisyklių 24–25 punktuose nustatytos tvarkos ir terminų, Rašto priėmimo procedūros taip pat byloja, kad jis priimtas vadovaujantis Taisyklių 251 punktu ir laikytinas administraciniu sprendimu, kuriam taikomi VAĮ reikalavimai.

14.4. Pagal Taisyklių 69 punktą teismui skundžiami Taisyklių 24.2 punkte nurodytų institucijų sprendimai atsisakyti pateikti reikalavimus (Taisyklių 251 p.), o ne jų pagrindu priimti savivaldybės sprendimai nerengti projekto (Taisyklių 26 p.), todėl Raštas gali būti skundžiamas teismui. Rašto pagrindu 2023 m. vasario 10 d. Savivaldybės priimtas sprendimas nėra skundžiamas pagal Taisyklių 69 punktą. Be to, galutinį sprendimą dėl atsisakymo pateikti reikalavimus priima ne savivaldybės administracijos direktorius (organizatorius), o Taisyklių 24.1–24.2 punktuose nurodytos institucijos. Todėl ginčo atveju Raštas laikytinas galutiniu sprendimu reikalavimų projektui išdavimo administracinėje procedūroje, nes jis užkerta kelią tolimesnei administracinės procedūros eigai. Apeliaciniame skunde šiuo aspektu nurodyta Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika nagrinėjamu atveju yra neaktuali, Direkcijos nurodytose bylose suformuoti išaiškinimai buvo pateikti sprendžiant kitokio pobūdžio administracinius ginčus, nesusijusius su ginčo šalimis šioje byloje.

14.5. Direkcija yra Taisyklių 24.2 punkte nurodytas subjektas, todėl, panaikinus Raštą, Direkcija gali būti įpareigota iš naujo išnagrinėti Savivaldybės administracijos prašymą pateikti ginčo reikalavimus. Būtent Raštas tapo teisiniu pagrindu, kuris užkirto kelią tolimesnei administracinės procedūros eigai, todėl teismui jį panaikinus, neliko kliūties tęsti administracines procedūras. Direkcijos teiginys, kad teismui pripažinus Taisyklių 251 punkto pagrindu priimtą Raštą neteisėtu visa administracinė procedūra turėtų būti pradėta iš naujo, neturi teisinio pagrindo. Priešingam vertinimui pagrindo nesudaro ir apeliaciniame skunde nurodyta Taisyklių 17 punkto nuostata.

Teisėjų kolegija

konstatuoja:

IV. 15. Bylos pagrindinis dalykas – atsakovo Dzūkijos-Suvalkijos saugomų teritorijų direkcijos atsisakymo išduoti projekto, kuriuo pareiškėja R. B. siekia dalimis padalyti jai nuosavybės teise priklausantį Žemės sklypą, rengimo reikalavimus (atsisakymas įformintas 2023 m. vasario 6 d. rašte SD-317), pagrįstumas ir teisėtumas. Pareiškėja skunde yra suformulavusi reikalavimus panaikinti LAGK sprendimą, įpareigoti atsakovą iš naujo išnagrinėti projekto rengimo reikalavimų išdavimo klausimą.

16. Byloje nustatyta, kad pareiškėja, siekdama dalimis padalyti jai nuosavybės teise priklausantį Žemės sklypą, kuris patenka į valstybinio parko (Nemuno kilpų regioninis parkas) teritoriją, 2022 m. gruodžio 6 d. kreipėsi į Savivaldybės administraciją, prašydama organizuoti Žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto rengimą. Savivaldybės administracija 2023 m. sausio 25 d. priėmė sprendimą organizuoti Žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto rengimą ir 2023 m. sausio 30 d. kreipėsi į NŽT teritorinį padalinį ir atsakovą dėl projektavimo reikalavimų pateikimo. NŽT teritorinis skyrius pranešė, kad projekto teritorijoje nėra NŽT patikėjimo teise valdomos žemės, o atsakovas Raštu atsisakė išduoti projektavimo reikalavimus, nurodydamas, kad pareiškėjos inicijuoto Žemės sklypo projekto padalijimo tikslai nustatyti ir keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) žemės sklypo naudojimo būdą (-us) bei pertvarkyti žemės sklypus padalijant į du ar daugiau atskirus žemės sklypus, prieštarauja Saugomų teritorijų įstatymo 31 straipsnio 10 dalies nuostatoms. Atsakovas sprendė, kad Žemės sklypas, vadovaujantis Nemuno kilpų regioninio parko planavimo schemos ribų planu, patvirtintu Vyriausybės 2015 m. vasario 18 d. nutarimu Nr. 186, patenka į ekologinės apsaugos funkcinio prioriteto zoną. Savivaldybės administracija 2023 m. vasario 10 d. priėmė sprendimą neteikti projekto rengimo reikalavimų atsižvelgiant į atsakovo Raštą.

17. Pirmosios instancijos teismas panaikino Raštą, nustatęs, jog atsakovas visiškai netyrė ir nevertino Bendrojo plano ir nenustatinėjo, ar Saugomų teritorijų įstatymo 31 straipsnio 10 dalies 2 punkte įtvirtintai vienai iš išimčių, kuria pareiškėja grindžia savo teisę padalyti Žemės sklypą, taikyti egzistuoja faktinis pagrindas (Raštas neatitinka esminių Viešojo administravimo įstatymo 10 straipsnio 5 dalies 5 ir 6 punktų reikalavimų). Pirmosios instancijos teismas panaikino Raštą ir LAGK sprendimą bei atsakovą įpareigojo iš naujo išnagrinėti Savivaldybės administracijos 2023 m. sausio 30 d. prašymą pateikti projekto rengimo reikalavimus Žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projektui rengti.

18. Atsakovas apeliaciniame skunde neginčija pirmosios instancijos teismo nustatytų aplinkybių, dėl kurių panaikintas Raštas, tačiau nurodo, jog pirmosios instancijos teismas nepagrįstai nagrinėjo iš esmės pareiškėjos skundą dėl Rašto panaikinimo, nes šis Raštas yra tarpinis procedūrinis aktas (sprendimas) ir pareiškėjai negalėjo sukelti ir nesukėlė jokių teisinių pasekmių, todėl byla turėjo būti nutraukta. Atsakovo vertinimu, administracinius sprendimus dėl projektų rengimo / nerengimo turi teisę priimti savivaldybių administracijos, o ne atsakovas, todėl pareiškėja turėjo skųsti Savivaldybės administracijos 2023 m. vasario 10 d. sprendimą, kuriuo buvo užbaigta procedūra, be to, pats pirmosios instancijos teismo sprendimas negali sukelti ir nesukels pareiškėjai jokių pasekmių, t. y. Rašto panaikinimas nepakeis esamos situacijos, sprendimo įvykdymas yra neįmanomas, nes Savivaldybės administracija 2023 m. vasario 10 d. sprendimu yra užbaigusi procedūrą. Pareiškėja atsiliepime į apeliacinį skundą nurodo, kad atsakovas apeliaciniame skunde išdėstė naujus argumentus, kurie ne tik yra nepagrįsti, tačiau net neturėtų būti vertinami. Pareiškėjos teigimu, Raštas yra administracinis sprendimas ir galėjo būti skundžiamas, o pirmosios instancijos teismo sprendimas (kartu ir jame nurodyti įpareigojimai atsakovui) yra pagrįstas ir teisėtas.

19. Teisėjų kolegija, nagrinėdama apeliacinio skundo, atsiliepimo į apeliacinį skundą argumentus, tikrindama pirmosios instancijos teismo sprendimą (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 140 str. 1 d.), pirmiausia pažymi, kad ABTĮ 144 straipsnio 1 dalies 5 punkte nurodyta, jog apeliacinės instancijos teismas, išnagrinėjęs bylą, turi teisę panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą, o bylą nutraukti, jeigu nustatomos šio įstatymo 103 straipsnyje nurodytos aplinkybės.

20. ABTĮ 103 straipsnio 1 punkte įtvirtinta, kad teismas nutraukia bylą, jeigu ji nepriskirtina administracinių teismų kompetencijai, išskyrus atvejus, kai byla teisminga bendrosios kompetencijos teismui.

21. ABTĮ 33 straipsnio 2 dalyje yra nurodytas sąrašas atvejų, kuriems esant teismas atsisako priimti skundą (prašymą, pareiškimą). Vienas iš tokių atvejų – jeigu skundas (prašymas, pareiškimas) nenagrinėtinas teismų ABTĮ nustatyta tvarka (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.). Jei teismas, prieš priimdamas skundą (prašymą, pareiškimą) nustato šį atvejį, motyvuota nutartimi privalo atsisakyti priimti skundą (prašymą, pareiškimą), o jį priėmus nagrinėti – bylą nutraukti (ABTĮ 103 str. 1 p.).

22. ABTĮ 5 straipsnio 1 dalis nustato, jog kiekvienas suinteresuotas asmuo turi teisę įstatyme nustatyta tvarka kreiptis į teismą tam, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė arba įstatymų saugomas interesas. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą yra nurodęs (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugsėjo 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-327/2011; kt.), kad ginčo administracinėje byloje dalyku gali būti tik toks viešojo administravimo subjekto priimtas administracinis aktas, kuris atitinkamiems asmenims nustato tam tikras teises ar pareigas, sukelia teisines pasekmes. Pažymėtina, kad asmenų, kurių materialiosios subjektinės teisės ar įstatymų saugomi interesai pažeisti ar ginčijami, interesų gynimas – administracinio proceso tikslas. Įgyvendinus teisę į teisminę gynybą pasiekiamas materialusis teisinis efektas, t. y. modifikuojamos (sukuriamos, panaikinamos, pakeičiamos) suinteresuoto asmens subjektinės teisės ar pareigos. Materialiųjų teisinių padarinių nesukeliantis reikalavimas negali būti savarankiškas bylos nagrinėjimo dalykas, nes jo nagrinėjimas ir patenkinimas nėra teisės į teisminę gynybą įgyvendinimas.

23. Pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką tuo atveju, kai skundo priėmimo nagrinėti stadijoje akivaizdu, kad skundžiamas aktas ar veiksmas, jokių teisinių pasekmių nesukelia, kad jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu, skundą atsisakoma priimti nagrinėti, o skundą priėmus nagrinėti, administracinė byla nutrauktina kaip nepriskirtina administraciniams teismams, kadangi, nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes net ir skundo tenkinimo atveju, asmens teisių ir pareigų apimtis nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis (žr., pvz., 2010 m. spalio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-560/2010; kt.).

24. Skundžiamo akto kvalifikavimo ir teisinio vertinimo negali lemti vien tam tikri formalūs kriterijai – jo pavadinimas, nurodyta apskundimo tvarka ir pan., o išvada, ar dėl akto gali būti paduotas skundas administraciniuose teismuose, turi būti daroma atsižvelgiant į tokio sprendimo turinį (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2020 m. gruodžio 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-772-492/2020; kt.).

25. Nagrinėjamu atveju susiklostė tokia teisinė situacija, kad pirmosios instancijos teismas iš esmės išnagrinėjo pareiškėjos skundą dėl Rašto panaikinimo ir atsakovo įpareigojimo atlikti veiksmus ir šiuos reikalavimus tenkino, visiškai nenagrinėdamas ir nevertindamas aplinkybių, susijusių su Savivaldybės administracijos pradėta procedūra dėl Žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projekto rengimo ir šios procedūros eiga, t. y. ar ši procedūra baigta, ar ji yra tęsiama, kokias konkrečias teisines pasekmes pareiškėjai sukelia (sukėlė) Raštas, kokiu būdu gali būti įvykdomas teismo sprendimu nustatytas įpareigojimas atsakovui iš naujo išnagrinėti Savivaldybės administracijos prašymą dėl projekto rengimo reikalavimų išdavimo. Pirmosios instancijos teismas nėra konkrečiai nustatęs, kokiu teisiniu pagrindu Savivaldybės administracija kreipėsi į atsakovą su prašymu dėl projekto rengimo reikalavimų išdavimo. Šios aplinkybės yra teisiškai reikšmingos, nagrinėjant pareiškėjos skundo reikalavimus, atsakant į klausimą, ar Raštas pareiškėjai sukelia teisines pasekmes ir ar panaikinus Raštą būtų apgintos pareiškėjos pažeistos teisės ir teisėti interesai. Tai, kad atsakovas nei LAKG, nei pirmosios instancijos teismui neteikė argumentų, susijusių su tuo, jog Raštas negali būti ginčo administraciniame teisme objektu, nesudaro pagrindo daryti išvadą, jog pirmosios instancijos teismas neturėjo aiškintis tokio pobūdžio aplinkybių.

26. Pažymėtina, kad ABTĮ nuostatose įtvirtintas aktyvus teismo vaidmuo nagrinėjant administracines bylas (ABTĮ 12, 56 str. 5 d., 80 str. 1 d.), t. y. teismas privalo užtikrinti administracinės bylos eigą, siekiant išspręsti iškilusius klausimus, patikslinti proceso šalių pareigą įrodinėti bei nurodyti, kokias reikšmingas aplinkybes būtina byloje nustatyti tam, kad būtų teisingai išnagrinėta byla, pasiūlyti teikti įrodymus ir pagrįsti įrodinėjamas aplinkybes, pateikti klausimus proceso šalių pozicijai byloje kylančiais klausimais išsiaiškinti (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. lapkričio 26 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A520-2995/2012; kt.).

27. Pirmosios instancijos teismas vadovavosi Taisyklių V skyriaus „Visuomenės informavimas ir supažindinimas su žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projektu, jo derinimas, tikrinimas, tvirtinimas ir keitimas“ 62 punktu, nustatančiu, kad organizatorius, praėjus ne daugiau kaip 5 darbo dienoms nuo organizatoriaus atsisakymo priimti pasiūlymus apskundimo termino, nurodyto Taisyklių 60 punkte, pabaigos, projektą, išskyrus atvejus, kai visa projekto teritorija patenka į pramoninių parkų ar laisvųjų ekonominių zonų teritorijas, per ŽPDRIS teikia derinti institucijoms, į kurias buvo kreiptasi dėl reikalavimų pateikimo, taip pat projektas derinamas su: 62.1. saugomų teritorijų direkcija, kai projektas rengiamas valstybiniame parke, biosferos rezervate <...>.

28. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra nurodęs, kad pareiga derinti žemės sklypo formavimo ir pertvarkymo projektą su valstybinio parko direkcija yra imperatyviai numatyta Taisyklių 62.1 punkte (žemės ūkio ministro ir aplinkos ministro 2014 m. sausio 2 d. įsakymo Nr. 3D-1/D1-1 redakcija) ir nėra siejama su reikalavimų rengiamam projektui (ne)teikimu (žr. 2017 m. balandžio 13 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-745-143/2017).

29. Kadangi atsakovui nebuvo perduotas derinti projektas, darytina išvada, jog Raštas Savivaldybės administracijai pateiktas, vadovaujantis Taisyklių II skyriaus „Žemės sklypų formavimo ir pertvarkymo projekto parengiamieji darbai“ nuostatomis, todėl šiuo atveju yra teisiškai reikšmingos aplinkybės, susijusios su atsakovo bei Savivaldybės administracijos veiksmais (priimtais sprendimais) būtent šiame procedūros etape.

30. Taisyklių 24 punktas nustato, kad organizatorius per 5 darbo dienas nuo sprendimo pradėti rengti projektą priėmimo dienos, atsižvelgdamas į projekto tikslus ir vadovaudamasis Taisyklių 25 punktu, per ŽPDRIS parengia projekto rengimo reikalavimus (Taisyklių 3 priedas) (toliau – reikalavimai) ir ne vėliau kaip kitą darbo dieną nuo sprendimo pradėti rengti projektą priėmimo su prašymu pateikti reikalavimus (Taisyklių 2 priedas) per ŽPDRIS kreipiasi į: 24.1. NŽT teritorinį padalinį, jei projekto teritorijoje (ar jos dalyje) yra NŽT patikėjimo teise valdomos valstybinės žemės; 24.2. kitus Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 7 straipsnyje nurodytus valstybinės žemės patikėtinius, jei projekto teritorijoje (ar jos dalyje) yra jų patikėjimo teise valdomos valstybinės žemės.

31. Šiuo atveju Savivaldybės administracija neparengė projekto rengimo reikalavimų, o kreipėsi atsakovą. Pirmosios instancijos teismas nenustatė aplinkybių, dėl kurių atsakovas privalėjo spręsti klausimą dėl projekto rengimo reikalavimų išdavimo. Pareiškėja atsiliepime į apeliacinį skundą nurodo, kad atsakovas yra Taisyklių 24.2 punkte nurodytas subjektas, t. y. kad jis yra valstybinės žemės patikėtinis, o projekto teritorijoje (ar jos dalyje) yra jo patikėjimo teise valdomos valstybinės žemės. Tačiau pirmosios instancijos teismas tokios aplinkybės nėra nustatęs. Taip pat pirmosios instancijos teismas nėra nustatęs (o byloje nėra jokių duomenų), kad panaikinus Raštą, Savivaldybės administracijai neliko kliūties tęsti administracines procedūras, kaip kad nurodoma atsiliepime į apeliacinį skundą.

32. Taisyklių 26 punktas nustato, kad jei reikalavimai per Taisyklių 25 punkte nustatytą terminą nebuvo pateikti ir nepateikiamas motyvuotas atsakymas, kodėl nepateikti reikalavimai, organizatorius turi teisę pradėti rengti projektą. Kai pateikiamas Taisyklių 251 punkte nurodytas motyvuotas atsakymas, kodėl nepateikti reikalavimai, ir organizatorius sutinka su atsisakymu juos pateikti, organizatorius priima sprendimą nerengti projekto ir apie tai ne vėliau kaip kitą darbo dieną ŽPDRIS priemonėmis informuoja prašymą pateikusį iniciatorių. Organizatoriui nesutikus su pateiktu atsakymu, kodėl nepateikti reikalavimai, jis ne vėliau kaip per 3 darbo dienas nuo atsisakymo pateikti reikalavimus gavimo turi teisę institucijai teikti motyvuotą pakartotinį prašymą pateikti reikalavimus, nurodydamas pagrįstas pakartotinio prašymo pateikimo priežastis ir pridėdamas pakartotinį prašymą pagrindžiančius dokumentus. Pakartotinis organizatoriaus prašymas nagrinėjamas Taisyklių nustatyta tvarka ir terminais. Jeigu pakartotinai atsisakoma pateikti reikalavimus, organizatorius per 5 darbo dienas nuo atsisakymo gavimo priima sprendimą nerengti projekto.

33. Taisyklių 69 punktas nustato, kad organizatoriaus sprendimai atsisakyti organizuoti projekto rengimą, pratęsti reikalavimų galiojimo terminą, Taisyklių 24 punkte nurodytų institucijų, išskyrus NŽT teritorinių padalinių, atsisakymai pateikti reikalavimus, pratęsti jų galiojimo terminą, organizatoriaus atsisakymai derinti projektą, Taisyklių 62 punkte nurodytų institucijų ir asmenų, išskyrus NŽT teritorinių padalinių, atsisakymai derinti projektą, NŽT tarnybos struktūrinio padalinio, atsakingo už priežiūrą, išvados dėl projekto tvirtinimo (netvirtinimo) tikslingumo, taip pat projektą tvirtinančios institucijos sprendimai dėl projekto patvirtinimo arba atsisakymo jį tvirtinti nuo šių dokumentų paskelbimo ŽPDRIS dienos gali būti skundžiami administracinių ginčų komisijai arba administraciniam teismui teisės aktų nustatyta tvarka, NŽT teritorinių padalinių atsisakymai pateikti reikalavimus, pratęsti jų galiojimo terminą, atsisakymai derinti projektą ne vėliau kaip per 20 darbo dienų nuo šių dokumentų paskelbimo ŽPDRIS dienos gali būti skundžiami NŽT vadovui, o NŽT vadovo sprendimas – administraciniam teismui teisės aktų nustatyta tvarka.

34. Nagrinėjamu atveju pareiškėja neskundžia Savivaldybės administracijos sprendimo, o skundžia tik Raštą, tačiau pirmosios instancijos teismas byloje nesiaiškino ir nenagrinėjo aplinkybių, iš kurių būtų galima nustatyti, kokiu teisiniu pagrindu Savivaldybės administracija priėmė sprendimą neišduoti pareiškėjai projekto rengimo reikalavimų ir ar šiuo sprendimu buvo užbaigta procedūra. Šios aplinkybės yra teisiškai svarbios sprendžiant klausimą, ar Raštas pareiškėjai sukelia teisines pasekmes, jį panaikinus ir įpareigojus atsakovą iš naujo nagrinėti Savivaldybės prašymą, bus apgintos pareiškėjos teisės ir teisėti interesai. Dėl to pirmosios instancijos teismas negali būti pripažintas pagrįstu ir teisėtu, todėl panaikinamas.

35. Teisėjų kolegija pažymi, kad apeliacinės instancijos teismas paprastai tikrina priimto pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, o pirmosios instancijos teismas privalo išsamiai, visapusiškai ir objektyviai ištirti ir įvertinti konkrečios bylos faktus, atskleisti bylos esmę ir sprendimu nustatyti, ar pareiškusio skundą asmens teisės ir įstatymų saugomi interesai pažeisti, jei pažeisti, – kokiu teisiniu būdu bei kokia apimtimi gintini (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2017 m. sausio 4 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-1037-438/2017). Vien tik Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui teisiškai įvertinus reikšmingus faktinius duomenis, kurie nebuvo tirti bei vertinti pirmosios instancijos teisme, būtų pažeista proceso šalies teisė į apeliaciją, o tai lemtų teisės bent kartą apskųsti nepalankų teismo sprendimą instancine teismų sprendimų kontrolės tvarka pažeidimą (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. kovo 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A662-374/2012; kt.).

36. Teisėjų kolegija, atsižvelgdama į tai, kad byloje turi būti nustatomos nutartyje nurodytos teisiškai reikšmingos aplinkybės, kurioms nustatyti būtina rinkti naujus įrodymus, juos vertinti, į šių įrodymų pobūdį, daro išvadą, kad pirmosios instancijos teismo padaryti proceso pažeidimai negali būti ištaisyti apeliacinės instancijos teisme ir kad yra faktinis ir teisinis pagrindas bylą grąžinti nagrinėti iš naujo pirmosios instancijos teismui, o ne priimti naują sprendimą (ABTĮ 145 str. 1 d. 2 p.).

37. Pareiškėja pateikė prašymą priteisti patirtų bylinėjimosi išlaidų atlyginimą. Pažymėtina, kad nagrinėjamu atveju panaikinus pirmosios instancijos teismo sprendimą bei perdavus bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo, tarp šalių kilęs ginčas nėra išnagrinėtas iš esmės, t. y. nėra iš esmės pasisakyta dėl pareiškėjos skunde suformuotų materialiųjų reikalavimų tenkinimo ar jų atmetimo (bylos nutraukimo), todėl kol kas nė viena proceso šalis nėra įgijusi teisės į savo išlaidų atlyginimą ABTĮ 40 straipsnio 1 dalies prasme.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 4 punktu, teisėjų kolegija

nutaria:

Atsakovo Dzūkijos-Suvalkijos saugomų teritorijų direkcijos apeliacinį skundą tenkinti iš dalies.

Regionų apygardos administracinio teismo (nuo 2024 m. sausio 1 d. – Regionų administracinis teismas) 2023 m. rugsėjo 25 d. sprendimą panaikinti ir perduoti bylą nagrinėti iš naujo Regionų administraciniam teismui.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Laimutis Alechnavičius

Audrius Bakaveckas

Dalia Višinskienė