A-520-2320-12 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. A520–2320/2012

Proceso Nr. 3-61-3-02437-2011-3

Procesinio sprendimo kategorija 35

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

Nutartis

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2012 m. birželio 8 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ramūno Gadliausko, Irmanto Jarukaičio (kolegijos pirmininkas) ir Dalios Višinskienės (pranešėja),

sekretoriaujant Gitanai Aleliūnaitei,

dalyvaujant pareiškėjo atstovui J. E.,

atsakovo atstovei L. Ž.,

viešame teismo posėdyje apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės tarybos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. vasario 23 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje skundą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės tarybai dėl įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė :

I. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje (toliau – ir pareiškėjas) prašymu kreipėsi į teismą, prašydamas įpareigoti atsakovą Vilniaus miesto savivaldybės tarybą (toliau – ir atsakovas) įgyvendinti Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo (toliau – ir AGKĮ) 2 straipsnio nuostatas ir sudaryti Vilniaus miesto savivaldybės visuomeninę administracinių ginčų komisiją.

Pareiškėjas nurodė, kad nuo 2011 m. liepos 13 d. įsigaliojusios redakcijos AGKĮ 2 straipsnio 1 dalis nustato, kad savivaldybių tarybos sudaro savivaldybių visuomenines administracinių ginčų komisijas su sprendžiamojo balso teise. Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje 2011 m. rugsėjo 28 d. raštu Nr. 3-347 paprašė Vilniaus apskrities savivaldybių merus pateikti teisės aktų, kuriais yra sudarytos savivaldybių administracinės ginčų komisijos, kopijas. Pažymėjo, kad Vilniaus miesto savivaldybės meras informavo, kad Vilniaus miesto savivaldybės taryba nėra priėmusi sprendimo dėl savivaldybės administracinės ginčų komisijos sudarymo. Kadangi AGKĮ 2 straipsnio 1 dalis numato pareigą savivaldybių taryboms sudaryti savivaldybių visuomenines administracinių ginčų komisijas su sprendžiamojo balso teise, pareiškėjo nuomone, atsakovas neįgyvendino minėtos įstatymo nuostatos.

Pareiškėjas taip pat nurodė, jog, vadovaujantis Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 1 punktu, Vilniaus miesto savivaldybės tarybai 2011 m. spalio 12 d. buvo pateiktas reikalavimas Nr. 1R-74 „Vykdyti Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 2 str. nuostatas“. Pažymėjo, jog Vilniaus miesto savivaldybės meras 2011 m. lapkričio 9 d. raštu informavo pareiškėją, kad atsakovas nesvarsto sprendimo projekto dėl savivaldybės visuomeninės administracinių ginčų komisijos sudarymo, nes AGKĮ norma nėra imperatyvi. Taip pat buvo pažymėta, kad savivaldybė nenumato sudaryti minėtos komisijos iki tol, kol valstybė tam neskirs finansavimo.

Pareiškėjas nesutiko su atsakovo pozicija kad AGKĮ 2 straipsnio 1 dalis nėra imperatyvi. Pareiškėjo teigimu, AGKĮ 2 straipsnio 1 dalis, galiojusi iki 2011 m. liepos 13 d. ir nustačiusi, kad savivaldybių tarybos gali sudaryti savivaldybių visuomenines administracinių ginčų komisijas su sprendžiamojo balso teise, buvo išties suteikianti teisę savivaldybės tarybai pasirinkti sudaryti arba nesudaryti visuomeninės administracinių ginčų komisijos, tačiau AGKĮ 2 straipsnio pakeitimo įstatymas, įsigaliojęs nuo 2011 m. liepos 13 d., pakeitė AGKĮ 2 straipsnio 1 dalį, kurioje vietoje žodžių „gali sudaryti“ buvo įrašyta „sudaro“. Tai, pasak pareiškėjo, reiškia, kad savivaldybių tarybos nebeteko pasirinkimo sudaryti ar nesudaryti administracinių ginčų komisijos – šios komisijos sudarymas tapo privalomas. Atkreipė dėmesį, jog įstatymų leidėjo tikslą, kad visose savivaldybėse privalomai veiktų administracinių ginčų komisijos, patvirtina ir AGKĮ 2 straipsnio pakeitimo įstatymo projekto aiškinamasis raštas bei Lietuvos Respublikos Seimo Valstybės valdymo ir savivaldybių komiteto 2011 m. birželio 22 d. pagrindinio komiteto išvada.

Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės taryba atsiliepimu prašė pareiškėjo prašymą atmesti kaip nepagrįstą.

Atsakovo nuomone, AGKĮ vieno žodžio pakeitimas negali būti aiškinamas, kaip sukeliantis savivaldybėms pareigą sudaryti savivaldybių visuomenines administracinių ginčų komisijas, kai nėra nustatyta šio įstatymo įgyvendinimo tvarka ir nereglamentuotas bei nenumatomas tokių komisijų finansavimas. Atkreipė dėmesį, jog AGKĮ 2 straipsnio pakeitimo įstatymo projekte buvo siūloma nustatyti, jog savivaldybės „privalo sudaryti“ komisijas, tačiau Valstybės valdymo ir savivaldybių komitetas ir vėliau Seimas pritarė tokiai įstatymo redakcijai, kurioje pavartotas terminas „sudaro“. Pažymėjo, kad įstatymo projektui nepritarė Lietuvos savivaldybių asociacija, tačiau Seimas pritarė AGKĮ 2 straipsnio pakeitimui, neatsižvelgdamas į tai, jog nuolatinei savivaldybių visuomeninių administracinių ginčų komisijų veiklai užtikrinti nėra numatomas finansavimas. Taip pat atkreipė dėmesį, jog AGKĮ 2 straipsnio pakeitimas nėra suderintas su Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymu (toliau – ir Vietos savivaldos įstatymas), kadangi nėra aiškiai nustatyta, ar komisijų sudarymas priskirtinas savivaldybių savarankiškosioms ar valstybinėms funkcijoms.

Atsakovas pažymėjo, kad pagal Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 6 punktą savivaldybių savarankiškosioms funkcijoms priskirtas savivaldybės tarybos komitetų, komisijų, kitų savivaldybės darbui organizuoti reikalingų darinių ir įstatymuose numatytų kitų komisijų sudarymas ir jų nuostatų tvirtinimas. Pabrėžė, jog nagrinėjamu atveju savivaldybei yra pavedama tik sudaryti komisijas, o komisijų darbo nuostatus pagal AGKĮ 20 straipsnio 4 dalį tvirtina Vyriausybė. Pastarieji yra patvirtinti Vyriausybės 1999 m. gegužės 4 d. nutarimu Nr. 533. Pasak atsakovo, tokia savivaldybių visuomeninių administracinių ginčų komisijų sudarymo ir veiklos reglamentavimo tvarka neatitinka Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 6 punkto, todėl šių funkcijų atlikimas negali būti aiškinamas kaip savarankiškosios savivaldybių funkcijos atlikimas.

Atsakovo nuomone, atsižvelgiant į Vietos savivaldos įstatymo 7 straipsnio 36 punktą bei įvertinus centrinės vadžios dalyvavimo savivaldybių visuomeninių administracinių ginčų komisijų veiklos reguliavime mastą, ši funkcija turi esminius valstybinių funkcijų požymius. Atsakovo manymu, teisės aktuose egzistuoja savivaldybių visuomeninių administracinių ginčų komisijų reglamentavimo spraga, kadangi šių komisijų sudarymo, jų nuostatų tvirtinimo ir veiklos organizavimo funkcijos nėra tiesiogiai priskirtos nei prie valstybinių, nei prie savarankiškųjų savivaldybių funkcijų, todėl nėra aiškūs šių funkcijų finansavimo pagrindai.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2012 m. vasario 23 d. sprendimu pareiškėjo skundą tenkino ir įpareigojo Vilniaus miesto savivaldybės tarybą įgyvendinti Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 2 straipsnio nuostatas bei sudaryti Vilniaus miesto savivaldybės visuomeninę administracinių ginčų komisiją.

Teismas nurodė, kad ginčo esmė nagrinėjamoje byloje – ar Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 2 straipsnio 1 dalis nustato atsakovui teisę ar pareigą sudaryti savivaldybės visuomeninę administracinių ginčų komisiją. Teismas, vadovaudamasis teleologiniu teisės akto aiškinimo metodu, atsižvelgdamas į AGKĮ pakeitimo projekto aiškinamąjį raštą, nurodė, kad minėtame aiškinamajame rašte pažymėta, jog teikiamais AGKĮ pakeitimais siūloma įtvirtinti savivaldybių tarybų prievolę sudaryti visuomenines administracinių ginčų komisijas, tuo būdu užtikrinant geresnes galimybes vietos gyventojams administracine tvarka apginti galimai pažeistas jų teises teikiant skundus minėtoms institucijoms. Teismas priėjo prie išvados, jog AGKĮ 2 straipsnio 1 dalies nuostata, kad savivaldybių tarybos sudaro savivaldybių visuomenines administracinių ginčų komisijas su sprendžiamojo balso teise, yra imperatyvaus pobūdžio.

Teismas netenkino atsakovo atstovės prašymo, pareikšto teismo posėdžio metu, kreiptis į Lietuvos Respublikos Konstitucinį Teismą (toliau – ir Konstitucinis Teismas) su prašymu spręsti, ar AGKĮ 2 straipsnio 1 dalis ta apimtimi, kuria įtvirtintas teisinis reglamentavimas, pagal kurį savivaldybių tarybos sudaro savivaldybių visuomenines administracinių ginčų komisijas ir užtikrina šių komisijų veiklą, kai valstybė neužtikrina šių funkcijų finansavimo, neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos (toliau – ir Konstitucija) 120 ir 121 straipsniams ir teisinės valstybės principui; ar AGKĮ 2 straipsnio 1 dalis ta apimtimi, kuria nėra reglamentuota, ar savivaldybės visuomeninių administracinių ginčų komisijų sudarymas priskiriamas savivaldybių savarankiškosioms ar valstybinėms funkcijoms, o kartu nereglamentuota funkcijų finansavimo tvarka ir šaltiniai, neprieštarauja teisinės valstybės principui. Teismas konstatavo, kad nagrinėjamu atveju nėra pagrindo, kuriuo remiantis būtų galima kreiptis į Konstitucinį Teismą dėl atsakovo nurodytos įstatymo nuostatos atitikimo Konstitucijai.

III. Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės taryba apeliaciniu skundu prašo:

1. Kreiptis į Konstitucinį Teismą su prašymu spręsti:

1.1. Ar Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 2 straipsnio 1 dalis (Žin., 1999, Nr. 13-310; 2004, Nr. 4-48; 2011, Nr. 86-4173) tiek, kiek savivaldybių tarybos įpareigojamos sudaryti savivaldybių visuomenines administracinių ginčų komisijas, neužtikrinus reikiamo valstybės finansavimo šiai funkcijai įgyvendinti, neprieštarauja Konstitucijos 120 ir 121 straipsniams ir teisinės valstybės principui.

1.2. Ar Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymas (Žin., 1999, Nr. 13-310; 2004, Nr. 4-48; 2011, Nr. 86-4173) tiek, kiek nenumato apmokėjimo už darbo funkcijų atlikimą savivaldybės visuomeninių administracinių ginčų komisijų nariams, neprieštarauja Konstitucijos 48 straipsniui ir konstituciniam lygiateisiškumo ir teisinio tikrumo principams.

2. Sustabdyti bylos nagrinėjimą iki prašymo išnagrinėjimo Konstituciniame Teisme.

3. Tuo atveju, jeigu bus netenkintas 1 ir 2 prašymas, panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. vasario 23 d. sprendimą ir perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Atsakovas savo reikalavimus grindžia šiais argumentais:

1. Dėl Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 2 straipsnyje nustatyto teisinio reguliavimo pobūdžio.

Teigia, kad šio įstatymo 2 straipsnio normos turinys turėtų būti vertinamas bendrame valstybės ir savivaldybės santykių reglamentavimo kontekste. Remdamasis Konstitucijos 5 straipsniu, Konstitucijos X skirsniu „Vietos savivalda ir valdymas“, Konstitucinio Teismo 2002 m. sausio 14 d., 2002 m. gruodžio 24 d., 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimais, nurodo, kad Konstitucinis Teismas suformulavo tokią konstitucinę normą, kurios dispozicija (savivaldybės turi vykdyti įstatymų nustatytas funkcijas) yra saistoma konstitucinės normos hipotezės (turi būti numatytas finansavimas šioms funkcijoms atlikti), todėl Teismas, išaiškindamas Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 2 straipsnio reikšmę, įvertino tik vieną minėtos konstitucinės normos sąlygą, tačiau visiškai nevertino kitos, t. y. finansavimo skyrimo fakto, kuri konstituciškai yra būtina įstatymo galiojimo ir teisėtumo sąlyga. Pabrėžia, kad savivaldybės funkcijų finansavimo faktas šioje byloje vertintinas, kaip būtina sąlyga nustatyti, ar Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatyme yra visi reikiami teisinio reglamentavimo elementai, kurie legitimuotų minėto teisinio reglamentavimo taikymą. Mano, jog teismas sprendimą dėl įpareigojimo atlikti veiksmus galėtų priimti tik tuo atveju, jeigu turėtų duomenų apie šiai funkcijai įgyvendinti skirtą finansavimą.

2. Dėl netinkamo finansavimo reikšmės ir funkcijos nustatymo.

Remdamasis Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 1 dalimi, 6 ir 7 straipsniais, teigia, kad ikiteisminio skundų nagrinėjimo funkcija nepriskirta nei savarankiškosioms, nei valstybinėms funkcijoms. Teigia, kad pagal Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 44 punktą savarankiškosioms funkcijoms priskiriamos „funkcijos, nepriskirtos valstybės institucijoms“. Kadangi Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymas ikiteisminį skundų nagrinėjimą priskyrė savivaldybėms, t. y. nepriskyrė valstybės institucijoms, ši funkcija negali būti traktuojama kaip savarankiškoji funkcija. Nurodo, kad atsižvelgiant į Vietos savivaldos įstatymo 7 straipsnio 36 punktą bei įtvirtintus savivaldybių sprendimų iniciatyvos, jų priėmimo ir įgyvendinimo laisvės ribojimus bei valstybės centrinės valdžios dalyvavimo savivaldybių visuomeninių administracinių ginčų komisijų veiklos reguliavime mastą ši funkcija turi esminius valstybinių funkcijų požymius. Teigia, jog savivaldybių funkcijų priskyrimas valstybinėms arba savarankiškosioms funkcijoms turi ir praktinę reikšmę, kadangi nuo to priklauso funkcijų finansavimo būdai ir šaltiniai. Savarankiškųjų funkcijų atlikimas finansuojamas iš savivaldybės biudžeto lėšų. Lėšos valstybinėms (valstybės perduotoms savivaldybėms) funkcijoms atlikti skiriamos iš valstybės biudžeto arba valstybės piniginių fondų ir pervedamos savivaldybėms kaip specialioji tikslinė dotacija (Vietos savivaldos įstatymo 50 straipsnio 7 dalis). Pabrėžia, kad spręsdamas dėl įpareigojimo įgyvendinti Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 2 straipsnį, teismas turėjo įsitikinti ir gauti bei tirti įrodymus, ar Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 2 straipsnis atitinka Vietos savivaldos įstatymo 50 straipsnio 7 dalies ir Lietuvos Respublikos savivaldybių biudžetų pajamų nustatymo metodikos įstatymo 10 straipsnio 5 dalies reikalavimus ir yra su jais suderintas.

3. Dėl netinkamo ir nepakankamo įrodymų tyrimo.

Atsižvelgdamas į ankščiau išdėstytas aplinkybes, mano, jog pirmosios instancijos teismas neištyrė ir neišsiaiškino teisingai išspręsti bylą svarbių įrodymų, susijusių su finansavimo skyrimo ar numatymo faktu. Be to, pirmosios instancijos teismas nepagrįstai atmetė atsakovo prašymą dėl pareiškėjo įpareigojimo pateikti turimus duomenis apie skirtą finansavimą.

4. Dėl kreipimosi į Konstitucinį Teismą.

Atsakovas mano, jog Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 2 straipsnio 1 dalis tiek, kiek savivaldybių taryboms nustatytas įpareigojimas sudaryti savivaldybių visuomenines administracinių ginčų komisijas, neužtikrinus reikiamo valstybės finansavimo šiai funkcijai įgyvendinti, prieštarauja Konstitucijos 120 ir 121 straipsniams ir teisinės valstybės principui.

Atsakovas teigia, kad pagal Konstituciją valstybės valdymas ir vietos savivalda – tai dvi viešosios valdžios sistemos. Konstitucijoje savivalda nėra tapatinama su valstybės valdymu. Vietos savivalda yra įstatymo numatytų administracinių vienetų teritorinių bendruomenių valdžia, kuri formuojama ir funkcionuoja kitokiais nei valstybės valdžia konstituciniais pagrindais ir kuri tiesiogiai nėra pavaldi valstybės valdžios institucijoms. Savivaldos teisė laiduojama įstatymo numatytiems valstybės teritorijos administraciniams vienetams; ji įgyvendinama per atitinkamas savivaldybių tarybas (Konstitucijos 119 straipsnio 1 dalis). Be to, Konstitucijos 120 straipsnio 1 dalyje nustatyta, jog valstybė remia savivaldybes. Tarp valstybės ir savivaldybių, kaip bendruomenės savitvarkos formos, yra sąveika. Mano, jog Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 2 straipsnio reglamentavime buvo nukrypta nuo konstitucinės valstybės ir savivaldybių sąveikos sampratos: teisinis reglamentavimas pakeistas, neatsižvelgiant į savivaldybių nuomonę, neužtikrinant reikiamo finansavimo savivaldybėms priskiriamoms funkcijoms atlikti ir nenustatant aiškaus ir teisiškai apibrėžto visuomeninių administracinių ginčų komisijų ir jų narių teisinio statuso.

Pabrėžia, kad Konstitucijos 5 straipsnyje nustatyta, jog „valdžios galias riboja Konstitucija“. Konstitucijos X skirsnyje „Vietos savivalda ir valdymas“ nustatomi vietos savivaldos sudarymo ir funkcionavimo pagrindai, taip pat santykių tarp valstybės ir savivaldybių pagrindai. Išvadą dėl įpareigojimo sudaryti administracinių ginčų komisiją galima daryti iš pažodinio Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 2 straipsnio vertinimo. Sistemiškai ir atsižvelgiant į Konstitucinio Teismo formuojamą oficialią doktriną aiškinant Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 2 straipsnio nuostatą, darytina išvada, jog Seimas turi laikytis teisėkūros reikalavimo ir nepažeisti Konstitucijoje įtvirtintos sąveikos tarp savivaldybių funkcijų ir savivaldybių veiklos finansavimo.

Tai reiškia, jog Seimas pagal Konstituciją negali leisti įsigalioti Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 2 straipsnyje įtvirtintam teisiniam reglamentavimui, kol nėra užtikrintas savivaldybių funkcijų reikiamas finansavimas. Seimas, priimdamas Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 2 straipsnio pakeitimą neįgyvendino Vietos savivaldos įstatymo 50 straipsnio 7 dalies ir Lietuvos Respublikos savivaldybių biudžetų pajamų nustatymo metodikos įstatymo 10 straipsnio 5 dalies reikalavimų, kurie susiję su savivaldybės veiklos finansavimu.

Atsakingo valdymo principas reikalauja, jog valstybės lėšos būtų naudojamos racionaliai, taupiai ir atsakingai. Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 2 straipsnio funkcijų atlikimas reikalauja finansinių išteklių ir, nepriklausomai nuo to, ar šios funkcijos bus finansuojamos iš valstybės ar iš savivaldybės biudžeto lėšų, tai reiškia viešojo sektoriaus išlaidas ir įsipareigojimus (jeigu funkcijoms atlikti bus reikalingas lėšų skolinimasis). Teigia, kad Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo teisinis reguliavimas, kai nenumatomi funkcijų finansavimo šaltiniai, yra nesuderinamas su atsakingo valdymo principais, ypač kai valstybės ekonominė ir finansinė padėtis yra sudėtinga, o įstatymu nustatomi reikalavimai valdžios finansams tvarkyti.

Seimas neturi absoliučios ir nevaržomos teisės savivaldybėms nustatyti bet kokias funkcijas. Teisėkūros proceso metu Seimas turėtų atsižvelgti į vietos bendruomenių nuomonę ir jų galimybes vykdyti funkcijas, taip pat turėtų būti sprendžiamas funkcijų finansavimo užtikrinimo klausimas.

Teigia, kad savivaldybių funkcijos ir jų finansavimo užtikrinimas gali būti reglamentuojami skirtingais būdais. Pirmas, kai numatomos lėšos savivaldybių funkcijoms atlikti, tačiau jos nėra skiriamos, skiriamos nepakankamai arba apskaičiuojamos pagal ydingą metodiką. Antras būdas, kai numatomos funkcijos, tačiau finansavimo klausimas teisėkūros priemonėmis iš viso nesprendžiamas, o nutylimas ir apeinamas. Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 2 straipsnio reglamentavimo atveju įžvelgtinas antrasis būdas. Atsakovas mano, jog šis būdas turi daugiau neigiamų pasekmių ir yra ydingesnis už pirmąjį, kadangi pasirinktu teisinio reglamentavimo būdu yra siekiama paneigti pačią savivaldos teisę į skiriamų funkcijų finansavimą, net nekalbant apie finansavimo apimtis ir dydžius.

Nurodo, kad Vilniaus miesto savivaldybėje niekada nebuvo sudaryta savivaldybės visuomeninė administracinių ginčų komisija. Seimas Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 2 straipsnio pakeitimą priėmė, nepaisydamas Lietuvos savivaldybių asociacijai pateiktų duomenų, jog didžioji dauguma savivaldybių nepritaria teisiniam reglamentavimui. Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 2 straipsnio reglamentavimas nėra kilęs iš Vilniaus miesto bendruomenės ir gyventojų iniciatyvos. Teisinis reglamentavimas nustatytas nepaisant savivaldybės nuomonės, gali neigiamai veikti Vilniaus miesto savivaldybės biudžetą. Be to, teisiniu reglamentavimu mažinamas Vilniaus miesto savivaldybės savarankiškumas, kadangi savivaldybės visuomeninėms administracinių ginčų komisijoms sudaryti ir išlaikyti skiriamos lėšos negalės būti skiriamos toms savivaldybės reikmėms, kurioms yra realus Vilniaus miesto gyventojų poreikis. Vilniaus miesto savivaldybės finansinė padėtis yra itin sudėtinga, todėl su savivaldybės finansinėmis galimybėmis nėra suderinamas savivaldybės visuomeninės administracinių ginčų komisijos sudarymas ir išlaikymas. Be to, lėšos savivaldybės visuomeninei administracinių ginčų komisijai sudaryti ir išlaikyti nėra numatytos 2012 metų valstybės arba Vilniaus miesto savivaldybės biudžetuose.

Pažymi, jog ginčijamas teisinis reglamentavimas yra priimtas nukrypstant nuo Konstitucinio Teismo suformuotos doktrinos, kurioje išdėstyti savivaldybių veiklos reglamentavimo ir veiklos finansavimo pagrindai (2002 m. sausio 14 d. nutarimo, kuriame buvo konstatuota, kad valstybės biudžete turi būti numatytos lėšos (savivaldybių pajamos ir jų šaltiniai), kurių reikia, kad būtų užtikrintas visavertis savivaldos funkcionavimas, įgyvendinamos savivaldybių funkcijos. Konstitucinis savivaldybių ir valstybės interesų derinimo principas inter alia reiškia, kad įstatymais nustatant savivaldybių funkcijas bei kompetenciją, numatant savivaldybių biudžetų pajamų šaltinius bei dydžius negalima ignoruoti pagrįstų vietos bendruomenių interesų (Konstitucinio Teismo 2002 m. sausio 14 d., 2002 m. gruodžio 24 d., 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimai, kuriuose konstatuota, kad pagal Konstituciją savivaldybės privalo vykdyti įstatymus, taigi ir įstatymus, kuriais savivaldybės įpareigojamos vykdyti joms perduotas valstybės funkcijas, tačiau valstybės biudžete turi būti numatytos lėšos, reikalingos užtikrinti visavertį savivaldos funkcionavimą bei savivaldybių funkcijų įgyvendinimą).

Iš Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 2 straipsnio daro išvadą jog savivaldybės visuomeninė administracinių ginčų komisija nėra juridinis asmuo. Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 2 straipsnyje nėra nuostatų dėl apmokėjimo savivaldybių visuomeninės administracinių ginčų komisijos nariams už darbo funkcijų atlikimą. Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatyme nėra straipsnio, kuris aiškiai nurodytų, jog komisijos nariams už darbą ir funkcijų atlikimą nemokama. Mano, jog toks teisinis reglamentavimas, kai savivaldybės visuomeninės administracinių ginčų komisijos nariams nėra nustatomas apmokėjimas už darbo funkcijų atlikimą neatitinka Konstitucijos 48 straipsnio ir teisinio tikrumo principo. Tuo atveju, jeigu Vilniaus miesto savivaldybė sudarytų savivaldybės visuomeninę administracinių ginčų komisiją, komisijos nariai galėtų reikšti reikalavimus dėl funkcijų atlyginimo, motyvuodami Konstitucijos 48 straipsnio, teisėtų lūkesčių ir lygiateisiškumo pažeidimu. Kol nėra išsklaidytos abejonės dėl Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatyme įtvirtinto savivaldybių visuomeninės administracinių ginčų komisijos narių veiklos ir darbo funkcijų apmokėjimo atitikimo Konstitucijai, yra pažeidžiami ir Vilniaus miesto savivaldybės teisiniai interesai, kadangi savivaldybė suinteresuota veiklą vykdyti nepažeidžiant teisės aktų reikalavimų.

Remdamasis Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 9 straipsniu, pažymi, jog Vyriausiosios administracinių ginčų komisijos ir savivaldybės visuomeninės administracinių ginčų komisijos kompetencija yra analogiška, skiriasi tik tai, kad viena komisija nagrinėja centrinių administravimo subjektų veiksmus, o kita – savivaldybės, tačiau Vyriausiosios administracinių ginčų komisijos ir jos nario statusas reikšmingai skiriasi nuo savivaldybių visuomeninių administracinių ginčų komisijų ir jų narių statuso (Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 8 straipsnis).

Teigia, kad Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatyme nėra įtvirtinamas apmokėjimas už darbo funkcijų atlikimą savivaldybių visuomeninių administracinių ginčų komisijų nariams, tačiau Vyriausiosios administracinių ginčų komisijos nariams, atliekantiems analogiškas funkcijas, įtvirtinamos apmokėjimo už darbą garantijos. Konstitucinis asmenų lygiateisiškumo principas, įtvirtintas Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje, nustato formalią visų asmenų lygybę, įpareigoja vienodus faktus teisiškai vertinti vienodai ir draudžia iš esmės tokius pat faktus savavališkai vertinti skirtingai, neleidžia asmenų diskriminuoti ir teikti jiems privilegijų.

Mano, jog nėra jokių objektyvių skirtumų tarp savivaldybių visuomeninių administracinių ginčų komisijų narių ir Vyriausiosios administracinių ginčų komisijos narių atliekamos veiklos, kurie leistų mokėti užmokestį tik Vyriausiosios administracinių ginčų komisijos nariams. Mano, kad konstituciškai nepagrįstas teisinis reglamentavimas, kuriuo savivaldybių visuomeninių administracinių ginčų komisijų nariams nenumatomas jokio atlygio mokėjimas. Nurodo, kad tai, jog Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatyme savivaldybių visuomeninių administracinių ginčų komisijų pavadinime vartojamas žodis „visuomeninis“ vertintinas kaip visuomenės atstovų galimybė dalyvauti komisijos darbe, tačiau jokiu būdu nesudaro pagrindo funkcijas atliekantiems visuomenės atstovams nemokėti už atliktą darbą.

Pažymi, jog savivaldybių visuomeninė administracinių ginčų komisija nėra patariamasis organas, o priima savarankiškus teisinę galią turinčius sprendimus, kuriais būtų vertinamas Vilniaus miesto savivaldybės priimamų sprendimų pagrįstumas ir teisėtumas. Mano, kad Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatyme nėra užtikrintos sąlygos, kurios leistų sudarant savivaldybių visuomenines administracinių ginčų komisijas atrinkti kvalifikuotą ir atsakingą personalą.

Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje atsiliepimu prašo atsakovo apeliacinį skundą atmesti ir palikti pirmosios instancijos teismo sprendimą nepakeistą.

Teigia, kad, atsižvelgus į AGKĮ 2 straipsnio 1 dalies formuluotę, įstatymo leidėjo tikslus, akivaizdu, kad reikalavimas savivaldybių taryboms sudaryti visuomenines administracinių ginčų komisijas yra imperatyvus. Teigia, kad šis straipsnis nesieja minėtos pareigos su finansavimo savivaldybėms skyrimo faktu. Vadovaujantis Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 44 punktu, šių komisijų sudarymas yra savivaldybių savarankiškoji funkcija, finansuojama iš savivaldybės biudžeto lėšų, todėl teismas pagrįstai netyrė, ar buvo skirtas finansavimas, nesudarius Vilniaus miesto savivaldybės administracinių ginčų komisijos, net nėra aiškus lėšų poreikis. Dėl atsakovo prašymo kreiptis į Konstitucinį Teismą, teigia, kad iš Konstitucijos tiesiogiai negalima kelti pareigos įstatymo leidėjui papildomai numatyti savivaldybėms skirtų funkcijų finansavimą tuo pačiu metu ar tuo pačiu aktu, kuriuo yra nustatomos naujos funkcijos. Nesutinka su atsakovo pozicija dėl savivaldybių visuomeninės administracinių ginčų komisijos ir jos narių teisinio statuso neapibrėžtumo ir teigia, kad įstatymų leidėjas sąmoningai įtvirtino skirtingą Vyriausiosios administracinių ginčų komisijos ir savivaldybių visuomeninių administracinių ginčų komisijų statusą.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a

IV. Apeliacinis skundas netenkinamas.

Administracinis ginčas kilo dėl atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės tarybos įpareigojimo įgyvendinti Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 2 straipsnio (2011 m. birželio 23 d. įstatymo Nr. XI-1534 redakcija) reikalavimus ir sudaryti Vilniaus miesto savivaldybės visuomeninę administracinių ginčų komisiją pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą.

Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje (2011 m. birželio 23 d. įstatymo Nr. XI-1534 redakcija) nustatyta, jog savivaldybių tarybos sudaro savivaldybių visuomenines administracinių ginčų komisijas su sprendžiamojo balso teise. Išskyrus išimtis, kurias nustato Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymas (toliau – ir ABTĮ) arba kiti įstatymai, savivaldybių visuomeninės administracinių ginčų komisijos ikiteismine tvarka nagrinėja asmenų skundus dėl savivaldybių viešojo administravimo subjektų priimtų individualių administracinių aktų arba valstybės tarnautojų veiksmų (neveikimo).

Teisėjų kolegija pažymi, jog Konstitucijos 123 straipsnio 2 dalis numato, kad, ar savivaldybės laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus, prižiūri Vyriausybės skiriami atstovai, o šio straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad Vyriausybės atstovo įgaliojimus ir jų vykdymo tvarką nustato įstatymas. Vyriausybės atstovo įgaliojimus ir jų įgyvendinimo tvarką įtvirtina Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymas (2010 m. balandžio 10 d. redakcija) (toliau – ir Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymas), pagal kurį Vyriausybės atstovas, kai savivaldybės administravimo subjektai nesilaiko Konstitucijos ir įstatymų, nevykdo Vyriausybės sprendimų, reikalauja, kad Konstitucijos būtų laikomasi, įstatymai būtų įgyvendinti, o Vyriausybės sprendimai įvykdyti, taip pat, kai savivaldybės administravimo subjektai nesutinka panaikinti ar pakeisti ginčijamą teisės aktą, atsisako įgyvendinti įstatymą ar vykdyti Vyriausybės sprendimą, kreipiasi į teismą (Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 2, 4 punktai). Šio įstatymo 5 straipsnyje nustatyta Vyriausybės atstovo įgaliojimų įgyvendinimo tvarka, t. y. Vyriausybės atstovas, nustatęs, kad savivaldybės administravimo subjektas neįgyvendina įstatymų, nevykdo Vyriausybės sprendimų, atitinkamam savivaldybės administravimo subjektui pateikia rašytinį reikalavimą neatidėliojant įgyvendinti įstatymą, vykdyti Vyriausybės sprendimą. Per 10 dienų nuo pranešimo apie atsisakymą įvykdyti reikalavimą gavimo dienos (jei savivaldybės administravimo subjektas, apsvarstęs Vyriausybės atstovo reikalavimą, atsisako jį vykdyti) Vyriausybės atstovas kreipiasi į teismą dėl šio savivaldybės administravimo subjekto neveikimo.

Atkreiptinas dėmesys, kad Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalyje nustatyta pareiškėjo teisė kreiptis į teismą taikoma tik tada, kai savivaldybės administravimo subjektas nesielgia taip, kaip jį įpareigojo elgtis atitinkamas įstatymas ar Vyriausybės sprendimas (nutarimas), t. y. nepaiso jam privalomai nustatyto elgesio modelio. Sprendžiant Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalies taikymo pagrįstumo klausimą, kiekvienu konkrečiu atveju būtina nustatyti, ar šios teisės normos pagrindu savivaldybės administravimo subjektui Vyriausybės atstovo pateiktame reikalavime (ir atitinkamame Vyriausybės atstovo prašyme teismui) nurodyti įstatymai ar Vyriausybės sprendimai (dėl kurių neįgyvendinimo ar nevykdymo yra jie pateikti) atitinka nurodytus kriterijus. Taip pat yra būtina išaiškinti teisės akto (kurio įgyvendinimo siekia Vyriausybės atstovas) paskirtį bei jo taikymo ypatumus (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) 2012 m. kovo 20 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A143-1273/2012, 2012 m. gegužės 21 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A858-1551/2012; kt.).

Taigi nagrinėjamu atveju byloje turėjo būti įvertinta, ar Vilniaus miesto savivaldybės taryba nevykdė jai teisės aktais nustatytų privalomų elgesio taisyklių, nesilaikė nustatytų teisės aktų reikalavimų ir ar privalo jų laikytis, ar pagrįstai ir teisėtai Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje pateikė reikalavimą atsakovui. Iš bylos medžiagos matyti, kad atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės taryba nevykdė ir atsisako vykdyti Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 2 straipsnio 1 dalies nurodymą – sudaryti visuomeninę administracinių ginčų komisiją (b. l. 6).

Dėl Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 2 straipsnio 1 dalies nuostatų.

Atsakovas (apeliantas) mano, jog pirmosios instancijos teismas padarė nepagrįstą ir neteisingą išvadą dėl imperatyvaus Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 2 straipsnio pobūdžio.

Teisėjų kolegija pažymi, jog iki 2011 m. liepos 13 d. įsigaliojusių AGKĮ pakeitimų, šio įstatymo 1 dalyje buvo nustatyta, kad savivaldybių tarybos gali sudaryti savivaldybių visuomenines administracinių ginčų komisijas su sprendžiamojo balso teise. Taigi buvo nustatytas dispozityvus reguliavimo būdas, suteikiant savivaldybių taryboms pasirinkimo laisvę. Tačiau ši teisės norma buvo pakeista ir įstatymų leidėjas pasirinko imperatyvų teisinių santykių reguliavimo mechanizmą, t. y. nuo 2011 m. liepos 13 d. įsigaliojus AGKĮ pakeitimams, šio įstatymo 2 straipsnio 1 dalis nustato, kad savivaldybių tarybos sudaro savivaldybių visuomenines administracinių ginčų komisijas su sprendžiamojo balso teise. Taigi savivaldybių taryboms buvo nustatyta pareiga, panaikinant pasirinkimo laisvę.

Apeliaciniame skunde atsakovas taip pat siūlo AGKĮ 2 straipsnio normos turinį vertinti bendrame valstybės ir savivaldybės santykių reglamentavimo kontekste. Nagrinėjant ir vertinant šiuos apeliacinio skundo argumentus, pabrėžtina, jog savivalda suponuoja tam tikrą veiklos laisvę ir savarankiškumą, nepriklausomumą nuo valstybės valdžios institucijų, tačiau ši laisvė nėra beribė, o savarankiškumas nereiškia galimybės ignoruoti valstybės interesus, todėl ypač svarbus savivaldybių ir valstybės interesų derinimo principas. Vienu atveju tai reiškiasi valstybei įvairiais būdais ir formomis remiant savivaldybes, kitu – koordinuojant bendrus veiksmus, kai siekiama reikšmingų socialinių tikslų, trečiu – valstybei prižiūrint savivaldybių veiklą įstatymo apibrėžtomis formomis.

Pirmosios instancijos teismas pagrįstai nagrinėjamoje byloje rėmėsi AGKĮ pakeitimo projekto aiškinamuoju raštu. Teisės doktrinoje travoix préparatoires pripažįstami kaip įstatymų leidėjo valią ir ketinimus padedantys nustatyti šaltiniai. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje įstatymų projektų aiškinamieji raštai pripažįstami tinkamu įstatymų leidėjo valios įrodymu ir jais yra remiamasi (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2003 m. balandžio 25 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A4-110/2003, 2003 m. kovo 24 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A5-63/2003, 2007 m. gegužės 28 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A6-238/2007). Travaux préparatoires, kaip įstatymų leidėjo ketinimų nustatymo šaltiniu, neretai yra remiamasi ir Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje (pvz., Konstitucinio Teismo 2012 m. vasario 6 d., 2011 m. liepos 7 d., 2011 m. kovo 15 d., 2010 m. rugsėjo 7 d., 2010 m. vasario 3 d., 2008 m. gruodžio 24 d., 2007 m. lapkričio 29 d., 2007 m. lapkričio 22 d. nutarimai). Pagal nurodytą Konstitucinio Teismo praktiką įstatymų nuostatos aiškintinos, atsižvelgiant į įstatymų leidėjo ketinimus, kurie paprastai yra įtvirtinti būtent travaux préparatoires.

Nagrinėjamu atveju, kaip matyti iš AGKĮ pakeitimo projekto aiškinamojo rašto, įstatymų leidėjas, teisės aktu nustatydamas prievolę savivaldybių taryboms sudaryti visuomenines administracinių ginčų komisijas, siekė tam tikrų visuomenių tikslų – užtikrinti geresnes galimybes vietos gyventojams administracine tvarka apginti galimai pažeistas jų teises teikiant skundus dėl savivaldybių viešojo administravimo subjektų priimtų individualių administracinių aktų arba valstybės tarnautojų veiksmų (neveikimo) (AGKĮ 2 straipsnio 1 dalis), sudaryti geresnes sąlygas gyventojams spręsti klausimus vietose.

Kaip matyti iš AGKĮ pakeitimo projekto aiškinamojo rašto, AGKĮ pakeitimas parengtas atsižvelgus į piliečių ir kitų asmenų nusiskundimus, kad vietos savivaldos lygmenyje nėra užtikrinamas veiksmingas asmens teisių realizavimas ir jų apsauga, todėl savivaldybės gyventojai su skundais yra priversti kreiptis į valstybės valdymo lygmens institucijas dėl pažeistų teisių gynimo, kai valstybės institucijos netinkamai vykdo pareigas ar neatlieka veiksmų.

Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnyje yra išvardyti pagrindiniai principai, kuriais grindžiama vietos savivalda. Remiantis šio straipsnio 12 punktu, vietos savivalda turi užtikrinti ir gerbti žmogaus teises ir laisves.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, rengdamas LVAT praktikos, taikant išankstinio ginčų nagrinėjimo ne per teismą tvarką reglamentuojančias teisės normas, apibendrinimą, taip pat pažymėjo galimai pažeistų asmenų teisių gynimo administracine tvarka svarbą (LVAT praktikos, taikant išankstinio ginčų nagrinėjimo ne per teismą tvarką reglamentuojančias teisės normas, apibendrinimas (I dalis), Administracinė jurisprudencija, 2010).

Teisė į teisminę gynybą sprendžiant administracinius ginčus įtvirtinama ABTĮ 5 straipsnio 1 dalyje, kurioje nustatyta, kad kiekvienas suinteresuotas subjektas turi teisę įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė arba įstatymų saugomas interesas.

Europos Tarybos Ministrų Komiteto 1981 m. gegužės 14 d. priimtoje rekomendacijoje Nr. R (81) 7 dėl priemonių teisminės gynybos prieinamumui palengvinti nurodoma, kad teisės į teismą įgyvendinimo kliūtis iš esmės lemia trys pagrindinės priežastys: bylinėjimosi teisme sudėtingumas ir formalizmas, ilgas teisminis procesas bei dideli bylinėjimosi teisme kaštai. Europos Tarybos Ministrų Komiteto 2001 m. rugsėjo 5 d. rekomendacijoje Nr. Rec (2001) 9 dėl alternatyvių ginčų tarp viešojo administravimo institucijų ir privačių asmenų sprendimo priemonių taip pat atkreipiamas dėmesys, kad nuolat didėjantis administracinių bylų skaičius teismuose sudaro kliūtis išnagrinėti bylą per protingą, Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 6 straipsnio 1 dalies reikalavimus atitinkantį terminą.

Europos Tarybos Ministrų Komitetas, be kita ko, pripažįsta, kad teisminių procedūrų pasirinkimas ne visais atvejais yra tinkamiausias būdas išspręsti kilusį administracinį ginčą. Minėti veiksniai sąlygoja būtinybę įstatymais įtvirtinti neteisminį administracinių ginčų nagrinėjimą. Toks mechanizmas paprastai nustatomas tam, kad asmuo turėtų galimybę nepatiriant teisminio bylinėjimosi trūkumų, įgyvendinti teisę į veiksmingą, ekonomišką ir operatyvią savo pažeistų teisių gynybą. Atsižvelgdama į tai, Europos Taryba aktyviai skatina ir rekomenduoja valstybėms narėms nustatyti alternatyvius ginčų tarp viešojo administravimo institucijų ir privačių asmenų nagrinėjimo būdus.

Europos Tarybos Ministrų Komiteto rekomendacijoje dėl alternatyvių ginčų tarp viešojo administravimo institucijų ir privačių asmenų sprendimo priemonių pažymima, kad neteisminio administracinių ginčų nagrinėjimo mechanizmo privalumai lemia paprastesnes ir lankstesnes ginčo nagrinėjimo procedūras, leidžiančias greičiau ir pigiau išspręsti kilusį ginčą, sąlygoja didesnes galimybes ginčą baigti taikos sutartimi, leidžia ginčą spręsti asmenims, kurie turi specialių žinių, neįpareigoja asmenų, nagrinėjančių ginčą, laikytis griežtų ir formalių procedūrinių taisyklių, o leidžia naudotis didesne diskrecijos teise priimant sprendimą.

Šioje rekomendacijoje siūloma teisės aktuose įtvirtinti ir praktikoje taikyti tokius alternatyvius administracinių ginčų nagrinėjimo būdus, kaip vidinė administracinio akto peržiūra, taikinimas, mediacija, susitarimo paieškos ir arbitražas. Galimybių administracinį ginčą išnagrinėti neteisminėmis priemonėmis nauda gerinant teisinės gynybos funkcionavimą ir didinant asmenų teisių apsaugos efektyvumą deklaruojama ir Europos Tarybos Ministrų Komiteto 2004 m. gruodžio 15 d. Rekomendacijoje Nr. Rec (2004) 20 dėl teisminės administracinių aktų kontrolės. Šioje rekomendacijoje, be kita ko, numatyta, jog tiek iš fizinių, tiek iš juridinių asmenų gali būti reikalaujama prieš kreipiantis į teismą išnaudoti neteismines nacionalinės teisės aktuose numatytas administracinių aktų ginčijimo priemones.

Taigi matyti, kad ikiteisminio administracinių ginčų nagrinėjimo ne per teismą instituto įtvirtinimas, be kita ko, tam tikrais atvejais jį siejant su teisminės gynybos įgyvendinimo sąlygomis, atspindi šiuolaikinės administracinės justicijos siekius: asmens teisių apsaugos prioritetą valstybės interesų atžvilgiu bei greitą ir veiksmingą asmens pažeistų teisių gynybą (LVAT praktikos, taikant išankstinio ginčų nagrinėjimo ne per teismą tvarką reglamentuojančias teisės normas, apibendrinimas (I dalis), Administracinė jurisprudencija Nr. 19, 2010).

Teisėjų kolegija daro išvadą, jog pirmosios instancijos teismas, atsižvelgęs į AGKĮ 2 straipsnio 1 dalies formuluotę, įstatymo leidėjo tikslus, teisingai ir pagrįstai nustatė, jog reikalavimas savivaldybių taryboms sudaryti visuomenines administracinių ginčų komisijas yra imperatyvus. Todėl apeliacinės instancijos teismas atmeta apelianto argumentą, jog pirmosios instancijos teismas padarė nepagrįstą ir neteisingą išvadą dėl imperatyvaus Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 2 straipsnio (2011 m. birželio 23 d. įstatymo Nr. XI-1534 redakcija) pobūdžio.

Byloje nustatyta, kad Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje 2011 m. spalio 12 d. raštu Nr. 1R-74 reikalavo, kad Vilniaus miesto savivaldybės taryba nedelsiant įgyvendintų AGKĮ 2 straipsnio reikalavimus ir sudarytų savivaldybės visuomeninę administracinių ginčų komisiją. Kaip matyti iš Vilniaus miesto savivaldybės mero 2010 m. spalio 5 d. rašto Nr. A51-38268(3.3.2.3-EM4) ir 2011 m. lapkričio 9 d. rašto Nr. A51-44109(3.3.2.3-EM4), Vilniaus miesto savivaldybės taryba nėra priėmusi sprendimo dėl savivaldybės visuomeninės administracinių ginčų komisijos sudarymo bei nesvarstė sprendimo projekto dėl tokios komisijos sudarymo. Atsižvelgiant į tai, pirmosios instancijos teismas pagrįstai darė išvadą, jog Vilniaus miesto savivaldybės taryba neįvykdė Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje reikalavimo, nors pareiga sudaryti minėtą komisiją yra imperatyviai nurodyta AGKĮ 2 straipsnio 1 dalyje.

Teisėjų kolegija daro išvadą, jog nagrinėjamoje byloje esantys įrodymai sudaro teisėtą pagrindą konstatuoti, jog atsakovas privalėjo vykdyti imperatyvius įstatyme nustatytus reikalavimus, tačiau jų nevykdė, todėl pareiškėjas pagrįstai ir teisėtai reikalavo, kad atsakovas vykdytų AGKĮ 2 straipsnio 1 dalį, bei pagrįstai kreipėsi į teismą su prašymu. Taip pat teisėjų kolegija konstatuoja, jog atsakovo nurodomi argumentai ir priežastys, kuriomis jis grindžia AGKĮ 2 straipsnio 1 dalies neįgyvendinimą, negali būti pripažįstamos teisėtu pagrindu nevykdyti minėto teisės akto reikalavimo.

Dėl atsakovo argumentų, susijusių su finansavimo reikšme ir funkcijų nustatymu.

Atsakovas (apeliantas) savo skunde nurodo, jog pirmosios instancijos teismas nevertino AGKĮ 2 straipsnyje savivaldybių taryboms nustatytos pareigos įgyvendinimo finansavimo skyrimo klausimo. Teisėjų kolegija daro išvadą, jog pirmosios instancijos teismas pagrįstai nevertino atsakovo argumentų, jog AGKĮ 2 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta pareiga negali būti vykdoma dėl finansavimo nenustatymo ir nesuteikimo.

Teisėjų kolegija konstatuoja, jog lėšų, reikalingų įvykdyti įstatymu nustatytus įpareigojimus, skyrimas ar neskyrimas nelaikytinas objektyviomis aplinkybėmis, sutrukdžiusiomis atsakovui tinkamai ir laiku vykdyti AGKĮ 2 straipsnio 1 dalį. Atsakovo reikalavimas dėl lėšų atsakovui skyrimo nepatenka į bylos nagrinėjimo apimtį, todėl teisėjų kolegija neturi faktinio ir teisinio pagrindo nagrinėti aplinkybių, susijusių su finansavimo skyrimu. Pažymėtina, jog pirmosios instancijos teismo sprendimas neužkerta kelio atsakovui reikšti reikalavimų, kad jam būtų skirtos lėšos tam, jog jis galėtų vykdyti AGKĮ 2 straipsnio 1 dalies reikalavimus. Kadangi nagrinėjamoje byloje sprendžiamas klausimas tik dėl atsakovo įpareigojimo vykdyti AGKĮ 2 straipsnio 1 dalies reikalavimus, todėl apeliacinės instancijos teismas nepasisako ir dėl atsakovo pateiktų argumentų, susijusių su savivaldybių taryboms įstatymu nustatytos pareigos sudaryti savivaldybių visuomenines administracinių ginčų komisijas priskyrimo savivaldybių savarankiškosioms ar valstybinėms funkcijoms. Pažymėtina, jog šis klausimas yra susijęs su savivaldybių taryboms nustatytos pareigos įgyvendinimo finansavimo skyrimo klausimu, o ne su AGKĮ 2 straipsnio 1 dalyje nustatytų reikalavimų vykdymu pagal šioje byloje pareikštą pareiškėjo reikalavimą.

Atsakovas atsisakė vykdyti pareiškėjo reikalavimą, nurodydamas, kad nesudarys minėtos komisijos iki tol, kol valstybė neskirs finansavimo (b. l. 6). Įvertinus tai, kad AGKĮ nuostatos nenumato, jog šio įstatymo 2 straipsnio 1 dalis turi būti vykdoma tik tada, kai bus skirtas finansavimas, atsižvelgiant į šios normos tikslus, darytina išvada, kad atsakovo atsisakymas vykdyti įstatymo reikalavimą tuo pagrindu, kad nėra skirtas finansavimas, pripažintinas nepagrįstu. Be to, ši išvada darytina ir įvertinus tai, kad atsakovas nepateikė įrodymų, jog minėto įstatymo reikalavimai nebuvo įvykdyti dėl objektyvių aplinkybių.

Atsakovas, teikdamas argumentus dėl finansavimo būtinumo, neteikė jokių įrodymų, kokios lėšos yra reikalingos tam, kad jis galėtų įvykdyti įstatymo reikalavimą, kad tų lėšų nebuvo ir dėl to nebuvo įvykdytas įstatymo reikalavimas. Atsakovas nurodo aplinkybes, kad minėtame įstatyme nėra straipsnio, kuris aiškiai nurodytų, jog komisijos nariams už darbą ir funkcijų atlikimą nemokama, kad komisijos nariai gali reikšti reikalavimus dėl atlyginimo už funkcijų atlikimą mokėjimo, tačiau byloje nebuvo teikiami įrodymai, kad šios aplinkybės sutrukdė atsakovui tinkami ir laiku įgyvendinti AGKĮ 2 straipsnio 1 dalyje nustatytus reikalavimus.

Teisėjų kolegija, atmesdama atsakovo apeliacinio skundo argumentus, kad pirmosios instancijos teismas neištyrė ir neišsiaiškino bylai teisingai išspręsti svarbių įrodymų, susijusių su finansavimo skyrimo ar numatymo faktu, pažymi, kad nagrinėjamoje byloje buvo nagrinėjamas pareiškėjo prašymas, pareikštas pagal Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalį, todėl pareiškėjas neturėjo teikti duomenų apie skirtą finansavimą. Be to, pirmosios instancijos teismas pagrįstai ir teisėtai nurodė, kad pagal ABTĮ 3 straipsnio 2 dalį teismas nevertina ginčijamo administracinio akto bei veiksmų (ar neveikimo) politinio ar ekonominio tikslingumo požiūriu, o tik nustato, ar konkrečiu atveju nebuvo pažeistas įstatymas ar kitas teisės aktas, ar administravimo subjektas neviršijo kompetencijos, taip pat ar aktas (veika) neprieštarauja tikslams bei uždaviniams, dėl kurių institucija buvo įsteigta ir gavo atitinkamus įgaliojimus.

Dėl kreipimosi į Konstitucinį Teismą.

Apeliantas teigia, jog pirmosios instancijos teismas nepagrįstai netenkino prašymo dėl kreipimosi į Konstitucinį Teismą ir prašo apeliacinės instancijos teismo kreiptis į Konstitucinį Teismą dėl Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 2 straipsnio 1 dalies konstitucingumo.

Teisėjų kolegija konstatuoja, kad ABTĮ 4 straipsnio 1 dalyje atkartota Konstitucijos 110 straipsnio 1 dalies nuostata, jog teismas negali taikyti įstatymo, kuris prieštarauja Konstitucijai. Įstatymo prieštaravimo Konstitucijai faktas gali būti nustatytas tik Konstitucinio Teismo (Konstitucijos 102 straipsnio 1 dalis), todėl administracinis teismas negali taikyti tik tokio įstatymo, kuris Konstitucinio Teismo pripažintas prieštaraujančiu Konstitucijai. Pagal ABTĮ 4 straipsnio 2 dalį, jeigu yra pagrindas manyti, kad įstatymas ar kitas teisės aktas, kuris turėtų būti taikomas konkrečioje byloje, prieštarauja Konstitucijai, teismas sustabdo bylos nagrinėjimą ir, atsižvelgdamas į Konstitucinio Teismo kompetenciją, kreipiasi į jį su prašymu spręsti, ar tas įstatymas ar kitas teisės aktas atitinka Konstituciją. Aiškinant šią procesinės teisės normą, pažymėtina, kad teisė kreiptis į Konstitucinį Teismą suteikta išimtinai bylą nagrinėjančiam teismui. Ši teismo teisė įstatymo nėra sietina su proceso dalyvių atitinkamais prašymais ar reikalavimais, o palikta paties teismo nuožiūrai. Pagal įstatymo formuluotę „yra pagrindas manyti“ galima daryti išvadą, kad sprendimas kreiptis į Konstitucinį Teismą yra tik teismo atliktos įstatymo analizės ir aiškinimo rezultatas. Teismas, atsižvelgdamas į konkrečios bylos aplinkybes ir toje byloje taikytino konkretaus teisės akto turinį, sprendžia, ar yra būtina kreiptis į Konstitucinį Teismą (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis 2012 m. gegužės 8 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A143-78/2012; kt.). Pabrėžtina, kad pagal Konstituciją pagrindas inicijuoti konstitucinės justicijos bylą Konstituciniame Teisme yra konkrečią bylą nagrinėjančiam teismui kilusios abejonės dėl toje byloje taikytino teisės akto atitikties Konstitucijai, kurios privalo būti pašalintos, kad teismas galėtų priimti teisingą sprendimą (baigiamąjį aktą).

Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija, išnagrinėjusi bylos medžiagą, byloje nustatytas faktines aplinkybes, įvertinusi byloje kilusio ginčo pobūdį, byloje taikytinas įstatymų nuostatas, daro išvadą, kad šioje nagrinėjamoje byloje nėra pagrindo manyti, jog dėl atsakovo iškeltų abejonių dėl Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 2 straipsnio 1 dalies, tiek, kiek savivaldybių taryboms nustatytas įpareigojimas sudaryti savivaldybių visuomenines administracinių ginčų komisijas, neužtikrinus reikiamo valstybės finansavimo šiai funkcijai įgyvendinti, neatitikimo Konstitucijos 120 ir 121 straipsniams ir teisinės valstybės principui, turi būti tenkinamas atsakovo prašymas dėl kreipimosi į Konstitucinį Teismą ir kreipiamasi į Konstitucinį Teismą.

Teisėjų kolegija, išnagrinėjusi apeliacinio skundo, atsiliepimo į apeliacinį skundą argumentus, byloje surinktus įrodymus, daro išvadą, kad pirmosios instancijos teismas, tinkamai išaiškinęs ir pritaikęs materialinės teisės normas, reglamentuojančias atsakovo pareigą vykdyti Lietuvos Respublikos administracinių ginčų komisijų įstatymo 2 straipsnio nuostatas ir sudaryti Vilniaus miesto savivaldybės visuomeninę administracinių ginčų komisiją, įvertinęs įrodymus ir nustatęs, kad atsakovas nevykdė imperatyvių teisės aktų nuostatų, pagrįstai ir teisėtai tenkino pareiškėjo prašymą. Dėl to apeliacinis skundas netenkinamas, o pirmosios instancijos teismo sprendimas paliekamas nepakeistas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a :

Atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės tarybos apeliacinį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. vasario 23 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai

Ramūnas Gadliauskas Irmantas Jarukaitis Dalia Višinskienė