2021-09-15 Nr. AB-18756-3-62-3-03038-2020-2 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eAS-476-492/2021

Teisminio proceso Nr. 3-62-3-03038-2020-2

Procesinio sprendimo kategorijos: 4.2; 54.6

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2021 m. rugsėjo 15 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Romano Klišausko (kolegijos pirmininkas), Dainiaus Raižio ir Virginijos Volskienės (pranešėja),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovo Kauno ir Marijampolės apskrityse atskirąjį skundą dėl Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2021 m. gegužės 27 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovo Kauno ir Marijampolės apskrityse pareiškimą atsakovui Jonavos rajono savivaldybės tarybai dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovas Kauno ir Marijampolės apskrityse (toliau – ir Vyriausybės atstovas) su pareiškimu, kurį šalindamas teismo nustatytus pareiškimo trūkumus patikslino, kreipėsi į teismą ir prašė: 1) ištirti, ar Jonavos rajono savivaldybės tarybos 2020 m. rugpjūčio 14 d. sprendimu Nr. 1TS-143 patvirtinto Jonavos rajono savivaldybės būsto fondo naudojimo ir paramos būstui išsinuomoti teikimo tvarkos aprašo (toliau – Tvarkos aprašas) 23.2 papunkčio nuostata „Savivaldybės administracijos direktorius, kai nuomojami tikslinės paskirties savivaldybės būstai, įsigyti iš tikslinių lėšų ir teisės aktų ar finansavimo sutarčių nustatyta tvarka nuomojami tikslinėms asmenų grupėms priklausančių asmenų (šeimų) apgyvendinimui“ atitinka Lietuvos Respublikos paramos būstui įsigyti ar išsinuomoti įstatymo (toliau – Įstatymas) 14 straipsnio 1 dalies 1–4 punktų nuostatas (Lietuvos Respublikos paramos būstui įsigyti ar išsinuomoti įstatymo Nr. XII-1215 pakeitimo įstatymo Nr. XIII-1959 redakcija, galiojanti nuo 2019 m. rugsėjo 1 d. (TAR, 2019-02-20, Nr. 2019-02742)); 2) nustačius, kad Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio nuostatos neatitinka Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1–4 punktų, pripažinti jas prieštaraujančiomis Įstatymui.

Pareiškėjui kilo abejonių dėl Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio, kuris nustato, kad savivaldybės administracijos direktorius priima sprendimus dėl savivaldybės būsto nuomos, kai nuomojami tikslinės paskirties savivaldybės būstai, įsigyti iš tikslinių lėšų ir teisės aktų ar finansavimo sutarčių nustatyta tvarka nuomojami tikslinėms asmenų grupėms priklausančių asmenų (šeimų) apgyvendinimui, atitikties Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1–4 punktų nuostatoms. Pažymėjo, kad Tvarkos aprašo 23.2 papunktis neatitinka Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1–4 punktų nuostatų ta apimtimi, kuria nustatoma, kokiu teisiniu pagrindu išnuomojamas savivaldybės būstas ir kokiems asmenims. Įstatymo 14 straipsnio 1 dalyje imperatyviai ir konkrečiai yra nustatyta teisė savivaldybės būstą nuomoti savivaldybės tarybos sprendimu, tačiau atsakovas Tvarkos aprašo 23.2 papunktyje nustatė, jog sprendimus dėl savivaldybės būsto nuomos priima savivaldybės administracijos direktorius. Tokia Tvarkos aprašo nuostata, pareiškėjo teigimu, prieštarauja Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 2–4 punktuose nustatytai savivaldybės tarybos kompetencijai. Be to, Tvarkos aprašo 23.2 papunkčiu buvo nustatytas visiškai kitoks savivaldybės būsto nuomos reguliavimas. Įstatyme nėra nustatyta, kad savivaldybių institucijos turi teisę nustatyti kitokį savivaldybių būsto nuomos teisinį reguliavimą, nei nustatytas Įstatyme, todėl buvo pažeistas Įstatymo viršenybės principas. Pareiškėjas pažymėjo, kad viešojo administravimo subjektas, kuris turi teisę priimti norminius administracinius aktus įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti, šią teisę turi įgyvendinti įstatymų leidėjo suteiktos kompetencijos ribose. Vyriausybės atstovo nuomone, Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio nuostata taip pat kelia teisinį neaiškumą, nes nėra aišku, kas yra tikslinės asmenų grupės, kokio konkretaus teisės akto arba finansavimo sutarties pagrindu gali būti nuomojamas savivaldybės būstas; Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio nuostata neatitinka ir Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 punkte nustatyto teisėkūros aiškumo principo.

Nustatęs, kad Vyriausybės atstovo patikslintas pareiškimas taip pat neatitiko Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatyme nustatytų pareiškimo turiniui keliamų reikalavimų, teismas 2021 m. gegužės 3 d. nutartimi administracinės bylos nagrinėjimą iš esmės atnaujino ir pareiškėjui nustatė terminą pareiškimo trūkumams pašalinti: patikslinti pareiškimo reikalavimą, kadangi pareiškime išdėstyti argumentai neatitinka jo reikalavimo, ir teisiškai motyvuoti pareiškimą. Vyriausybės atstovui buvo išaiškinta, kad per nustatytą terminą pareiškimo trūkumų nepašalinus, jis bus paliktas nenagrinėtu.

Vyriausybės atstovas patikslintame pareiškime prašė: 1) ištirti, ar Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio nuostata „Savivaldybės administracijos direktorius, kai nuomojami tikslinės paskirties savivaldybės būstai, įsigyti iš tikslinių lėšų ir teisės aktų ar finansavimo sutarčių nustatyta tvarka nuomojami tikslinėms asmenų grupėms priklausančių asmenų (šeimų) apgyvendinimui“ ta apimtimi, kuria nustatyta, kad sprendimus dėl savivaldybės būsto priima savivaldybės administracijos direktorius finansavimo sutarčių nustatyta tvarka tikslinėms asmenų grupėms priklausančių asmenų apgyvendinimui, atitinka Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1–4 punktų nuostatas (Įstatymo Nr. XII-1215 pakeitimo įstatymo Nr. XIII-1959 redakcija, galiojanti nuo 2019 m. rugsėjo 1 d. (TAR, 2019-02-20, i. k. 2019-02742)); 2) ištirti, ar Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio nuostata „Savivaldybės administracijos direktorius, kai nuomojami tikslinės paskirties savivaldybės būstai, įsigyti iš tikslinių lėšų ir teisės aktų ar finansavimo sutarčių nustatyta tvarka nuomojami tikslinėms asmenų grupėms priklausančių asmenų (šeimų) apgyvendinimui“ ta apimtimi, kuria nustatyta, kad sprendimus dėl savivaldybės būsto priima savivaldybės administracijos direktorius finansavimo sutarčių nustatyta tvarka tikslinėms asmenų grupėms priklausančių asmenų apgyvendinimui, atitinka Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintą teisėtumo principą (2008 m. rugsėjo 15 d. įstatymo Nr. X-1722 redakcija) ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 4 ir 8 punktuose įtvirtintą įstatymo viršenybės bei nepiktnaudžiavimo valdžia principą (2020 m. gegužės 28 d. įstatymo Nr. XIII-2987 redakcija, paskelbta TAR 2020 m. birželio 11 d., i. k. 2020-12819); 3) nustačius, kad Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio nuostata neatitinka Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1–4 punktų, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkto ir Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 4 ir 8 punktų, pripažinti ją prieštaraujančia nurodytų įstatymų nuostatoms.

Patikslintame pareiškime nurodoma, kad Tvarkos aprašo 23.2 papunktis, kuriame papildomai nustatyta, jog savivaldybės administracijos direktorius priima sprendimus dėl savivaldybės būsto nuomos, kai nuomojami tikslinės paskirties savivaldybės būstai, įsigyti iš tikslinių lėšų ir teisės aktų ar finansavimo sutarčių nustatyta tvarka nuomojami tikslinėms asmenų grupėms priklausančių asmenų (šeimų) apgyvendinimui, prieštarauja Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1–4 punktų nuostatoms ta apimtimi, kurioje nustatoma, kokiu teisiniu pagrindu gali būti išnuomojamas savivaldybės būstas ir kokiems asmenims. Pagal Įstatymo 14 straipsnio 1 dalį, savivaldybės būsto fondą sudaro socialiniai būstai ir savivaldybės būstai, kurie nuomojami: 1) šio įstatymo 20 straipsnio 6 dalyje numatytu atveju; 2) savivaldybės tarybos sprendimu asmenims ir šeimoms, kurie Lietuvos Respublikos civiliniame kodekse nustatyta tvarka negali būti iškeldinti iš gyvenamųjų patalpų nesuteikiant jiems kitos gyvenamosios patalpos; 3) savivaldybės tarybos sprendimu asmenims ir šeimoms, kurie su savivaldybe ar jos įstaigomis yra susiję darbo santykiais ar jų esmę atitinkančiais santykiais, apgyvendinti; 4) savivaldybės tarybos sprendimu kitais tikslais, vadovaujantis Lietuvos Respublikos valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymu. Nurodo, kad Tvarkos apraše yra nustatyti visi galimi savivaldybės būsto nuomos atvejai pagal Įstatymo nuostatas, tačiau Tvarkos aprašo 23.2 papunkčiu atsakovas papildomai nustatė, jog sprendimus dėl savivaldybės būsto priima ir savivaldybės administracijos direktorius, kai nuomojami tikslinės paskirties savivaldybės būstai, įsigyti iš tikslinių lėšų ir teisės aktų ar finansavimo sutarčių nustatyta tvarka nuomojami tikslinėms asmenų grupėms priklausančių asmenų (šeimų) apgyvendinimui.

Pareiškėjas nurodė, kad pagal Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 31 punktą, išimtinė savivaldybės tarybos kompetencija yra sprendimų dėl savivaldybės būsto ir socialinio būsto fondo sudarymo (statybos, pirkimo ir t. t.) tvarkos, būsto suteikimo tvarkos ir nuomos mokesčio dydžio priėmimas, kitų sprendimų, numatytų Paramos būstui įsigyti ar išsinuomoti įstatyme, priėmimas. Išimtinė savivaldybės tarybos kompetencija nustatyti savivaldybės būsto nuomos tvarką pagal Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 9 dalį reiškia, kad tai Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir įstatymų nustatyta kompetencija, kurios negali perimti, kištis į ją, įgyvendinti jokia kita savivaldybės institucija, ir savivaldybės taryba negali atsisakyti savo išimtinės kompetencijos ar perduoti ją kitoms savivaldybės institucijoms. Vyriausybės atstovas pažymėjo, kad Įstatymo 14 straipsnio 1 dalyje yra nustatytas baigtinis savivaldybės būsto nuomos atvejų sąrašas ir kitais aukštesnės galios teisės aktais nėra reguliuojama savivaldybės būsto nuoma. Atsakovas, kaip viešojo administravimo subjektas, nustatydamas norminę Tvarkos aprašo 23.2 papunkčiu nuostatą, pažeidžia Įstatyme nustatytą tvarką ir viršija jam Įstatyme nustatytą kompetenciją, kadangi Įstatyme nėra nustatyta, jog savivaldybės būstas gali būti nuomojamas finansavimo sutarčių nustatyta tvarka dėl kažkokių kitokių atvejų ir tikslų, negu imperatyviai nustatyta tiek Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1 punkte, tiek kituose to pačio straipsnio 2–4 punktuose, kurie yra baigtinis savivaldybės būstų nuomos atvejų sąrašas. Savivaldybės tarybai, kaip viešojo administravimo subjektui, yra draudžiama žemesniu teisės aktu nustatyti teisinį reguliavimą, kuris neatitinka įstatymų, nėra pagrįstas įstatymais ir konkuruoja su įstatymais. Viešojo administravimo subjektai turi veikti tik pagal taisykles, apibrėžiančias jų kompetenciją, jie turi įgyvendinti savo galias tik tuo atveju, jeigu įstatymai įgalina tai daryti ir tik tuo tikslu, dėl kurio jos buvo suteiktos. Viešojo administravimo subjektams taikomas administracinės teisės principas, kad leidžiama tai, kas tiesiogiai nustatyta įstatymuose; visa kita draudžiama.

Pareiškėjas akcentavo, kad Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2004 m. vasario 11 d. sprendimo „Dėl Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimo išaiškinimo“ 3.2 punkte nustatyta, jog tais atvejais, kai įstatymuose yra nustatyta, jog tam tikrus sprendimus priima savivaldybių tarybos, savivaldybių tarybos negali nei savivaldybių taryboms atskaitingiems vykdomiesiems organams, nei kitoms savivaldybių institucijoms perduoti teisės priimti tokius sprendimus, tačiau įstatymų leidėjas pagal Konstituciją gali įstatymu nustatyti ir tokį teisinį reguliavimą, pagal kurį tam tikrus sprendimus priima savivaldybių tarybos, bet jos gali teisę priimti tokius sprendimus perduoti savivaldybių taryboms atskaitingiems vykdomiesiems organams; tačiau tokiais atvejais turi būti tenkinamos šios sąlygos: 1) savivaldybių tarybų įgaliojimai teisę priimti tam tikrus sprendimus perduoti savivaldybių taryboms atskaitingiems vykdomiesiems organams turi būti expressis verbis (aiškiais žodžiais, tiesiogiai) nustatyti įstatyme; 2) minėtų įgaliojimų negalima perduoti savivaldybių institucijoms, kurios pagal įstatymą nėra savivaldybių taryboms atskaitingi vykdomieji organai. Dar kitais atvejais įstatymų leidėjas įstatymu gali tiesiogiai nustatyti, kokiais klausimais sprendimus priima savivaldybių taryboms atskaitingi vykdomieji organai.

Vyriausybės atstovas nurodė, kad pagal Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 4 punktą, viešojo administravimo subjektai privalo vadovautis įstatymo viršenybės principu, kuris reiškia, jog viešojo administravimo subjekto įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti teisės aktuose, veikla turi atitikti įstatymuose išdėstytus teisinius pagrindus, administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais, o to paties straipsnio 8 punkte nepiktnaudžiavimo valdžia principas reiškia, kad viešojo administravimo subjektams draudžiama atlikti viešojo administravimo funkcijas neturint suteiktų viešojo administravimo įgaliojimų arba priimti administracinius sprendimus, siekiant kitų, negu įstatymų ar kitų norminių teisės aktų nustatyta, tikslų. Pareiškėjo nuomone, atsakovas pažeidė įstatymo viršenybės principą, kadangi nustatydamas Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio nuostatą, kuri nėra pagrįsta įstatymais, viršijo įstatymuose nustatytą kompetenciją, t. y. žemesnės galios teisės aktu nustatė tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruoja su nustatytuoju aukštesnės galios Įstatymu ir kuris sukuria naują bendro pobūdžio taisyklę. Tvarkos aprašo 23.2 papunktyje įtvirtinta nuostata nėra realizuojamos Įstatymo normos. Taip pat Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte nustatyta, kad vietos savivalda grindžiama savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principu, kuris reiškia, kad savivaldybių institucijų priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus, t. y. turi būti užtikrinamas savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumas, kuris įpareigoja teisėkūros subjektus laikytis teisės aktų hierarchijos ir užtikrinti, kad žemesnės galios teisės aktai atitiktų visų aukštesnės galios teisės aktų reikalavimus.

Pareiškėjas teigė, kad atsakovas taip pat pažeidė ir nepiktnaudžiavimo valdžia principą, kadangi Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio nuostata reiškia, jog savivaldybės administracijos direktorius sprendimus dėl savivaldybės būsto nuomos gali priiminėti ir kitais atvejais bei tikslais, negu nustatyta Įstatyme. Atsakovas atsiliepime į pareiškimą nurodo, kad Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio nuostata yra reikalinga nuomoti būstus pabėgėliams, tačiau tokios tvarkos, tokių funkcijų ir tikslų savivaldybės institucijoms įstatymuose nėra nustatyta, todėl konstatavus, jog Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio nuostata neatitinka Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1–4 punktų, darytina išvada, kad toks savivaldybės tarybos sprendime įtvirtintas reguliavimas pažeidė ir Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 8 punkte įtvirtintą nepiktnaudžiavimo valdžia principą. Vyriausybės atstovas nurodė, kad įstatymo viršenybės, nepiktnaudžiavimo valdžia principai imperatyvai suponuoja ne tik draudimą subjektui priimti norminio pobūdžio teisės aktus, jeigu tokia teisė jam nėra suteikta įstatymu, bet ir pareigą priimant norminio pobūdžio aktus neviršyti įstatymų nustatytų įgaliojimų

II. Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmai, vadovaudamiesi Administracinių bylų teisenos įstatymo 105 straipsnio 6 punktu, 2021 m. gegužės 27 d. nutartimi pareiškėjo Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovo Kauno ir Marijampolės apskrityse pareiškimą palikto nenagrinėtą.

Pacitavęs Administracinių bylų teisenos įstatymo 112 straipsnio 2 dalies ir 116 straipsnio 1 dalies nuostatas, teismas, remdamasis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, pažymėjo, kad pareiškimo dėl norminio administracinio akto teisėtumo turinys turi iš esmės atitikti Administracinių bylų teisenos įstatymo 24–25 straipsniuose išdėstytus reikalavimus, atsižvelgiant į specialių procesinių normų, išdėstytų Administracinių bylų teisenos įstatymo II skyriaus pirmajame skirsnyje, nuostatas.

Teismas nurodė, kad Administracinių bylų teisenos įstatymo 105 straipsnio 6 punkte yra nustatyta, jog teismas skundą (prašymą, pareiškimą) palieka nenagrinėtą, jeigu bylos nagrinėjimo pirmosios instancijos teisme metu paaiškėja, kad skundas (prašymas, pareiškimas) neatitinka jo turiniui keliamų reikalavimų. Šiuo pagrindu skundas (prašymas, pareiškimas) gali būti paliekamas nenagrinėtas tik tuo atveju, jeigu pareiškėjas per teismo nustatytą terminą trūkumų nepašalina.

Teismas akcentavo, kad 2021 m. gegužės 3 d. nutartimi administracinės bylos nagrinėjimą iš esmės atnaujino ir pareiškėjui nustatė terminą pareiškimo trūkumams pašalinti (Administracinių bylų teisenos įstatymo 24 str., 81 str. 9 p.). Teismas pareiškėjui išaiškino, kad byloje turi būti patikslintas pareiškimo dalykas ir pagrindas (Administracinių bylų teisenos įstatymo 24 str. 7 ir 8 p.). Teismas pažymėjo, kad Vyriausybės atstovui pareiškimo reikalavimo nesusiejus su jame išdėstytomis aplinkybėmis, t. y. nenustačius aiškaus norminės administracinės bylos dalyko (reikalavimo), buvo apribotos teismo galimybės tinkamai įvertinti kvestionuojamo norminio administracinio akto teisėtumą. Teismas padarė išvadą, kad pareiškėjo pareiškimas nėra teisiškai motyvuotas, kadangi jis neanalizavo konkrečių teisės aktų nuostatų, kurios reguliuoja savivaldybės tarybos ir savivaldybės administracijos direktoriaus kompetencijos ribas, nenurodė teisinių argumentų dėl to, kas suteikia įgaliojimus išimtinai savivaldybės tarybai priimti sprendimus dėl savivaldybės būsto nuomos ir draudžia tokį sprendimą priimti savivaldybės administracijos direktoriui, o vien abstraktus teigimas, jog Tvarkos aprašo 23.2 papunktis prieštarauja Įstatymo nuostatoms, nes Įstatymo normos nenustato, jog sprendimus dėl savivaldybės būsto nuomos priima savivaldybės administracijos direktorius, negali prilygti teisinei motyvacijai. Teismas akcentavo, kad pareiškimo pagrindimas dėl Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio neatitikties Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1–4 punktams, vien tuo, jog Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio nuostata visiškai neatitinka Įstatymo minėtų nuostatų tokia apimtimi, kuria nustatoma, kokiu teisiniu pagrindu nuomojamas savivaldybės būstas ir kokiems asmenims, negali būti laikomas aiškiai suformuluotais teisiniais argumentais ir pagal jį tinkamas administracinės bylos dėl savivaldybės norminio administracinio akto teisėtumo išnagrinėjimas administraciniame teisme nėra įmanomas.

Teismas pažymėjo, kad pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, Vyriausybės atstovas, kreipdamasis į administracinį teismą su pareiškimu ištirti savivaldybės norminio administracinio akto teisėtumą ir argumentuodamas savo nuomonę dėl atitinkamo norminio administracinio akto prieštaravimo įstatymui, negali apsiriboti vien bendro pobūdžio teiginiais, taip pat vien tik teigimu, kad norminis administracinis aktas, jo nuomone, prieštarauja įstatymui, bet privalo aiškiai nurodyti, kurie ginčijamo administracinio akto punktai (jų pastraipos ar punktų papunkčiai), kokia apimtimi prieštarauja įstatymui, ir savo poziciją dėl kiekvienos ginčijamo norminio administracinio akto (jo dalies) nuostatos atitikties įstatymui turi pagrįsti aiškiai suformuluotais teisiniais argumentais. Vyriausybės atstovas, formuluodamas teisinius argumentus, keliančius abejonių norminio administracinio akto teisėtumu, turi išnagrinėti tiek atitinkamo savivaldybės norminio administracinio akto (jo dalies) turinį, tiek aukštesnės galios teisės akto (įstatymo) turinį ir pateikti konkrečią nuomonę dėl prieštaravimų tarp šių aktų.

Teismas sprendė, kad pareiškėjo pareiškimas dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo yra grindžiamas iš esmės tik abstrakčiais teiginiais dėl Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio neatitikties Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1–4 punktams, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintam teisėtumo principui, Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 4 ir 8 punktuose įtvirtintam įstatymo viršenybės ir nepiktnaudžiavimo valdžia principams. Vyriausybės atstovo pareiškime iš esmės yra cituojamos Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio bei Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1–4 punktų nuostatos, bendro pobūdžio teiginiais nurodoma, kad Tvarkos aprašo 23.2 papunktyje įtvirtinta papildoma nuostata visiškai neatitinka Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1–4 punktų nuostatų ir nurodytų įstatymo viršenybės, nepiktnaudžiavimo valdžia, teisėtumo principų, taip pat dėstomi tam tikri atskiri samprotavimai, kurie neišreiškia aiškios, nuoseklios ir gilesnės teisinės pozicijos dėl prieštaravimo tarp šių aktų.

Teismas pažymėjo, kad vien abstraktus teigimas, jog Tvarkos aprašo 23.2 papunkčiu įtvirtinta nauja nuostata visiškai neatitinka Įstatymo nuostatų, negali prilygti pareiškimo teisinei motyvacijai ir pagal tokį pareiškimo reikalavimą ir jo pagrindimą savivaldybės norminio administracinio akto teisėtumo išnagrinėjimas administraciniame teisme nėra įmanomas. Teismas nurodė, kad Vyriausybės atstovas, formuluodamas teisinius argumentus, keliančius abejonių norminio administracinio akto teisėtumu, turėtų išnagrinėti tiek savivaldybės norminio administracinio akto (jo dalies) turinį, tiek aukštesnės galios teisės akto (jo dalies) turinį ir pateikti konkrečią nuomonę dėl prieštaravimų tarp šių aktų. Šiuo atveju pareiškėjas pareiškime apsiribojo vien tik teiginiais, kad Tvarkos aprašo 23.2 papunktis, jo nuomone, prieštarauja Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1–4 punktams, tačiau nepateikė detalesnės ir aiškesnės teisinės argumentacijos (teisinių argumentų) dėl savivaldybės atstovaujamajai ir vykdomajai institucijos priskirtų konkrečių kompetencijų, funkcijų ir įgyvendinamų uždavinių. Teismo nuomone, šiuo atveju nepakanka abstraktaus pareiškėjo teiginio, kad kompetencija priimti sprendimus dėl savivaldybės būsto nuomos imperatyviai nustatyta tik savivaldybės tarybai. Vyriausybės atstovas teisiniais motyvais neargumentavo savo pozicijos dėl to, kas draudžia sprendimus dėl savivaldybės būsto nuomos priimti savivaldybės administracijos direktoriui.

Teismas pažymėjo, kad prašymas ištirti, ar Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio nuostata atitinka Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1–4 punktų nuostatas, yra ne tik teisiškai nepagrįstas, bet ir nelabai suprantamas. Vyriausybės atstovas nurodė, kad patvirtintame Tvarkos apraše yra nustatyti visi galimi savivaldybės būsto nuomos atvejai pagal Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1–4 punktus, t. y. Tvarkos aprašo 23.1.1–23.1.3 papunkčių nuostatos iš esmės atitinka Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 2–4 punktų nuostatas, o Tvarkos aprašo 33.1 papunkčio nuostata – Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1 punktą. Taip pat pareiškėjas nurodė, kad atsakovas papildomai Tvarkos aprašo 23.2 papunktyje nustatė, jog sprendimus dėl savivaldybės būsto priima ir „Savivaldybės administracijos direktorius, kai nuomojami tikslinės paskirties Savivaldybės būstai, įsigyti iš tikslinių lėšų ir teisės aktų ar finansavimo sutarčių nustatyta tvarka nuomojami tikslinėms asmenų grupėms priklausančių asmenų (šeimų) apgyvendinimui“. Atsižvelgiant į tai, akivaizdu, kad Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio nuostata neatitinka ir net negali atitikti Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1–4 punktų nuostatų, nes tai yra nauja, papildoma norma, kadangi visi galimi savivaldybės būsto nuomos atvejai pagal Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1–4 punktus yra perkelti į atitinkamas Tvarkos aprašo nuostatas, todėl prašymas ištirti, ar ši nauja (papildoma) Tvarkos aprašo nuostata atitinka Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1–4 punktus, yra nelogiškas, nesuprantamas ir nepagrįstas teisiniais motyvais. Nagrinėjamu atveju galėtų būti keliamas klausimas, ar šią papildomą nuostatą atsakovas buvo kompetentingas priimti, o jei ne, tai kokių teisės aktų reikalavimų jis nesilaikė, ir atitinkamai tai pagrįsti teisiniais argumentais.

Pareiškime neišreikšta pareiškėjo pozicija dėl Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio nuostatos, kurioje numatyta kokiu pagrindu ir kokiems asmenims savivaldybės būstas turėtų būti nuomojamas ir, kodėl Tvarkos aprašo 23.2 papunktyje nustatytas reguliavimas (įsigyti iš tikslinių lėšų ir teisės aktų ar finansavimo sutarčių nustatyta tvarka nuomojami tikslinėms asmenų grupėms priklausančių asmenų (šeimų) apgyvendinimui) yra ydingas. Teismas pažymėjo, kad pagal tokio turinio pareiškimą, kuriame nėra nurodytas aiškus reikalavimo pagrindimas, administracinės bylos dėl savivaldybės norminio administracinio akto teisėtumo išnagrinėjimas administraciniame teisme nėra įmanomas.

Teismas nurodė, kad Vyriausybės atstovo pareiškime yra pateikti tik siaura apimtimi ir padrikai išdėstyti abstraktūs samprotavimai bei ištraukos iš teismų praktikos apie įstatymo viršenybės, nepiktnaudžiavimo valdžia ir teisėtumo principų esmę, tačiau nėra nurodyta aiški, konkreti, logiška ir nuosekli pareiškėjo pozicija dėl prieštaravimo tarp Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio ir konkrečių įstatymų nuostatų, kurios įvirtina minėtus teisės principus. Teismas sprendė, kad toks pareiškimas negali būti laikomas pagrįstu aiškiai suformuluotais teisiniais argumentais ir pagal tokį pareiškimą tinkamas administracinės bylos dėl savivaldybės norminio administracinio akto teisėtumo išnagrinėjimas administraciniame teisme nėra įmanomas, bei konstatavo, kad Vyriausybės atstovas tinkamai nesuformulavo pareiškimo dėl savivaldybės norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo ir jo nepagrindė teisiniais motyvais, t. y. nepašalino 2021 m. gegužės 3 d. nutartyje nustatytų pareiškimo trūkumų, o tai užkerta kelią teismui nustatyti ginčo dalyką ir bylos nagrinėjimo ribas.

Teismas pažymėjo, kad pašalinus sąlygas, kurios buvo pagrindas pareiškimą palikti nenagrinėtą, Vyriausybės atostovas turi teisę vėl kreiptis į teismą su pareiškimu bendra tvarka (Administracinių bylų teisenos įstatymo 106 str. 2 d.).

III. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas atskirajame skunde prašo Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2021 m. gegužės 27 d. nutartį panaikinti ir klausimą perduoti pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Pareiškėjo nuomone, teismas nepagrįstai nurodė, kad pareiškimas yra netinkamai suformuluotas ir nepagrįstas teisiniais motyvais, todėl priėmė neteisėtą bei nepagrįstą nutartį.

Vyriausybės atstovas paaiškina, kad Tvarkos aprašo nuostatos, reguliuojančios savivaldybės būsto nuomos tvarką, taigi ir Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio nuostata, privalo iš esmės atitikti Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1–4 punktų nuostatas, kadangi šios Įstatymo nuostatos imperatyviai nustato, kokiais atvejais ir tikslais, kokiais teisiniais pagrindais, kokiems asmenims ir kokio subjekto sprendimu nuomojamas savivaldybės būstas; taip pat pabrėžiama, kad Įstatymo 14 straipsnio 1 dalyje yra nustatytas baigtinis savivaldybės būsto nuomos atvejų sąrašas ir kitais aukštesnės galios teisės aktais nėra reguliuojama savivaldybės būsto nuoma. Pareiškėjas sutinka, kad yra akivaizdu, jog Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio nuostata neatitinka Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1–4 punktų nuostatų, tačiau mano, kad netiriant šios Tvarkos aprašo nuostatos atitikties minėtoms Įstatymo nuostatoms, nelieka ir aiškaus pagrindo, pagal kurį galima pagrįstai konstatuoti, ar Tvarkos aprašo nuostata atitinka ar neatitinka savivaldybės būsto nuomos tvarką pagal Įstatymą, o ištyrus ir konstatavus, jog Tvarkos aprašo nuostatos neatitinka minėtų Įstatymo nuostatų, atsiranda pagrįstas pagrindas konstatuoti, jog dėl to taip pat buvo pažeistos ir kitų įstatymų normos bei principai.

Vyriausybės atstovas nurodo, kad pareiškimo dalyje dėl Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio nuostatos neatitikties teisėtumo, įstatymo viršenybės ir nepiktnaudžiavimo valdžia principams iš esmės yra nurodoma ir argumentuojama, kad jeigu Tvarkos aprašo nuostata prieštarauja Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1–4 punktams, tai reiškia, jog pažeidžiami teisėtumo, įstatymo viršenybės ir nepiktnaudžiavimo valdžia principai; argumentuojama, kad atsakovas neturėjo kompetencijos priimti tokios nuostatos, nes turi teisę priimti norminius administracinius aktus tik įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti, ši teisė turi būti įgyvendinama įstatymų leidėjo suteiktos kompetencijos ribose, t. y. šiuo atveju savivaldybės būsto nuomos tvarka turi kategoriškai atitikti Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1–4 punktų nuostatas. Pažymima, kad atsižvelgiant į Įstatyme įtvirtintą teisinį reguliavimą dėl savivaldybės būsto nuomos, savivaldybės tarybai nėra nustatyta įgaliojimų dispozityviai nustatyti savivaldybės būstų nuomos tvarką, nuomos atvejus ir tikslus, taigi įgalioti savivaldybės administracijos direktorių priiminėti tokio pobūdžio, kaip Tvarkos aprašo 23.2 papunktyje nustatytas, sprendimus.

Pareiškėjas teigia, kad savo poziciją aiškiai, nuosekliai, argumentuotai ir struktūriškai išdėstė pareiškime: nuosekliai ir konkrečiai nurodė, dėl ko ir kokia apimtimi Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio nuostata prieštarauja kiekvienam Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies punktui. Vyriausybės atstovas nurodo, kad nuolat akcentuoja, jog dėl tokios Tvarkos aprašo nuostatos neatitikties atsakovas pažeidžia įstatymus, viršydamas jam nustatytą kompetenciją, ir kad pažeisti kompetenciją yra draudžiama, bei pateikia konkrečius pavyzdžius iš pareiškimo.

Vyriausybės atstovas nurodo, kad kodėl savivaldybės tarybai kaip viešojo administravimo subjektui yra draudžiama viršyti savo kompetenciją ir nustatyti žemesniu teisės aktu teisinį reguliavimą, kuris neatitinka įstatymų, nėra pagrįstas įstatymais ir konkuruoja su įstatymais, pareiškime kiekvienu atveju pagrindžiama argumentuojant, kokios konkrečiai Viešojo administravimo įstatymo ir Vietos savivaldos įstatymo normos dėl įstatymo viršenybės, nepiktnaudžiavimo valdžia ir teisėtumo principų pažeidžiamos, nurodant tai pagrindžiančius argumentus iš teismų praktikos.

Pareiškėjas pažymi, kad pareiškime dėl kiekvieno Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1–4 punktų nuostatų yra pateikiama analizė, ką reiškia kiekvienos nuostatos turinys, kokiu atveju ir tikslu jos yra taikomos, kas turi kompetenciją priimti sprendimus, taip pat išanalizuojamas Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio nuostatos turinys, t. y. ką ji gali reikšti, kokiais atvejais ir tikslais taikoma, kas priima sprendimą, ir kiekvieną kartą akcentuojama, kad tokio Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio nuostata dėl to, kas priima sprendimą, kokiu atveju ir tikslu, prieštarauja Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1–4 punktams;

Vyriausybės atstovas taip pat argumentavo, kodėl savivaldybės tarybai yra draudžiama nustatyti įgaliojimą savivaldybės administracijos direktoriui priimti sprendimus dėl savivaldybės būsto nuomos, atsižvelgiant į Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 2–4 punktų nuostatas: savivaldybės tarybai, kaip viešojo administravimo subjektui, yra draudžiama savo kompetenciją perduoti savivaldybės administracijos direktoriui, nes jeigu Įstatymu kompetencija priimti sprendimus imperatyviai nustatyta konkrečiai tik savivaldybės tarybai, jame nenustatant teisės kitai įgaliotai institucijai priimti sprendimą, sprendimų priėmimas išimtinai priklauso tik savivaldybės tarybai, o įgaliojimų perdavimas reiškia Įstatymo pažeidimą.

Tai argumentuojama pagrindžiant teisės normomis pagal Viešojo administravimo įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 1 punktą bei Konstitucinio Teismo 2004 m. vasario 11 d. sprendimą, kad „Tais atvejais, kai įstatymuose yra nustatyta, kad tam tikrus sprendimus priima savivaldybių tarybos, savivaldybių tarybos negali nei savivaldybių taryboms atskaitingiems vykdomiesiems organams, nei kitoms savivaldybių institucijoms perduoti teisės priimti tokius sprendimus. Tačiau įstatymų leidėjas pagal Konstituciją gali įstatymu nustatyti ir tokį teisinį reguliavimą, pagal kurį tam tikrus sprendimus priima savivaldybių tarybos, bet jos gali teisę priimti tokius sprendimus perduoti savivaldybių taryboms atskaitingiems vykdomiesiems organams; tačiau tokiais atvejais turi būti tenkinamos šios sąlygos:

1) savivaldybių tarybų įgaliojimai teisę priimti tam tikrus sprendimus perduoti savivaldybių taryboms atskaitingiems vykdomiesiems organams turi būti expressis verbis nustatyti įstatyme;

2) minėtų įgaliojimų negalima perduoti savivaldybių institucijoms, kurios pagal įstatymą nėra savivaldybių taryboms atskaitingi vykdomieji organai. Dar kitais atvejais įstatymų leidėjas įstatymu gali tiesiogiai nustatyti, kokiais klausimais sprendimus priima savivaldybių taryboms atskaitingi vykdomieji organai“.

Pareiškėjo nuomone, teismo motyvas, kad jis nepateikė detalesnės ir aiškesnės teisinės argumentacijos dėl savivaldybės atstovaujamajai ir vykdomajai institucijos priskirtų konkrečių kompetencijų, funkcijų ir įgyvendinamų uždavinių, yra akivaizdžiai perteklinis, nes analizuoti visas savivaldybės tarybos ir savivaldybės administracijos direktoriaus kompetencijas, funkcijas ir uždavinius šiuo atveju visiškai nėra tikslinga, kadangi šioje byloje yra keliamas klausimas ir prašoma ištirti nuostatą tik dėl savivaldybės būsto nuomos.

Vyriausybės atstovas teigia, kad aiškiai išreiškė poziciją, jog Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio nuostata yra ydinga, kadangi neteisėtai nustatomi įgaliojimai savivaldybės administracijos direktoriui priimti sprendimus dėl savivaldybės būsto nuomos visai kitais atvejais ir tikslais, negu nustatyta Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1–4 punktais baigtiniame savivaldybės būsto nuomos atvejų sąraše; tai neteisėtai išplečia savivaldybės būsto nuomos atvejų ir tikslų baigtinį sąrašą, nes įstatymuose nėra nustatyta, kad savivaldybės taryba turi teisę nustatyti savivaldybių būsto nuomos kitokią tvarką, kitokiais atvejais ir tikslais negu Įstatyme ir įgalioji kitas institucijas priimti tokius sprendimus, o tai yra atsakovo kompetencijos viršijimas. Taip pat pareiškėjas paaiškino, kad Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio nuostata yra ydinga ir pagal lingvistinę analizę, kadangi yra nekonkreti ir neaiški, joje nėra nurodyta, kokiu konkrečiu teisės aktu ar finansavimo sutartimi turi būti vadovaujamasi priimant sprendimus, taip pat neaišku, kokiu konkrečiu tikslu ir kokioms asmenų grupėms nuomojami savivaldybės būstai, o tai reiškia, kad pagal tokią abstrakčią nuostatą iš esmės įmanoma kvalifikuoti pačius įvairiausius savivaldybės būsto nuomos atvejus.

Vyriausybės atstovas pažymi, kad jo logika yra tokia ir tai nurodė pareiškime, kad jeigu Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio nuostatos neatitinka Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1–4 punktų, yra pagrindas konstatuoti, jog Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio nuostata neatitinka teisėtumo, įstatymo viršenybės ir nepiktnaudžiavimo valdžia principų. Pareiškime nuosekliai argumentuojama, kad atsižvelgiant į Įstatyme įtvirtintą teisinį reguliavimą dėl savivaldybės būsto nuomos, yra akivaizdu, kad savivaldybės taryba neturi įgaliojimų dispozityviai nustatyti savivaldybės būstų nuomos tvarką, taip pat įgalioti savivaldybės administracijos direktorių priiminėti tokio pobūdžio sprendimus, kaip nustatyti Tvarkos aprašo 23.2 papunktyje, kadangi tai yra kompetencijos viršijimas, o tai argumentuojama atitinkamai pagal teismų praktiką, kad yra teisėtumo, įstatymo viršenybės ir nepiktnaudžiavimo valdžia principų pažeidimai.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Nagrinėjamo atskirojo skundo dalykas – Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2021 m. gegužės 27 d. nutarties, kuria buvo paliktas nenagrinėtas pareiškėjo Vyriausybės atstovo pareiškimas, teisėtumas ir pagrįstumas.

Nustatyta, kad padarius išvadą, jog Vyriausybės atstovo pareiškimas atitinka ne visus jam Administracinių bylų teisenos įstatymo keliamus reikalavimus, pareiškėjui ne kartą buvo nustatytas terminas pareiškimo trūkumams pašalinti. Pirmosios instancijos teismas, padaręs išvadą, kad Vyriausybės atstovo pareiškimas negali būti laikomas pagrįstu aiškiai suformuluotais teisiniais argumentais ir pagal tokį pareiškimą tinkamas administracinės bylos dėl savivaldybės norminio administracinio akto teisėtumo išnagrinėjimas administraciniame teisme nėra įmanomas, konstatavo, jog pareiškėjas tinkamai nesuformulavo pareiškimo dėl savivaldybės norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo ir jo nepagrindė teisiniais motyvais, t. y. nepašalino 2021 m. gegužės 3 d. nutartyje nustatytų pareiškimo trūkumų, o tai užkerta kelią teismui nustatyti ginčo dalyką ir bylos nagrinėjimo ribas. Atsižvelgus į tai, Vyriausybės atstovo pareiškimas buvo paliktas nenagrinėtas.

Pareiškėjas su pirmosios instancijos teismo 2021 m. gegužės 27 d. nutartimi nesutinka, prašo ją panaikinti ir klausimą perduoti teismui nagrinėti iš naujo. Vyriausybės atstovas teigia, kad teismas nepagrįstai nurodė, jog pareiškimas yra netinkamai suformuluotas ir nepagrįstas teisiniais motyvais, todėl priėmė neteisėtą ir nepagrįstą nutartį. Pažymi, kad savo poziciją aiškiai, nuosekliai, argumentuotai ir struktūriškai išdėstė pareiškime.

Nagrinėdama pareiškėjo atskirojo skundo argumentus, teisėjų kolegija pirmiausia pažymi, kad teisės kreiptis į administracinį teismą su pareiškimu ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, įtvirtinta Administracinių bylų teisenos įstatymo 112 straipsnio 1 ir 2 dalyse, įgyvendinimo tvarka yra detalizuojama Administracinių bylų teisenos įstatymo II skyriaus pirmajame skirsnyje, o tiek, kiek nereguliuojama šiame skirsnyje, byloms dėl norminių administracinių aktų teisėtumo nagrinėti taikomos bendrosios Administracinių bylų teisenos įstatyme nustatytos proceso taisyklės (Administracinių bylų teisenos įstatymo 116 str. 1 d.). Taigi, naudojantis teise kreiptis į administracinį teismą su pareiškimu ištirti norminio administracinio akto teisėtumą, be kita ko, turi būti mutatis mutandis (su būtinais pakeitimais) vadovaujamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 24 straipsnyje įtvirtintais reikalavimais. Pagal šio straipsnio 2 dalies 7 ir 8 punktus, pareiškime teismui turi būti nurodytos aplinkybės, kuriomis pareiškėjas grindžia savo reikalavimą, bei pareiškėjo reikalavimas. Jeigu pareiškimas neatitinka šio įstatymo 24 straipsnyje nustatytų reikalavimų, nutartimi nustatomas terminas trūkumams pašalinti (Administracinių bylų teisenos įstatymo 33 str. 1 d.).

Pabrėžtina, kad būtent pareiškėjas, teikdamas prašymą ištirti norminio administracinio akto atitiktį įstatymui ar (ir) Vyriausybės norminiam teisės aktui, apibrėžia administracinės bylos dėl šio akto teisėtumo ribas. Abstraktų, t. y. su individualiąja byla nesusijusį, prašymą nagrinėjantis administracinis teismas neturi teisės savo iniciatyva keisti norminės administracinės bylos nagrinėjimo ribų (dalyko). Tokio pobūdžio bylose atliktino tyrimo administraciniuose teismuose specifika pirmiausia reikalauja aiškiai nurodyti, kokios konkrečios ginčijamo norminio administracinio akto nuostatos (jų dalys) bei kokia apimtimi galbūt prieštarauja atitinkamiems įstatymams ar Vyriausybės norminiams aktams (jų dalims). Pati pareiškėjo pozicija dėl norminio administracinio akto (jo dalies) atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui turi būti nurodyta aiškiai, nedviprasmiškai, pareiškime turi būti išdėstyti argumentai ir motyvai, pagrindžiantys abejonę akto (jo dalies) teisėtumu. Administracinių bylų teisenos įstatymo 112 straipsnio 1 ir 2 dalyse nurodyto abstraktaus prašymo (pareiškimo) atveju būtent aiškūs ir teisiškai motyvuoti argumentai paprastai leidžia proceso šalims bei bylą nagrinėjančiam administraciniam teismui identifikuoti, kokia apimtimi kvestionuojama norminio administracinio akto nuostatos (jos dalies) atitiktis įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui, ir atitinkamai apibrėžia norminio akto (jo dalies) teisėtumo tyrimo ribas (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. gegužės 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-381-415/2018, 2020 m. lapkričio 11 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-752-438/2020, 2021 m. balandžio 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-252-261/2021).

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje nagrinėjant normines administracines bylas laikomasi pozicijos, kad pareiškėjas savo poziciją dėl kiekvienos ginčijamo norminio administracinio akto (jo dalies) nuostatos atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui turi pagrįsti aiškiai suformuluotais teisiniais argumentais; neturėtų būti ir nutylėtų motyvų, neįvertintų reikšmingų teisinio reguliavimo aspektų (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2018 m. sausio 2 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-21-438/2017). Be to, tinkamai nepagrindus savo pozicijos dėl teisinio reguliavimo neatitikties aukštesnės galios teisės aktams, negalima nustatyti norminės bylos dalyko, nagrinėjimo ribų ir apimties, suvaržoma proceso šalių teisė teikti paaiškinimus, teismo galimybė ruošti bylą teisminiam nagrinėjimui bei ją nagrinėti. Pareiškime (prašyme) dėl norminio administracinio teisės akto teisėtumo ištyrimo negalima apsiriboti vien bendro pobūdžio teiginiais, taip pat vien tik tvirtinimu, kad norminis administracinis aktas prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. liepos 31 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1087-520/2018, 2021 m. balandžio 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-252-261/2021).

Pareiškėjo pareiškimo teismui turinį įvertinusi šioje nutartyje aptartos Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos kontekste, teisėjų kolegija nesutinka su pirmosios instancijos teismo išvada, kad šiuo atveju buvo faktinis ir teisinis pagrindas Vyriausybės atstovo pareiškimą palikti nenagrinėtą.

Administracinių bylų teisenos įstatymo 105 straipsnio, reguliuojančio skundo (prašymo, pareiškimo) palikimo nenagrinėto pagrindus, 6 dalyje yra įtvirtinta, kad teismas skundą (prašymą, pareiškimą) palieka nenagrinėtą, jeigu bylos nagrinėjimo pirmosios instancijos teisme metu paaiškėja, kad skundas (prašymas, pareiškimas) neatitinka jo turiniui keliamų reikalavimų arba kad nesumokėtas žyminis mokestis. Šiuo pagrindu skundas (prašymas, pareiškimas) gali būti paliekamas nenagrinėtas tik tuo atveju, jeigu pareiškėjas per teismo nustatytą terminą trūkumų nepašalina. Atkreiptinas dėmesys, kad teismo nutartys dėl trūkumų pašalinimo nėra skundžiamos atskiraisiais skundais, todėl jose padarytų išvadų teisėtumas ir pagrįstumas yra tikrinamas nagrinėjant atskirąjį skundą dėl teismo nutarties, kuria nutarta skundą ar pareiškimą palikti nenagrinėtą, nepašalinus teismo nustatytų jo trūkumų.

Pažymėtina, kad Vyriausybės atstovas pareiškime po teismo nurodytų jo trūkumų šalinimo suformulavo reikalavimą ištirti Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio nuostatos atitiktį Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1–4 punktams, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintam teisėtumo principui ir Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 4 bei 8 punktuose įtvirtintam įstatymo viršenybės ir nepiktnaudžiavimo valdžia principui; šalindamas pirmosios instancijos teismo nustatytus pareiškimo trūkumus, priešingai nei sprendė teismas, pareiškėjas tai padarė tinkamai, o patikslintas pareiškimas neturi tokių trūkumų, kurie neleistų tinkamai išnagrinėti bylos; iš pateikto patikslinto pareiškimo teismas turėjo galimybę nustatyti ginčo dalyką ir bylos nagrinėjimo ribas.

Teisėjų kolegija nesutinka su pirmosios instancijos teismo padaryta išvada, kad Vyriausybės atstovo pareiškimas nėra teisiškai motyvuotas. Teisėjų kolegijos nuomone, pareiškėjo patikslinto pareiškimo argumentai yra pakankami, kad teismas galėtų įvertinti jų pagrįstumą, tokį pareiškimą nagrinėdamas iš esmės. Kaip teisingai pažymėjo Vyriausybės atstovas, Tvarkos aprašo nuostatos, reguliuojančios savivaldybės būsto nuomos tvarką, taigi ir Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio nuostata, privalo iš esmės atitikti Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1–4 punktų nuostatas, kadangi šios Įstatymo nuostatos imperatyviai nustato, kokiais atvejais ir tikslais, kokiais teisiniais pagrindais, kokiems asmenims ir kokio subjekto sprendimu nuomojamas savivaldybės būstas; Įstatymo 14 straipsnio 1 dalyje yra nustatytas baigtinis savivaldybės būsto nuomos atvejų sąrašas. Taisyklės turinys yra aiškus, pareiškėjas argumentavo, kodėl, jo nuomone, atsakovas viršijo savo kompetenciją, ir to bylai išnagrinėti pakanka. Vyriausybės atstovas savo poziciją išdėstė pakankamai aiškiai, nuosekliai, argumentuotai ir struktūriškai: nurodė, dėl ko ir kokia apimtimi Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio nuostata prieštarauja kiekvienam Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies punktui, argumentavo, kokios konkrečiai Viešojo administravimo įstatymo ir Vietos savivaldos įstatymo normos dėl įstatymo viršenybės, nepiktnaudžiavimo valdžia ir teisėtumo principų, jo nuomone, yra pažeidžiamos; patikslintame pareiškime taip pat yra analizuojamos Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1–4 punktų nuostatos, jų tikslai ir panašiai. Teisėjų kolegijos nuomone, pirmosios instancijos teismo motyvas, kad Vyriausybės atstovas nepateikė detalesnės ir aiškesnės teisinės argumentacijos dėl savivaldybės atstovaujamajai ir vykdomajai institucijos priskirtų konkrečių kompetencijų, funkcijų ir įgyvendinamų uždavinių, yra akivaizdžiai perteklinis, kadangi analizuoti visas savivaldybės tarybos ir savivaldybės administracijos direktoriaus kompetencijas, funkcijas ir uždavinius šiuo atveju visiškai nėra tikslinga – šioje byloje yra keliamas klausimas ir prašoma ištirti nuostatą tik dėl savivaldybės būsto nuomos.

Teisėjų kolegijos nuomone, pareiškimo pagrindimas dėl Tvarkos aprašo 23.2 papunkčio neatitikties Įstatymo 14 straipsnio 1 dalies 1–4 punktams, priešingai nei sprendė pirmosios instancijos teismas, yra pakankamai aiškiai suformuluotas ir pagal jį tinkamas administracinės bylos dėl savivaldybės norminio administracinio akto teisėtumo išnagrinėjimas administraciniame teisme yra galimas.

Apibendrindama išdėstytus motyvus, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas neteisingai aiškino ir taikė proceso teisės normas, todėl Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2021 m. gegužės 27 d. nutartis naikinama, o pareiškėjo Vyriausybės atstovo atskirasis skundas tenkinamas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 4 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjo Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovo Kauno ir Marijampolės apskrityse atskirąjį skundą tenkinti.

Regionų apygardos administracinio teismo Kauno rūmų 2021 m. gegužės 27 d. nutartį panaikinti ir Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovo Kauno ir Marijampolės apskrityse pareiškimą perduoti nagrinėti pirmosios instancijos teismui.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Romanas Klišauskas

Dainius Raižys

Virginija Volskienė