2022-02-09 Nr. AB-3220-3-63-3-00248-2020-3 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eA-202-438/2022

Teisminio proceso Nr. 3-63-3-00248-2020-3

Procesinio sprendimo kategorijos: 4.2; 12.17 (S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2022 m. vasario 9 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Romano Klišausko (pranešėjas), Gintaro Kryževičiaus (kolegijos pirmininkas) ir Dainiaus Raižio,

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Lietuvos Respublikos Seimo nario Rimanto Sinkevičiaus apeliacinį skundą dėl Regionų apygardos administracinio teismo Panevėžio rūmų 2021 m. kovo 23 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Lietuvos Respublikos Seimo nario Rimanto Sinkevičiaus patikslintą pareiškimą atsakovui Palangos miesto savivaldybės tarybai dėl norminio akto teisėtumo ištyrimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. 1. Pareiškėjas Lietuvos Respublikos Seimo narys Rimantas Sinkevičius su pareiškimu kreipėsi į Regionų apygardos administracinį teismą, prašydamas ištirti, ar Palangos miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba) 2017 m. gegužės 31 d. sprendimo Nr. T2-145 „Dėl nekilnojamojo turto mokesčio tarifų 2018 metams nustatymo“ (toliau – ir Sprendimas) 1.1.1, 1.2 ir 1.3.1 punktai neprieštarauja: 1) Lietuvos Respublikos nekilnojamojo turto mokesčio įstatymo (toliau – ir NTMĮ) 6 straipsnio 2 daliai; 2) Lietuvos Respublikos mokesčių administravimo įstatymo (toliau – ir MAĮ) 7 straipsniui, 8 straipsnio 2 daliai; 3) Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 3 straipsnio 1, 3, 9 punktams; 4) Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo (toliau – ir KĮ) 4 straipsnio 2 daliai; Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo (toliau – ir TPĮ) 3 straipsnio 2 dalies 5, 6 ir 7 punktams. Nustačius prieštaravimą, atitinkamus Sprendimo punktus panaikinti.

2. Pareiškėjas nurodė, kad NTMĮ 6 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad konkretų nekilnojamojo turto (toliau – ir NT) mokesčio tarifą nuo 0,3 proc. iki 3 proc., kuris galios atitinkamos savivaldybės teritorijoje, nustato atitinkamos savivaldybės taryba. Pareiškėjas neginčijo Tarybos teisės nustatyti NTM tarifus, tačiau atkreipė dėmesį, kad tokia savivaldybės diskrecijos teisė nėra absoliuti. Pareiškėjas pažymėjo, kad skirtingas apmokestinimas NT mokesčiu turi būti grindžiamas tik NTMĮ numatytais tikslais ir uždaviniais, negali būti selektyvus ir be aiškaus pagrindimo privilegijuojantis ir diskriminuojantis.

Sprendimu subjektai, turintys administracinį, prekybos, maitinimo, paslaugų, viešbučių, poilsio, gydymo, mokslo (kuriems taikomas 0,5 procento NT mokesčio tarifas), kultūros, sporto (kuriems taikomas 0,3 procento NT mokesčio tarifas), gyvenamosios paskirties, kuris naudojamas komercinei veiklai (taikomas 0,5 procento NT mokesčio tarifas), nekilnojamąjį turtą yra faktiškai privilegijuojami, nes mokesčio tarifai šių asmenų turtui itin sumažinti (minimalūs) lyginant su kitais numatytais tarifais. Pareiškėjo teigimu, tokiu reglamentavimu be aiškių argumentų akivaizdžiai privilegijuojamas asmenų komercinėje veikloje naudojamas gyvenamosios paskirties turtas, kuris gali būti naudojamas net ne pagal jo pagrindinę paskirtį.

Be to, Sprendimu be jokio aiškaus pagrindimo diferencijuojamas gamybinės–pramoninės veiklos nekilnojamojo turto apmokestinimas, nenurodant jokių priežasčių, kodėl vienas gamybinės–pramoninės paskirties veiklos nekilnojamasis turtas privilegijuojamas arba diferencijuojamas kito panašaus turto atžvilgiu. Pareiškėjas nurodė, kad Taryba Sprendimu gamybinį–pramoninį turtą (išskyrus skirtą elektros, dujų, naftos transportavimui ir perdirbimui) apmokestina 1 procento nekilnojamojo turto mokesčio tarifu. Tai reiškia, kad už vandentiekio, nuotekų ar šilumos perdavimo tinklus, kitus inžinerinius, gamybinius ir pramoninius statinius yra mokamas 1 procento nekilnojamojo turto mokestis, todėl tai lemia, jog Palangos miesto savivaldybės kontroliuojami subjektai, valdantys vandentiekio, nuotekų ar šilumos perdavimo tinklus ir jų priklausinius, yra laikomi privilegijuotais subjektais ir jų valdomas pramoninės–gamybinės paskirties nekilnojamasis turtas apmokestinamas sumažintu 1 procento mokesčio tarifu, lyginant su išskiriamais elektros, dujų ar naftos transportavimo ir perdirbimo nekilnojamojo turto valdytojais.

Tuo pat metu su elektros, dujų, naftos transportavimu ir perdirbimu susijusį nekilnojamąjį turtą valdantys subjektai, kurie neturi jokio ryšio su Palangos miesto savivaldybe (nėra jos kontroliuojamos bendrovės), yra ne tik diferencijuojami minėtų subjektų atžvilgiu, bet dar ir baudžiami, t. y. šių subjektų tipiškai valdomam pramoninio pobūdžio nekilnojamajam turtui tarifas didinamas net iki 2 procentų. Pareiškėjas darė išvadą, kad toks reguliavimas yra ne tik nepagrįstas konkretaus nekilnojamojo turto diskriminavimas, bet ir netiesioginis konkrečių ūkio subjektų diskriminavimas.

Palangos miesto savivaldybė ne tik neproporcingai ir nepagrįstai padidina mokesčio naštą, bet dar ir įgyja galimybę (per sumažintą nekilnojamojo turto mokesčio tarifą) faktiškai subsidijuoti vietines savivaldybės įmones, vietos mokesčių mokėtojus (Tarybos sprendimo 1.1.1, 1.2., 1.3.2. p.). Pareiškėjo teigimu, dėl to toks reguliavimas turi ir tam tikrų KĮ ir kitų konkurenciją reglamentuojančių teisės aktų draudžiamos valstybės pagalbos elementų ir prieštarauja KĮ 4 straipsnio 2 daliai. Be to, Sprendimas prieštarauja TPĮ 3 straipsnio 2 dalies 5,6 ir 7 punkto įtvirtintiems teisėkūros efektyvumo, aiškumo ir sistemiškumo principams.

Sprendimo skundžiamų punktų priėmimo faktinis pagrindas ir argumentacija nėra pateikti nei pačiame Sprendime, nei jo priėmimo parengiamuosiuose / lydinčiuosiuose dokumentuose (TPĮ 3 str. 2 d. 5 p.). Sprendimas nėra pagrįstas objektyvais duomenimis, taikomos diferencijuojančios poveikio priemonės nėra aiškios, pagrįstos ir motyvuotos (TPĮ 3 str. 2 d. 6 p.), prieštarauja aukštesnės galios teisės aktams (TPĮ 3 str. 2 d. 7 p.). Pareiškėjo teigimu, Sprendimo parengiamųjų / lydinčiųjų dokumentų analizė patvirtina, jog jį priimant nebuvo atsižvelgta į faktines aplinkybes, nebuvo atliekamas Sprendimo poveikio vertinimas ar analizuojama tokio galimo teisinio reguliavimo atitiktis aukštesnės galios teisės aktams.

3. Atsakovas Taryba atsiliepimu į pareiškėjo pareiškimą prašė pareiškimą atmesti.

4. Atsakovas nurodė, jog Sprendimas atitinka NTMĮ 6 straipsnio 2 dalį. Įstatymas suteikia teisę Tarybai nustatyti mokesčio tarifą atsižvelgiant į mokesčio mokėtojų dydį ar teisinę formą, ar socialinę padėtį bei turto paskirtį, teisinį statusą. Atsakovas pažymėjo, kad elektros, dujų, naftos transportavimo ir perdirbimo inžineriniai statiniai (dujų, naftos ir jos produktų terminalai, saugyklos, rezervuarai, talpos, siurblinės, technologinis vamzdynas, inžineriniai tinklai, tiltai, susisiekimo komunikacijos, kuro degalinės, elektros pastotės ir tinklai, jų priklausiniai bei kiti statiniai) yra ypatingai didesnio pavojaus šaltiniai. Įvykus avarijai, paprastai yra padaroma didelė žala gamtai, aplinkai, esančiai savivaldybėje. Mokestis be išimčių yra taikomas visiems tokio pobūdžio statinių savininkams. Atsakovo teigimu, pareiškėjas siekia, kad naftos perdirbimo, transportavimo ar kitos panašią veiklą vykdančios įmonės mokėtų tokius mokesčius, kaip ir kultūros, sporto ar gydymo veiklą vykdančios įmonės. Atsakovas paaiškino, kad nustatant skirtingus tarifus yra siekiama pozityvių tikslų, didžioji dalis surinktų mokesčių panaudojama mokykloms ir vaikų darželiams išlaikyti, socialinėms reikmėms. Atsakovas atkreipė dėmesį, kad Valstybinės mokesčių inspekcijos paskelbtame NTMĮ apibendrintame komentare diferenciacija, atsižvelgiant į turto pobūdį, yra galima. Šiame komentare nurodoma, kad savivaldybių tarybos, laikydamosi šio NT mokesčio tarifų intervalo, gali nustatyti ir kelis konkrečius NT mokesčio tarifus, galiojančius vienos savivaldybės teritorijoje, tačiau tik atsižvelgiant į vieną ar kelis kriterijus: NT paskirtį (pavyzdžiui, galėtų skirtis gyvenamosios paskirties ir komercinių paskirčių pastatams taikomi NT mokesčio tarifai). Atsakovas vadovavosi Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2003 m. lapkričio 17 d. nutarimu. Atsakovas atkreipė dėmesį, kad beveik visose Europos Sąjungos valstybėse konkrečius nekilnojamojo turto mokesčių dydžius nustato savivaldybės. Atsakovas pažymėjo, kad Tarybos 2017 m. gegužės 31 d. sprendimu Nr. T2-145 elektros, dujų, naftos transportavimo ir perdirbimo inžineriniai statiniai, nesvarbu kokiam savininkui jie priklausytų, yra apmokestinami vienodu tarifu, nedarant jokių išimčių. Analogiški bei panašūs tarifai yra nustatyti ir kitose savivaldybėse.

II. 5. Regionų apygardos administracinis teismas 2021 m. kovo 23 d. sprendimu pareiškėjo prašymą atmetė ir pripažino, kad Sprendimo 1.1.1, 1.2, 1.3.1 punktai neprieštarauja NTMĮ 6 straipsnio 2 daliai, MAĮ 7 straipsniui, 8 straipsnio 2 daliai, VAĮ 3 straipsnio 1, 3 ir 9 punktams, KĮ 4 straipsnio 2 daliai, TPĮ 3 straipsnio 2 dalies 5, 6 ir 7 punktams.

6. Teismas nurodė, kad Sprendimas, kaip administracinis aktas, nustato nekilnojamojo turto mokesčio tarifus 2018 metams Palangos miesto savivaldybės teritorijoje, todėl jame įtvirtintos bendro pobūdžio taisyklės, normos, o subjektai, kuriems skirtos nurodytos taisyklės, yra apibūdinti rūšiniais požymiais, jų neindividualizuojant. Todėl šis Sprendimas yra privalomas visiems Palangos miesto savivaldybės nekilnojamojo turto mokesčio mokėtojams – nekilnojamojo turto savininkams (NTMĮ 3 str.). Prašomos ištirti Sprendimo nuostatos, įtvirtinančios konkrečius nekilnojamojo turto mokesčio tarifus mokesčių mokėtojams, taip pat yra norminio pobūdžio, nes nustato nekilnojamojo turto mokesčio tarifus rūšiniais, o ne individualiais požymiais apibūdintų subjektų grupei. Sprendimas (norminis aktas) yra paskelbtas įstatymų nustatyta tvarka ir yra galiojantis nuo 2018 m. sausio 1 d. Teismas darė išvadą, kad Sprendimas, kuriuo Taryba nustatė NT mokesčio tarifus 2018 metams, yra norminis administracinis aktas.

7. Vertindamas Sprendimo 1.1.1, 1.2, ir 1.3.1 punktų atitiktį NTMĮ 6 straipsnio 2 daliai, teismas atkreipė dėmesį į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. spalio 7 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A-1107-492/2015, vadovavosi NTMĮ 6 straipsnio 2 dalimi, 1 straipsniu, 3 straipsnio 1, 3 dalimis ir darė išvadą, kad nekilnojamojo turto mokesčiu, vadovaujantis NTMĮ, yra apmokestinami nekilnojamojo turto savininkų bei kitų nekilnojamojo turto valdytojų valdomos ir / ar naudojamos Nekilnojamojo turto registre registruojamos patalpos, inžineriniai ir kiti statiniai. Teismas vadovavosi NTMĮ 6 straipsnio 1, 2 dalimis, 9 straipsnio 3 dalimi ir nurodė, kad, vertinant sisteminiu ir lingvistiniu požiūriu, NTMĮ 6 straipsnio 2 dalies nuostata turi būti suprantama kaip suteikianti diskreciją savivaldybės tarybai diferencijuoti nekilnojamojo turto mokesčio tarifus atsižvelgiant į įstatyme nustatytus kriterijus – būtent nekilnojamojo turto mokesčio mokėtojų kategorijas, jų dydį ar teisinę formą, ar socialinę padėtį. Teismas atkreipė dėmesį į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2017 m. vasario 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-203-492/2017.

8. Teismas nurodė Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo jurisprudenciją, pagal kurią tokie esminiai mokesčio elementai kaip mokesčio objektas, mokestinių santykių subjektai, jų teisės ir pareigos, mokesčio dydžiai (tarifai), mokėjimo terminai, išimtys ir lengvatos turi būti nustatomi įstatymu (Konstitucinio Teismo 2000 m. kovo 15 d., 2002 m. birželio 3 d., 2007 m. lapkričio 29 d., 2012 m. gruodžio 14 d. nutarimai), Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, aiškinant NTMĮ 6 straipsnio 2 dalį (2015 m. spalio 7 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A-1107-492/2015; 2017 m. vasario 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-203-492/2017; 2018 m. birželio 6 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A-1256-442/2018), pažymėjo, kad Sprendimo tiriamais punktais nustatyti konkretūs mokesčio tarifai, diferencijuojami pagal kitą NTMĮ 6 straipsnio 2 dalyje nustatytą kriterijų – nekilnojamojo turto paskirtį, naudojimą, teisinį statusą (t. y. konkrečius nekilnojamojo turto mokesčio objekto požymius). Teismas darė išvadą, kad Taryba Sprendimo tiriamais punktais atsižvelgė į nekilnojamojo turto valdymą ir / ar naudojimą bei iš esmės tapačioje padėtyje esančių nekilnojamojo turto mokestį mokančių subjektų valdomą Nekilnojamojo turto registre registruotą turtą apmokestino vienodu nekilnojamojo turto mokesčio tarifu. Teismas konstatavo, kad Taryba, nustatydama konkrečius mokesčio tarifus, atsižvelgė į nekilnojamojo turto mokesčio tikslus, kurių siekiama įstatymu, todėl Sprendimo 1.1.1, 1.2, 1.3.1 punktais skirtingi konkretūs nekilnojamojo turto mokesčio tarifai buvo nustatyti teisėtai ir jie neprieštarauja NTMĮ 6 straipsnio 2 dalies nuostatai dėl konkretaus mokesčio tarifo, atsižvelgiant į apmokestinto nekilnojamojo turto paskirtį, naudojimą, teisinį statusą, nustatymo, nes apmokestinto nekilnojamojo turto paskirtis, naudojimas, teisinis statusas buvo nustatytas atsižvelgiant į objektyvius kriterijus ir NTMĮ keliamus tikslus apmokestinti Nekilnojamojo turto registre registruojamą turtą – patalpas, inžinerinius ir kitus statinius, diferencijuojant nekilnojamojo turto mokesčio sąlygas pagal apmokestintų objektų požymius, susijusius su konkretaus mokesčio mokėjimu.

9. Vertindamas Sprendimo 1.1.1, 1.2, ir 1.3.1 punktų atitiktį MAĮ 7 straipsniui, 8 straipsnio 2 daliai, VAĮ 3 straipsnio 1,3 ir 9 punktams, teismas atkreipė dėmesį į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo jurisprudenciją ir pažymėjo, kad NTMĮ savivaldybių taryboms suteikiama teisė, siekiant tam tikrų pozityvių, visuomeniškai reikšmingų tikslų, atsižvelgiant į įstatyme nustatytus kriterijus, nustatyti skirtingą procentinį dydį nekilnojamojo turto mokesčio mokėtojams. Teismas nurodė, kad iš Sprendimo 1.1.1, 1.2, 1.3.1 tiriamų punktų matyti, jog nekilnojamojo turto mokesčio mokėtojai, skirtingą nekilnojamojo turto mokesčio tarifo dydį moka priklausomai nuo nekilnojamojo turto naudojimo (komercinio naudojimo; gamybinės, pramoninės veiklos; kitas turtas; nenaudojamas, apleistas, neprižiūrimas arba nenaudojamas pagal paskirtį) bei komercinės paskirties (administracinės, prekybos, maitinimo, paslaugų, viešbučių, poilsio, gydymo, mokslo paskirties statiniams (patalpoms); kultūros ir sporto paskirties statiniams (patalpoms) gyvenamosios paskirties nekilnojamajam turtui; elektros, dujų, naftos transportavimo ir perdirbimo inžineriniams statiniams (dujų, naftos ir jos produktų terminalai, saugyklos, rezervuarai, talpos, siurblinės, technologinis vamzdynas, inžineriniai tinklai, tiltai, susisiekimo komunikacijos, kuro degalinės, elektros pastotės ir tinklai, jų priklausiniai bei kiti statiniai). Tokiu atveju, diferencijuotas mokesčio tarifas taikytas tam tikroms vienodais požymiais pasižyminčioms grupėms, atitinkamos paskirties bei naudojimo turtui. Teismas konstatavo, kad yra akivaizdu, jog mokestis atskiroms grupėms buvo nustatytas atsižvelgiant į ūkinės veiklos specifiką, ekonominį pajėgumą bei siekiant pozityvių tikslų, todėl Sprendimo 1.1.1, 1.2 ir 1.3.1 punktų nuostatos nepažeidžia mokesčių mokėtojų lygybės principo bei lygiateisiškumo principo ir neprieštarauja MAĮ 7 straipsniui bei VAĮ 3 straipsnio 9 punktui.

10. Teismas pažymėjo, kad NTMĮ 6 straipsnio 2 dalyje įstatymų leidėjas reikšmingumo (ypatingumo) aspektu neišskyrė nei vieno kriterijaus, t. y. nenurodė, jog vienas kriterijus, pagal kurį nustatomi mokesčio tarifai, yra reikšmingesnis už kitus. Teismas atkreipė dėmesį, kad 2006 m. kovo 22 d. aiškinamajame rašte „Dėl Lietuvos Respublikos nekilnojamojo turto mokesčio įstatymo 6 ir 15 straipsnių pakeitimo ir papildymo įstatymo projekto” nurodyta, jog minimalaus ir maksimalaus nekilnojamojo turto mokesčio tarifo intervalo nustatymo principas (nuo 0,3 procento iki 1 procento nekilnojamojo turto mokestinės vertės) užtikrintų dar didesnį savivaldybių, kaip savivaldos vienetų, finansinį savarankiškumą, taip pat sudarytų sąlygas savivaldybių taryboms nustatant nekilnojamojo turto mokesčio tarifus įvertinti vietos poreikius bei prioritetus ir efektyviai siekti užsibrėžtų veiklos tikslų. Teismas darė išvadą, kad įstatymų leidėjas, keisdamas ir pildydamas NTMĮ 6 straipsnį, siekė savivaldybių taryboms suteikti diskrecijos teisę, įvertinant vietos poreikius bei prioritetus, nekilnojamojo turto mokesčio poveikį mokesčių mokėtojams bei verslo subjektų vystymąsi, nustatyti atitinkamą nekilnojamojo turto mokesčio tarifą.

11. Teismas nurodė, kad NTMĮ 6 straipsnio 2 dalyje išvardinti lygiaverčiai kriterijai, kuriais remiantis savivaldybės taryba turi teisę nustatyti mokesčio tarifą. Esant NTMĮ 6 straipsnio 2 dalyje įtvirtintiems lygiaverčiams kriterijams bei nustačius skirtingą nekilnojamojo turto mokestį, nebus pažeistas proporcingumo principas, kadangi kiekvienu NTMĮ 6 straipsnio 2 dalyje nustatytu kriterijumi įstatymo leidėjas siekė vis kitų tikslų. Diferencijuotas teisinis reguliavimas, kai taikomas tam tikroms vienodais požymiais pasižyminčioms asmenų grupėms, jeigu juo siekiama pozityvių, visuomeniškai reikšmingų tikslų arba jeigu tam tikrų ribojimų ar sąlygų nustatymas yra susijęs su reguliuojamų visuomeninių santykių ypatumais, savaime nelaikytinas diskriminaciniu. Teismo vertinimu, Sprendimu Taryba diferencijuotai apmokestino nekilnojamąjį turtą, atsižvelgdama į nekilnojamojo turto paskirtį, naudojimą, teisinį statusą. Teismas darė išvadą, kad Sprendimu paskirstyta mokesčių našta atsižvelgiant į nekilnojamojo turto naudojimą, paskirtį ir teisinį statusą, nepažeidė proporcingumo principo, o Sprendimo 1.1.1, 1.2 ir 1.3.1 punktų nuostatos neprieštarauja VAĮ 3 straipsnio 3 punktui ir MAĮ 8 straipsnio 2 daliai.

12. Teismas nurodė, kad, atsižvelgiant į įstatymų viršenybės įstatymų įgyvendinamųjų teisės aktų atžvilgiu principą, įstatymo įgyvendinamajame teisės akte nustatytas teisinis reglamentavimas turi būti grindžiamas teisiniu reglamentavimu, įtvirtintu įstatymuose, ir gali jį tik detalizuoti, tačiau negali būti sukuriamos naujos bendro pobūdžio normos, konkuruojančios su įstatymo normomis. Teismas nustatė, kad, vadovaudamasi Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 37 punktu, NTMĮ 6 straipsnio 1 ir 2 dalimis, Taryba Sprendimo 1 punktu nusprendė nustatyti nekilnojamojo turto mokesčio tarifus 2018 metams, galiosiančius Palangos miesto savivaldybės teritorijoje. Teismo vertinimu, NTMĮ yra reglamentuota kam taikomas nekilnojamojo turto mokestis bei aiškiai nustatyti kriterijai, kuriais savivaldybės taryba gali vadovautis, nustatydama nekilnojamojo mokesčio tarifus, t. y. įstatymu savivaldybės taryboms yra suteikta teisė konkretizuoti nekilnojamojo turto mokesčio tarifus NTMĮ 6 straipsnio 1 dalyje numatytose ribose, atsižvelgiant į įstatymo leidėjo NTMĮ 6 straipsnio 2 dalyje nustatytus kriterijus. Teismas darė išvadą, kad įstatymų leidėjas suteikė savivaldybių taryboms teisę pagal NTMĮ nustatytus kriterijus diferencijuotai taikyti nekilnojamojo mokesčio tarifus, ir konstatavo, kad Sprendimo 1.1.1, 1.2 ir 1.3.1 punktai nepažeidžia įstatymų viršenybės principo, įtvirtinto VAĮ 3 straipsnio 1 punkte.

13. Vertindamas Sprendimo 1.1.1, 1.2, ir 1.3.1 punktų atitiktį KĮ 4 straipsnio 2 daliai, teismas atkreipė dėmesį į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, pažymėjo, kad KĮ 4 straipsnio 2 dalies nuostatos dėl veikų, kurios yra draudžiamos viešojo administravimo subjektui vykdant pareigą užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę, aiškintinos kaip įtvirtinančios tiek draudimą priimti teisės aktus arba kitus sprendimus, kurie tiesiogiai teikia privilegijas arba diskriminuoja atskirus ūkio subjektus, tiek draudimą priimti teisės aktus arba kitus sprendimus, kurie dėl nuostatų, užtikrinančių sąžiningos konkurencijos laisvę, nebuvimo netiesiogiai teikia privilegijas arba diskriminuoja atskirus ūkio subjektus ir dėl kurių atsiranda ar gali atsirasti konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams, išskyrus atvejus, kai skirtingų konkurencijos sąlygų neįmanoma išvengti vykdant įstatymų reikalavimus. Teismas atkreipė dėmesį, kad vertinant teisės akto atitiktį KĮ 4 straipsnio 2 dalies nuostatoms, be kita ko, turi būti nustatyta, kad dėl ginčijamo teisės akto atsiranda ar gali atsirasti konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje.

14. Teismas vadovavosi KĮ 3 straipsnio 1, 7, 16 dalimis, pažymėjo, jog, siekiant įvertinti teisės akto atitiktį KĮ 4 straipsniui, be kita ko, būtina apibrėžti konkrečią atitinkamą prekės (paslaugos) rinką, kurioje, pareiškėjo teigimu, atsiranda ar gali atsirasti konkurencijos sąlygų skirtumų. Teismas nurodė, kad nustatytas nekilnojamojo turto mokesčio tarifas 2018 metams, t. y. šios paslaugų rinkos – komercinio naudojimo nekilnojamajam turtui, gyvenamosios paskirties nekilnojamajam turtui, kuris naudojamas komercinei veiklai, gamybinės – pramoninės veiklos nekilnojamajam turtui, kuriose veikiantiems ūkio subjektams buvo taikomas Sprendimas. Teismas darė išvadą, jog jau pačiame KĮ 4 straipsnyje yra įtvirtinta, jog Lietuvos Respublikos įstatymai gali numatyti kitokias taisykles, ir jei skirtingos konkurencijos sąlygos atsiranda būtent dėl šių įstatymų vykdymo, viešojo administravimo subjektų priimti teisės aktai ar kiti sprendimai negali būti laikomi pažeidžiančiais KĮ įtvirtintas taisykles.

15. Teismas nurodė, kad NTMĮ 6 straipsnio 2 dalyje išvardyti atvejai, kai savivaldybės taryba gali nustatyti ir kelis mokesčio tarifus, kurie diferencijuojami tik atsižvelgiant į vieną arba kelis iš šių kriterijų: nekilnojamojo turto paskirtį, naudojimą, teisinį statusą, jo technines savybes, priežiūros būklę, mokesčio mokėtojų kategorijas (dydį ar teisinę formą, ar socialinę padėtį) ar nekilnojamojo turto buvimo savivaldybės teritorijoje vietą (pagal strateginio planavimo ir teritorijų planavimo dokumentuose nustatytus prioritetus). Teismas lingvistiškai analizavo NTMĮ 6 straipsnio 2 dalies paskutinį sakinį ir darė išvadą, kad savivaldybės tarybai suteikta teisė nustatyti konkrečius mokesčio tarifus, kurie gali būti diferencijuojami atsižvelgiant į įstatymų leidėjo išvardintus kriterijus. Išvardintų kriterijų sąrašas yra baigtinis, todėl savivaldybės taryba įpareigota vadovautis tik šioje normoje nustatytais kriterijais. Teismas darė išvadą, kad Sprendimas, priimtas vykdant NTMĮ nuostatas, negali būti laikomas pažeidžiančiu KĮ įtvirtintas taisykles. Teismas konstatavo, kad Sprendimo 1.1.1, 1.2 ir 1.3.1 punktai neprieštarauja KĮ 4 straipsnio 2 daliai.

16. Vertindamas Sprendimo 1.1.1, 1.2, ir 1.3.1 punktų atitiktį TPĮ 3 straipsnio 2 dalies 5,6 ir 7 punktams, teismas pažymėjo, kad mokesčių tarifų nustatymas įstatymų nustatyta tvarka yra išimtinė savivaldybių tarybų kompetencija (Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 16 str. 2 d. 37 p.). Teismas nurodė, kad teisėkūros aiškumo ir sistemiškumo bei apmokestinimo aiškumo principai įpareigoja atsakovą nustatyti tokį teisinį reglamentavimą, pagal kurį nekilnojamojo turto mokesčio tarifų nustatymas mokestiniam laikotarpiui, taikymas nekilnojamajam turtui Palangos miesto savivaldybės teritorijoje ir su juo susijęs teisinis reglamentavimas būtų išdėstyti glaustai, suprantamai, tiksliai. Sprendimo normos turi būti aiškios, nedviprasmiškos, parengtos sistemiškai ir derėti tarpusavyje. Teismas neturėjo pagrindo teigti, kad Sprendimas yra nelogiškas, nesuprantamas, neaiškus, prieštaraujantis ir neatitinkantis įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimų, todėl konstatavo, kad Sprendimo 1.1.1, 1.2 ir 1.3.1 punktai neprieštarauja TPĮ 3 straipsnio 2 dalies 5, 6 ir 7 punktams.

17. Teismas darė išvadą, jog konstatavus, kad Sprendimo 1.1.1, 1.2 ir 1.3.1 punktai neprieštarauja NTMĮ 6 straipsnio 2 daliai, MAĮ 7 straipsniui, 8 straipsnio 2 daliai, VAĮ 3 straipsnio 1, 3 ir 9 punktams, KĮ 4 straipsnio 2 daliai, TPĮ 3 straipsnio 2 dalies 5, 6 ir 7 punktams bei yra teisėti, nėra pagrindo jų panaikinti.

III. 18. Pareiškėjas Lietuvos Respublikos Seimo narys Rimantas Sinkevičius apeliaciniu skundu prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo pareiškimą tenkinti.

19. Pareiškėjas, nesutikdamas su pirmosios instancijos teismo sprendimu, atkreipia dėmesį, kad pateikė eilę argumentų, patvirtinančių, jog Sprendimu nustatytas NT mokesčio tarifų diferencijavimas prieštarauja aukštesnės galios teisės aktams, nes išskiriamos tam tikros turto grupės neegzistuojant jokiems objektyvaus pobūdžio skirtumams ir tikslams, kurie galėtų pateisinti tokį išskyrimą, tačiau teismo sprendimas priimtas formaliai, be jokių motyvų ir neanalizuojant šių argumentų bei esminių faktinių ir teisinių bylos aplinkybių. Pareiškėjo teigimu, teismas neatliko jokios pareiškėjo pateiktų argumentų analizės, neištyrė esminių bylos išnagrinėjimui būtinų aplinkybių ir priėmė nemotyvuotą sprendimą. Teismas netyrė ir neanalizavo, ar apskritai egzistuoja kokie nors objektyvūs požymiai, leidžiantys išskirti turtą, nurodytą Sprendimo 1.1.1., 1.2. ir 1.3.1. punktuose, ir sudarantys pagrindą diferencijuoti jų apmokestinimą; kokių įstatymo numatytų tikslų Taryba galimai siekė, nustatydama tokius diferencijuotus tarifus šiam Sprendimo 1.1.1., 1.2. ir 1.3.1. punktuose nurodytam turtui ir ar šie tikslai yra suderinami su įstatymo leidėjo tikslais.

20. Pareiškėjas pažymi, kad teismo sprendimas yra ne tik nemotyvuotas, bet ir priimtas akivaizdžiai netinkamai pritaikius NTMĮ 6 straipsnio 2 dalį, nes teismas atmetė pareiškėjo pareiškimą šioje dalyje tik konstatavęs, kad Taryba turi teisę diferencijuoti apmokestinimą remiantis NTMĮ 6 straipsnio 2 dalyje numatytais kriterijais. Pareiškėjas nurodo, kad ši teisė nėra absoliuti. Pareiškėjas atkreipia dėmesį į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. birželio 6 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A-1256-442/2018 ir pažymi, kad nekilnojamojo turto objektus skirstant / grupuojant pagal NTMĮ nustatytus kriterijus, toks grupavimas ir šio grupavimo pagrindu nustatomi NT mokesčio tarifai bei jų skirtumai negali būti visiškai selektyvūs. Tokiu diferencijavimu negalima nepaisyti NT mokesčio prigimties ir paskirties bei iš Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir įstatymų kylančių reikalavimų nekilnojamąjį turtą ir mokesčio mokėtojus diferencijuojančiam reguliavimui; taip pat griežtų ribojimų bei imperatyvų diskriminacinio pobūdžio teisiniam reguliavimui, kuris potencialiai sukuriamas savivaldybių taryboms pagal NTMĮ 6 straipsnio 2 dalyje nustatytus kriterijus diferencijuojant nekilnojamąjį turtą ir jo atžvilgiu taikant skirtingus NT mokesčio tarifus.

Pareiškėjo teigimu, Sprendimo 1.1.1., 1.2. ir 1.3.1. punktuose išskirtos turto grupės nėra apibrėžtos jokiais objektyviais kriterijais, leidžiančiais juos išskirti ir apmokestinti kitaip, nei kitą tokios pat paskirties / naudojimo turtą. Pareiškėjas pažymi, kad nei teismas, nei atsakovas nenurodė, kokie objektyvūs požymiai leidžia išskirti ir diferencijuotai apmokestinti: Sprendimo 1.1.1. punkte nurodytą tam tikrą komercinės paskirties turtą iš kito komercinės paskirties turto (apmokestinamo 1,5 proc. tarifu) ir jį apmokestinti sumažintu 0,5 proc. tarifu;

Sprendimo 1.2 punkte išskirtą gyvenamosios paskirties turtą, naudojamą komercinei veiklai, iš kito gyvenamosios paskirties turto (apmokestinamo 1,5 proc.) ir jį apmokestinti sumažintu 0,5 proc. tarifu; Sprendimo 1.3.1. punkte išskirtą tam tikrą gamybinės–pramoninės paskirties turtą iš viso kito gamybinės paskirties turto (apmokestinamo 1 proc. tarifu) ir jį apmokestinti padidintu 2 proc. tarifu. Pareiškėjas atkreipia dėmesį, kad jokių pozityvių tikslų, suderinamų su tikslais, kurių siekė įstatymų leidėjas, priimdamas NTMĮ 6 straipsnio 2 dalį, Sprendimu nustatant ginčijamus diferencijuotus NT mokesčio tarifus, nėra siekiama, o Taryba savo pozicijos dėl išskirtinio Sprendimo 1.1.1., 1.2. ir 1.3.1. punktuose išskirto turto apmokestinimo tikslų niekaip nepagrindė.

Pareiškėjo teigimu, siekis surinkti daugiau finansinių išteklių, reikalingų viešosioms savivaldos reikmėms finansuoti, negali tapti pagrindu selektyviam ir diskriminaciniam šios viešųjų savivaldos funkcijų finansavimo naštos paskirstymui, vieniems ją nepagrįstai ir nepateisinamai padidinant, o kitiems (pirmųjų sąskaita) sumažinant. Kadangi šių pareiškėjo argumentų teismas neanalizavo ir dėl jų nepasisakė, pareiškėjas daro išvadą, kad teismas priėmė neteisingą sprendimą, kuris yra nemotyvuotas ir priimtas netinkamai taikant NTMĮ 6 straipsnio 2 dalį.

21. Pareiškėjas nurodo, kad teismas, vertindamas Sprendimo 1.1.1., 1.2. ir 1.3.1. punktų atitiktį MAĮ 7 straipsniui ir VAĮ 3 straipsnio 9 punktui, neatliko jokios analizės ir neištyrė esminių bylos išnagrinėjimui būtinų aplinkybių: ar tarp tam tikrų (Tarybos pasirinktų) turto grupių egzistuoja reikšmingo pobūdžio ir apimties skirtumų; kokios konkrečiai atitinkamos paskirties nekilnojamojo turto savybės, požymiai ar ypatumai išskiria tą konkretaus pobūdžio turtą (t. y. NT mokesčio taikymo tikslais atskiria jį nuo panašaus kito nekilnojamojo turto) ir lemia, kad būtent tokiam turtui reikalinga nustatyti vienokį teisinį reguliavimą, o kitam (šių požymių neturinčiam nekilnojamajam turtui) kitokį; ar analogiškas reguliavimas (NT mokesčio tarifas) nustatytas visam šių pasirinktų požymių vienijamam nekilnojamajam turtui; tuo atveju, jeigu atitinkamas reguliavimas (toks pat mokesčio tarifas) taikomas ne visam panašiais požymiais vienijamam turtui, turėtų būti identifikuojami aiškiai tokį išskyrimą pagrindžiantys pozityvūs, visuomenei naudingi tikslai. Pareiškėjo teigimu, Sprendimo 1.1.1., 1.2. ir 1.3.1 punktuose nurodyto turto traktavimas nėra objektyviai pateisinamas.

22. Nurodydamas, kad teismo sprendimas priimtas netinkamai pritaikius VAĮ 3 straipsnio 3 punktą ir MAĮ 8 straipsnio 2 dalį, pareiškėjas pažymi, kad teismas neanalizavo pareiškėjo argumentų. Pareiškėjas pažymi, kad, vertinant teisės akto atitiktį KĮ 4 straipsnio 2 daliai, pirmiausiai reikia ištirti, ar Sprendimas yra teisėtas, ir tik nustačius, kad jis neteisėtas dėl prieštaravimo kitiems įstatymams, svarstytina, ar jis nepažeidžia dar ir KĮ 4 straipsnio 2 dalies. Pareiškėjo teigimu, šiuo atveju Sprendimas, priešingai nei konstatavo teismas, prieštarauja eilei teisės aktų, todėl būtina vertinti ir jo atitiktį KĮ 4 straipsnio 2 daliai. Kadangi teismas nevertino pareiškėjo argumentų, pareiškėjas daro išvadą, kad teismas netinkamai taikė KĮ 4 straipsnio 2 dalies nuostatas ir priėmė nepagrįstą ir neteisingą sprendimą pripažinti, kad ginčijamos Sprendimo nuostatos neprieštarauja KĮ 4 straipsnio 2 daliai. Pareiškėjas pažymi, kad teismas taip pat neanalizavo pareiškėjo argumentų dėl ginčijamo reguliavimo prieštaravimo TPĮ 3 straipsnio 2 dalies 5, 6 ir 7 punktams, todėl nepagrįstai atmetė pareiškėjo pareiškimą.

23. Atsakovas Taryba atsiliepime į pareiškėjo apeliacinį skundą prašė vadovautis atsakovo atsiliepime į pareiškėjo pareiškimą pirmosios instancijos teismui nurodytais argumentais.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. 24. Nustatyta, kad Lietuvos Respublikos Seimo narys Rimantas Sinkevičius 2020 m. kovo 16 d. kreipėsi į teismą su prašymu ištirti Palangos miesto savivaldybės tarybos 2017 m. gegužės 31 d. sprendimo Nr. T2-145 „Dėl nekilnojamojo turto mokesčio tarifų 2018 metams nustatymo“ (toliau – Sprendimas) 1.1.1, 1.2 ir 1.3.1 punktų atitiktį: 1. Lietuvos Respublikos nekilnojamojo turto mokesčio įstatymo (toliau – ir NTMĮ) 6 straipsnio 2 daliai; 2. Lietuvos Respublikos mokesčių administravimo įstatymo (toliau – ir MAĮ) 7 straipsniui, 8 straipsnio 2 daliai; 3. Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 3 straipsnio 1, 3, 9 punktams; 4. Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo (toliau – ir KĮ) 4 straipsnio 2 daliai; 5. Teisėkūros pagrindų įstatymo (toliau – ir TPĮ) 3 straipsnio 2 dalies 5, 6 ir 7 punktams.

25. Šis pareiškėjo prašymas yra paduotas Administracinių bylų teisenos įstatymo 112 straipsnio tvarka, kaip abstraktus prašymas, paduotas specialaus subjekto, numatyto minėto straipsnio 1 dalyje, todėl šis prašymas nėra susijęs su teisme nagrinėjama konkrečia byla dėl asmens subjektinių teisų pažeidimo (ABTĮ 113 str.).

26. Iš ginčijamo Sprendimo 1 punkto matyti, kad jis buvo skirtas reglamentuoti nekilnojamojo turto mokesčio tarifo nustatymo Palangos miesto savivaldybės teritorijoje teisinius santykius tik 2018 metų mokestiniu laikotarpiui, t. y. laikinai. Vėliau – 2018 m. gegužės 31 d. Palangos miesto savivaldybės taryba priėmė sprendimą Nr. T2-109 „Dėl nekilnojamojo turto mokesčio tarifų 2019 metams nustatymo“, kuris atitinkamai sureguliavo minėtus teisinius santykius 2019 metų mokestiniam laikotarpiui, o Sprendimo nuostatos tuo laikotarpiu (2019 m.) nebegalėjo būti taikomos.

27. Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje negaliojantiems teisės aktams (jų dalims) buvo prilyginti ginčijami teisės aktai (jų dalys), kurie atitinkamų konstitucinės justicijos bylų nagrinėjimo metu oficialiai galiojo, bet nebegalėjo būti taikomi dėl to, kad turėjo būti taikomi vėliau išleisti ir (arba) aukštesnės teisinės galios teisės aktai (jų dalys), atitinkamus santykius sureguliavę kitaip negu ginčijami teisės aktai (jų dalys) (Konstitucinio Teismo 2006 m. kovo 28 d. nutarimas, 2006 m. rugpjūčio 8 d., 2007 m. lapkričio 13 d. sprendimai). Negaliojantiems teisės aktams (jų dalims) gali būti prilyginti ir laikinai taikomi teisės aktai (jų dalys), kurių taikymo nustatytas terminas ir jais reguliuoti santykiai sprendžiant konstitucinės justicijos bylą yra pasibaigę, nors šie aktai (jų dalys) nėra oficialiai pripažinti negaliojančiais (Konstitucinio Teismo 2011 m. gruodžio 22 d. nutarimas). Konstitucinis Teismas 2013 m. vasario 15 d. nutarime yra pažymėjęs, kad tais atvejais, kai į Konstitucinį Teismą kreipėsi ne teismai, bet kiti Konstitucijos 106 straipsnyje nurodyti subjektai ir ginčijamas teisės aktas (jo dalis) prilygintinas nebegaliojantiems teisės aktams (jų dalims), nes yra laikinai taikomas ir juo reguliuoti santykiai yra pasibaigę, nors šis aktas (jo dalis) nėra oficialiai pripažintas negaliojančiu, Konstitucinis Teismas turi teisę nutraukti pradėtą teiseną. Taigi, kai atitinkamas teisės aktas ne tik negalioja, bet ir apskritai negali būti taikomas, Konstitucinis Teismas turi diskreciją spręsti dėl tokio teisės akto konstitucingumo tyrimo. Tai darydamas jis turi įvertinti ne tik tai, kad tas įstatymas skirtas tam tikram biudžetiniam laikotarpiui, bet ir kitas svarbias aplinkybes (taip pat šiais klausimais žr. Konstitucinio Teismo 2013 m. lapkričio 20 d. nutarimą). Į šiuos Konstitucinio Teismo išaiškinimus mutatis mutandis (su būtinais (atitinkamais) pakeitimais) atsižvelgtina ir nagrinėjamoje byloje.

28. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija 2021 m. gegužės 5 d. sprendimo administracinėje byloje Nr. I-7-552/2021 10 punkte, remdamasi minėta konstitucine doktrina, taip pat yra konstatavusi, kad (abstraktaus pareiškimo atveju) suėjus teisės akto galiojimo terminui, byla gali būti nutraukiama kaip praradusi savo dalyką dėl to, kad teisės aktas nebegalioja, nes neprivaloma išnagrinėti bylos tada, kai atitinkamas teisės aktas negalioja ir negali būti taikomas.

29. Administracinių teismų praktikoje konstatuota ir tai, kad tyrimas dėl tokio pobūdžio aktų atitikties atitinkamoms įstatymų nuostatoms nebetenka prasmės, nes neturėtų poveikio visuomeniniams santykiams. Toks poveikis būtų tik tada, jei teisme būtų nagrinėjama individualioji byla, susijusi su pažeistų subjektinių teisių gynimu, ir norminio administracinio akto teisėtumo bylą inicijuotų individualiąją bylą nagrinėjantis teismas (šiuo aspektu žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2020 m. lapkričio 11 d. nutarties administracinėje byloje Nr. eA-49-629/2020 27 ir 28 p.).

30. Tai reiškia, kad pareiškėjo, kaip vieno iš ABTĮ 112 straipsnyje numatytų subjektų pateiktas abstraktus pareiškimas ištirti nebegaliojančių (prilyginamų nebegaliojantiems) norminių administracinių aktų (jų dalių) teisėtumą negali būti nagrinėjamas, nes toks pareiškimas yra nepriskirtinas nagrinėti administraciniams teismams. Tokiu atveju prašymą atsisakoma priimti, o, jeigu prašymas buvo priimtas ir vėliau paaiškėjo, kad aktas nebegalioja arba akto galiojimas pasibaigė bylos nagrinėjimo metu, byla turi būti nutraukiama ABTĮ 103 straipsnio 1 punkto pagrindu (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. liepos 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-2187-520/2021; 2021 m. birželio 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1575-602/2021; 2021 m. gegužės 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-164-968/2021).

31. Minėta, kad Sprendimas buvo skirtas sureguliuoti byloje aptariamus teisinius santykius konkrečiu laikotarpiu – 2018 m., o tolesniems laikotarpiams jis netaikomas ir šiuo metu egzistuojantiems teisiniams santykiams negali būti taikomas. Pareiškėjas į teismą su abstrakčiu prašymu ištiri Sprendimo atitiktį aukštesnės galios teisės aktams kreipėsi 2020 m. kovo 16 d., t. y. pasibaigus laikotarpiui, kai galiojo Sprendimo nuostatos. Visa tai lemia, kad nagrinėjamu atveju pirmosios instancijos teismo sprendimas yra naikintinas ir norminė administracinė byla nutrauktina (ABTĮ 103 str. 1 p.).

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 5 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Regionų apygardos administracinio teismo Panevėžio rūmų 2021 m. kovo 23 d. sprendimą panaikinti ir norminę administracinę bylą pagal pareiškėjo Lietuvos Respublikos Seimo nario Rimanto Sinkevičiaus pareiškimą atsakovui Palangos miesto savivaldybės tarybai dėl norminio akto teisėtumo ištyrimo nutraukti.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Romanas Klišauskas

Gintaras Kryževičius

Dainius Raižys