2015-11-25 Nr. AB-22802-3-62-3-01946-2015-2 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eAS-1352-261/2015

Teisminio proceso Nr. 3-62-3-01946-2015-2

Procesinio sprendimo kategorija 63.3.3

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2015 m. lapkričio 25 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimės Baltrūnaitės, Stasio Gagio (pranešėjas) ir Vaidos Urmonaitės-Maculevičienės (kolegijos pirmininkė), teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjos D. P. atskirąjį skundą dėl Kauno apygardos administracinio teismo 2015 m. spalio 20 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjos D. P. skundą atsakovui Druskininkų savivaldybės administracijai, trečiajam suinteresuotam asmeniui Nacionalinei žemės tarnybai prie Žemės ūkio ministerijos dėl sprendimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė :

I. pareiškėja D. P. 2015 m. spalio 5 d. elektroninių ryšių priemonėmis kreipėsi į Kauno apygardos administracinį teismą su skundu, kuriuo prašė panaikinti Druskininkų savivaldybės administracijos direktoriaus 2015 m. rugsėjo 8 d. įsakymą Nr. V35-806 „Dėl natūra grąžinamų žemės sklypų (duomenys neskelbtini) planų tvirtinimo“ (toliau – ir Įsakymas).

Kauno apygardos administracinis teismas 2015 m. spalio 20 d. nutartimi atsisakė priimti pareiškėjos skundą Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 37 straipsnio 2 dalies 3 punkto pagrindu.

Pirmosios instancijos teismas, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos žemės reformos įstatymo 18 straipsniu, pažymėjęs, kad pareiškėjos ginčijamu įsakymu nebuvo priimtas sprendimas atkurti nuosavybės teises, suteikti žemės sklypą nuosavybėn neatlygintinai, parduoti, išnuomoti ar perduoti naudotis neatlygintinai žemės sklypą, o tik buvo patvirtinti natūra grąžinamų žemės sklypų planai su jų duomenimis ir pasiūlyta Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos (toliau – ir Nacionalinė žemės tarnyba, NŽT) Druskininkų skyriui spręsti žemės grąžinimo klausimą, remiantis patvirtintais žemės sklypų planais ir jų duomenimis, sprendė, kad ginčijamam įsakymui apskųsti yra taikoma privaloma išankstinio ginčų nagrinėjimo ne per teismą tvarka. Nenustatęs, kad pareiškėja yra pasinaudojusi išankstinio ginčų nagrinėjimo ne per teismą tvarka, teismas atsisakė priimti jos skundą.

II. Pareiškėja elektroninių ryšių priemonėmis pateikė atskirąjį skundą, kuriuo prašo panaikinti Kauno apygardos administracinio teismo 2015 m. spalio 20 d. nutartį.

Paaiškina, kad skundžiamu Druskininkų savivaldybės administracijos direktoriaus 2015 m. rugsėjo 8 d. įsakymu Nr. V35-806 Druskininkų savivaldybės administracijos direktorius, vykdydamas Vilniaus apygardos administracinio teismo 2010 m. balandžio 19 d. sprendimo administracinėje byloje Nr. I-841-142/2010 dalį dėl numeriu 6 pažymėtos teritorijos, patvirtino buvusio savininko N. K. turėtos žemės vietoje suformuotų natūra grąžinamų žemės sklypų planus su jų duomenimis.

Nesutikdama su pirmosios instancijos teismo nutartimi, pareiškėja, remdamasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, pažymi, jog privaloma ikiteisminė ginčo sprendimo tvarka turi būti aiškiai ir nedviprasmiškai nustatyta įstatyme, tačiau pirmosios instancijos teismo nurodyto Žemės reformos įstatymo nuostatos ginčui dėl Įsakymo teisėtumo netaikytinos.

Nurodo, jog Žemės reformos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje apibrėžiamas žemės reformos procesas, o 16 straipsnyje – žemės reformos vykdytojai. Teigia, kad šių įstatymo nuostatų turinys suponuoja, kad savivaldybės administracijos direktorius nėra 16 straipsnyje nurodytas žemės reformos vykdytojas, o savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymų dėl žemės sklypų nuosavybės teisių atkūrimui planų tvirtinimo priėmimas neįeina į šio įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje apibrėžtą žemės reformos procesą. Taigi Druskininkų savivaldybės administracijos direktoriui nesant Žemės reformos įstatymo 16 straipsnyje nurodytu žemės reformos vykdytoju, o ginčijamam Įsakymui nesant Žemės reformos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje apibrėžto žemės reformos proceso sudedamąja dalimi, skundas dėl šio akto panaikinimo nėra skundas dėl žemės reformos vykdytojo sprendimo. Atsižvelgiant į tai, taip pat į tai, jog įstatymų nuostatos, nustatančios privalomą ikiteisminę ginčo sprendimo tvarką, negali būti aiškinamos plečiamai, Žemės reformos įstatymo 18 straipsnyje nustatyta tvarka skundo dėl skundžiamo akto panaikinimo pateikimui ir nagrinėjimui nėra privaloma.

Pareiškėja pažymi, jog nagrinėjamu atveju ginčo nagrinėjimo ne per teismą tvarka šiuo atveju yra ne tik neprivaloma, bet apskritai nėra numatytas papildomas mechanizmas, galintis išspręsti pareiškėjos skunde nurodytąją teisinę problemą.

Remdamasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika taikant išankstinio ginčų nagrinėjimo ne per teismą tvarką reglamentuojančias teisės normas, kurioje išaiškinta, kad administracinių ginčų nagrinėjimo ne per teismą tvarka yra skirta tam, kad administracinis ginčas kompetentingos institucijos būtų išnagrinėtas ir išspręstas dar iki teismo, pareiškėja pažymi, jog pirmosios instancijos teismo nurodytosios institucijos (Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Druskininkų skyrius, Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos direktorius) yra nekompetentingos panaikinti Druskininkų savivaldybės administracijos direktoriaus 2015 m. rugsėjo 8 d. įsakymą Nr. V35-806 „Dėl natūra grąžinamų žemės sklypų (duomenys neskelbtini) planų tvirtinimo“, t. y. jos nėra šio administracinio ginčo išankstinio nagrinėjimo ne teismo tvarka institucijos.

Atsižvelgdama į visa tai, pareiškėja teigia, kad jos skundas dėl Įsakymo panaikinimo turi būti priimtas nagrinėti Kauno apygardos administraciniame teisme.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a :

III. Atskiruoju skundu skundžiama pirmosios instancijos teismo nutartis, kuria pareiškėjos skundą atsisakyta priimti, kadangi pareiškėja nesilaikė tai bylų kategorijai įstatymų nustatytos bylos išankstinio nagrinėjimo ne per teismą tvarkos (ABTĮ 37 str. 2 d. 3 p.).

Pirmosios instancijos teismas nustatė, jog pareiškėjos ginčijamas Druskininkų savivaldybės administracijos direktoriaus Įsakymu nebuvo priimtas sprendimas atkurti nuosavybės teises, suteikti žemės sklypą nuosavybėn neatlygintinai, parduoti, išnuomoti ar perduoti naudotis neatlygintinai žemės sklypą, juo tik patvirtinti natūra grąžinamų žemės sklypų planai su jų duomenimis ir pasiūlyta Nacionalinės žemės tarnybos Druskininkų skyriui spręsti žemės grąžinimo klausimą, remiantis patvirtintais žemės sklypų planais ir jų duomenimis, todėl Įsakymui apskųsti yra taikoma privaloma išankstinio ginčų nagrinėjimo ne per teismą tvarka.

Teisėjų kolegija pažymi, kad šios bylos pagal atskirąjį skundą dalykas yra tai, ar pareiškėjos skunde suformuluoti reikalavimai priklauso kategorijai tokių bylų, kurioms yra nustatyta išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka.

Pareiškėja į Kauno apygardos administracinį teismą su skundu kreipėsi, prašydama panaikinti Druskininkų savivaldybės administracijos direktoriaus 2015 m. rugsėjo 8 d. įsakymą Nr. V35-806 „Dėl natūra grąžinamų žemės sklypų (duomenys neskelbtini) planų tvirtinimo“, kuriuo patvirtinti natūra grąžinamų žemės sklypų planai ir pasiūlyta Nacionalinės žemės tarnybos Druskininkų skyriui spręsti žemės grąžinimo klausimą, remiantis šiais sklypų planais (b. l. 2). Iš Įsakymo preambulėje nurodytų teisės aktų matyti, kad šis administracinis aktas priimtas remiantis Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo (toliau – ir Atkūrimo įstatymas) 5 straipsniu, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1997 m. rugsėjo 29 d. nutarimu Nr. 1057 patvirtintos Piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo įgyvendinimo tvarkos (toliau – ir Atkūrimo įstatymo įgyvendinimo tvarka) 106 punktu, t. y. teisės aktais, kurie reglamentuoja nuosavybės atkūrimą į miesto žemę.

Atkūrimo įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 3 punkte numatyta, jog perduodant neatlygintinai nuosavybėn piliečiui naują Vyriausybės nustatyta tvarka įrengtą arba neįrengtą žemės sklypą, Vyriausybei patvirtinus jo dydį tame mieste, kuriame buvo turėtoji žemė, išskyrus Kuršių nerijos nacionalinio parko teritoriją, arba piliečių pageidavimu mieste, kuriame jie gyvena (išskyrus Vilniaus, Kauno, Klaipėdos, Šiaulių, Panevėžio, Alytaus, Marijampolės, Druskininkų, Palangos, Birštono miestus ir Kuršių nerijos nacionalinio parko teritoriją). Miestų teritorijų dalyse, kurios įrašytos į Lietuvos Respublikos nekilnojamųjų kultūros vertybių registrą (kultūros vietovių sąrašą), nauji žemės sklypai individualiai statybai bei kitai paskirčiai nuosavybėn neperduodami (išskyrus atvejus, kai šioje teritorijoje pagal teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus piliečiui nuosavybės teise turėtoje žemėje numatoma individuali statyba); neatlygintinai nuosavybėn perduodami naudojami žemės sklypai tik tiems asmenims, kuriems šiose miestų teritorijų dalyse nuosavybės teise priklauso gyvenamieji namai arba kiti pastatai. Piliečiui atsisakius jam perduodamo neatlygintinai nuosavybėn naujo Vyriausybės nustatyta tvarka įrengto arba neįrengto (pasirinktinai) žemės sklypo individualiai statybai, jam pageidaujant, kompensuojama vidutinė Vyriausybės nustatyto dydžio žemės sklypo tame mieste vertės pinigų suma pagal šio įstatymo 16 straipsnį. Šią pinigų sumą nustato Vyriausybė.

Atkūrimo įstatymo įgyvendinimo tvarkos 106 punkte be kita ko nurodyta, kad Nacionalinės žemės tarnybos vadovas arba jo įgaliotas žemėtvarkos skyriaus vedėjas sprendimą atkurti nuosavybės teises į žemę, esančią miestuose, grąžinant natūra turėtoje vietoje piliečiams, nuosavybės teise turintiems statinius, ar perduodant neatlygintinai nuosavybėn piliečiams, turintiems nuosavybės teise gyvenamuosius namus ar kitus statinius, jų naudojamą žemės sklypą prie šių statinių, taip pat jų naudojamus žemės sklypus kitai paskirčiai (daržui, sodui ir kitoms panašioms reikmėms), priima gavęs savivaldybės administracijos direktoriaus patvirtintą detalųjį planą, žemės sklypo planą, prilyginamą detaliojo teritorijų planavimo dokumentui, arba žemės valdos projektą ir žemės sklypo kadastro duomenų bylą, kurie turi būti pateikti ne vėliau kaip per 6 mėnesius nuo žemėtvarkos skyriaus prašymo suprojektuoti žemės sklypą ir organizuoti žemės sklypo kadastrinius matavimus pateikimo savivaldybės administracijos direktoriui. Sprendimą atkurti nuosavybės teises į žemę, esančią miestuose, perduodant neatlygintinai nuosavybėn piliečiams naują žemės sklypą individualiai statybai, taip pat daržui, sodui ir kitoms panašioms reikmėms, Nacionalinės žemės tarnybos vadovas arba jo įgaliotas žemėtvarkos skyriaus vedėjas priima pagal miestų teritorijų dalių, žemės sklypų grupių, žemės sklypų detaliuosius planus arba žemės valdos projektus ir patvirtintas žemės sklypų kadastro duomenų bylas, piliečiams pasirinkus žemės sklypą pagal nustatytą eilę, o sprendimą atkurti nuosavybės teises į žemę, iki 1995 m. birželio 1 d. buvusią miestams nustatyta tvarka priskirtose teritorijose, natūra grąžinant laisvą (neužstatytą) žemę turėtoje vietoje, – pagal savivaldybės administracijos direktoriaus patvirtintus žemės sklypų planus.

Pagal minėtą teisinį reguliavimą vienas iš subjektų, dalyvaujančių nuosavybės teisių atkūrimo į miesto žemę procedūroje yra savivaldybės administracijos direktorius. Nacionalinė žemės tarnyba gali priimti sprendimą dėl nuosavybė teisių atkūrimo į žemę natūrą tik po to, kai savivaldybės administracijos direktorius patvirtina galimo grąžinti žemės sklypo planą. Druskininkų savivaldybės administracijos direktoriaus 2015 m. rugsėjo 8 d. įsakymas Nr. V35-806, dėl kurio pareiškėja siekia iškelti administracinį ginčą, priimtas vykdant Atkūrimo įstatymo įgyvendinimo tvarkos 106 punkte numatytas procedūras, t. y. Įsakymu patvirtintas natūra grąžinamų laisvos žemės sklypų planas ir pasiūlyta Nacionalinei žemės tarnybai spręsti žemės grąžinimo klausimą. Minėtas įsakymas procedūrine prasme yra administracinis aktas, priimtas iki sprendimo atkurti (atsisakyti atkurti) nuosavybės teises į žemę priėmimo.

Vykdant Atkūrimo įstatymo 5 straipsnyje ir Atkūrimo įstatymo įgyvendinimo tvarkos 106 punkte pavestas funkcijas savivaldybės administracijos direktoriaus priimti aktai patenka į žemės reformos vykdymo sritį.

ABTĮ 25 straipsnio 1 dalis numato, jog prieš kreipiantis į administracinį teismą, viešojo administravimo subjektų priimti individualūs teisės aktai ar veiksmai (neveikimas) gali būti, o įstatymų nustatytais atvejais – turi būti ginčijami kreipiantis į išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka instituciją. Teisminės gynybos prieinamumo ir universalumo principas reikalauja, kad privaloma ikiteisminė ginčo sprendimo tvarka būtų aiškiai numatyta įstatyme (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2007 m. spalio 11 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS11-296/2007, Administracinių teismų praktika Nr. 3(13); 2006 m. spalio 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS5-434/2006; 2007 m. spalio 8 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS8-486/2007; 2010 m. kovo 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS858-209/2010, taip pat Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos, taikant išankstinio ginčų nagrinėjimo ne per teismą tvarką reglamentuojančias teisės normas, apibendrinimą (I dalį), „Administracinė jurisprudencija“, Nr. 19, p. 461–463).

Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 2 dalyje, įsigaliojusioje po 2010 m. liepos 1 d. (apskričių viršininkų administracijų panaikinimo) numatyta privaloma ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka patenka į ABTĮ 25 straipsnio 1 dalies taikymo sritį, nes šioje normoje nustatyta, kad prieš kreipiantis į administracinį teismą, viešojo administravimo subjektų priimti individualūs teisės aktai ar veiksmai (neveikimas) gali būti, o įstatymų nustatytais atvejais – turi būti ginčijami kreipiantis į išankstinio ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka instituciją. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija 2011 m. vasario 11 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. AS858-122/2011 pažymėjo, kad ta aplinkybė, jog savivaldybė nėra Nacionalinės žemės tarnybos padalinys nereiškia, kad savivaldybės administracijos aktai, veiksmai (neveikimas) negali būti skundžiami Nacionalinei žemės tarnybai, jei tai numato įstatymai (nagrinėjamu atveju – Žemės reformos įstatymo 18 str. 2 d.). Jeigu įstatymų leidėjas numatė, kad kuriuos nors konkrečius veiksmus žemės reformos procese atlieka savivaldybė, o savivaldybės atitinkamus aktus, veiksmus (neveikimą) privaloma skųsti ne teismo tvarka, tai tokie savivaldybės aktai, veiksmai (neveikimas) atitinka ABTĮ 25 straipsnio 1 dalies sąlygas dėl privalomo išankstinio ginčo ne teismo tvarka nagrinėjimo, nebent būtų aiškių įrodymų, jog toks reikalavimas konkrečioje situacijoje prieštarauja protingumo ar kitiems bendriesiems teisės principams. Nagrinėjamos bylos kontekste tokio prieštaravimo nėra. Analogiškos praktikos laikomasi ir kitose administracinėse bylose (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. lapkričio 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-610/2011; 2011 m. gruodžio 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-823/3011; 2012 m. spalio 24 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS858-728/2011 ir kt.).

Taigi Druskininkų savivaldybės administracijos direktorius 2015 m. rugsėjo 8 d. įsakymui Nr. V35-806 esant pagal Atkūrimo įstatymo įgyvendinimo tvarkos 106 punkte numatytą procedūrą parengtu ir priimtu administraciniu aktu dėl natūra grąžinamos žemės sklypo suformavimo nuosavybės teisių atkūrimui, jis patenka į Žemės reformos įstatymo 18 straipsnio 2 dalyje numatytą skundų kategoriją, todėl pirmosios instancijos teismas skundžiamoje nutartyje pagrįstai nurodė, kad nagrinėjamu atveju yra privaloma išankstinė ginčų nagrinėjimo ne teisme tvarka, kuria pareiškėja nepasinaudojo.

ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 3 punkte yra numatyta, kad administracinio teismo pirmininkas ar teisėjas (teismas) motyvuota nutartimi atsisako priimti skundą (prašymą), jeigu pareiškėjas nesilaikė tai bylų kategorijai įstatymų nustatytos bylos išankstinio nagrinėjimo ne per teismą tvarkos.

Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, apeliacinės instancijos teisėjų kolegija konstatuoja, kad pareiškėjos atskirasis skundas atmestinas kaip nepagrįstą, o Kauno apygardos administracinio teismo 2015 m. spalio 20 d. nutartis paliktina nepakeista.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 151 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a :

pareiškėjos D. P. atskirojo skundo netenkinti.

Kauno apygardos administracinio teismo 2015 m. spalio 20 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Laimė Baltrūnaitė

Stasys Gagys

Vaida Urmonaitė-Maculevičienė