2017-11-29 Nr. AB-22164-3-61-3-02381-2014-4 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. A-1822-556/2017

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02381-2014-4

Procesinio sprendimo kategorijos: 29.1.2; 29.9

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2017 m. lapkričio 29 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus, Ramūno Gadliausko ir Arūno Sutkevičiaus (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Lietuvos Respublikos ūkio ministerijos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. liepos 1 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo bankrutuojančios uždarosios akcinės bendrovės „Pakilimo takas“ skundą atsakovui Lietuvos Respublikos ūkio ministerijai, tretiesiems suinteresuotiems asmenims Lietuvos Respublikos finansų ministerijai, uždarajai akcinei bendrovei „Reffo“ ir viešajai įstaigai Lietuvos verslo paramos agentūrai dėl įsakymų panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. 1. Pareiškėjas bankrutuojanti uždaroji akcinė bendrovė „Pakilimo takas“ (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą su 2014 m. balandžio 24 d. skundu (I t., b. l. 1–9), kurį 2016 m. balandžio 12 d. patikslino (IV t., b. l. 65–71), prašydamas: 1) panaikinti Lietuvos Respublikos ūkio ministro 2014 m. kovo 21 d. įsakymą Nr. 4-176 (toliau – ir Įsakymas Nr. 4-176); 2) panaikinti Lietuvos Respublikos ūkio ministro 2014 m. kovo 21 d. įsakymą Nr. 4‑177, papildytą Lietuvos Respublikos ūkio ministro 2014 m. spalio 2 d. įsakymu Nr. 4-706 (toliau – ir Įsakymas Nr. 4-177); 3) panaikinti VšĮ Lietuvos verslo paramos agentūros (toliau – ir LVPA, Agentūra) 2014 m. rugsėjo 16 d. sprendimą Nr. R4-8623 (toliau – ir Sprendimas Nr. R4‑8623). Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. balandžio 25 d. nutartimi atsisakyta priimti pareiškėjo patikslinto skundo dalį, kuria prašyta panaikinti Sprendimą Nr. R4‑8623 (IV t., b. l. 81–83).

2. Pareiškėjas paaiškino, kad 2010 m. rugpjūčio 31 d. jis su atsakovu Lietuvos Respublikos ūkio ministerija (toliau – ir atsakovas, Ūkio ministerija) sudarė sutartį Nr. S‑VP3‑1.3‑ŪM-06-K-02-081 dėl projekto „Turistinės klasės viešbučio statyba prie Ignalinos aerodromo, Didžiasalio kaime“, projekto kodas Nr. VP3-1.3-ŪM-06-K-02-081, finansavimo ir administravimo (toliau – ir Sutartis). LVPA 2013 m. rugpjūčio 30 d. gavo pranešimą dėl galimo sutarties pažeidimo, kurį galimai padarė pareiškėjas, ir 2013 m. rugsėjo 2 d. pradėjo įtariamo pažeidimo tyrimą. LVPA 2014 m. sausio 6 d. surašė pažeidimo tyrimo išvadą Nr. VP3‑1.3‑ŪM‑06‑K-02-081/IT02 (toliau – ir Išvada), kurioje konstatavo, kad pareiškėjas nesugeba įvykdyti įsipareigojimo pradėti projekte numatytas veikas bei nesilaiko numatytų terminų. Pareiškėjas nurodė, kad, nepraleidęs įstatymo nustatytų terminų, apskundė Išvadą Lietuvos Respublikos finansų ministerijai. Ūkio ministras, nebūdamas informuotas apie Išvados apskundimą, 2014 m. kovo 21 d. pasirašė įsakymą Nr. 4-177 „Dėl finansavimo ir administravimo sutarties Nr. S‑VP3-1.3-ŪM-06-K-02-081 nutraukimo ir lėšų grąžinimo“. Finansų ministerija tik 2014 m. balandžio 2 d. informavo LVPA ir Ūkio ministeriją, kad pareiškėjo skundą dėl Išvados pagrįstumo priėmė ir jį nagrinėja.

3. Pareiškėjo teigimu, iš jo buvo atimta teisė apskųsti LVPA Išvadą ir sulaukti skundo išnagrinėjimo pabaigos, nes Ūkio ministerija priėmė ginčijamus administracinius sprendimus, vadovaudamasi neturinčia teisinės galios LVPA Išvada. Tokiu atveju skundo tolimesnis nagrinėjimas neteko prasmės, nes Ūkio ministerija vienašališkai panaikino skundo objektą – Sutartį bei įpareigojo pareiškėją grąžinti 706 195,52 Lt ES fondų lėšų į Ūkio ministerijos sąskaitą. Pareiškėjas su Ūkio ministerija sudarė Sutartį, nepažeisdamas teisės aktų reikalavimų. Pareiškėjas sutarties pagrindu sudarė ilgalaikes sutartis su projekto rangovais, planavo ilgalaikes išlaidas, kūrė darbo vietas, tikėjosi pelno ir tolimesnės projekto plėtros. Įsakymas Nr. 4-176 buvo priimtas neteisėtai, pažeidžiant imperatyvias įstatymų nuostatas, nesilaikant kitų teisės aktų reikalavimų, todėl turi būti panaikintas.

4. Pareiškėjas, patikslinęs skundą, nurodė, kad, nagrinėjant jo skundą Vilniaus apygardos administraciniame teisme, Ūkio ministerija ir LVPA atliko neteisėtus veiksmus, kuriais iš dalies pakeitė ginčo sprendimus. Finansų ministerija 2014 m. gegužės 15 d. išnagrinėjo pareiškėjo skundą, jį tenkino iš dalies ir įpareigojo LVPA atnaujinti pažeidimo tyrimą. LVPA 2014 m. birželio 2 d. raštu informavo pareiškėją, jog atnaujino su nustatytu pažeidimu susijusių aplinkybių tyrimą. LVPA 2014 m. rugsėjo 16 d. rašte nurodė, jog Išvada paliekama galioti, o LVPA rekomendacija Ūkio ministerijai nutraukti Sutartį su pareiškėju nekeičiama. Ūkio ministerijos įsakymai ir LVPA išvados yra nepagrįstos, nes LVPA nesivadovavo Finansų ministerijos 2014 m. gegužės 15 d. sprendime nurodytu įpareigojimu atnaujinti pažeidimo tyrimą, LVPA atliko papildomą su pažeidimo tyrimu susijusių aplinkybių tyrimą, tačiau pažeidimo tyrimo neatnaujino.

5. Atsakovas Ūkio ministerija atsiliepimu į pareiškėjo skundą (I t., b. l. 36–41) prašė jį atmesti kaip nepagrįstą.

6. Atsakovas paaiškino, kad LVPA, nustačiusi Europos Sąjungos finansinės paramos naudojimo pažeidimą, 2014 m. sausio 15 d. raštu Nr. R4-743(13.1.5) pateikė Ūkio ministerijai priimtą sprendimą – Išvadą ir siūlymą nutraukti projekto „Turistinės klasės viešbučio statyba prie Ignalinos aerodromo, Didžiasalio kaime“ (toliau – ir Projektas) finansavimo ir administravimo Sutartį ir susigrąžinti visas sumokėtas lėšas. Ūkio ministerija, gavusi LVPA Išvadą dėl pažeidimo, išnagrinėjo ją ir, nekeisdama nustatyto pažeidimo apimties, turinio ir su juo susijusios netinkamos finansuoti išlaidų sumos, neperrašinėdama Išvadoje nustatytų aplinkybių, priėmė Įsakymą Nr. 4‑177, kuriame nurodė konkrečius teisės aktus ir dokumentus, kuriais vadovavosi jį priimdama. LVPA, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. gruodžio 19 d. nutarimu Nr. 1443 patvirtintų Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių (toliau – ir Taisyklės) 197 punktu, priima galutinį sprendimą dėl netinkamų finansuoti išlaidų dydžio sumos bei pažeidimo apimties ir turinio, o šio LVPA sprendimo pagrindu Ūkio ministerija, vadovaudamasi Taisyklių 198 punktu, neturi teisės keisti LVPA sprendimu nustatytos netinkamų išlaidų sumos bei pažeidimo apimties ir turinio, ir priima sprendimą tik dėl LVPA pripažintų netinkamų finansuoti lėšų susigrąžinimo.

7. Nurodė, kad, nagrinėdama LVPA pateiktą sprendimą dėl pažeidimo ir spręsdama dėl LVPA siūlymo nutraukti Sutartį bei susigrąžinti visas sumokėtas lėšas, neturi pareigos savo poziciją derinti su vadovaujančiąja institucija, t. y. Finansų ministerija. Pareiškėjo paduotas skundas dėl LVPA sprendimo dėl pažeidimo nestabdo klausimo sprendimo, todėl Įsakymai Nr. 4-176 ir Nr. 4‑177 buvo priimti nelaukus Finansų ministerijos sprendimo dėl pareiškėjo skundo išnagrinėjimo. Ūkio ministerija buvo informuota ir žinojo apie pareiškėjo skundo padavimą Finansų ministerijai, tačiau Ūkio ministerija turi teisę, bet ne pareigą, atidėti sprendimo dėl pažeidimo nagrinėjimą, iki Finansų ministerija išnagrinėja skundą dėl įgyvendinančiosios institucijos veiksmų ar neveikimo, susijusių su sprendimo dėl pažeidimo priėmimu. Įsakymo Nr. 4-177 priėmimas, nesulaukus Finansų ministerijos sprendimo dėl pareiškėjo skundo, neužkirto kelio pareiškėjui ginčyti LVPA sprendimą dėl pažeidimo ir tokiu būdu ginti savo pažeistas teises.

8. Atsakovas atsiliepime į patikslintą pareiškėjo skundą (IV t., b. l. 92–97) paaiškino, kad Finansų ministerija 2014 m. gegužės 15 d. priėmė sprendimą pareiškėjo skundą tenkinti iš dalies ir nurodė LVPA atnaujinti pažeidimo tyrimą, pakartotinai įvertinti paaiškėjusius naujus faktus ir aplinkybes. LVPA 2014 m. rugsėjo 16 d. raštu Nr. R4-8623(13.2.30-35) nurodė pareiškėjui, Finansų ministerijai ir Ūkio ministerijai, kad atliko nustatyto pažeidimo ir su juo susijusių aplinkybių papildomą tyrimą, nekeičia sprendimo pripažinti 5 655 951,06 Lt projekto išlaidų netinkamomis finansuoti, taip pat Išvadoje pateikto siūlymo Ūkio ministerijai. Ūkio ministerija, gavusi LVPA raštą, priėmė Įsakymą Nr. 4-706, kuriuo pakeitė Įsakymo Nr. 4-177 preambulę (minėtas pakeitimas yra formalus). Priimti naują sprendimą nebuvo teisinio pagrindo, nes LVPA nepakeitė Išvados ir joje nurodyto pasiūlymo.

9. Trečiasis suinteresuotas asmuo LVPA atsiliepime į pareiškėjo skundą ir patikslintą skundą (I t., b. l. 51–56; IV t., b. l. 100–101) nurodė, kad su jais nesutinka ir prašė juos atmesti kaip nepagrįstus.

10. LVPA paaiškino, kad įvertino, jog pareiškėjo vykdomo projekto įgyvendinimo laikotarpis buvo pasibaigęs, tačiau pareiškėjas projekto nebuvo baigęs, todėl pateikė pareiškėjui 2013 m. balandžio 10 d. raštą Nr. R4-3942(13.3.30-35), prašydama pareiškėjo pateikti paaiškinimus dėl projekto vykdymo bei nurodyti tikslią datą, iki kada bus užbaigtos projekto įgyvendinimo metu numatytos veiklos, taip pat iki 2013 m. balandžio 12 d. pateikti nuosavos finansavimo dalies užtikrinimo dokumentus. Pareiškėjas teikė LVPA dokumentus dėl projekto finansavimo galimybių. LVPA, išnagrinėjusi pateiktus dokumentus, 2013 m. rugpjūčio 6 d. raštu Nr. R4-9541(13.3.30-35) pareiškėjo paprašė pateikti paaiškinimus dėl nustatytų dokumentų trūkumų ir papildomus dokumentus, reikiamus vertinant, ar pareiškėjas turi stabilius ir patikimus išteklius Projektui įgyvendinti. LVPA įvertino visus gautus nuosavą pareiškėjo indėlį turinčius užtikrinti dokumentus ir nustatė, kad pareiškėjas nepateikė dokumentų, galinčių pagrįsti realią galimybę sėkmingai baigti projektą. Esant minėtoms aplinkybėms, 2013 m. rugsėjo 9 d. raštu Nr. R4-10768(13.3.30-35) pareiškėją informavo, kad pradeda įtariamo pažeidimo tyrimą dėl galimai pažeistų Sutarties bendrųjų sąlygų 2.1.1, 2.1.2 ir 2.1.4 punktų ir Aprašo 2 priedo 8.1.2 punkto. LVPA, atlikusi įtariamo pažeidimo tyrimą, nustatė, kad pareiškėjas neužtikrino nuosavų ir (arba) partnerių lėšų įnašo tinkamoms finansuoti projekto išlaidoms apmokėti ir kitų projektui įgyvendinti reikalingų išlaidų, pareiškėjo finansiniai ištekliai nėra stabilūs, pareiškėjas negali užtikrinti savo veiklos tęstinumo. Nustačiusi minėtas aplinkybes, Ūkio ministerijai pateikė Išvadą ir pasiūlymą nutraukti Sutartį ir susigrąžinti visas sumokėtas lėšas. Išvada įsigaliojo nuo jos pasirašymo.

II. 11. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2016 m. liepos 1 d. sprendimu (IV t., b. l. 127–132) pareiškėjo skundą tenkino; panaikino Lietuvos Respublikos ūkio ministro 2014 m. kovo 21 d. įsakymą Nr. 4-176 „Dėl Lietuvos Respublikos ūkio ministro 2010 m. balandžio 11 d. įsakymo Nr. 4-455 pakeitimo“, panaikino Lietuvos Respublikos ūkio ministro 2014 m. kovo 21 d. įsakymą Nr. 4-177 „Dėl finansavimo ir administravimo sutarties Nr. S‑VP3‑1.3‑ŪM‑06‑K‑02‑081 nutraukimo ir lėšų grąžinimo“, Lietuvos Respublikos ūkio ministro 2014 m. spalio 2 d. įsakymą Nr. 4-706 „Dėl Lietuvos Respublikos ūkio ministro 2014 m. kovo 21 d. įsakymo Nr. 4-177 pakeitimo“, kuriuo buvo papildytas Lietuvos Respublikos ūkio ministro 2014 m. kovo 21 d. įsakymas Nr. 4-177 „Dėl finansavimo ir administravimo sutarties Nr. S-VP3-1.3-ŪM-06-K-02-081 nutraukimo ir lėšų grąžinimo“.

12. Pirmosios instancijos teismas nurodė, kad ginčas byloje kilo dėl Lietuvos Respublikos ūkio ministro 2014 m. kovo 21 d. įsakymo Nr. 4-177 ir Lietuvos Respublikos ūkio ministro 2014 m. spalio 2 d. įsakymo Nr. 4-706, kuriuo buvo papildytas 2014 m. kovo 21 d. įsakymas Nr. 4-177, ir Lietuvos Respublikos ūkio ministro 2014 m. kovo 21 d. įsakymo Nr. 4-176 teisėtumo ir pagrįstumo.

13. Teismas iš byloje esančios medžiagos nustatė, kad pareiškėjas ir Ūkio ministerija 2010 m. rugpjūčio 31 d. sudarė sutartį Nr. S-VP3-1.3-ŪM-06-K-02-081 dėl projekto „Turistinės klasės viešbučio statyba prie Ignalinos aerodromo, Didžiasalio kaime“, projekto kodas Nr. VP3‑1.3‑ŪM-06-K-02-081, finansavimo ir administravimo. LVPA 2013 m. rugpjūčio 30 d. gavo pranešimą dėl galimo sutarties pažeidimo, kurį galimai padarė pareiškėjas. LVPA 2013 m. rugsėjo 2 d. pradėjo įtariamo pažeidimo tyrimą, 2013 m. rugsėjo 9 d. raštu Nr. R4‑10768(13.3.30‑35) informavo apie tai pareiškėją, pasiūlė jam atsisakyti įgyvendinti projektą bei grąžinti išmokėtas lėšas.

Pareiškėjas nesutiko su tokiu pasiūlymu. LVPA 2013 m. spalio 8 d. raštu Nr. R4-11717(13.3.30-35) pakvietė pareiškėjo atstovus į susitikimą, kuriame buvo aptariami klausimai dėl projekto finansavimo ir įgyvendinimo. Pareiškėjas 2013 m. spalio 17 d. pateikė LVPA raštą Nr. PT/LV-13-10/17 bei pridėjo tikslinės paskolos suteikimo dokumentus. Pareiškėjas 2013 m. lapkričio 21 d. rašte Nr. PT/LV-13-11/21 paprašė LVPA pratęsti Sutartį iki 2014 m. spalio 31 d. Pareiškėjas LVPA taip pat pateikė 2013 m. gruodžio 10 d. raštą Nr. PT/LV-13-12/12, prie kurio pridėjo papildomus dokumentus dėl netinkamų projekto išlaidų finansavimo.

LVPA 2013 m. gruodžio 17 d. rašte Nr. R4-15475(13.3.30-35) nurodė, kad pagal pareiškėjo pateiktus UAB „Reffo“ finansinės atskaitomybės dokumentus minėta įmonė nėra finansiškai pajėgi skirti 1 372 507 Lt projekto netinkamoms išlaidoms finansuoti, ir dar kartą paprašė pateikti projekto netinkamų išlaidų finansavimą užtikrinančius dokumentus. LVPA 2014 m. sausio 6 d. surašė pažeidimo tyrimo išvadą Nr. VP3-1.3-ŪM-06-K-02-081/IT02, kuri buvo patvirtinta LVPA 2014 m. sausio 14 d. sprendimu. Minėtoje Išvadoje LVPA konstatavo, kad pareiškėjas nesugeba įvykdyti įsipareigojimo pradėti projekte numatytas veikas, nesilaiko numatytų terminų.

Pareiškėjas, nesutikdamas su Išvada, apskundė ją Finansų ministerijai. Ūkio ministras 2014 m. kovo 21 d. Įsakymu Nr. 4-177 nutraukė Sutartį ir įpareigojo pareiškėją per 60 kalendorinių dienų nuo šio Įsakymo įsigaliojimo dienos grąžinti 706 195,52 Lt Europos Sąjungos lėšų į Ūkio ministerijos sąskaitą. Finansų ministerija 2014 m. gegužės 15 d. sprendimu patenkino pareiškėjo skundą iš dalies ir prašė LVPA atnaujinti pažeidimo tyrimą. LVPA 2014 m. rugsėjo 16 d. sprendime Nr. R4-8623(13.2.30-35) nurodė, kad nekeičia Išvados ir pasiūlymo Ūkio ministerijai.

Pareiškėjas, nesutikdamas su LVPA 2014 m. rugsėjo 16 d. sprendimu Nr. R4-8623, pateikė dėl jo skundą Finansų ministerijai.

14. Teismas nurodė, kad pareiškėjas įsakymų neteisėtumą iš esmės argumentuoja tuo, jog įsakymai negalėjo būti priimti, nes pareiškėjas LVPA 2014 m. sausio 6 d. išvadą, kuria remiantis priimtas Įsakymas Nr. 4-177, ir LVPA 2014 m. rugsėjo 16 d. sprendimą Nr. R4-8623(13.2.30-35), kurio pagrindu buvo priimtas Įsakymas Nr. 4-706, apskundė ikiteismine ginčo nagrinėjimo tvarka Finansų ministerijai ir jo skundas, priimant ginčijamus įsakymus, nebuvo išnagrinėtas; įsakymai neatitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo nustatytų reikalavimų, taikomų individualiems administraciniams aktams; Įsakymu Nr. 4-706 atsakovas neteisėtai pakeitė Įsakymo Nr. 4-177 teisinį ir faktinį pagrindą.

15. Teismas, remdamasis Taisyklių 198 ir 1983 punktais, padarė išvadą, kad Ūkio ministerija turi teisę atidėti įgyvendinančiosios institucijos sprendimo dėl pažeidimo nagrinėjimą jai suteiktos diskrecijos ribose. Tačiau, esant situacijai, kai įgyvendinančios institucijos sprendimas dėl pažeidimo yra apskųstas ikiteismine ginčo nagrinėjimo tvarka Finansų ministerijai, Ūkio ministerijos sprendimas neatidėti nagrinėjimo turi būti pagrįstas, t. y. turi būti nurodomos priežastys, kodėl Ūkio ministerija, kuri neturi teisės vertinti LVPA priimto sprendimo teisėtumo ir pagrįstumo tokia apimtimi, kokia nustatyta Finansų ministerijai, nusprendžia priimti vieną iš Taisyklėse nurodytų sprendimų, nelaukdama ikiteisminio ginčo nagrinėjimo pabaigos. Nagrinėjamu atveju ginčijamame Įsakyme Nr. 4-177 nėra pateikta jokių argumentų, kodėl Ūkio ministerija nusprendė priimti šį įsakymą, nelaukdama ikiteisminio ginčo nagrinėjimo pabaigos. Teismo nuomone, tokiu būdu buvo pažeistas gero administravimo ir atsakingo valdymo principas bei peržengtos Ūkio ministerijai suteiktos diskrecijos ribos. Finansų ministerijos 2014 m. gegužės 15 d. sprendimu pareiškėjo skundas buvo tenkintas iš dalies, LVPA buvo įpareigota atnaujinti pažeidimo tyrimą ir pakartotinai įvertinti paaiškėjusius naujus faktus ir aplinkybes. Finansų ministerija minėtame sprendime vertino pareiškėjo 2013 m. gruodžio 10 d. pasirašytą paskolos sutartį su UAB „Artva“ ir kitas aplinkybes, kurios, Finansų ministerijos nuomone, LVPA turėjo būti išnagrinėtos iš naujo. Tokia situacija suponuoja išvadą, kad Finansų ministerijos, kaip ikiteismine ginčo nagrinėjimo tvarka ginčą nagrinėjančios institucijos, atliekamas tyrimas nėra betikslis, jo metu yra nustatomos reikšmingos aplinkybės ir patvirtinamas arba paneigiamas LVPA priimto sprendimo teisėtumas ir pagrįstumas. Taigi, esant teisės aktuose nustatytai ikiteisminei ginčo nagrinėjimo tvarkai, Ūkio ministerija savo teise priimti sprendimą, nelaukiant ikiteisminės ginčo nagrinėjimo procedūros pabaigos, gali tik esant tam tikroms išskirtinėms aplinkybėms, kurios turėtų būti aiškiai ir motyvuotai nurodytos. Nagrinėjamoje byloje nenustatyta, kad tokios aplinkybės egzistavo, Ūkio ministrui priimant Įsakymą Nr. 4-177.

16. Teismas pažymėjo, kad Taisyklių 1983 punktas buvo pakeistas Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2014 m. gruodžio 3 d. nutarimu Nr. 1378. Pagal naujai išdėstytą Taisyklių 1983 punkto redakciją, ministerija privalo atidėti įgyvendinančiosios institucijos sprendimo dėl pažeidimo nagrinėjimą. Taigi, iš pakeisto reguliavimo matyti, kad juo buvo išspręsti iki pakeitimo kilę neaiškumai dėl ikiteisminės ginčo nagrinėjimo tvarkos ir Ūkio ministerijos teisės priimti sprendimą jai nepasibaigus.

17. Teismas atkreipė dėmesį ir į tai, kad ikiteisminė ginčo nagrinėjimo procedūra Finansų ministerijoje iki šiol nėra pasibaigusi. Teismas 2016 m. balandžio 25 d. nutartimi atsisakė priimti pareiškėjo patikslinto skundo dalį dėl LVPA 2014 m. rugsėjo 16 d. sprendimo Nr. R4-8623 panaikinimo, nes jis yra apskųstas ikiteismine ginčo nagrinėjimo tvarka ir iki šiol nėra išnagrinėtas. Tokia situacija suponuoja išvadą, kad teismas negali vertinti LVPA 2014 m. rugsėjo 16 d. sprendimo Nr. R4-8623, kuris, kaip nustatyta byloje, buvo pagrindas palikti galioti ūkio ministro 2014 m. kovo 21 d. įsakymą Nr. 4-177, padarant jo pakeitimą 2014 m. spalio 2 d. įsakymu Nr. 4‑706, iki Finansų ministerija priims sprendimą, išnagrinėjusi pareiškėjo skundą ikiteismine ginčo nagrinėjimo tvarka, teisėtumo ir pagrįstumo.

18. Teismas atsižvelgęs į tai, kas buvo išdėstyta prieš tai, padarė išvadą, kad pagal byloje nustatytas aplinkybes ūkio ministro 2014 m. kovo 21 d. įsakymas Nr. 4-177 laikytinas nepagrįstu ir neteisėtu, todėl naikintinas. Tuo tarpu panaikinus ūkio ministro 2014 m. kovo 21 d. įsakymą Nr. 4‑177, naikintinas ir ūkio ministro 2014 m. spalio 2 d. įsakymas Nr. 4-706, kuriuo buvo papildytas 2014 m. kovo 21 d. įsakymas Nr. 4-177.

19. Teismas nurodė, kad pareiškėjas taip pat prašė panaikinti ūkio ministro 2014 m. kovo 21 d. įsakymą Nr. 4-176, kuriuo buvo pakeistas ūkio ministro 2010 m. birželio 11 d. įsakymas Nr. 4-455 ir pripažintas netekusiu galios jo 18 punktas. Ūkio ministro 2010 m. birželio 11 d. įsakymo Nr. 4-455, kuriuo buvo skiriamas finansavimas pagal Sanglaudos skatinimo veiksmų programos priedo, patvirtinto Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2008 m. liepos 23 d. nutarimu Nr. 787 (Žin., 2008, Nr. 95-3720), 1 prioriteto „Vietinė ir urbanistinė plėtra, kultūros paveldo ir gamtos išsaugojimas bei pritaikymas turizmo plėtrai“ VP3-1.3-ŪM-06-K priemonę „Turizmo paslaugų (produktų) įvairovės plėtra ir turizmo paslaugų kokybės gerinimas“ projektams įgyvendinti iš Ūkio plėtros ir konkurencingumo didinimo programos, 18 punkte (2012 m. sausio 13 d. redakcija) nustatyta, kad pareiškėjo projektui „Turistinės klasės viešbučio statyba prie Ignalinos aerodromo, Didžiasalio kaime“ kapitalo formavimo (ekonominės klasifikacijos kodas 2.9.2.2.1.03) išlaidoms padengti skiriama iki 2 827 975,03 Lt finansavimo, finansavimo dalis (intensyvumas) – iki 50,00 proc., priemonės kodas 01 005 01 08 01, funkcinės klasifikacijos kodas 04.07.03.01, finansavimo šaltinio kodas 1.3.2.3.1 (2007–2013 m. ES struktūrinė parama). Byloje nustatyta, kad Įsakymas Nr. 4-176 buvo priimtas LVPA 2014 m. sausio 6 d. tyrimo išvados pagrindu, LVPA nustačius tam tikrus pažeidimus ir pasiūlius nutraukti projekto finansavimo ir administravimo sutartį bei susigrąžinti visas sumokėtas lėšas 706 195,52 Lt (iš jų Europos Sąjungos fondų lėšos 706 195,52 Lt). Remdamasis analogiškais argumentais, išdėstytais dėl Įsakymo Nr. 4‑177 neteisėtumo ir nepagrįstumo, teismas padarė išvadą, kad Įsakymas Nr. 4-176 taip pat yra neteisėtas ir nepagrįstas, todėl naikintinas.

III. 20. Atsakovas apeliaciniu skundu (IV t., b. l. 136–142) prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. liepos 1 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo skundą ir patiksliną skundą atmesti kaip nepagrįstus.

21. Pažymi, kad LVPA, vadovaudamasi Taisyklių 197 punktu, priėmė galutinį sprendimą dėl netinkamų finansuoti išlaidų sumos bei pažeidimo apimties ir turinio, o šio LVPA sprendimo pagrindu Ūkio ministerija, vadovaudamasi Taisyklių 198 punktu, nekeisdama LVPA sprendimu nustatytos netinkamų išlaidų sumos bei pažeidimo apimties ir turinio, priėmė Įsakymą Nr. 4-177 dėl Sutarties nutraukimo ir visų pareiškėjui sumokėtų lėšų susigrąžinimo. Ūkio ministerija yra saistoma LVPA priimamų sprendimų dėl pažeidimo konstatavimo ir netinkamos finansuoti išlaidų sumos, kurie pripažįstami kaip galutiniai sprendimai, sukeliantys teisines pasekmes. Pagal Taisyklių 1881 punktą, Ūkio ministerija, kaip asignavimų valdytoja, visais Taisyklėse nustatytais atvejais priima sprendimus dėl išmokėtų projekto finansavimo lėšų ir (ar) kitų lėšų susigrąžinimo (kaip ir Įsakymo Nr. 4-177 priėmimo atveju). Tuo tarpu pareiškėjo padaryto pažeidimo tyrimas ir nustatymas, yra LVPA kompetencija (Taisyklių 195 punktas). Įsakymas Nr. 4-177 atitinka tiek Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalyje išdėstytus reikalavimus, tiek ir LVAT suformuotą praktiką – jame išdėstytas sprendimas buvo priimtas atsižvelgus į LVPA sprendimą dėl pažeidimo, taip pat vadovaujantis Įsakyme Nr. 4-177 nurodytų teisės aktų nuostatomis, kas rodo, jog tiek teisinis, tiek ir faktinis pagrindas buvo nurodyti.

22. Teigia, kad LVPA sprendimas dėl nustatyto pažeidimo ir Ūkio ministerijos sprendimas (Įsakymas Nr. 4-177) turėtų būti teismo vertinami kaip vientisas dokumentas. LVAT yra konstatavęs, jog pažeidimo tyrimo išvada ir ministro įsakymas dėl paramos gražinimo turi būti teismo vertinami kaip vientisas dokumentas, kurio sprendžiamąja dalimi yra įsakymas, o motyvuojamąja dalimi – pažeidimo tyrimo išvada (žr. 2013 m. gruodžio 17 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A143-2152/2013, 2013 m. gruodžio 23 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A756-2046/2013, 2015 m. balandžio 9 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A‑325‑822/2015).

23. Nagrinėjamu atveju, Ūkio ministerija Įsakymą Nr. 4-177 ir Įsakymą Nr. 4-176 priėmė nelaukdama Finansų ministerijos sprendimo dėl pareiškėjo skundo priėmimo, nes pagal Taisyklių 1983 punktą Ūkio ministerija turi teisę atidėti įgyvendinančiosios institucijos sprendimo dėl pažeidimo nagrinėjimą, iki vadovaujančioji institucija išnagrinėja skundą dėl įgyvendinančiosios institucijos veiksmų ar neveikimo, susijusių su sprendimo dėl pažeidimo priėmimu, tačiau jokiu būdu ne pareigą (žr. LVAT 2014 m. spalio 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A858‑1927/2014). Taisyklėse nėra išskirta atvejų, kada Ūkio ministerija, nelaukdama ikiteisminės ginčo nagrinėjimo procedūros pabaigos, gali priimti sprendimą. Taisyklių 1983 punkto nuostata taikoma visais atvejais ir jokių išimčių nenumato.

24. Akcentuoja, jog sisteminė Taisyklių nuostatų analizė patvirtina, jog Ūkio ministerija, nagrinėdama LVPA sprendimą dėl pažeidimo ir spręsdama dėl LVPA siūlymo nutraukti Sutartį ir susigrąžinti visas sumokėtas lėšas, neturi pareigos savo poziciją derinti su vadovaujančiąja institucija, t. y. Finansų ministerija, net ir pareiškėjo paduotas skundas dėl LVPA sprendimo dėl pažeidimo, nestabdo klausimo sprendimo. Ūkio ministerijos nuomone, Įsakymo Nr. 4-177 priėmimas nesulaukus Finansų ministerijos sprendimo dėl pareiškėjo skundo, neužkerta kelio pareiškėjui ginčyti LVPA sprendimą dėl pažeidimo ir tokiu būdu ginti savo pažeistas teises.

25. Pareiškėjas atsiliepimu į atsakovo apeliacinį skundą (IV t., b. l. 149–160) prašo jį atmesti kaip nepagrįstą, o pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą.

26. Pažymi, kad Finansų ministerija yra atsakinga už ikiteisminio ginčo nagrinėjimą nurodytais klausimais. Pripažinus LVPA sprendimą neteisėtu, Finansų ministerijos priimtas sprendimas būtu privalomas ir Ūkio ministerijai. Tokiu atveju Ūkio ministerija privalėtų panaikinti savo sprendimą dėl Sutarties su pareiškėju nutraukimo bei iš pareiškėjo išreikalautų lėšų grąžinimo.

27. Remdamasis Viešojo administravimo įstatymo 1 ir 3 straipsniais, Taisyklių 211 punktu, mano, kad Ūkio ministerijos pozicija, jog Finansų ministerijos vykdomas ikiteisiminio ginčo nagrinėjimas neturi įtakos jos sprendimui, yra nepagrįsta, nes tokiu atveju teisės aktuose įtvirtinta asmens teisė apskųsti viešojo administravimo subjektų veiksmus, neveikimą ar administracinius sprendimus, taip pat teisė į įstatymais pagrįstą ir objektyvų asmenų prašymų, skundų ir pranešimų nagrinėjimą iš viso neturėtų jokios prasmės.

28. Mano, kad situacija, kai Ūkio ministerija, vadovaudamasi apskųsta LVPA Išvada, nutraukė Sutartį su pareiškėju bei perskirstė pareiškėjui suteiktą finansavimą, negali būti vertinama kaip atitinkanti pareiškėjo teisėtų lūkesčių apsaugos principą. LVPA Išvadą pripažinus neteisėta, pareiškėjas negalėtų grįžti į pradinę padėtį. Šią poziciją patvirtina ir tai, jog Taisyklių 1983 punktas (2012 m. gegužės 9 d. redakcija) buvo pakeistas Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2014 m. gruodžio 3 d. nutarimu Nr. 1378 (pakeistas praėjus keliems mėnesiams po pareiškėjo pateikto skundo Finansų ministerijai). Pagal naują reglamentavimą, Ūkio ministerija privalo atidėti įgyvendinančios institucijos sprendimo dėl pažeidimo nagrinėjimą.

29. Akcentuoja, kad Finansų ministerijai priėmus sprendimą (2014 m. gegužės 15 d.), kuriuo LVPA buvo įpareigota atnaujinti ir atlikti pakartotinį pažeidimo tyrimą, LVPA privalėjo panaikinti Išvadą, o Ūkio ministerija – jos pagrindu priimtą Įsakymą; taip pat LVPA privalėjo atlikti pakartotinį pažeidimo tyrimą. Nagrinėjamu atveju tai padaryta nebuvo, LVPA atliko tariamą „papildomą su pažeidimu susijusių aplinkybių tyrimą“, tačiau tai nėra tas pats, kas pakartotinis ir atnaujintas pažeidimo tyrimas. LVPA atliko viešojo administravimo veiksmus, kurie nėra reglamentuoti Taisyklėse, tokiu būdu buvo pažeista Taisyklių IX skyriuje numatyta pažeidimų tyrimo tvarka, Taisyklių 211 punktas, įpareigojantis vykdyti vadovaujančios institucijos nurodymus, bei Viešojo administravimo įstatymo 3 ir 8 straipsniai. Tai sudaro teisinį pagrindą konstatuoti papildomo įsakymo, kuriuo buvo pakeistas Įsakymo priėmimo teisinis ir faktinis pagrindas, ir LVPA 2014 m. rugsėjo 16 d. sprendimo neteisėtumą. Be to, LVPA (po papildomo su pažeidimo tyrimu susijusių aplinkybių tyrimo) 2014 m. rugsėjo 16 d. sprendime jau nurodo, kad pareiškėjas neįrodė finansinio indėlio tinkamoms Projekto išlaidoms finansuoti. Atitinkamai, papildomu įsakymu ginčo Įsakyme buvo pakeista preambulė, nurodant, kad sprendimas nutraukti Sutartį ir susigrąžinti Europos Sąjungos fondų lėšas priimtas ir LVPA 2014 m. rugsėjo 16 d. sprendimo pagrindu. Po papildomo įsakymo priėmimo, Įsakymo preambulėje liko nepakeista, kad įsakymas priimtas remiantis LVPA 2014 m. sausio 6 d. išvada.

30. Mano, kad priėmus papildomą įsakymą, sprendimas nutraukti Sutartį ir susigrąžinti Europos Sąjungos fondų lėšas (Įsakymas), tampa akivaizdžiai neatitinkantis Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio reikalavimų ir neaiškus, todėl neteisėtas ir naikintinas. Įsakyme buvo numatyta, kad jo pagrindu nutraukiama Sutartis (Įsakymo 1 p.), o taip pat numatyta pareiga grąžinti Europos Sąjungos fondų lėšas (Įsakymo 2.1 p.), nustatytas palūkanų skaičiavimas (Įsakymo 2.3 p.) ir kt. Šie sprendimai įsigaliojo nuo priėmimo dienos – 2014 m. kovo 21 d., tačiau atsakovui priėmus papildomą įsakymą, kuriuo keičiamas priėmimo teisinis pagrindas, nekeičiant paties Įsakymo (sprendimo) turinio, sukuriama situacija, kai Sutartis nutraukiama nuo 2014 m. kovo 21 d., remiantis dar neegzistuojančiu LVPA 2014 m. rugsėjo 16 d. sprendimu.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. 31. Skundžiami Įsakymai buvo priimti 2014 m. kovo 21 d. ir 2014 m. spalio 2 d., todėl pirmosios instancijos teismui tikrinant jų teisėtumą bei pagrįstumą turėjo būti vadovaujamasi jų priėmimo metu galiojusiu teisiniu reguliavimu, o tai reiškia, jog šios nutarties 16 punkte nurodytas teisinis reguliavimas, įsigaliojęs nuo 2014 m. gruodžio 12 d., taikytas nepagrįstai. Juk vienas iš norminių teisės aktų galiojimo pasibaigimo pagrindų – išleidimas naujo norminio teisės akto, kurio normos jau kitaip reguliuoja tuos pačius visuomeninius santykius. Ir norminis teisės aktas turi būti taikomas tol, kol jis galioja.

32. Taisyklių 1983 punkte (redakcija, galiojusi nuo 2012 m. gegužės 17 d. iki 2014 m. gruodžio 12 d., laikotarpiu, kada buvo priimti Įsakymai) buvo numatyta, kad projekto vykdytojui apskundus įgyvendinančiosios institucijos veiksmus ar neveikimą, susijusius su sprendimo dėl pažeidimo priėmimu, arba sprendimą dėl pažeidimo (šių Taisyklių 211 ir 212 punktai), ministerija ir (ar) kita valstybės institucija gali atidėti įgyvendinančiosios institucijos sprendimo dėl pažeidimo nagrinėjimą, iki vadovaujančioji institucija išnagrinėja skundą dėl įgyvendinančiosios institucijos veiksmų ar neveikimo, susijusių su sprendimo dėl pažeidimo priėmimu, ir informuoja apie tai projekto vykdytoją, įgyvendinančiąją instituciją ir ministeriją ir (ar) kitą valstybės instituciją arba išsprendžiamas ginčas dėl įgyvendinančiosios institucijos sprendimo dėl pažeidimo.

33. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegijos vertinimu, ką tik paminėta teisės norma nesuponavo privalomumo atidėti įgyvendinančiosios institucijos sprendimo dėl pažeidimo priėmimą, iki vadovaujančioji institucija išnagrinės skundą dėl įgyvendinančiosios institucijos veiksmų ar neveikimo, susijusių su sprendimo dėl pažeidimo priėmimu. Teisėkūros subjektas ministerijai ir (ar) kitai valstybės institucijai suteikė tokią teisę tam, kad būtų priimtas objektyvus sprendimas, tačiau nesant poreikio pažeidimo nagrinėjimo sustabdymui, įgalino priimti sprendimą dėl pažeidimo ir be vadovaujančiosios institucijos sprendimo (bendrine prasme).

34. Šią pozicija įtvirtina ir administracinė jurisprudencija analogiško pobūdžio bylose. Pavyzdžiui, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2014 m. spalio 27 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A858-1927/2014 yra nurodęs, jog „<...> nei Projektų administravimo ir finansavimo taisyklės, nei kiti taikytini teisės aktai nenumato pažeidimo tyrimo išvados įsigaliojimo sąlygų ir laikotarpio, t. y. kad negalima priimta išvada remtis iki tam tikro momento. Papildomai pažymėtina, jog pagal Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 1983 punktą Ūkio ministerija turi teisę atidėti įgyvendinančiosios institucijos sprendimo dėl pažeidimo nagrinėjimą, iki vadovaujančioji institucija išnagrinėja skundą dėl įgyvendinančiosios institucijos veiksmų ar neveikimo, susijusių su sprendimo dėl pažeidimo priėmimu, tačiau jokiu būdu ne pareigą.“

35. Vadinasi, Įsakymai Nr. 4-176 ir Nr. 4-177 pagal tuo metu galiojusį teisinį reguliavimą galėjo būti priimti ir be vadovaujančiosios institucijos sprendimo, kas ir buvo padaryta, todėl pirmosios instancijos teismo šios nutarties 15–18 punktuose padarytos išvados, remiantis išdėstytomis nuostatomis, negali būti pripažintos pagrįstomis.

36. Kita vertus, reikia atkreipti dėmesį į tai, kad Finansų ministerija skundo nagrinėjimo dėl LVPA 2014 m. rugsėjo 16 d. sprendimo Nr. R4-8623 nevykdo ir nevykdys, nes teismas yra pradėjęs nagrinėti skundus dėl Įsakymų Nr. 4-176 ir Nr. 4-177 (t. III, b. l. 124–125) teisėtumo bei pagrįstumo, todėl nebuvo visiškai jokio pagrindo teigti, jog teismas negali vertinti LVPA 2014 m. rugsėjo 16 d. sprendimo Nr. R4-8623 (žr. šios nutarties 17 p.).

37. Pažeidimo tyrimo išvada(-os) ir Įsakymai Nr. 4-176 ir Nr. 4-177 laikytini ir turi būti teismo vertinami kaip vientisas dokumentas, kurio sprendžiamąja dalimi yra Įsakymai, o motyvuojamąja dalimi – tyrimo išvada, inter alia LVPA 2014 m. rugsėjo 16 d. tyrimo išvada (t. III, b. l. 47–49; žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. gruodžio 17 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A143-2152/2013; taip pat 2014 m. spalio 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A858-1927/2014).

38. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo kolegija daro išvadą, kad Vilniaus apygardos administracinis teismas netinkamai aiškino teisę, galiojusią ginčijamų Įsakymų priėmimo metu, dėl ko apskųstas Vilniaus apygardos administracinio teismo sprendimas negali būti paliktas galioti.

39. „<...> nagrinėjant administracinę bylą iš esmės dėl dalies Europos Sąjungos fondų lėšų grąžinimo turi būti atliekamas visapusiškas tokio sprendimo (bendrine prasme) patikrinimas, t. y. patikrinimas, kiek priimtas sprendimas yra teisėtas bei pagrįstas. Turi būti vertinama, ar sprendimas priimtas kompetentingo subjekto, ar nebuvo viršytos įgalinimų ribos, ar jis atitinka tokiam teisės aktui keliamus reikalavimus bei analizuojama, kiek toks teisės aktas buvo pagrįstas. Taigi šioje byloje, kai yra sprendžiamas galutinio sprendimo dėl grąžinimo pagrįstumas, reikalingas ir rašto (tyrimo išvados ir kitų tarpinių dokumentų), kuris buvo pagrindas priimti galutinį (Lietuvos Respublikos ūkio ministro) sprendimą dėl finansavimo grąžinimo, įvertinimas, susijęs su aiškinimusi, ar iš tikro buvo padaryti pažeidimai, kad turėjo būti grąžintas įvardintas projekto finansavimas“ (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. spalio 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A858-1927/2014).

40. Taigi apeliacinis skundas, siekiant užtikrinti teisę į apeliaciją bei išvengti procesinio netikėtumo, yra tenkintinas iš dalies – byla turi būti išnagrinėta iš naujo ir iš esmės.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 4 punktu, 148 straipsnio 1 dalimi, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Lietuvos Respublikos ūkio ministerijos apeliacinį skundą patenkinti iš dalies.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. liepos 1 d. sprendimą panaikinti ir perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai

Laimutis Alechnavičius Ramūnas Gadliauskas Arūnas Sutkevičius