2022-06-29 Nr. AB-17623-3-61-3-01810-2022-9 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eAS-504-815/2022

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-01810-2022-9

Procesinio sprendimo kategorija 43.5.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

NUTARTIS

2022 m. birželio 29 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Beatos Martišienės, Ivetos Pelienės ir Ernesto Spruogio (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo viešosios įstaigos „Socialinių inovacijų ir mokslo centras“ atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. gegužės 16 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo viešosios įstaigos „Socialinių inovacijų ir mokslo centras“ skundą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybei dėl sprendimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I. Pareiškėjas viešoji įstaiga (toliau – VšĮ) „Socialinių inovacijų ir mokslo centras“ (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į teismą su skundu, prašydamas panaikinti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2022 m. kovo 1 d. įsakymo Nr. 30-431/22 „Dėl maksimalių socialinės globos išlaidų finansavimo dydžių nustatymo“ (toliau – ir Įsakymas) 2 punktą, kuriuo nustatytas maksimalus dienos socialinės globos asmens namuose išlaidų finansavimo dydis 0,27 BSI už valandą Vilniaus miesto savivaldybės gyventojams, pradėjusiems gauti dienos socialinės globos asmens namuose paslaugas nuo 2022 m. kovo 1 d.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2022 m. gegužės 16 d. nutartimi nusprendė atsisakyti priimti pareiškėjo skundą, nes skundžiamas Įsakymas nėra nagrinėtinas teismų administracinio proceso tvarka.

Teismas, išanalizavęs Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 5 ir 9 dalis, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) praktiką ir atsižvelgęs į tai, kad Vilniaus miesto savivaldybės direktoriaus Įsakymu nustatytas maksimalus ilgalaikės ir trumpalaikės socialinės globos, teikiamos Vilniaus miesto savivaldybės gyventojams, išlaidų finansavimo dydis per mėnesį socialinės globos įstaigose, kurių savininkė nėra Vilniaus miesto savivaldybė; taip pat nustatytas maksimalus dienos socialinės globos asmens namuose išlaidų finansavimo dydis 0,27 BSI už valandą Vilniaus miesto savivaldybės gyventojams, pradėjusiems gauti dienos socialinės globos asmens namuose paslaugas nuo 2022 m. kovo 1 d. yra ne vienkartinio taikymo aktas, o yra aktas, kuris orientuotas į ateitį, t. y. skirtas taikyti daug kartų, ir jis toliau veikia ir gali būti realizuojamas individualiuose santykiuose bei konkrečių asmenų elgesyje, atsižvelgiant į tai, kad jis yra visuotinai privalomas visoje Vilniaus miesto savivaldybėje, atsižvelgiant į tai, kad įsakymas nėra viešojo administravimo aktas, kuriame išreikštas teisės normų taikymo rezultatas pareiškėjai ar kitiems konkretiems asmenims ir turintis įtakos tik jų teisiniam statusui (teisėms ir pareigoms), kad šis aktas yra adresuotas konkrečiai neapibrėžtam asmenų ratui ir pagal požymius yra priskiriamas norminių teisės aktų grupei, konstatavo, jog Įsakymas yra norminis administracinis aktas.

Teismas, išnagrinėjęs Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ABTĮ) 112 ir 113 straipsnius, pažymėjo, kad pareiškėjas nagrinėjamu atveju teisės su prašymu kreiptis į administracinį teismą, kad būtų ištirtas administracinio akto teisėtumas, neturi, nes nepatenka į expressis verbis (aiškiais žodžiais, tiesiogiai) įvardytų tokią teisę turinčių subjektų ratą. Be to, nėra duomenų, kad teisme būtų nagrinėjama konkreti byla dėl pareiškėjos teisių pažeidimo, kurios eigoje iškilo abejonė dėl joje taikytino norminio administracinio akto teisėtumo.

III. Pareiškėjas VšĮ „Socialinių inovacijų ir mokslo centras“ atskirajame skunde prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo 2022 m. gegužės 16 d. nutartį ir priimti pareiškėjo skundą.

Pareiškėjas atskirajame skunde teigia, kad pirmosios instancijos teismas neatsižvelgė į tai, kad Įsakymu neteisėtai keičiama sutartyje, sudarytoje su Vilniaus miesto savivaldybe, nustatyta paslaugų kaina.

Pareiškėjas akcentuoja, kad atsakovo priimtas Įsakymas tiesiogiai paveiks tik pareiškėją, kurio teikiamų paslaugų kaina yra didesnė nei Įsakymu numatytas maksimalus išlaidų finansavimo dydis. Įsakymas nedaro įtakos įstaigoms, kurių savininkė yra Vilniaus miesto savivaldybė, ir kurių teikiamų paslaugų kaina neviršija Įsakyme nustatyto maksimalaus išlaidų finansavimo dydžio.

Teismas neatsižvelgė į tai, kad kitose savivaldybėse priimamus analogiškus aktus dėl maksimalių socialinės globos išlaidų finansavimo dydžių nustatymo juos priimantys viešojo administravimo subjektai vertina kaip administracinius sprendimus, o ne kaip norminius administracinius aktus.

Teisėjų kolegija

konstatuoja:

IV. Nagrinėjamu atveju atskiruoju skundu skundžiama Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. gegužės 16 d. nutartis, kuria teismas nusprendė nepriimti pareiškėjo skundo.

Pirmosios instancijos teismas skundžiama nutartimi atsisakė priimti pareiškėjo skundą, konstatavęs, jog pareiškėjo skundžiamas Įsakymas atitinka norminio teisės akto požymius. Kadangi pareiškėjui pagal ABTĮ 112 straipsnį nėra suteikta teisė kreiptis į teismą dėl tokio akto teisėtumo, teismas atsisakė priimti pareiškėjo skundą, vadovaudamasis ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punktu.

Pareiškėjas, nesutikdamas su pirmosios instancijos teismo nutartimi, akcentuoja, kad atsakovo priimtas Įsakymas tiesiogiai paveiks tik pareiškėją, todėl Įsakymas laikytinas administraciniu aktu.

Teisėjų kolegija, nagrinėdama atskirojo skundo argumentus ir tikrindama pirmosios instancijos teismo nutarties pagrįstumą ir teisėtumą, pirmiausiai pažymi, jog pagal Viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 9 dalį, norminis administracinis aktas – tai viešojo administravimo subjekto priimtas daugkartinio taikymo teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiai neapibrėžtai asmenų grupei.

Nuoseklioje LVAT praktikoje yra išskiriami šie pagrindiniai oficialiai galiojančio norminio administracinio akto požymiai: 1) aktas sukuria elgesio taisykles – teisės normas; 2) aktas priimtas viešojo administravimo subjekto, vykdančio administracinį reglamentavimą; 3) aktas išdėsto bendro, abstraktaus pobūdžio nuostatas, kurios apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius; 4) aktas orientuojamas į ateitį; 5) aktas adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui arba ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais; 6) aktas yra visuotinai privalomas; 7) aktas paskelbiamas laikantis nustatytos norminių teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos (žr., pvz., 2017 m. birželio 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I-7-261/2017; 2017 m. gruodžio 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-1026-624/2017; 2018 m. lapkričio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-773-492/2018; 2019 m. sausio 24 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eI-2-502/2019 ir kt.). Konstatavus pirmųjų šešių požymių buvimą, konkretus aktas pripažintinas norminio pobūdžio administraciniu aktu, o atitiktis septintajam požymiui yra tokio akto oficialaus galiojimo sąlyga (žr., pvz., LVAT 2018 m. spalio 17 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I-9-662/2018). Teisės akto priskyrimo norminiam ar individualiam administraciniam aktui klausimas yra sprendžiamas ne vien pagal teisės akto pavadinimą, jame nurodytą apskundimo tvarką ar jame vartojamas sąvokas, bet pagal tikrąjį teisės akto turinį, nustatomą pagal administraciniam sprendimui būdingus požymius (žr., pvz., LVAT 2018 m. rugsėjo 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-619-624/2018). Tuo atveju, jei tam tikras aktas atitinka norminio administracinio akto požymius, jį priėmusiam subjektui tenka pareiga šį aktą paskelbti įstatymų nustatyta tvarka, priešingu atveju toks aktas būtų laikomas negaliojančiu, o ne įgytų individualaus administracinio akto pobūdį (žr., pvz., LVAT 2007 m. vasario 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I1-1/2007).

Taigi, norminiams teisės aktams priskiriami rašytine forma išreikšti teisėkūros subjektų sprendimai (oficialūs rašytiniai dokumentai), kuriuose yra teisės normų. Juose įtvirtinti bendro pobūdžio nurodymai tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams, orientuoti į ateitį ir numatyti taikyti daug kartų. Šie aktai adresuoti neapibrėžtam asmenų ratui arba adresuoti ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais. Jie visada abstraktūs ir apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius, toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje.

Teisės aktų priskyrimas prie norminių teisės aktų grupės apibūdina jų taikymo apimtį ir privalomumą (norminiai teisės aktai turi visuotinio privalomumo pobūdį), o administracinių bylų teisenoje – jų teisėtumo tyrimo specialią procesinę tvarką, pasireiškiančią tuo, jog yra ribojamas subjektų, galinčių tiesiogiai kreiptis į teismą dėl norminių aktų teisėtumo, ratas, skirtinga kreipimosi į teismą dėl akto neteisėtumo tvarka, skiriasi akto panaikinimo teisinės pasekmės ir panašiai (žr., pvz., LVAT 2010 m. lapkričio 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS63-678/2010; 2015 m. vasario 4 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-116-858/2015; 2020 m. spalio 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-680-756/2020).

Pagal Viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 5 dalį, administracinis sprendimas – tai teisės aktų reglamentuotu būdu ir (ar) forma išreikšta vienkartinė viešojo administravimo subjekto valia dėl teisės taikymo, privaloma ir skirta konkrečiam asmeniui ar individualiai apibrėžtai asmenų grupei. Administracinis sprendimas yra įstatymo normų ar kitų hierarchiškai aukštesnės pakopos norminių teisės aktų normų taikymo priemonė tuo atžvilgiu, kad šis aktas turi būti pagrįstas inter alia (be kita ko) teisės aktų normomis, o norminis administracinis aktas yra įstatymo normų taikymo aktas todėl, kad juo iš esmės nustatoma atitinkamo įstatymo normų įgyvendinimo tvarka ir sąlygos. Skiriamasis jų bruožas yra tas, kad norminiu administraciniu aktu, nepaisant minėto jo taikomojo pobūdžio, yra nustatomos teisės normos, o individualiu administraciniu aktu teisės normos yra išimtinai tik taikomos (žr., pvz., LVAT 2016 m. gegužės 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-539-552/2016; 2021 m. gegužės 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-298-789/2021).

Teisėjų kolegija pažymi, kad pareiškimų (prašymų) ištirti norminių administracinių teisės aktų teisėtumą nagrinėjimą reguliuoja ABTĮ II dalies II skyriaus pirmojo skirsnio normos, kurios nustato dvi norminių teisės aktų kontrolės rūšis: abstrakčią (ABTĮ 112 str.) ir konkrečią, t. y. susijusią su individualia byla (ABTĮ 113 str.). Priklausomai nuo norminio administracinio akto teisėtumo tyrimo rūšies skiriasi subjektų, galinčių inicijuoti tokį procesą, ratas.

Pagal ABTĮ 112 straipsnio 1 dalį abstraktų pareiškimą ištirti, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, turi teisę paduoti Seimo nariai, Seimo kontrolieriai, vaiko teisių apsaugos kontrolierius, lygių galimybių kontrolierius, valstybės kontrolierius, bendrosios kompetencijos ir specializuoti teismai, prokurorai ir profesinės savivaldos asociacijos, įsteigtos pagal įstatymą vykdyti viešąsias funkcijas. Kreiptis į administracinį teismą prašydama ištirti, ar su aplinka susijęs norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, taip pat turi teisę suinteresuota visuomenė, kaip ji apibrėžta Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos įstatyme. Dėl savivaldybių administravimo subjekto priimto norminio administracinio akto (ar jo dalies) atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui – ir savivaldybių veiklos priežiūrą vykdantys Vyriausybės atstovai (ABTĮ 112 str. 2 d.). Kiti asmenys tiesiogiai kreiptis į administracinį teismą su abstrakčiu prašymu ištirti norminio administracinio akto teisėtumą negali, todėl tokio pobūdžio jų prašymus teismas atsisako priimti, tačiau šie asmenys gali prašyti, kad individualią bylą nagrinėjantis teismas arba pats pradėtų norminio administracinio akto teisėtumo tyrimą (jeigu atitinkama kompetencija šiam teismui yra priskirta), arba kreiptųsi į kompetentingą administracinį teismą dėl tokio tyrimo.

Pagal ABTĮ 113 straipsnio 1 dalį, prašyti administracinio teismo pradėti tyrimą, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, turi teisę šio įstatymo 23 straipsnio 1 dalyje nurodyti subjektai, kai tame teisme yra nagrinėjama konkreti byla dėl jų teisių pažeidimo. LVAT, aiškindamas formuluotę „nagrinėjama konkreti byla dėl jų teisių pažeidimo“, pabrėžė, kad tam, jog būtų pradėta norminio administracinio akto teisėtumo patikros byla, turi būti nustatyta, kad šis norminis teisės aktas realiai buvo pritaikytas ir tokiu būdu nulėmė tikrą ar tariamą asmens teisių pažeidimą. Pažymėtina, jog galimas, hipotetinis pareiškėjo teisių pažeidimas ir ginčijamo akto pritaikymas ateityje nesudaro pagrindo konstatuoti, kad norminio administracinio akto teisėtumo tyrimas yra susijęs su asmens teisių ar saugomų interesų pažeidimu. Administracinio teismo jurisdikcijos pripažinimas tokiu atveju kaip šis reikštų nukrypimą nuo norminio administracinio akto teisėtumo patikra siekiamo tikslo ir tai, kad būtų nepaisoma kitų sąlygų, kurios suponuoja, jog turi egzistuoti individualus ginčas (o ne ginčas dėl norminio akto), kurio išsprendimui yra reikalinga ištirti byloje taikytino norminio administracinio akto teisėtumą (žr., pvz., LVAT 2017 m. vasario 1 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-91-146/2017; 2019 m. spalio 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-587-575/2019).

Kaip matyti iš ABTĮ 112 straipsnio ir 113 straipsnio 1 dalyje nustatyto subjektų, turinčių teisę su prašymu kreiptis į administracinį teismą, kad būtų ištirtas norminio administracinio akto teisėtumas, sąrašo, pareiškėjas nagrinėjamu atveju tokios teisės neturi, nes nepatenka į expressis verbis (lot. aiškiais žodžiais, tiesiogiai) įvardytų tokią teisę turinčių subjektų ratą.

Apeliacinės instancijos teisėjų kolegija, įvertinusi aktualų teisinį reglamentavimą ir paminėtą teismų praktiką, taip pat pareiškėjo argumentus, nesutinka su teiginiu, kad Įsakymas nelaikytinas norminiu administraciniu aktu.

Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 8 dalies 2 punktas nustato, kad savivaldybės administracijos direktorius tiesiogiai įgyvendindamas įstatymus, Vyriausybės ir savivaldybės tarybos sprendimus, gali kreiptis į valstybinio administravimo subjektus, leisti įsakymus, privalomus savivaldybės administracijos struktūriniams padaliniams, seniūnijoms, į struktūrinius padalinius neįeinantiems valstybės tarnautojams, taip pat jam priskirtos kompetencijos klausimais – savivaldybės gyventojams ir kitiems savivaldybės teritorijoje esantiems subjektams. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2006 m. spalio 10 d. nutarimu Nr. 978 patvirtintos Socialinių paslaugų finansavimo ir lėšų apskaičiavimo metodikos 32 punkte įtvirtinta, kad savivaldybė nustato maksimalų socialinės globos išlaidų finansavimo savo teritorijos gyventojams dydį. Konkrečiam asmeniui teikiamos socialinės globos išlaidų finansavimo dydis priklauso nuo asmens finansinių galimybių mokėti už socialines paslaugas, įvertintų vadovaujantis Mokėjimo už socialines paslaugas tvarkos aprašu.

Kaip matyti iš aptarto teisinio reguliavimo, Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius Įsakymą priėmė vykdant administravimo funkcijas, Įsakymu nustatytos (suformuotos) daugkartinio naudojimo bendro pobūdžio teisės normos, orientuotos į ateitį ir skirtos individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei. Šiuo atveju Įsakymu nustatytas maksimalus ilgalaikės ir trumpalaikės socialinės globos, teikiamos Vilniaus miesto savivaldybės gyventojams, išlaidų finansavimo dydis per mėnesį socialinės globos įstaigose, kurių savininkė nėra Vilniaus miesto savivaldybė. Taigi Įsakymas adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui. Įsakymu įtvirtinus maksimalų socialinės globos Vilniaus mieste finansavimo dydį, Įsakymas toliau veikia ir yra realizuojamas individualiuose santykiuose bei konkrečių asmenų elgesyje. Įsakymas nėra aktas, kuriame išreikštas teisės normų taikymo rezultatas tik pareiškėjui ir turintis įtakos tik jų teisiniam statusui (teisėms ir pareigoms).

Apibendrinus išdėstytus argumentus, konstatuotina, kad pirmosios instancijos teismas pagrįstai sprendė, jog Įsakymas yra norminis administracinis aktas, o pareiškėjas neturi teisės kreiptis į administracinį teismą su abstrakčiu prašymu dėl norminio administracinio akto teisėtumo, todėl skundžiama pirmosios instancijos teismo nutartis paliekama nepakeista, o pareiškėjo atskirasis skundas atmetamas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

nutaria:

Pareiškėjo viešosios įstaigos „Socialinių inovacijų ir mokslo centras“ atskirąjį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2022 m. gegužės 16 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Beata Martišienė

Iveta Pelienė

Ernestas Spruogis