2021-07-21 Nr. AB-14725-3-64-3-00985-2021-3 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. AS-474-756/2021

Teisminio proceso Nr. 3-64-3-00985-2021-3

Procesinio sprendimo kategorija 43.5.1.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2021 m. liepos 21 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko, Rasos Ragulskytės-Markovienės ir Vaidos Urmonaitės-Maculevičienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjos D. S. atskirąjį skundą dėl Regionų apygardos administracinio teismo Šiaulių rūmų 2021 m. gegužės 11 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjų D. S. ir S. P. skundą atsakovui Šiaulių rajono savivaldybės tarybai dėl sprendimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjos D. S. ir S. P. (toliau – ir pareiškėjos) kreipėsi į teismą su skundu, prašydamos panaikinti Šiaulių rajono savivaldybės tarybos 2021 m. kovo 30 d. sprendimą Nr. T-98 „Dėl Šiaulių rajono savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos 2021–2025 metais bendrojo plano patvirtinimo“ (toliau – ir Sprendimas).

II. Regionų apygardos administracinio teismo Šiaulių rūmai 2021 m. gegužės 11 d. nutartimi atsisakė priimti pareiškėjų skundą Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 33 straipsnio 2 dalies 1 punkte nurodytu pagrindu.

Teismas, atsižvelgęs į Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo 28 straipsnio 8 dalyje, Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2011 m. birželio 29 d. nutarimu Nr. 768, (toliau – ir Taisyklės) 34, 35, 36 punktuose įtvirtintą teisinį reguliavimą bei įvertinęs skundžiamo akto turinį, priėjo prie išvados, kad Šiaulių rajono savivaldybės taryba, patvirtindama Šiaulių rajono savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos 2021–2025 metais bendrąjį planą, įgyvendino Taisyklių 35 punkte numatytus inicijavimo stadijai būtinus veiksmus, tačiau šis sprendimas dar nėra sprendimas pagal Taisyklių 36 punktą, t. y. nėra konkretus sprendimas dėl bendrojo ugdymo mokyklų vidaus struktūros pertvarkos. Skundžiamu aktu yra patvirtintas Šiaulių rajono savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklų tinklo pertvarkos bendrasis planas, kurio įgyvendinimui turės būti priimami atitinkami sprendimai. Savarankišku ginčo administraciniame teisme objektu, teismo vertinimu, galėtų būti galutinis individualus administracinis aktas (sprendimas), kuriuo būtų nuspręsta pertvarkyti / likviduoti / reorganizuoti bendrąsias ugdymo mokyklas. Skundas negali būti teikiamas dėl tarpinių viešojo administravimo subjekto priimamų dokumentų, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą.

III. Pareiškėja D. S. atskiruoju skundu prašo panaikinti Regionų apygardos administracinio teismo Šiaulių rūmų 2021 m. gegužės 11 d. nutartį ir išspręsti klausimą iš esmės – priimti pareiškėjų skundą.

Pareiškėja nurodo, jog vien tai, kad yra priimtas skundžiamas Šiaulių rajono savivaldybės tarybos Sprendimas, patvirtina, kad tai nėra tarpinis administracinės procedūros dokumentas. Skundžiamo akto priėmimas sukelia įstatyme numatytas tiesiogines teisines pasekmes pareiškėjoms, kadangi jų gyvenamosios vietos formaliojo ugdymo mokykloms nebebus skiriamas toks finansavimas, koks būtų skiriamas nesant skundžiamo akto. Remiantis skundžiamu Sprendimu nurodytų mokyklų mokytojams įteikiami pranešimai apie atleidimą, o tai mažina mokytojų motyvaciją dirbti, sukuria teisinį neapibrėžtumą, netikrumą, ko pasėkoje žalą patiria minėtų mokyklų mokiniai, jų tėvai ir kiti bendruomenių nariai. Be to, pareiškėjos netenka teisės dalyvauti konsultacijose dėl mokyklų pertvarkos. Pareiškėjos įsitikinimu, pirmosios instancijos teismas nepagrįstai rėmėsi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) praktika. LVAT neturi konstitucinių įgaliojimų teikti privalomus visiems teismams išaiškinimus, kadangi Lietuvos Respublikos Konstitucijoje numatyti tik du visoje valstybės teritorijoje galintys veikti teismai: Lietuvos apeliacinis teismas ir Lietuvos Aukščiausiasis Teismas. LVAT teisėjų paskyrimo ir atleidimo tvarka, parlamentinės kontrolės ir viešumo nebuvimas daro teisėjus priklausomus nuo politikų, o tuo pačiu kelia pavojų piliečiams.

Pareiškėja taip pat prašo skundo nagrinėjimo metu kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą su prašymu ištirti, ar Lietuvos Respublikos administracinių teismų įsteigimo įstatymo 2 straipsnio 1 dalies 3 punktas, Lietuvos Respublikos teismų įstatymo 12 straipsnio 7, 9 dalys, 31 straipsnio 1 dalies 1, 2 punktai, 2 dalis, 71 straipsnio 1, 2 dalys, 84 straipsnio 1, 8 dalys, 95-5 straipsnio 1 dalis, ABTĮ 15 straipsnio 1–4 dalys, 21 straipsnio 1 dalies 1–4 punktai neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 3 straipsnio 1 daliai, 4 straipsniui, 29 straipsnio 1 daliai, 55 straipsnio 1 daliai, 109 straipsnio 2, 3 dalims, 111 straipsnio 1 daliai, 112 straipsnio 2, 3 dalims, 116 straipsniui.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Nagrinėjamos administracinės bylos pagal pareiškėjos D. S. atskirąjį skundą dalykas – pirmosios instancijos teismo 2021 m. gegužės 11 d. nutarties, kuria atsisakyta priimti pareiškėjų skundą, teisėtumas ir pagrįstumas.

Pirmosios instancijos teismas atsisakė priimti skundą ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punkte nurodytu pagrindu (skundas nenagrinėtinas teismų ABTĮ nustatyta tvarka), nes nustatė, kad pareiškėjos ginčija tarpinį viešojo administravimo subjekto priimtą dokumentą, kuriuo siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą.

Pareiškėja D. S. atskirajame skunde nesutinka su pirmosios instancijos teismo nutartyje išdėstyta pozicija ir teigia, kad Sprendimas jai ir kitai skundą padavusiai pareiškėjai sukelia teisines pasekmes, tai nėra tarpinis procedūrinis aktas. Be to, pareiškėja teigia, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai rėmėsi LVAT praktika.

Teisėjų kolegija, nagrinėdama atskirojo skundo argumentus ir tikrindama pirmosios instancijos teismo nutarties teisėtumą ir pagrįstumą, pirmiausia pažymi, jog Lietuvos Respublikos Konstitucijos 30 straipsnyje yra įtvirtinta kiekvieno suinteresuoto subjekto teisė įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė arba įstatymų saugomas interesas. Teisė kreiptis į teismą teisminės gynybos įgyvendinama įstatymų nustatyta tvarka (ABTĮ 5 str.), tačiau ši teisė negali būti aiškinama kaip asmens galimybė kreiptis į teismą bet kokiu būdu. Taigi teisė kreiptis į teismą gali būti įgyvendinta tik įstatymų nustatyta tvarka, t. y. laikantis įstatymuose (šiuo atveju – ABTĮ) nurodytų kreipimosi į teismą sąlygų. ABTĮ 33 straipsnio 2 dalyje yra nurodytas sąrašas atvejų, kuriems esant teismas atsisako priimti skundą (prašymą, pareiškimą). Jei teismas, prieš priimdamas skundą (prašymą, pareiškimą) nustato esant bent vieną iš šių atvejų, motyvuota nutartimi privalo atsisakyti priimti skundą (prašymą, pareiškimą). Vienas iš tokių atvejų – jeigu skundas (prašymas, pareiškimas) nenagrinėtinas teismų ABTĮ nustatyta tvarka (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, aiškindamas ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punktą, ne kartą yra nurodęs (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugsėjo 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-327/2011), kad ginčo administracinėje byloje dalyku gali būti tik toks viešojo administravimo subjekto priimtas administracinis aktas, kuris atitinkamiems asmenims nustato tam tikras teises ar pareigas, sukelia teisines pasekmes. Dėl to administracinių teismų kompetencijai nepriskirtinas nagrinėjimas skundų, prašymų, kuriais siekiama ne pažeistų teisių (interesų) apgynimo, o tik tam tikrų juridinę reikšmę turinčių aplinkybių ar faktų konstatavimo (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. rugsėjo 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-1062-552/2015); administraciniuose teismuose nėra nagrinėjami ginčai dėl viešojo administravimo subjektų priimtų konstatuojamojo pobūdžio aktų (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. spalio 14 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-1193-552/2015); skundas negali būti teikiamas dėl tarpinių viešojo administravimo subjekto priimamų dokumentų, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. rugsėjo 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-1138-858/2015; 2020 m. balandžio 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-337-520/2020).

Pažymėtina, kad LVAT dar 2015 m. liepos 29 d. nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr. AS-964-858/2015, nurodyta, kad mokyklų tinklo pertvarkos bendrasis planas yra vertintinas kaip programinio pobūdžio dokumentas, kuriame yra formuojamas ir planuojamas tam tikrų veiksmų atlikimas, ir kuris yra priimtas mokyklų tinklo kūrimo inicijavimo stadijoje, t. y. nurodytas sprendimas vertintinas kaip tarpinis aktas, priimtas nurodytos procedūros metu. Tokia nuostata nėra suformuota vien tik šioje administracinėje byloje, aptartais išaiškinimais remiamasi ir kitose administracinėse bylose (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. kovo 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-672-442/2018; 2018 m. birželio 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-396-492/2018; 2020 m. balandžio 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-337-520/2020, kt.). Pagal Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2007 m. spalio 24 d. nutarimo nuostatas bei Lietuvos Respublikos teismų įstatymo 33 straipsnio 4 dalį, teismai, priimdami sprendimus atitinkamų kategorijų bylose, yra saistomi savo pačių sukurtų teisės aiškinimo taisyklių, suformuluotų analogiškose, ar iš esmės panašiose bylose.

Pagal LVAT praktiką skundžiamo akto kvalifikavimo ir teisinio vertinimo negali lemti vien tam tikri formalūs kriterijai – jo pavadinimas, nurodyta apskundimo tvarka ir pan., o išvada, ar dėl akto gali būti paduotas skundas administraciniuose teismuose, turi būti daroma atsižvelgiant į tokio sprendimo turinį (žr., pvz., 2015 m. rugsėjo 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1324-502/2015; 2020 m. balandžio 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-337-520/2020).

Pareiškėja atskirajame skunde nenurodo jokių teisiškai pagrįstų argumentų, dėl kurių nagrinėjamu atveju ginčijamas Sprendimas neturėtų būti vertinamas kaip tarpinis aktas, o yra galutinis aktas, sukeliantis pareiškėjai teisines pasekmes. Pažymėtina, kad pareiškėja atskirajame skunde nėra įvardijusi konkrečių teisinių pasekmių, kurias jai (pareiškėjai) sukėlė ar sukelia Sprendimas, atskirajame skunde apsiribojama abstrakčiais ir deklaratyviais teiginiais dėl to, kad nebebus skiriamas toks finansavimas vietos formaliojo ugdymo mokykloms, koks būtų skiriamas nesant skundžiamo akto, dėl remiantis skundžiamu Sprendimu nurodytų mokyklų mokytojams įteikiamų pranešimų apie atleidimą, ir prielaidomis apie mokytojų motyvacijos dirbti mažėjimą.

Kadangi skundas negali būti teikiamas dėl tarpinių viešojo administravimo subjekto priimamų dokumentų, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą, todėl pareiškėjų skundą pagrįstai atsisakyta priimti ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punkte nurodytu pagrindu.

Teisėjų kolegija pažymi, kad pagal ABTĮ 15 straipsnio 1 dalį, vienodą teismų praktiką formuoja Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, todėl nepagrįstas pareiškėjos atskirajame skunde nurodytas teiginys, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai rėmėsi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika. Nors pareiškėja teigia, kad Lietuvos Respublikos Konstitucijoje numatyti tik du galintys veikti visoje valstybės teritorijoje teismai: Lietuvos apeliacinis teismas ir Lietuvos Aukščiausiasis Teismas, atkreiptinas dėmesys, kad Konstitucijos 111 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad administracinių, darbo, šeimos ir kitų kategorijų byloms nagrinėti pagal įstatymą gali būti įsteigti specializuoti teismai, kas ir buvo padaryta Lietuvos Respublikos administracinių teismų įsteigimo įstatymu.

Atskirajame skunde pareiškėja taip pat dėsto argumentus dėl, jos teigimu, neužtikrinamo LVAT teisėjų nepriklausomumo ir prašo kreiptis į Konstitucinį Teismą dėl Administracinių teismų įsteigimo įstatymo, Teismų įstatymo ir ABTĮ tam tikrų nuostatų atitikties Konstitucijai.

Pagal ABTĮ 4 straipsnio 2 dalį, jeigu yra pagrindas manyti, kad įstatymas ar kitas teisės aktas, kuris turėtų būti taikomas konkrečioje byloje, prieštarauja Konstitucijai, teismas sustabdo bylos nagrinėjimą ir, atsižvelgdamas į Konstitucinio Teismo kompetenciją, kreipiasi į jį su prašymu spręsti, ar tas įstatymas ar kitas teisės aktas atitinka Konstituciją. Aiškinant šią proceso teisės normą, akcentuotina, kad teisė kreiptis į Konstitucinį Teismą suteikta išimtinai bylą nagrinėjančiam teismui. Ši teismo teisė įstatymo nėra sietina su proceso dalyvių atitinkamais prašymais ar reikalavimais, o palikta paties teismo nuožiūrai. Pagal įstatymo formuluotę „yra pagrindas manyti“ galima daryti išvadą, kad sprendimas kreiptis į Konstitucinį Teismą yra tik teismo atliktos įstatymo analizės ir aiškinimo rezultatas. Teismas, atsižvelgęs į konkrečios bylos aplinkybes ir toje byloje taikytino konkretaus teisės akto turinį, sprendžia, ar yra būtina kreiptis į Konstitucinį Teismą (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. gegužės 8 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A143-78/2012).

Išnagrinėjus bylos medžiagą, įvertinus pareiškėjos atskirajame skunde keliamų klausimų pobūdį, taikytinas teisės aktų nuostatas, atsižvelgus į aktualių Konstitucinio Teismo nutarimų turinį, teisėjų kolegijai teisiškai pagrįstų abejonių dėl pareiškėjos nurodytų Administracinių teismų įsteigimo įstatymo, Teismų įstatymo ir ABTĮ nuostatų atitikties Konstitucijai nekyla, todėl nėra pagrindo kreiptis į Konstitucinį Teismą dėl minėtų teisės aktų nuostatų teisėtumo. Pažymėtina, kad abstraktūs ir deklaratyvūs pareiškėjos teiginiai dėl teisėjų nepriklausomumo garantijų nepagrindžia būtinybės šioje byloje kreiptis į Konstitucinį Teismą, kad būtų teisingai išnagrinėtas pareiškėjos atskirasis skundas.

Atsižvelgdama į išdėstytus argumentus, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas tinkamai nustatė faktines ir teisines aplinkybes, teisingai aiškino bei taikė proceso teisės normas, todėl priėmė teisėtą ir pagrįstą nutartį atsisakyti priimti pareiškėjų skundą. Todėl pirmosios instancijos teismo nutartis paliekama nepakeista, o atskirasis skundas atmetamas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjos D. S. atskirąjį skundą atmesti.

Regionų apygardos administracinio teismo Šiaulių rūmų 2021 m. gegužės 11 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai

Audrius Bakaveckas

Rasa Ragulskytė-Markovienė

Vaida Urmonaitė-Maculevičienė