2021-12-08 Nr. AB-26383-3-61-3-03327-2020-2 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eA-2786-492/2021

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-03327-2020-2

Procesinio sprendimo kategorija 41

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

SPRENDIMAS

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2021 m. gruodžio 8 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Romano Klišausko (kolegijos pirmininkas), Dainiaus Raižio ir Virginijos Volskienės (pranešėja),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. sausio 7 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos skundą atsakovui Kultūros paveldo departamentui prie Kultūros ministerijos dėl sprendimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I. 1. Pareiškėjas Vilniaus miesto savivaldybės administracija (toliau – ir Administracija) su skundu kreipėsi į teismą, prašydamas panaikinti Kultūros paveldo departamento prie Kultūros ministerijos (toliau – ir Departamentas) 2020 m. rugsėjo 14 d. nutarimą Nr. ATV-29 (toliau – ir Nutarimas).

2. Pareiškėjas paaiškino, kad Departamentas 2020 m. birželio 25 d. atliko faktinių duomenų patikrinimą vietoje (2020 m. birželio 26 d. aktas Nr. AAV-219 (toliau – ir Aktas)), kuriuo metu nustatė, jog kultūros paveldo objekto – Lukiškių aikštės (vertybės unikalus kodas registre 10371) – pietinėje dalyje supiltas smėlis, pastatyti įrenginiai, reklaminiai stendai bei pastatytas įrenginys (ekranas su reklama). Departamentas 2020 m. rugpjūčio 26 d. surašė protokolą Nr. ATV-27 (toliau – ir Protokolas), o Nutarimu paskyrė 1 000 Eur baudą.

3. Pareiškėjo teigimu, atsakovas neteisingai kvalifikavo tariamai padarytą teisės pažeidimą, nes Lietuvos Respublikos nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymo (toliau – ir NKPAĮ) 25 straipsnio 3 dalis nėra skirta Administracijai. Administracija negalėjo šios nuostatos pažeisti, kadangi ne jai buvo nustatyta pareiga patvirtinti Valstybei ir savivaldybei priklausančių kultūros paveldo objektų lankymo tipines taisykles. Taip pat NKPAĮ 25 straipsnio 3 dalyje nėra nustatyta jokia privaloma elgesio taisyklė Administracijai, todėl Departamentas, priimdamas ginčijamą Nutarimą, negalėjo konstatuoti pažeidimo bei paskirti baudą.

4. Pareiškėjo manymu, Nutarimas buvo surašytas pažeidžiant NKPAĮ nustatytus terminus, nes pagal NKPAĮ 311 straipsnio 2 dalį pradėtos bylos nagrinėjamos ir baudos skiriamos ne vėliau kaip per mėnesį nuo pažeidimo nustatymo dienos, tačiau ne vėliau kaip per 3 metus nuo pažeidimo padarymo dienos, o esant trunkamam teisės pažeidimui – per 3 metus nuo jo paaiškėjimo dienos. Departamentas apie tariamą pareiškėjo padarytą teisės pažeidimą, t. y. išankstinio pritarimo negavimą sužinojo 2020 m. birželio 25 d., atlikdamas faktinių aplinkybių patikrinimą vietoje, tačiau Protokolas buvo surašytas tik 2020 m. rugpjūčio 26 d., o bauda paskirta 2020 m. rugsėjo 14 d.

5. Nors Nutarime minimas Lietuvos Respublikos kultūros ministro 2005 m. birželio 9 d. įsakymu Nr. ĮV-237 „Dėl Valstybei ir savivaldybėms priklausančių kultūros paveldo objektų lankymo tipinių taisyklių patvirtinimo“ patvirtintų Taisyklių (toliau – ir Taisyklės) 7 punkto pažeidimas, tačiau Taisyklės netaikytinos ginčo teritorijai. Pagal NKPAĮ 25 straipsnio 3 dalį Vyriausybei ar jos įgaliotai institucijai suteikiama teisė patvirtinti pavyzdines taisykles, kuriomis būtų reglamentuojama patekimo tvarka, t. y. minėta nuostata nėra suteikiama teisė numatyti papildomas nuostatas dėl tam tikros veiklos galimumo ir pan., jei tai nėra susiję su patekimu į kultūros paveldo objektą. Todėl kyla abejonių dėl Taisyklių nuostatų suderinamumo su Lietuvos Respublikos specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo (toliau – ir Įstatymas) 60 straipsnio 4 dalies 2 punktu. Pareiškėjo įsitikinimu, Įstatymo nuostatos turi viršenybę tipinių taisyklių atžvilgiu, o supilant dirbtinį paplūdimį Lukiškių aikštėje jokie Įstatymo 60 straipsnio 4 dalies 2 punkto reikalavimai nebuvo pažeisti ir dėl to ginčo nėra. Atsižvelgus į Lukiškių aikštės pobūdį, taip pat į tai, kad ji yra vieša vieta, kurioje vyksta asmenų tranzitas ir savaiminis susibūrimas, t. y. jokių apribojimų nėra, todėl Taisyklių taikymas nagrinėjamai teritorijai laikytinas pertekliniu.

6. Taisyklėse nėra įtvirtintos sąvokos, kas yra laikoma „statiniu“ ar „įrenginiu“. Taisyklių 3 punkte tik numatoma, kad Taisyklių sąvokos atitinka NKPAĮ apibrėžtas sąvokas, o NKPAĮ jos taip pat nėra apibrėžtos. NKPAĮ nurodyta, kad įstatyme vartojamos sąvokos yra suprantamos taip, kaip jos apibrėžtos Lietuvos Respublikos statybos įstatyme (toliau – ir SĮ). Vadovaujantis SĮ 2 straipsnio 19, 84, 90 dalimis Lukiškių aikštėje, įrengiant smėlio paplūdimį, jokie statiniai ir įrenginiai, kaip jie suprantami SĮ prasme, nebuvo pastatyti ir tokiems veiksmams – smėlio paplūdimio instaliacijos įrengimui, įskaitant ir ekraną – jokio derinimo nereikėjo. Nebuvo sumontuotos jokios laikančiosios konstrukcijos, nebuvo pastatyti statiniai ar įrenginiai, kurie būtų laikomi statiniais, o dirbtinis paplūdimys bei ekranas vertintini kaip kilnojamieji daiktai, kurie laisvai gali būti perkelti iš vienos teritorijos į kitą.

7. Pareiškėjas pažymėjo, jog Nutarime nėra pagrindžiamas paskirtos 1 000 Eur baudos dydis. Jame nėra aišku, ar atsakovas vertino pažeidimo pobūdį ir mastą, nėra nustatyta padaryta žala.

8. Atsakovas Departamentas atsiliepime į skundą prašė skundą atmesti.

9. Atsakovas nesutiko su Administracijos teiginiu, kad Nutarimu nėra nustatytas konkretus NKPAĮ reikalavimo pažeidimas. NKPAĮ 25 straipsnio 3 dalyje yra įtvirtinta blanketinė norma, kuri nustato, kad valstybei ar savivaldybėms priklausančių kultūros paveldo objektų lankymo tipinės taisykles tvirtina Vyriausybė arba jos įgaliota institucija. Taisyklės nustato lankymosi valstybei ir savivaldybėms priklausančiuose kultūros paveldo objektuose, jų teritorijose ir apsaugos zonose jų pažinimo istorijos, meno ir mokslo požiūriu bei viešojo naudojimo tikslais reikalavimus ir apribojimus, t. y. nustato teises ir pareigas.

10. Departamento Vilniaus teritorinis skyrius nė viename priimtame individualiame administraciniame akte nėra konstatavęs, kad Lukiškių aikštėje vykdomi/atlikti statybos darbai, kaip tai apibrėžta SĮ. Statybos darbai nebuvo atlikti kultūros paveldo objekto teritorijoje, o buvo pastatytas įrenginys – ekranas. Valstybinės lietuvių kalbos komisijos konsultacijų bankas sąvokas „įrenginiai“, „įranga“, „įrengimai“ apibrėžia – Technikai įrenginiu vadina tam tikros paskirties, dažniausiai stacionariai įrengtą, sudėtingą aparatą. Įranga yra aparatų, įrenginių, prietaisų, įtaisų ir kitokių techninių priemonių visuma. Todėl yra akivaizdu, kad Aktu fiksuotas ekranas yra įrenginys.

11. Taisyklių 7 punkte įtvirtintas reikalavimas iš anksto raštu suderinti su atsakinga už kultūros paveldo objekto apsaugą institucija įrenginių naudojimą kultūros paveldo objekte, tačiau nagrinėjamu atveju tai padaryta nebuvo. Todėl teiginys, kad Nutarimas buvo priimtas pažeidžiant NKPAĮ nustatytus terminus, laikytinas nepagrįstu. Departamento Vilniaus teritorinis skyrius 2020 m. birželio 25 d. atliko kultūros paveldo objekto patikrinimą, tačiau šios datos negalima laikyti pažeidimo nustatymo data, nes tyrimo pradžioje buvo nagrinėjamas ir kvalifikuojamas galbūt padarytas Įstatymo 60 straipsnio 4 dalies 2 punkto pažeidimas bei buvo teikiami reikalavimai būtent dėl šio teisės akto reikalavimo pažeidimo.

Įstatymo leidėjas, vadovaujantis NKPAĮ 311 straipsniu, įpareigoja Departamentą už NKPAĮ pažeidimus surašyti Lietuvos Respublikos administracinių nusižengimų kodekse (toliau – ir ANK) nustatyto turinio protokolą. Todėl Departamento Vilniaus teritorinis skyrius, priimdamas teisėtą ir objektyvų sprendimą – surašyti teisės aktų reikalavimus atitinkantį protokolą už NKPAĮ pažeidimą, privalo išsiaiškinti visas bylai reikšmingas aplinkybes: nustatyti, ar buvo pažeistos NKPAĮ nuostatos, nustatyti kaltus asmenis, gauti atsakomybėn traukiamo asmens paaiškinimus, juos įvertinti ir pan.

Departamento Vilniaus teritorinis skyrius dėl kultūros paveldo objekte pastatyto įrenginio – ekrano, pastatymo privalėjo kreiptis ir gauti paaiškinimus iš kitų subjektų – AB „Teo“, UAB „Partizanas“, nes Administracija neįvardino, kad yra atsakinga ar organizavo įrenginio – ekrano, pastatymo darbus. Departamento Vilniaus teritorinis skyrius, tik gavęs iš visų subjektų prašomus duomenis bei juos įvertinęs, neteisėtą įrenginio – ekrano pastatymą traktavo kaip NKPAĮ nuostatų pažeidimą ir nustatė atsakingą dėl Taisyklių 7 punkto pažeidimo bei tuo pažeistą NKPAĮ 25 straipsnio 3 dalį.

Todėl 1 mėn. nuo pažeidimo nustatymo termino pradžia laikytina 2020 m. liepos 27 d. surašyto reikalavimo Nr. RV-39 data, kadangi būtent šiame reikalavime inkriminuojamas pareiškėjo galbūt padarytas NKPAĮ 25 straipsnio 3 dalies pažeidimas. Protokolas buvo surašytas 2020 m. rugpjūčio 26 d. t. y. nepraleidus NKPAĮ 311 straipsnyje 2 dalyje nustatyto termino. Naikinamuoju laikytinas 3 metų terminas, o ne 1 mėn. terminas. Taigi, net jeigu ir minėtas 1 mėn. terminas būtų praleistas, tai nebūtų pagrindas panaikinti Nutarimą.

12. Departamentas nurodė, jog NKPAĮ 31 straipsnyje numatyta, kad už šio įstatymo pažeidimą juridiniams asmenims ar kitoms organizacijoms ar jų padaliniams skiriama bauda nuo 868 Eur iki 11 584 Eur. Departamento Vilniaus teritorinis skyrius išnagrinėjo bylą ir įvertino atsakomybę lengvinančią aplinkybę, jog pareiškėjas bendradarbiavo, t. y. teikė paaiškinimus, anksčiau nebuvo baustas už NKPAĮ pažeidimus.

II. 13. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2021 m. sausio 7 d. sprendimu pareiškėjo Administracijos skundą atmetė.

14. Teismas nustatė, kad 2020 m. birželio 25 d. Departamentas atliko kultūros paveldo objekto – Lukiškių aikštės patikrinimą, kuris buvo fiksuotas Akte, konstatuojant, kad kultūros paveldo objekto – Lukiškių aikštės – pietinėje dalyje supiltas smėlis, pastatyti įrenginiai, reklaminiai stendai bei pastatytas įrenginys, t. y. ekranas su stendu. Departamentas 2020 m. birželio 26 d. surašė reikalavimą Nr. RV-27 Administracijai, reikalaudamas juridinio asmens vadovo 2020 m. liepos 3 d. atvykti išsiaiškinti faktines aplinkybes dėl Lukiškių aikštėje atliktų darbų, galbūt pažeisto Įstatymo 60 straipsnio 4 dalies 2 punkto.

Administracija 2020 m. liepos 2 d. raštu Nr. A51-83952/20(3.3.4.3E-AD24) pateikė paaiškinimą, argumentuodama, kad jokie teisės aktai nebuvo pažeisti, 2020 m. liepos 7 d. raštu Nr. A51-84660/20(3.3.4.3E-AD24) pateikė papildomus paaiškinimus. Departamentas, vykdydamas tyrimą dėl kultūros paveldo objekte pastatyto įrenginio, 2020 m. liepos 15 d. surašė reikalavimą Nr. RV-36 AB „Teo“, kuriuo pareikalavo atvykti į Departamento Vilniaus teritorinį skyrių faktinių aplinkybių išaiškinimui dėl galbūt padaryto Įstatymo 60 straipsnio 4 dalies 2 punkto pažeidimo.

AB „Teo“ 2020 m. liepos 22 d. raštu Nr. 2020-02218 pateikė paaiškinimus, jog Lukiškių aikštės instaliaciją – paplūdimį, rengė ir organizavo Administracija bei marketingo paslaugas teikianti organizacija – UAB „Partizanas“. Departamentas 2020 m. liepos 23 d. surašė reikalavimą Nr. RV-38 UAB „Partizanas“ reikalaudamas pateikti rašytinius paaiškinimus apie įrenginio – ekrano pastatymo Lukiškių aikštėje aplinkybes. 2020 m. liepos 29 d UAB „Partizanas“ pateikė paaiškinimus. Departamento Vilniaus teritorinis padalinys, surinkęs duomenis apie įrenginio-ekrano pastatymą kultūros paveldo objekto teritorijoje, nustatė, kad tai organizavo pareiškėjas, galbūt pažeisdamas NKPAĮ 25 straipsnio 3 dalies nuostatas, todėl 2020 m. liepos 27 d. surašė reikalavimą Nr. RV-39, prašydamas atvykti išaiškinti faktines aplinkybes.

Pareiškėjas 2020 m. liepos 29 d. raštu Nr. A51-95139/20(3.3.2.12E-AD24) paprašė atidėti reikalavimo įvykdymo terminą iki 2020 m. rugpjūčio 16 d. bei prašė suteikti galimybę susipažinti su surinkta tyrimo medžiaga, pateikti paaiškinimus. Pareiškėjas 2020 m. rugpjūčio 25 d. raštu Nr. A51-106005/20(3.3.4.3E-AD24) pateikė papildomus paaiškinimus. Departamentas, įvertinęs surinktą medžiagą, 2020 m. rugpjūčio 26 d. surašė pareiškėjui protokolą Nr. ATV-27 dėl NKPAĮ pažeidimo ir 2020 m. rugsėjo 14 d. nutarimu Nr. ATV-29 skyrė jam 1 000 Eur baudą už NKPAĮ 25 straipsnio 3 dalies ir Taisyklių 7 punkto pažeidimus.

15. Teismas pažymėjo, jog NKPAĮ 25 straipsnio 3 dalyje yra įtvirtinta blanketinė norma į Valstybei ir savivaldybėms priklausančių kultūros paveldo objektų lankymo tipines taisykles. Tačiau tiek Protokole ir Nutarime aiškiai konstatuota, kad pareiškėjas pažeidė Taisyklių 7 punkto reikalavimus, t. y. Lukiškių aikštėje organizavo ir įrengė paplūdimį su paplūdimio instaliacija (TV ekranas, reklama) be derinimo su Departamentu, atsakingu už kultūros paveldo apsaugą. Taisyklės aiškiai nustato, kad toks veiksmas kultūros objekte iš anksto raštu turi būti suderintas su atsakinga už kultūros paveldo objekto apsaugą institucija. Kultūros paveldo objekte leidžiama naudoti laikinuosius statinius, įrenginius ar technines priemones tik iš anksto suderinus.

16. Teismas nurodė, jog NKPAĮ vartojama sąvoka „pažeidimo nustatymo diena“ reiškia momentą, kai institucija, įgaliota surašyti protokolą, nustato pakankamai duomenų, būtinų tokiam pažeidimui užfiksuoti ir kvalifikuoti. Tokie duomenys yra pažeidimo padarymo aplinkybės, pažeidimą kvalifikuojančios aplinkybės bei traukiamo asmens atsakomybėn nustatymas. Šiuo atveju Departamentas, atlikęs išsamų tyrimą ir surinkęs pakankamai duomenų, 2020 m. rugpjūčio 26 d. surašė Protokolą. Departamentas, nepraėjus NKPAĮ 311 straipsnio 2 dalyje numatytam 1 mėn. nuo pažeidimo nustatyto dienos terminui, t. y. 2020 m. rugsėjo 14 d. Nutarimu paskyrė pareiškėjui baudą, t. y. terminų nepraleido.

17. Teismas atkreipė dėmesį, jog net ir nustačius, kad Nutarimas yra formaliai teisėtas, turi būti vertinama, ar sprendimas pareiškėjui skirti 1 000 Eur baudą yra proporcingas. Šiuo atveju nėra nustatyta aplinkybių, kad pareiškėjo veiksmai kultūros paveldo objektui būtų padarę didelę ar nepataisomą žalą. Atsakovas nustatė pareiškėjo atsakomybę lengvinančias aplinkybes – bendradarbiavimą su Departamentu, nebaustas pagal NKPAĮ 31 straipsnį, teikė paaiškinimus, o sunkinančių aplinkybių nėra. Todėl, teismo vertinimu, pareiškėjui pagrįstai buvo paskirta arti minimalios ekonominė sankcija, ji yra proporcinga padarytam pažeidimui.

18. Įvertinęs nurodytas aplinkybes, teismas sprendė, jog Departamentas iš esmės teisingai taikė teisės normas, išsamiai išnagrinėjo faktines bylos aplinkybes, priėmė pagrįstą ir teisėtą Nutarimą, todėl pareiškėjo skundą atmetė.

III. 19. Pareiškėjas Administracija apeliaciniame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. sausio 7 d. sprendimą ir tenkinti pareiškėjo skundą.

20. Pareiškėjas pažymi, jog skunde buvo itin akcentuotas Nutarimo priėmimo kontekstas, kuris pirmosios instancijos teismo buvo neįvertintas, t. y. Lukiškių aikštėje sukūrus viešąją erdvę, skirtą miestiečių poilsiui, netruko atsirasti politinių bandymų kompromituoti tokį Vilniaus miesto savivaldybės sprendimą. Nors teismas nurodė, kad neturi pareigos pasisakyti dėl visų procesiniuose dokumentuose išdėstytų argumentų, tačiau, pareiškėjo manymu, teismas turėjo pasisakyti dėl visų esminių ir teisingam bylos išnagrinėjimui reikšmingų argumentų, o tai šiuo atveju padaryta nebuvo. Teismas nevertino Administracijos veiksmų dėl tariamai padaryto NKPAĮ pažeidimo, netinkamai vertino Taisyklių 7 punkto, kaip blanketinės normos, turinį ir galią NKPAĮ kontekste bei nevykdė pareigos įvertinti paskirtos baudos adekvatumą.

21. Pareiškėjo teigimu, tam, kad nutarimas, kuriuo nubaustas asmuo, būtų pripažintas teisėtu ir pagrįstu, turi būti nustatytas NKPAĮ reikalavimų pažeidimas. NKPAĮ 25 straipsnio 3 dalyje nėra nustatyta jokia privaloma elgesio taisyklė Administracijai, todėl ji šios nuostatos pažeisti negalėjo. Nors teismas sprendime nurodė, kad Administracija buvo nubausta pagal Taisyklių 7 punktą, tačiau Taisyklėse nėra reglamentuota atsakomybė už jų pažeidimus ir konkrečios, aiškios pažeidimo teisenos procedūros. Nutarime, priešingai nei teigiama teismo sprendime, yra vienareikšmiškai, eksplicitiškai nurodoma, kad bauda Administracijai yra skiriama už NKPAĮ 25 straipsnio 3 dalies pažeidimą, dėl ko visa pažeidimo tyrimo procedūra vyko pagal NKPAĮ VI skirsnio nuostatas. Pareiškėjo įsitikinimu, NKPAĮ 25 straipsnio 3 dalyje numatyta blanketinė norma savaime nereiškia, kad Taisyklės yra NKPAĮ sudedamoji dalis ir už tariamą Taisyklių pažeidimą galima taikyti NKPAĮ numatytą atsakomybę už NKPAĮ pažeidimus bei NKPAĮ numatytas pažeidimo teisenos procedūras. Tokį aiškinimą yra nurodęs ir Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas.

22. Pareiškėjas teigia, kad Nutarimas buvo surašytas pažeidžiant NKPAĮ nustatytus terminus. NKPAĮ yra nustatyti patraukimo už pažeidimą atsakomybėn terminai: 1 mėn. terminas nėra naikinamasis ir jo pradžia siejama su pažeidimo nustatymo diena; 3 m. termino pradžia sutampa su pažeidimo padarymo diena, o jo pasibaigimas patraukimą atsakomybėn už tokio pobūdžio pažeidimą daro negalimu. Aplinkybė, kada buvo gauta arba objektyviai turėjo ir galėjo būti gauta pakankamai duomenų pažeidimui užfiksuoti bei kvalifikuoti, t. y. momentas, laikytinas pažeidimo nustatymo diena, nuo kurios skaičiuotinas vieno mėnesio terminas sankcijai skirti, yra įrodinėjimo dalykas kiekvienoje byloje. Nagrinėjamu atveju atsakovas apie tariamai Administracijos padarytą teisės pažeidimą (išankstinio pritarimo negavimą) sužinojo 2020 m. birželio 25 d., atlikdamas faktinių aplinkybių patikrinimą vietoje, tačiau Protokolas buvo surašytas tik 2020 m. rugpjūčio 26 d., o bauda paskirta tik 2020 m. rugsėjo 14 d. Pareiškėjo nuomone, po faktinių aplinkybių patikrinimo vietoje vykęs duomenų rinkimas buvo perteklinis, neoperatyvus, dėl ko bauda Administracijai buvo paskirta ne per 1 mėn. nuo pažeidimo užfiksavimo.

23. Nutarime minimas Taisyklių 7 punkto pažeidimas, nors Taisyklės netaikytinos ginčo teritorijai. Tačiau šios aplinkybės pirmosios instancijos teismas nevertino. Atsižvelgus į Lukiškių aikštės pobūdį (tai yra vieša vieta, kurioje vyksta asmenų tranzitas ir savaiminis susibūrimas), t. y. jokių ribojimų patekti į šią vietą nėra, dėl to Taisyklių taikymas nagrinėjamai teritorijai laikytinas pertekliniu. Be to, šiuo atveju, atsižvelgiant į dokumentų hierarchiją, pareiškėjo nuomone, Įstatymo nuostatos turi viršenybę tipinių taisyklių atžvilgiu, o supilant dirbtinį paplūdimį Lukiškių aikštėje jokie Įstatymo 60 straipsnio 4 dalies 2 punkto reikalavimai, taikomi aikštės užimamam žemės sklypui, nebuvo pažeisti ir dėl to ginčo nėra.

24. Pareiškėjo vertinimu, Lukiškių aikštėje, įrengiant smėlio paplūdimio instaliaciją, jokie statiniai ir įrenginiai, kaip jie suprantami SĮ prasme, nebuvo pastatyti ir tokiems veiksmams – smėlio paplūdimio instaliacijos įrengimui, įskaitant ir ekraną - jokio derinimo nereikėjo. Nagrinėjamu atveju Lukiškių aikštėje įrengiant smėlio paplūdimio instaliaciją, įskaitant ir ekraną, nebuvo atlikti jokie statybos darbai, nebuvo sumontuotos jokios laikančiosios konstrukcijos, t. y. statiniai ir įrenginiai, kurie būtų laikomi statiniais, nebuvo pastatyti, t. y. tiek dirbtinis paplūdimys, tiek ir ekranas vertintini kaip kilnojamieji daiktai, kurie laisvai gali būti perkelti iš vienos teritorijos į kitą. Kadangi Lukiškių aikštėje nebuvo pastatyti jokie statiniai, kaip tai suprantama pagal SĮ, vadinasi, jokie derinimai su už kultūros paveldo apsaugą atsakinga institucija nebuvo reikalingi ir Taisyklių 7.2 punkto reikalavimai nebuvo pažeisti.

25. Nutarime nėra pagrindžiama, kodėl Administracijai buvo paskirta būtent 1 000 Eur bauda. Nors atsakovas nustatė tik lengvinančias aplinkybes, Nutarime nepaaiškinama, kodėl skirta būtent tokio dydžio bauda. Be to, nenustatyta, kad dėl pareiškėjo veiksmų kilo kokia nors žala.

26. Nutarimas turi atitikti Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 8 straipsnyje individualiam administraciniam aktui keliamus reikalavimus. Nutarime nėra vertinami Administracijos pateikti paaiškinimai iki Nutarimo surašymo (tik nurodoma, kad tokie paaiškinimai buvo pateikti, tačiau nei jų santrauka, nei teisinis vertinimas nėra pateikiamas), dėl ko kyla pagrįstų abejonių dėl atsakovo objektyvumo. Be to, Nutarime pateikti baudos skyrimo motyvai yra abstraktūs ir lakoniški, nėra motyvų dėl NKPAĮ pažeidimo ir paskirtos baudos dydžio.

27. Atsakovas Departamentas atsiliepime į apeliacinį skundą prašo Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. sausio 7 d. sprendimą palikti nepakeistą, o apeliacinį skundą atmesti.

28. Atsakovas nurodo, kad Taisyklių preambulėje nurodoma, jog vadovaujantis NKPAĮ 25 straipsnio 3 dalimi, Lietuvos Respublikos kultūros ministras tvirtina pridedamas Valstybei ir savivaldybei priklausančių kultūros paveldo objektų lankymo tipines taisykles. Taip pat preambulėje nurodoma, kad taisyklėmis yra įgyvendinama NKPAĮ nuostata. Asmenys, pažeidę Taisyklių reikalavimus, atsako Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka (Taisyklių 11 p.). Taigi Departamentas tinkamai traktavo, jog Administracija pažeidė Taisyklių 7 punktą bei padarė NKPAĮ 25 straipsnio 3 dalyje numatytą pažeidimą.

29. Departamentas nepraleido NKPAĮ 311 straipsnio 2 dalyje nustatytų terminų. Pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką NKPAĮ 311 straipsnio 2 dalies nuostata dėl pažeidimo nustatymo dienos yra adresuota bylą nagrinėjančiai institucijai. Tai reiškia, kad tik šiai institucijai nustačius pažeidimo padarymo faktą (šiai institucijai gavus patikimą ir teisės aktų nustatytu būdu įformintą informaciją apie galbūt padarytą NKPAĮ pažeidimą), aptariamas terminas yra pradedamas skaičiuoti.

30. Atsakovas pažymi, jog Departamentas siekė išsiaiškinti visas reikšmingas faktines aplinkybes, rinko būtinus duomenis, kurie padėjo nustatyti NKPAĮ pažeidimą. Iš Departamento veiksmų sekos akivaizdžiai matyti, kad tyrimas vyko operatyviai ir tik surinkus visus bylai reikšmingus duomenis, t. y. nustatytas kaltas asmuo, gautas atsakomybėn traukiamo asmens paaiškinimas, įvertinti paaiškinimai, Administracijai buvo surašytas Protokolas.

31. Priimant Nutarimą buvo nustatytos tik atsakomybę lengvinančios aplinkybės, sunkinančių aplinkybių nenustatyta, tačiau pastebėtina, jog Administracijai buvo bauda, artima minimaliam dydžiui.

Teisėjų kolegija

konstatuoja:

IV. 32. Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl Kultūros paveldo departamento 2020 m. rugsėjo 14 d. nutarimo Nr. ATV-29, kuriuo Vilniaus miesto savivaldybės administracijai paskyrė 1 000 Eur baudą už Lietuvos Respublikos nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymo 25 straipsnio 3 dalies nuostatų, t. y. Valstybei ir savivaldybėms priklausančių kultūros paveldo objektų lankymo tipinių taisyklių 7 punkto, pažeidimą, teisėtumo ir pagrįstumo.

33. Nutarimu buvo konstatuota, kad kultūros paveldo objekto – Lukiškių aikštės pietinėje dalyje supiltas smėlis, pastatyti įrenginiai, reklaminiai stendai bei pastatytas įrenginys – ekranas su reklama, perduodantis informaciją, kurio įrengimas bei naudojama reklama nebuvo derinama su už kultūros paveldo apsaugą atsakinga institucija. Vilniaus miesto savivaldybės administracija, tvarkydama ir įrengdama įrenginius kultūros paveldo objekte – Lukiškių aikštėje, pažeidė NKPAĮ 25 straipsnio 3 dalies nuostatas, kurios numato, kad valstybei ir savivaldybėms priklausančių kultūros paveldo objektų lankymo tipines taisykles tvirtina Vyriausybė arba jos įgaliota institucija, bei Taisyklių 7 punkte įtvirtintus reikalavimus, kad tik iš anksto raštu suderinus su atsakinga už kultūros paveldo objekto apsaugą institucija kultūros paveldo objekte leidžiama naudoti laikinuosius statinius, įrenginius ar technines priemones.

34. Pirmosios instancijos teismas, įvertinęs nustatyto pažeidimo aplinkybes, ginčo santykius reglamentuojančias teisės normas, Nutarimo priėmimo procedūrą bei terminus, Administracijos skundą dėl Nutarimo panaikinimo atmetė.

35. Administracija, apeliaciniame skunde nesutikdama su pirmosios instancijos teismo sprendimu, akcentavo, kad teismas neatsižvelgė į Nutarimo priėmimo politinį kontekstą, bei iš esmės pakartojo skunde pirmosios instancijos teismui nurodytus argumentus – kad NKPAĮ 25 straipsnio 3 dalyje nėra savivaldybei nustatyta jokia privaloma elgesio taisyklė, Taisyklių 7 punkte nėra reglamentuota atsakomybė už jų pažeidimus; mano, kad Taisyklių 7.2 punkto reikalavimų nepažeidė, paskirta bauda pernelyg didelė.

36. Pagal Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 140 straipsnio 1 dalį teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas bylą, patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų. Teismas peržengia apeliacinio skundo ribas, kai to reikalauja viešasis interesas arba kai neperžengus apeliacinio skundo ribų būtų reikšmingai pažeistos valstybės, savivaldybės ir asmenų teisės bei įstatymų saugomi interesai. Teismas taip pat patikrina, ar nėra šio įstatymo 146 straipsnio 2 dalyje nurodytų sprendimo negaliojimo pagrindų (2 d.). Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje suformuotos nuostatos, kad apeliacinis procesas nėra bylos nagrinėjimo pirmosios instancijos teisme pratęsimas apeliacinės instancijos teisme. Apeliacinės instancijos teismas paprastai bylą gali tikrinti tik ta apimtimi, kuria byla buvo išnagrinėta pirmosios instancijos teisme ir kuri buvo užfiksuota pirmosios instancijos teismo sprendimu (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. gegužės 8 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-77-575/2015 ir kt.). Taigi apeliacija administraciniame procese yra ne pakartotinis bylos nagrinėjimas ar bylos nagrinėjimo pirmosios instancijos teisme pratęsimas, o jau priimto teismo sprendimo teisėtumo ir pagrįstumo tikrinimas, remiantis jau byloje esančia medžiaga.

37. NKPAĮ 31 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, kad fiziniai ir juridiniai asmenys, pažeidę šio įstatymo nuostatas, atsako įstatymų nustatyta tvarka. Už šio įstatymo pažeidimą juridiniams asmenims arba kitoms organizacijoms ar jų padaliniams skiriama bauda nuo 868 Eur iki 11 584 Eur. Juridinių asmenų arba kitų organizacijų ar jų padalinių padaryti šio įstatymo pažeidimai nagrinėjami, nutarimai skundžiami ir vykdomi šio ir kitų įstatymų nustatyta tvarka (NKPAĮ 31 str. 2 d.).

38. NKPAĮ 25 straipsnio 3 dalyje įtvirtinta, kad valstybei ir savivaldybėms priklausančių kultūros paveldo objektų lankymo tipines taisykles tvirtina Vyriausybė arba jos įgaliota institucija. Tokia įstatymo nuostata suponuoja, kad kultūros paveldo objektų valdytojams yra privalomos tipinių taisyklių nuostatos, kurios numato lankymosi valstybei ir savivaldybėms priklausančiuose kultūros paveldo objektuose, jų teritorijose ir apsaugos zonose jų pažinimo istorijos, meno ir mokslo požiūriu, taip pat ir viešojo naudojimo tikslais reikalavimus ir apribojimus (Taisyklių 1 p.). Pirmosios instancijos teismas, sistemiškai aiškindamas teisės normas, pagrįstai nurodė, kad NKPAĮ 25 straipsnio 3 dalies normos yra blanketinės, nukreipiančios į Taisykles. Taisykles turi teisę patvirtinti įstatyme numatyti subjektai (Vyriausybė arba jos įgaliota institucija), jose nustatytų reikalavimų įgyvendinimas neatsiejamas nuo NKPAĮ nuostatų tinkamo realizavimo, tai lemia, kad Taisyklėse nustatytų kultūros paveldo objektų viešojo naudojimo reikalavimai ir apribojimai privalomi kultūros paveldo objektų valdytojams, taigi ir pareiškėjui.

39. Taisyklių 7.2. punkte nustatyta, kad tik iš anksto raštu suderinus su atsakinga už kultūros paveldo objekto apsaugą institucija kultūros paveldo objekte leidžiama naudoti laikinuosius statinius, įrenginius ar technines priemones. Pagal Statybos įstatymo 2 straipsnio 19 punkto nuostatas, įrenginiai – mašinos, prietaisai, įtaisai energijai, medžiagoms gaminti ir informacijai priimti, perduoti ar keisti. Departamentas 2020 m. birželio 25 d. atliko kultūros paveldo objekto – Lukiškių aikštės patikrinimą, kuris buvo fiksuotas faktinių duomenų patikrinimo akte Nr. AAV-219, ir konstatavo, kad kultūros paveldo objekto – Lukiškių aikštės – pietinėje dalyje supiltas smėlis, pastatyti įrenginiai, reklaminiai stendai bei pastatytas įrenginys, t. y. ekranas su stendu. Pareiškėjas teismui nenurodė pagrįstų argumentų, kuriais galėtų būti paneigiamas Akte fiksuotas faktas bei pirmosios instancijos teismo padaryta išvada, jog pareiškėjas Lukiškių aikštėje organizavo ir įrengė paplūdimį su paplūdimio instaliacija (TV ekranas, reklama) be derinimo su Kultūros paveldo departamentu, atsakingu už kultūros paveldo apsaugą.

40. Kitas nagrinėjamu atveju reikšmingas aspektas –atsakomybės už padarytą pažeidimą taikymo teisinis pagrindas. Tiek atsakovas, tiek pirmosios instancijos teismas rėmėsi NKPAĮ 31 straipsnio 1 ir 2 dalyse įtvirtintomis nuostatomis, vertindamas, kad jos numato atsakomybės taikymą ne tik už šio įstatymo, bet ir jo nuostatų įgyvendinimą reglamentuojančių teisės aktų pažeidimus. Teisėjų kolegija, nesutikdama su šiuo vertinimu, pažymi, kad, remiantis Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punktu, viešojo administravimo subjektas savo veikloje privalo vadovautis įstatymo viršenybės principu, kuris reiškia, kad viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti teisės aktuose, o veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus. Administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais. Tai reiškia, kad visais atvejais teisinės atsakomybės, pasireiškiančios kaip tam tikrų piniginių baudų, ekonominių sankcijų ar kitokių priverstinių priemonių pažeidėjui skyrimas, taikymo pagrindas ir sąlygos turi būti eksplicitiškai nustatytas aukščiausios galios teisės akte – įstatyme.

41. Administracinės teisės blanketinės normos aiškinamos kaip tokios, kuriose pati elgesio taisyklė nenustatyta, bet duota nuoroda į atitinkamą teisės aktą arba nurodoma, koks valstybinio ar vietos savivaldos valdymo (administravimo) subjektas jas (normas) gali nustatyti. Blanketinės normos nustato elgesio taisykles pačia bendriausia forma ir niekaip jų nekonkretizuoja. Jos detalizuojamos specialiuose norminiuose aktuose, kurie egzistuoja atskirai nuo administracinės teisės blanketinių normų. Administracinės teisės blanketinė norma nukreipia į kitą norminį administracinį teisės aktą (Bakaveckas, A., Administracinė teisė: teorija ir praktika I d. Vilnius: Leidykla MES, 2012, p. 286, 289). Taigi iš teisės doktrinos taip pat matyti, jog pagal savo konstrukciją blanketinės teisės normos nukreipia būtent į kitus norminius administracinius aktus (žr., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. gegužės 12 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-4-602/2016). Norminiai aktai, į kuriuos nukreipia blanketinės teisės normos, savaime negali būti laikomi pirmųjų sudėtine dalimi, taigi ir atsakomybės taikymas už jų pažeidimus turi būti įstatymu įtvirtintas savarankiškai.

42. Nagrinėjamu atveju minėta, kad NKPAĮ 31 straipsnyje nėra nurodyta, jog atsakomybė taikoma ne tik už įstatymo, bet ir jo įgyvendinimą reglamentuojančių norminių teisės aktų, be kita ko, Taisyklių, pažeidimus. Taisyklių 11 punkte įtvirtinta nuostata, kad jų pažeidimas užtraukia atsakomybę įstatymų nustatyta tvarka, kai nėra konkrečiame įstatyme įtvirtinta atsakomybė už minėtose Taisyklėse nustatytų reikalavimų ir ribojimų pažeidimus, negali būti laikoma teisiniu pagrindu taikyti pareiškėjui atsakomybę.

43. Pirmosios instancijos teismas, spręsdamas pareiškėjui taikytinų priemonių teisėtumo klausimą, padarė nepagrįstą išvadą, kad už NKPAĮ 25 straipsnio 3 dalyje numatytų Taisyklių pažeidimą atsakomybė gali būti pritaikyta vadovaujantis NKPAĮ 31 straipsniu; net ir konstatavus teisės spragą, ji negali būti nagrinėjamu atveju užpildoma plečiamai aiškinant NKPAĮ 31 straipsnio nuostatas, nes administracinės atsakomybės taikymas įstatyme nenumatytu atveju prieštarautų įstatymo viršenybės principui. Tokiu atveju, kai už Taisyklių reikalavimų neatitinkantį elgesį atsakomybė nėra nustatyta įstatyme, ji negalėjo būti taikoma, todėl atsakovo Nutarimas priimtas neteisėtai.

44. Atsižvelgdama į išdėstytus argumentus, teisėjų kolegija pareiškėjo apeliacinį skundą tenkina, pirmosios instancijos teismo sprendimą panaikina ir priima naują sprendimą, kuriuo pareiškėjo skundą dėl Departamento priimto Nutarimo panaikinimo patenkina (ABTĮ 91 str. 1 d. 1 p., 147 str.).

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

nusprendžia:

Pareiškėjo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos apeliacinį skundą patenkinti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. sausio 7 d. sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą, pareiškėjo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos skundą patenkinti:

Panaikinti atsakovo Kultūros paveldo departamento prie Kultūros ministerijos 2020 m. rugsėjo 14 d. nutarimą Nr. ATV-29.

Sprendimas neskundžiamas.

Teisėjai Romanas Klišauskas

Dainius Raižys

Virginija Volskienė