2025-04-16 Nr. AB-6772-3-62-3-00011-2025-5 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eAS-310-520/2025

Teisminio proceso Nr. 3-62-3-00011-2025-5

Procesinio sprendimo kategorija 43.5.1.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2025 m. balandžio 16 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus (kolegijos pirmininkas), Ramūno Gadliausko ir Dalios Višinskienės (pranešėja),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjos D. P. atskirąjį skundą dėl Regionų administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2025 m. sausio 7 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjos D. P. skundą atsakovui Druskininkų savivaldybės administracijai dėl potvarkio panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėja D. P. (toliau – ir pareiškėja) kreipėsi į teismą su skundu, prašydama panaikinti Druskininkų savivaldybės mero 2024 m. birželio 11 d. potvarkį Nr. M3-128 „Dėl žemės sklypų, skirtų nuosavybės teisėms atkurti, projektavimo proceso Druskininkų savivaldybėje pabaigos“ (toliau – ir Potvarkis).

II. Regionų administracinio teismo Klaipėdos rūmai 2025 m. sausio 7 d. nutartimi atsisakė priimti pareiškėjos D. P. skundą Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 33 straipsnio 2 dalies 1 punkte nurodytu pagrindu (kai skundas (prašymas, pareiškimas) nenagrinėtinas teismų šio įstatymo nustatyta tvarka).

Teismas nustatė, kad Potvarkiu nustatyta, jog žemės sklypų, skirtų nuosavybės teisėms atkurti, projektavimo procesas Druskininkų savivaldybėje yra baigtas.

Teismas aptarė Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 9 dalies nuostatas, apibrėžiančias norminio administracinio akto sąvoką, bei šio įstatymo 2 straipsnio 5 dalį, reglamentuojančią, kad administracinis sprendimas – tai teisės aktų reglamentuotu būdu ir (ar) forma išreikšta vienkartinė viešojo administravimo subjekto valia dėl teisės taikymo, privaloma ir skirta konkrečiam asmeniui ar individualiai apibrėžtai asmenų grupei. Teismas nurodė, kad skiriamasis norminio administracinio akto ir administracinio sprendimo bruožas yra tas, kad norminiu administraciniu aktu, nepaisant jo taikomojo pobūdžio, yra nustatomos teisės normos, o individualiu administraciniu aktu teisės normos yra išimtinai tik taikomos.

Teismas sprendė, kad pareiškėjos ginčijamas administracinis aktas (Potvarkis) atitinka norminio teisės akto požymius, kadangi jis orientuotas į ateitį, skirtas neapibrėžtam subjektų ratui, jame nenustatytos konkrečių subjektų teisės ir pareigos, jis yra privalomas visoje Druskininkų savivaldybėje, todėl jis laikytinas norminiu administraciniu teisės aktu.

Teismas, aptaręs ABTĮ 112 straipsnio nuostatas, reglamentuojančias subjektų, kurie gali kreiptis į administracinį teismą dėl norminių administracinių aktų (ar jo dalies) teisėtumo ištyrimo, ratą, pažymėjo, kad tokie skundai, kai dėl norminių administracinių aktų teisėtumo ištyrimo kreipiasi ne ABTĮ 112 straipsnyje išvardyti subjektai, nenagrinėtini teisme ABTĮ nustatyta tvarka.

Teismas, atsižvelgęs į tai, kad pareiškėja nepriskirtina ABTĮ 112 straipsnio 1 ir 2 dalyje nurodytų subjektų, turinčių teisę kreiptis į administracinį teismą su prašymu ištirti norminio akto teisėtumą, kategorijai, nesant duomenų, kad Potvarkis realiai buvo pritaikytas ir tokiu būdu nulėmė tikrą ar tariamą pareiškėjos subjektinių teisių pažeidimą, skundą atsisakė priimti ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punkte nurodytu pagrindu.

III. Pareiškėja D. P. atskirajame skunde prašo panaikinti Regionų administracinio teismo 2025 m. sausio 7 d. nutartį ir jos skundo priėmimo klausimą grąžinti pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Pareiškėja nurodo, kad ji yra ieškovė Vilniaus miesto apylinkės teismo nagrinėjamoje civilinėje byloje Nr. e2-716-925/2025, kurioje Nacionalinė žemės tarnyba prie Aplinkos ministerijos (toliau – ir NŽT) 2024 m. gruodžio 16 d. pateikė atsiliepimą į ieškinį su priedu – Potvarkiu, kurio 1.3 punkte nustatyta, kad Druskininkų savivaldybėje daugiau laisvos (neužstatytos) natūra grąžintinos bei nepriskirtos valstybės išperkamai valstybinės žemės, kurioje galėtų būti projektuojami žemės sklypai, nėra. Pareiškėja laikosi pozicijos, kad Potvarkis pažeidžia jos teisę susigrąžinti natūra turėtoje vietoje N. K. prieš nacionalizaciją valdytą žemę, iki 1995 m. birželio 1 d. nustatyta tvarka priskirtą Druskininkų miestui. Pareiškėjos teisė į nuosavybės teisių atkūrimą natūra yra neginčytina, tačiau dėl žemės sklypų projektavimo grąžinti natūra turėtoje vietoje dar nėra pasibaigę teisminiai procesai. Potvarkiu užbaigus žemės sklypų, skirtų nuosavybės teisėms atkurti, projektavimo procesą Druskininkų savivaldybėje, teisminiai procesai dėl žemės sklypų, skirtų pareiškėjos nuosavybės teisėms atkurti, projektavimo nebetenka prasmės. Dėl šių priežasčių bei vadovaudamasi Potvarkyje nurodyta jo apskundimo tvarka, pareiškėja pateikė skundą Regionų administraciniam teismui, prašydama panaikinti Potvarkį.

Pareiškėja pažymi, kad teisinius santykius tarp Lietuvos Respublikos piliečių, kurių nekilnojamasis turtas pagal TSRS (LTSR) įstatymus buvo nacionalizuotas ar kitaip neteisėtai nusavintas, ir institucijų, kurios dalyvauja nuosavybės teisių į nurodytąjį turtą atkūrimo procese, reglamentuoja specialiosios Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo (toliau – ir Atkūrimo įstatymas) ir Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymo įgyvendinimo tvarkos (toliau – ir Tvarka) nuostatos.

Pareiškėja nurodo, kad Potvarkio 1.3 punktas (kad Druskininkų savivaldybėje daugiau laisvos (neužstatytos) natūra grąžintinos bei nepriskirtos valstybės išperkamai valstybinės žemės, kurioje galėtų būti projektuojami žemės sklypai, nėra) nesukuria, nekeičia ir nepanaikina Atkūrimo įstatyme ir Tvarkoje nustatytų nuosavybės teisių atkūrimo į laisvą (neužstatytą) žemę, iki 1995 m. birželio 1 d. buvusią miestams nustatyta tvarka priskirtose teritorijose, proceso dalyvių elgesio taisyklių: žemesnės galios teisės aktais keisti, naikinti ar kurti kitokias, nei aukštesnės galios teisės aktuose nustatyta, elgesio taisykles draudžia Lietuvos Respublikos Konstitucija.

Pareiškėja teigia, kad Potvarkio 1.3 punktas yra skirtas individualiai apibrėžtai subjektų grupei: NŽT (kuri pagal Atkūrimo įstatymą ir Tvarkos 1061 punktą prašo savivaldybės administracijos direktorių suprojektuoti žemės sklypą grąžinimui natūra turėtoje vietoje, organizuoti to sklypo kadastrinius matavimus, patvirtinti žemės sklypo kadastro duomenų byloje esantį grąžinimui natūra suprojektuoto žemės sklypo planą); pareiškėjai (kuri Potvarkio priėmimo ir šiuo metu yra vienintelė likusi pretendentė susigrąžinti natūra laisvą (neužstatytą) žemę, iki 1995 m. birželio 1 d. buvusią Druskininkų miestui nustatyta tvarka priskirtoje teritorijoje, kuriai nuosavybės teisės dar neatkurtos). Todėl šiuo konkrečiu atveju Potvarkis nelaikytinas norminiu administraciniu aktu.

Pareiškėja nurodo, kad teismuose dar sprendžiamos administracinės bylos dėl žemės sklypų pareiškėjos nuosavybės teisėms atkurti projektavimo ir su šiomis bylomis susijusios civilinės bylos: Regionų administracinio teismo Vilniaus rūmuose – administracinė byla Nr. eI3-1174-872/2025, Vilniaus miesto apylinkės teisme – civilinė byla Nr. e2-716-925/2025, Lietuvos vyriausiajame administraciniame teisme – administracinė byla Nr. eA-297-556/2025.

Pareiškėja teigia, kad Potvarkis neteisėtai ir nepagrįstai eliminuoja pareiškėjos teisę ginti savo teisę į nuosavybės teisių atkūrimą laisvą (neužstatytą) žemę susigrąžinant natūra turėtoje vietoje, todėl jai (pareiškėjai) negali būti apribota teisė kvestionuoti tokio Potvarkio teisėtumą ir pagrįstumą teisme.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a :

IV. Atskirojo skundo dalykas – Regionų administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2025 m. sausio 7 d. nutarties, kuria ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punkte nurodytu pagrindu atsisakyta priimti pareiškėjos D. P. skundą dėl Potvarkio panaikinimo, pagrįstumas ir teisėtumas.

Pirmosios instancijos teismas atsisakė priimti skundą, nustatęs, kad Potvarkis yra norminis administracinis aktas, o pareiškėja nepriskirtina ABTĮ 112 straipsnio 1 ir 2 dalyje nurodytų subjektų, turinčių teisę kreiptis į administracinį teismą su prašymu ištirti norminio akto teisėtumą, kategorijai, taip pat nėra duomenų, jog Potvarkis realiai buvo pritaikytas ir tokiu būdu nulėmė tikrą ar tariamą pareiškėjos subjektinių teisių pažeidimą.

Pareiškėja, nesutikdama su pirmosios instancijos teismo nutartimi, atskirajame skunde teigia, jog Potvarkis skirtas individualiai apibrėžtai subjektų grupei: NŽT ir jai (pareiškėjai), kuri Potvarkio priėmimo ir šiuo metu yra vienintelė likusi pretendentė susigrąžinti natūra laisvą (neužstatytą) žemę, iki 1995 m. birželio 1 d. buvusią Druskininkų miestui nustatyta tvarka priskirtoje teritorijoje, kuriai nuosavybės teisės dar neatkurtos, todėl Potvarkis nėra norminis administracinis aktas. Pareiškėjos vertinimu, Potvarkis neteisėtai ir nepagrįstai eliminuoja jos (pareiškėjos) teisę ginti savo teisę į nuosavybės teisių atkūrimą laisvą (neužstatytą) žemę susigrąžinant natūra turėtoje vietoje, todėl jai negali būti apribota teisė kvestionuoti tokio Potvarkio pagrįstumą ir teisėtumą teisme.

Teisėjų kolegija, tikrindama pirmosios instancijos teismo nutarties pagrįstumą ir teisėtumą, pirmiausia pažymi, jog ABTĮ 33 straipsnio 2 dalyje yra nurodytas sąrašas atvejų, kuriems esant teismas atsisako priimti skundą. Jei teismas, prieš priimdamas skundą nustato esant bent vieną iš šių atvejų, motyvuota nutartimi privalo atsisakyti priimti skundą. Vienas iš tokių atvejų – jeigu skundas nenagrinėtinas teismų šio įstatymo nustatyta tvarka (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.).

Kadangi pirmosios instancijos teismas atsisakė priimti skundą, nusprendęs, jog pareiškėja ginčija norminį administracinį aktą, pažymėtina, jog administraciniame procese teisės akto priskyrimas prie norminių administracinių aktų kategorijos suponuoja specialią šių aktų teisėtumo tyrimo procesinę tvarką, inter alia (be kita ko) susijusią su skirtinga kreipimosi į teismą dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo tvarka, reglamentuota ABTĮ II dalies II skyriaus Pirmajame skirsnyje (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2024 m. kovo 13 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-141-525/2024; kt.).

Teismas, spręsdamas, ar teisės aktas, dėl kurio teisėtumo ištyrimo yra kreiptasi į administracinį teismą, pripažintinas norminiu ar individualiu administraciniu aktu, turi išsiaiškinti atitinkamame teisės akte įtvirtintų elgesio taisyklių pobūdį, subjektų ratą, kuriems taikomas aktas, aktą priėmusio subjekto statusą bei kitas akto priėmimo aplinkybes, todėl sprendžiant, kokio pobūdžio administracinis aktas yra ginčijamas skunde, turi būti vertinama teisės aktą apibūdinančių požymių visuma (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugpjūčio 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-259/2011; kt.).

Nagrinėjamu atveju pareiškėjos ginčijamu Potvarkiu nustatyta: daugiau laisvos valstybinės žemės, kurioje galėtų būti projektuojami nauji individualiai statybai skirti žemės sklypai nuosavybės teisėms į žemę atkurti, Druskininkų savivaldybėje nėra ir tokių sklypų projektavimas Druskininkų savivaldybėje baigtas (1.1 p.); Druskininkų savivaldybėje iki nacionalizacijos buvusių rėžinių kaimų teritorijose ir žemės valdų ribose daugiau laisvos (neužstatytos) bei nepriskirtos valstybės išperkamai žemės nėra ir tokių žemės sklypų projektavimas baigtas (1.2 p.); Druskininkų savivaldybėje daugiau laisvos (neužstatytos) natūra grąžintinos bei nepriskirtos valstybės išperkamai valstybinės žemės, kurioje galėtų būti projektuojami žemės sklypai, nėra (1.3 p.). Potvarkiu laikyta, kad žemės sklypų, skirtų nuosavybės teisėms atkurti, projektavimo procesas Druskininkų savivaldybėje yra baigtas (2 p.); pasiūlyta NŽT pagal kompetenciją spręsti nuosavybės teisių į žemę atkūrimo klausimus kitais Atkūrimo įstatyme nustatytais būdais (3 p.).

Vertindama Potvarkio turinį, teisėjų kolegija pažymi, jog Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 2 straipsnyje išskirtos dvi administracinių aktų kategorijos. VAĮ 2 straipsnio 5 dalyje nurodyta, kad administracinis sprendimas – teisės aktų reglamentuotu būdu ir (ar) forma išreikšta vienkartinė viešojo administravimo subjekto valia dėl teisės taikymo, privaloma ir skirta konkrečiam asmeniui ar individualiai apibrėžtai asmenų grupei. Norminis administracinis aktas – viešojo administravimo subjekto priimtas daugkartinio taikymo teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiai neapibrėžtai asmenų grupei (VAĮ 2 str. 9 d.).

Teisėjų kolegija, įvertinusi Potvarkio turinį, pažymi, jog Potvarkį priėmė Druskininkų savivaldybės meras, t. y. subjektas, kuris yra kompetentingas priimti norminius teisės aktus, o Potvarkio forma ir privalomas pobūdis atitinka norminiams administraciniams aktams taikomus kriterijus: Potvarkiu nustatyta bendro pobūdžio taisyklė, kuria nutraukiamas žemės sklypų projektavimas nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą (žemę) Druskininkų savivaldybėje atkurti natūra ar suteikiant lygiavertį žemės sklypą; Potvarkis yra skirtas asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais, ratui, t. y. asmenims, kuriems nuosavybės teisės į išlikusį nekilnojamąjį turtą (žemę) paminėtu būdu Druskininkų savivaldybėje dar nėra atkurtos; Potvarkiu nustatyta, kad Druskininkų savivaldybėje daugiau laisvos (neužstatytos) natūra grąžintinos bei nepriskirtos valstybės išperkamai valstybinės žemės, kurioje galėtų būti projektuojami žemės sklypai, nėra. Taigi įgyvendinant Potvarkį, galės būti priimami individualūs administraciniai aktai dėl nuosavybės teisių į žemę atkūrimo kitais būdais.

Teisėjų kolegijos vertinimu, šiuo atveju pirmosios instancijos teismas skundžiamoje nutartyje pagrįstai sprendė, kad Potvarkiu nustatytos bendro ir abstraktaus pobūdžio taisyklės, susijusios su žemės sklypų, skirtų nuosavybės teisėms atkurti, projektavimo proceso Druskininkų savivaldybėje apimtimi ir tokio proceso pabaiga. Taigi nustatyti Potvarkio kaip teisės akto požymiai leidžia pagrįstai teigti, kad Potvarkis yra norminis administracinis aktas.

Akcentuotina, kad tokių pačių išvadų dėl analogiško turinio Vilniaus miesto savivaldybės mero potvarkio, kaip pareiškėjos skunde prašomas panaikinti Potvarkis, norminio teisinio pobūdžio yra prieita ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2024 m. balandžio 17 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. eAS-167-415/2024; 2024 m. gegužės 8 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. eAS-186-789/2024; 2024 m. birželio 5 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. eAS-253-624/2024 ir kt. Kadangi Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas formuoja vienodą administracinių teismų praktiką aiškinant ir taikant įstatymus bei kitus teisės aktus (ABTĮ 15 str. 1 d.), teisėjų kolegija vadovaujasi nurodytose Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartyse padarytomis išvadomis ir laikosi šiose nutartyse formuojamos praktikos dėl suinteresuotų asmenų teisės tiesiogiai ginčyti tokio pobūdžio potvarkį administraciniame teisme.

Pažymėtina, kad pagal Lietuvos teismų informacinės sistemos Liteko duomenis Regionų administraciniame teisme (bylos Nr. e14-2131-1161/2025) nagrinėjamas Vyriausybės atstovų įstaigos Vyriausybės atstovo Vilniaus ir Alytaus apskrityse pareiškimas dėl norminio administracinio akto (Vilniaus miesto savivaldybės mero 2024 m. sausio 2 d. potvarkio Nr. 955-1/24 „Dėl žemės sklypų, skirtų nuosavybės teisėms atkurti, projektavimo proceso Vilniaus miesto savivaldybėje pabaigos“) dalies teisėtumo ištyrimo (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2025 m. kovo 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-172-624/2025; kt.).

Kadangi teisės akto (šiuo atveju – Potvarkio) pripažinimas norminiu administraciniu aktu suponuoja specialią šių aktų teisėtumo tyrimo tvarką, pažymėtina, jog pareiškimų (prašymų) ištirti norminių administracinių teisės aktų teisėtumą nagrinėjimą reglamentuoja ABTĮ II dalies II skyriaus Pirmojo skirsnio normos, kurios nustato dvi norminių teisės aktų kontrolės rūšis: abstrakčią (ABTĮ 112 str.) ir konkrečią, t. y. susijusią su individualiąja byla (ABTĮ 113 str.) (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2024 m. vasario 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-77-520/2024; kt.).

ABTĮ 112 straipsnio 1 dalyje inter alia įtvirtinta, jog kreiptis į administracinį teismą prašydami ištirti, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, turi teisę Seimo nariai, Seimo kontrolieriai, žvalgybos kontrolieriai, vaiko teisių apsaugos kontrolierius, lygių galimybių kontrolierius, valstybės kontrolierius, bendrosios kompetencijos ir specializuoti teismai, prokurorai ir profesinės savivaldos asociacijos, įsteigtos pagal įstatymą vykdyti viešąsias funkcijas. Pagal to paties straipsnio 2 dalį, kad būtų ištirta, ar savivaldybių administravimo subjekto priimtas norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą, su pareiškimu į administracinį teismą turi teisę kreiptis ir savivaldybių veiklos priežiūrą vykdantys Vyriausybės atstovai.

Pareiškėja nepatenka į ABTĮ 112 straipsnyje nurodytų subjektų, turinčių teisę kreiptis į administracinį teismą su abstrakčiu prašymu dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo, ratą, todėl pirmosios instancijos teismo išvada šiuo aspektu pripažintina pagrįsta.

Pareiškėjos nurodoma jos teisinio suinteresuotumo aplinkybė šiuo atveju negali paneigti taisyklės, jog asmenys, suinteresuoti norminiame administraciniame akte įtvirtintu teisiniu reguliavimu, turi teisę kreiptis į administracinį teismą dėl atitinkamo akto panaikinimo tik laikantis specialios, šioje nutartyje nurodytos norminių administracinių aktų teisėtumo tyrimo tvarkos. Taigi nors šiuo atveju atsisakius priimti pareiškėjos skundą nėra kvestionuojamas pareiškėjos, kaip pretendentės atkurti nuosavybės teises į išlikusį nekilnojamąjį turtą Druskininkų savivaldybėje, teisinis suinteresuotumas Potvarkyje nustatytu teisiniu reguliavimu, tačiau tai negali paneigti ABTĮ II dalies II skyriaus Pirmajame skirsnyje nustatyto teisinio reguliavimo.

Apibendrindama šioje nutartyje išdėstytus motyvus, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas tinkamai nustatė Potvarkio teisinį pobūdį ir teisingai pripažino, jog Potvarkis yra norminis administracinis aktas, o pareiškėja kreipėsi į teismą dėl šio akto panaikinimo nesilaikydama specialios norminių administracinių aktų teisėtumo tyrimo tvarkos. Pirmosios instancijos teismas pagrįstai ir teisėtai atsisakė priimti pareiškėjos skundą (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.), todėl pareiškėjos atskirasis skundas yra atmetamas, o skundžiama pirmosios instancijos teismo nutartis paliekama nepakeista.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjos D. P. atskirąjį skundą atmesti.

Regionų administracinio teismo Klaipėdos rūmų 2025 m. sausio 7 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Laimutis Alechnavičius

Ramūnas Gadliauskas

Dalia Višinskienė