2013-06-03 Nr. AB-2257-3-65-3-00127-2012-2 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. A492-745/2013

Teisminio proceso Nr. 3-65-3-00127-2012-2

Procesinio sprendimo kategorija 35.2 (S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

NUTARTIS

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2013 m. birželio 3 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Dainiaus Raižio (kolegijos pirmininkas), Virgilijaus Valančiaus ir Virginijos Volskienės (pranešėja), apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Panevėžio miesto savivaldybės mero apeliacinį skundą dėl Panevėžio apygardos administracinio teismo 2012 m. lapkričio 15 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Panevėžio apskrityje prašymą atsakovui Panevėžio miesto savivaldybės merui dėl potvarkio dalies panaikinimo.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Panevėžio apskrityje su prašymu (b. l. 2–3) kreipėsi į Panevėžio apygardos administracinį teismą, prašydamas panaikinti Panevėžio miesto savivaldybės mero 2012 m. kovo 7 d. potvarkio Nr. MP-15 „Dėl savivaldybės mero patarėjo pareigybės įsteigimo ir pareigybės aprašymo patvirtinimo“ 1 punktą, kuriuo nuo 2012 m. kovo 7 d. įsteigta savivaldybės mero patarėjo pareigybė (A lygio 15 kategorijos).

Nurodė, kad ginčijama potvarkio dalis prieštarauja Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymui (toliau – ir Vietos savivaldos įstatymas). Paaiškino, kad Vietos savivaldos įstatymas imperatyviai nustato, jog sprendimų dėl mero politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojų pareigybių steigimo, jų skaičiaus nustatymo ir savivaldybės tarybos sekretoriato sudarymo priėmimas mero siūlymu yra išimtinė savivaldybės tarybos kompetencija, kurios negali perimti, kištis į ją ir ją įgyvendinti jokia kita savivaldybės institucija, o meras tik teikia tarybai siūlymus dėl tarybos sekretoriato sudarymo ar mero politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojų pareigybių steigimo.

Atsakovas Panevėžio miesto savivaldybės meras atsiliepime (b. l. 14–15) nurodė, kad nesutinka su pareiškėjo prašymu ir prašė jį atmesti kaip nepagrįstą.

Pabrėžė, jog Panevėžio miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba) sprendimu yra įsteigtas Tarybos sekretoriatas ir nustatytas didžiausias leistinas pareigybių skaičius. Todėl meras, atsižvelgęs į Tarybos sprendimu patvirtintą Tarybos sekretoriato sudėtį bei neviršydamas nustatyto leistino pareigybių skaičiaus, ginčijamu potvarkiu įsteigė mero patarėjo pareigybę bei patvirtino tokios pareigybės aprašymą. Atsakovas mano, kad merui nebuvo privaloma kreiptis į Tarybą dėl šios pareigybės steigimo. Aiškino, jog meras, kaip sekretoriato vadovas, vykdo visas su personalu susijusias funkcijas, taip pat ir pareigybių steigimo ar panaikinimo, tačiau tik Tarybos sprendimu sudaryto tarybos sekretoriato ir nustatyto leistino pareigybių skaičiaus ribose. Teigė, kad merui būtų privalu kreiptis į tarybą su siūlymu dėl naujos pareigybės steigimo tik tuo atveju, jei būtų viršijamas jau nustatytas leistinas pareigybių skaičius.

II. Panevėžio apygardos administracinis teismas 2012 m. lapkričio 15 d. sprendimu pareiškėjo prašymą tenkino – panaikino Panevėžio miesto savivaldybės mero 2012 m. kovo 7 d. potvarkio Nr. MP-15 „Dėl savivaldybės mero patarėjo pareigybės įsteigimo ir pareigybės aprašymo patvirtinimo“ 1 punktą, kuriuo nuo 2012 m. kovo 7 d. įsteigta savivaldybės mero patarėjo pareigybė (A lygio, 15 kategorijos).

Teismas nustatė, kad sprendimų dėl mero politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojų pareigybių steigimo, jų skaičiaus nustatymo ir savivaldybės tarybos sekretoriato sudarymo priėmimas mero siūlymu yra išimtinė savivaldybės tarybos kompetencija. Teismas taip pat nustatė, kad mero kompetencija yra teikti siūlymus tarybai dėl mero politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojų pareigybių steigimo, tačiau steigti tokias pareigybes pats savarankiškai meras nėra įgaliotas. Atsižvelgęs į tai, kad viešojo administravimo subjektams leidžiama tik tai, kas tiesiogiai numatyta, o visa kita draudžiama, teismas konstatavo, jog meras, įsteigdamas mero patarėjo pareigybę, viršijo Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnyje įtvirtintus mero įgaliojimus, pažeidė Vietos savivaldos įstatymo nuostatas bei reikalavimus.

III. Atsakovas Panevėžio miesto savivaldybės meras padavė apeliacinį skundą (b. l. 41–43), kuriuo prašo panaikinti Panevėžio apygardos administracinio teismo 2012 m. lapkričio 15 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – prašymą atmesti.

Apeliacinį skundą grindžia iš esmės tais pačiais argumentais kaip ir atsiliepimą į prašymą, papildomai akcentuodamas:

1. 2003 m. gegužės 15 d. sprendimu Nr. 1-3-1 „Dėl Panevėžio miesto savivaldybės tarybos sekretoriato įsteigimo“ Taryba įgyvendino jai Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 11 punkte nustatytą išimtinę teisę, o meras, įsteigdamas mero padėjėjo bei kitas sekretoriato pareigybes pasinaudojo savo, kaip institucijos (Tarybos sekretoriato) vadovo teise ir pareiga vadovauti institucijos darbui, įgyvendinti personalo valdymo funkcijas.

2. Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 7 punkte yra pateikiama nuoroda į Lietuvos Respublikos darbo kodeksą (toliau – ir Darbo kodeksas) ir Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymą (toliau – ir Valstybės tarnybos įstatymas), kurio 8 straipsnio 8 dalies 1 punktas nustato, jog valstybės tarnautojų pareigybių aprašymus ir sąrašus tvirtina savivaldybių institucijų ir įstaigų vadovai.

3. Institucijos, įstaigos vadovo personalo valdymo funkcijos negali apsiriboti tik darbuotojų skyrimu ir atleidimu iš pareigų. Personalo valdymo funkcija apima ir pareigybių steigimą bei panaikinimą, pareigybių aprašymų ir pareiginių nuostatų tvirtinimą, atostogų suteikimą, darbo laiko nustatymą, darbo apmokėjimo sąlygų nustatymą, išleidimą į komandiruotes, kvalifikacijos kėlimo organizavimą.

4. Meras su siūlymu turi kreiptis į savivaldybės tarybą dėl mero politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojų pareigybių steigimo tik kai nėra įsteigtas savivaldybės tarybos sekretoriatas ir nenustatytas jo darbuotojų skaičius.

Pareiškėjas atsiliepime į atsakovo apeliacinį skundą (b. l. 47–48) nurodo, kad su juo nesutinka. Pažymi, jog nesutinka su atsakovo apeliacinio skundo argumentu, jog meras, įsteigdamas mero padėjėjo bei kitas Tarybos sekretoriato pareigybes, pasinaudojo savo kaip institucijos (Tarybos sekretoriato) vadovo teise ir pareiga vadovauti institucijos darbui, įgyvendinti personalo valdymo funkcijas. Pareiškėjas teigia, jog Tarybos sekretoriatas nėra savarankiška įstaiga ar institucija, todėl meras neturi jokių institucijos vadovo teisių ir pareigų. Taip pat nesutinka su atsakovo teiginiu, jog Vietos savivaldos įstatymo 2 dalies 7 punkte yra nuoroda į Valstybės tarnybos įstatymą ir Darbo kodeksą. Akcentuoja, kad Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 8 punkte yra aiškiai išdėstytos mero funkcijos – skirti ir atleisti sekretoriato darbuotojus. Pareiškėjas mano, kad Valstybės tarnybos įstatymas ir Darbo kodeksas tik nustato, kaip šias funkcijas atlikti, tačiau merui nesutiekia jokių naujų įgaliojimų (steigti pareigybes).

Teisėjų kolegija

konstatuoja:

IV. Apeliacinis skundas atmestinas.

Byloje sprendžiamas klausimas dėl Panevėžio miesto savivaldybės mero kompetencijos įsteigti politinio pasitikėjimo valstybės tarnautojo – savivaldybės mero patarėjo, pareigybę.

Pareiškėjas ginčijo Panevėžio miesto savivaldybės mero 2012 m. kovo 7 d. potvarkio Nr. MP-15 „Dėl savivaldybės mero patarėjo pareigybės įsteigimo ir pareigybės aprašymo patvirtinimo“ 1 punktą, kuriuo įsteigta politinio pasitikėjimo valstybės tarnautojo – savivaldybės mero patarėjo, pareigybė, tuo aspektu, kad jis priimtas viršijant mero kompetencijos (Vietos savivaldos įstatymo (nagrinėjamam ginčui aktuali 2011 m. gruodžio 1 d. įstatymo Nr. XI-1773 redakcija) 20 str. 2 d.) ribas ir yra neteisėtas. Pareiškėjo nuomone, savivaldybės mero patarėjo pareigybės įsteigimas yra išimtinė savivaldybės tarybos kompetencija (Vietos savivaldos įstatymo 16 str. 11 p.).

Vadovaujantis Vietos savivaldos įstatymo nuostatomis, meras yra savivaldybės vadovas, jis vykdo inter alia savivaldybės tarybos veiklos organizavimo, atstovavimo savivaldybei, su savivaldybe susijusių subjektų veiklos kontrolės ir priežiūros funkcijas. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, aiškindamas įstatymų, be kita ko, Lietuvos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir Viešojo administravimo įstatymas), Vietos savivaldos įstatymo nuostatas, savo praktikoje laikosi nuostatos, jog savivaldybės meras yra viešojo administravimo sistemos subjektas (pvz., 2008 m. lapkričio 19 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A556-1898/2008; 2009 m. lapkričio 23 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A662-906/2009; publikuota Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenyje „Administracinė jurisprudencija“, 2009, Nr. 18 ir kt.).

Kaip teisingai pažymėjo pirmosios instancijos teismas, viešojo administravimo subjektai savo veikloje privalo vadovautis įstatymo viršenybės principu, reiškiančiu, jog šių subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti įstatymuose, bei nepiktnaudžiavimo valdžia principu, reiškiančiu, kad viešojo administravimo subjektams draudžiama atlikti viešojo administravimo funkcijas neturint įstatymų suteiktų reikiamų įgaliojimų arba priimti administracinius sprendimus siekiant kitų, negu įstatymų nustatyta, tikslų (Viešojo administravimo įstatymo 3 str. 1, 4 p.). Taigi, pagal viešojoje teisėje veikiantį teisėtumo principą viešojo administravimo subjektai privalo veikti tik įstatymo jiems suteiktų įgaliojimų ribose, o veikimas viršijant kompetencijos ribas (ultra vires) yra pagrindas viešojo administravimo subjekto aktą pripažinti neteisėtu (pvz. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. lapkričio 23 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A662-906/2009; publikuota Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenyje „Administracinė jurisprudencija“, 2009, Nr. 18, 2010 m. spalio 22 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A756–1229/2010, publikuota Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenyje „Administracinė jurisprudencija“, 2010, Nr. 20 ir kt.).

Savivaldybės mero įgaliojimai ginčijamo potvarkio priėmimo metu buvo nustatyti Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalyje, kurioje įtvirtintas baigtinis mero įgaliojimų sąrašas.

Ginčijamame potvarkyje nurodyta, kad jis priimtas vadovaujantis Valstybės tarnybos įstatymo 8 straipsnio 8 dalies 1 punktu bei Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 8 punktu. Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 8 punkte nustatyta savivaldybės mero teisė tvirtinti savivaldybės tarybos sekretoriato nuostatus, Valstybės tarnybos įstatymo ir Darbo kodekso nustatyta tvarka skirti į pareigas ir atleisti iš jų sekretoriato darbuotojus. Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija nesutinka su atsakovo pateikiamu šios normos aiškinimu – t. y., kad ši teisės norma apima ir mero teisę steigti sekretoriato darbuotojų pareigybes. Aptariama teisės norma suteikia savivaldybės merui tik teisę skirti į pareigas ir atleisti sekretoriato darbuotojus. Akcentuotina, kad teisė skirti į pareigas sekretoriato darbuotojus gali būti įgyvendinta tik tada, kai tokio darbuotojo pareigybė yra įsteigta. Valstybės tarnybos įstatymo 8 straipsnio 8 dalies 1 punktas, kuriuo atsakovas gridnė byloje ginčijamą potvarkį, taip pat nenustato savivaldybės mero teisės steigti mero politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojų pareigybes, nes, kaip buvo akcentuota, savivaldybės mero baigtinis įgaliojimų sąrašas nustatytas Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalyje ir Valstybės tarnybos įstatymu šis sąrašas negali būti išplečiamas, o Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnio 2 dalies 8 punkte padaryta nuoroda į Valstybės tarnybos įstatymą bei Darbo kodeksą, kaip teisingai pažymėjo pareiškėjas, tik nustato, kaip atlikti aptariamoje Vietos savivaldos įstatymo nuostatoje merui nustatytas funkcijas priimant bei atleidžiant darbuotojus, tačiau nesutiekia merui jokių naujų įgaliojimų.

Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija sutinka su pirmosios instancijos teismo konstatuota aplinkybe, kad Vietos savivaldos įstatymas teisę steigti mero politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojų pareigybes, kaip ir teisę sudaryti savivaldybės tarybos sekretoriatą, priskiria išimtinei savivaldybės tarybos kompetencijai (Vietos savivaldos įstatymo 16 str. 2 d. 11 p.). Sistemiškai aiškindama Vietos savivaldos įstatymo nuostatas, reglamentuojančias tarybos sekretoriato sudarymą bei atsižvelgusi į lingvistinę termino „sudaryti“ vartojimo prasmę (terminas „sudaryti“ vartojamas kolektyvinio darinio suformavimo ir jo sudėties parinkimo reikšme (Lietuvių kalbos instituto internetinis leidinys „Kanceliarinės kalbos patarimai“, http://kanceliariniaipatarimai.lki.lt/)), teisėjų kolegija konstatuoja, kad Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 11 punkte nustatyta išimtinė savivaldybės tarybos teisė sudaryti savivaldybės tarybos sekretoriatą apima ne tik jo įsteigimą bei darbuotojų skaičiaus nustatymą, bet ir sekretoriato darbuotojų pareigybių įsteigimą. Todėl apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija atmeta atsakovo apeliacinio skundo argumentą, kad Panevėžio miesto savivaldybės tarybai 2003 m. gegužės 15 d. sprendimu Nr. 1-3-1 „Dėl Panevėžio miesto savivaldybės tarybos sekretoriato įsteigimo“ (b. l. 11) įsteigus Panevėžio miesto savivaldybės tarybos sekretoriatą, nustačius šio sekretoriato darbuotojų skaičių bei metinį darbo užmokesčio fondą, Taryba įgyvendino jai Vietos savivaldos 16 straipsnio 2 dalies 11 punktu (pagal šiuo metu galiojančią šio įstatymo redakciją) suteiktą išimtinę kompetenciją, todėl atsakovas turėjo teisę steigti šio sekretoriato darbuotojų pareigybes.

Atsižvelgusi į tai, apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija sutinka su pirmosios instancijos teismo padaryta išvada, kad Panevėžio miesto savivaldybės meras, priimdamas sprendimą, kurio priėmimas priskirtas išimtinei šios savivaldybės tarybos kompetencijai, viršijo savo įgaliojimų ribas.

Apibendrindama nustatytas aplinkybes ir padarytas išvadas, apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas iš esmės teisingai aiškino ir taikė materialinės teisės normas, priimtas sprendimas yra pagrįstas ir teisėtas, jo naikinti apeliaciniame skunde išdėstytais motyvais nėra pagrindo.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

nutaria:

Atsakovo Panevėžio miesto savivaldybės mero apeliacinį skundą atmesti.

Panevėžio apygardos administracinio teismo 2012 m. lapkričio 15 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai

Dainius Raižys Virgilijus Valančius Virginija Volskienė