2020-04-22 Nr. AB-8406-3-61-3-01030-2020-1 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

REKOMENDACIJOS DĖL LIETUVOS VYRIAUSIOJO ADMINISTRACINIO TEISMO

PROCESINIŲ SPRENDIMŲ FORMAI IR TURINIUI KELIAMŲ REIKALAVIMŲ

Administracinė byla Nr. eAS-315-575/2020

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-01030-2020-1

Procesinio sprendimo kategorija 49

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

NUTARTIS

2020 m. balandžio 22 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas), Veslavos Ruskan ir Arūno Sutkevičiaus,

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. kovo 17 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos skundą atsakovui Viešųjų pirkimų tarnybai (trečiasis suinteresuotas asmuo – Lietuvos Respublikos švietimo, mokslo ir sporto ministerija) dėl sprendimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I. Pareiškėjas Vilniaus miesto savivaldybės administracija (toliau – ir pareiškėjas) su skundu kreipėsi į teismą, prašydamas panaikinti Viešųjų pirkimo tarnybos 2020 m. kovo 6 d. sprendimą Nr. 4S-237 dėl tarnybos įpareigojimo, susijusio su koncesija „Daugiafunkcinis sveikatinimo, ugdymo, švietimo, kultūros ir užimtumo kompleksas“ (toliau – ir Sprendimas).

Taip pat prašė taikyti reikalavimo užtikinimo priemonę – laikinai sustabdyti ginčijamo individualaus teisės akto, t. y. Sprendimo galiojimą.

Pareiškėjas nurodė, kad ginčijamo Sprendimo vykdymo sustabdymas esamoje situacijoje padėtų užtikrinti šalių interesų pusiausvyrą, nesuvaržant nė vienos iš šalių bei užtikrintų viešąjį interesą. Pažymėjo, jog netaikius reikalavimo užtikrinimo priemonės, net ir nepalankus pareiškėjui teismo sprendimas būtų savitikslis, o jo vykdymas nebetektų prasmės ir taptų neįmanomas, nes dėl skundžiamo Sprendimo galiojimo Koncesijos suteikimo konkursą (toliau – ir Konkursas) jau būtų pasibaigęs ir gali būti padaryta neatitaisoma arba sunkiai atitaisoma didelė žala.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2020 m. kovo 17 d. nutartimi priėmė Vilniaus miesto savivaldybės administracijos skundą, o pareiškėjo prašymo taikyti reikalavimo užtikrinimo priemonę netenkino.

Teismas nurodė Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 70 straipsnyje įtvirtintus pagrindus, kai teismas gali imtis priemonių reikalavimui užtikrinti, ir suformuotą Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką šiuo klausimu.

Teismas pažymėjo, kad pareiškėjas visiškai neargumentavo ir nepateikė įrodymų, kuo gali būti padaryta neatitaisoma arba sunkiai atitaisoma žala. Be to, reali finansinių sunkumų grėsmė turi būti patvirtinta konkrečiomis faktinėmis aplinkybėmis ir pagrįstais įrodymais, tačiau pareiškėjas šiuo atveju tokių įrodymų nepateikė.

Teismas atkreipė dėmesį į tai, kad galiojantys teisės aktai pareiškėjui nesuteikia teisės ginti viešąjį interesą.

III. Pareiškėjas Vilniaus miesto savivaldybės administracija pateikė atskirąjį skundą, kuriame prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. kovo 17 d. nutarties dalį, kuria netenkintas pareiškėjo prašymas taikyti reikalavimo užtikrinimo priemonę, ir išspręsti klausimą iš esmės – laikinai sustabdyti ginčijamo Sprendimo galiojimą, iki įsiteisės teismo sprendimas.

Dėl pirmosios instancijos teismo motyvų netaikyti reikalavimo užtikrinimo priemonės pareiškėjas nurodo, kad teismas visiškai ignoravo ir nevertino pareiškėjo nurodytų konkrečių faktų ir pateiktų įrodymų dėl Konkurso laimėtojo pasiūlymo galiojimo termino, dėl atsakovo atliekamo Koncesijos suteikimo procedūros vertinimo trukmės, taip pat to, kad dėl šių terminų ir skundžiamo Sprendimo galiojimo pasibaigs Konkursas ir vykdomas projektas „Daugiafunkcinis sveikatingumo, ugdymo, švietimo, kultūros ir užimtumo kompleksas“ (toliau – ir Projektas). Papildomai nurodo, jog pirmosios instancijos teismas, nevertino ir visiškai nepasisakė dėl to, kad dėl skundžiamo Sprendimo galiojimo nesustabdymo, pareiškėjas ir kitos kompetentingos institucijos bus patyrę nereikalingus Projekto, Koncesijos ir Konkurso parengimui ir Konkurso vykdymui kaštus.

Pareiškėjas paaiškina, kad pirmosios instancijos teismas nesvarstė klausimo dėl reikalavimo užtikrinimo priemonės netaikymo žalos viešajam interesui ir tiesiog nurodė, kad viešojo intereso gynimas nėra pareiškėjo funkcija. Pažymi, kad nepritaikius reikalavimo užtikrinimo priemonės ir nesustabdžius Sprendimo galiojimo, visuomenei ir viešajam interesui kiltų akivaizdi ir didžiulė žala: nebūtų užtikrintas viešasis interesas, turėti nacionalinį stadioną, vaikų darželį, sporto muziejų ir dar daugybę sporto infrastruktūros objektų (lengvosios atletikos ir futbolo stadionai, aikštelės ir pan.), taip pat gauti atitinkamas viešąsias paslaugas ir naudą. Visuomenė negautų ir 68 milijonų eurų grynosios ekonominės dabartinės vertės, kurią turėtų sukurti įgyvendinamas Projektas.

Pareiškėjas nurodo, kad pritaikius reikalavimo užtikrinimo priemonę, bus galima iki Konkurso laimėtojo pasiūlymo galiojimo pabaigos sudaryti Koncesijos sutartį ir taip išvengti Konkurso pabaigos be rezultatų ir Projekto žlugimo, tačiau Koncesijos sutartis visa savo apimtimi įsigalios tik tada, kai bus įvykdytos jos išankstinės įsigaliojimo sąlygos (įskaitant, pvz., suderinimą su Europos Komisija dėl valstybės pagalbos Projekte nebuvimo) ir tam yra numatyta 6–9 mėn., priklausomai nuo situacijos, todėl per šį laikotarpį atsakovas (ar kitos kompetentingos institucijos) galės visiškai pagrįstai atlikti Koncesijos vertinimą ir, jeigu bus nustatyta kokių nors įstatymų pažeidimų (kuo pareiškėjas itin abejoja, nes Koncesiją ir Konkursą rengė bei Konkursą vykdė ar kitaip tiesiogiai prie jo prisidėjo visa eilė kompetentingų institucijų: VšĮ Centrinė projektų valdymo agentūra, VšĮ Investuok Lietuvoje, Vidaus reikalų ministerija, Finansų ministerija, ŠMSM, savivaldybės kontrolierius ir kt.), bus galima imtis priemonių šių pažeidimų ištaisymui arba Koncesijos sutarties neįsigaliojimui visa apimtimi. Tuo tarpu nepritaikius reikalavimo užtikrinimo priemonės, Konkursas ir Projektas iš esmės garantuotai žlugs ir kils itin didelė žala tiek pareiškėjui, tiek kitoms institucijoms, tiek ir viešąjam interesui.

Pareiškėjas pažymi, jog į bylą pateikė konkrečius įrodymus, kad Konkurso laimėtojo pasiūlymas ir jo galiojimo užtikrinimas galioja iki 2020 m. balandžio 1 d. – paties pasiūlymo ir užtikrinimo išrašus.

Vilniaus miesto savivaldybės administracija papildomai nurodo, kad Projekto neįgyvendinimas itin pablogintų valdžios, kaip patikimo partnerio, įvaizdį ir atitinkamai, ženkliai pablogintų viešojo ir privataus sektorių partnerystės padėtį Lietuvoje. Pažymi, kad šio konkretaus Konkurso ir jame kilusio ginčo atveju nepritaikius pareiškėjo prašomos reikalavimo užtikrinimo priemonės, viešasis interesas nukentės itin stipriai ir neištaisomai. Tuo tarpu, prašomą reikalavimo užtikrinimo priemonę pritaikius ir sustabdžius Sprendimo galiojimą, jokia žala, ar kokia nors neištaisoma žala, nei viešąjam interesui, nei atsakovui nekils.

Atsakovas Viešųjų pirkimų tarnyba atsiliepime į atskirąjį skundą nurodo, kad su juo nesutinka, prašo jį atmesti kaip nepagrįstą.

Atsakovas nesutinka su pareiškėjo vertinimu, kad Sprendimas yra neteisėtas ir naikintinas jau vien dėl tos priežasties, kad atsakovui nėra suteikta kompetencija šios Koncesijos atžvilgiu atlikti Konkurso procedūrų vykdymo kontrolę ir įpareigoti pareiškėją sustabdyti Konkurso procedūras. Pažymi, kad Lietuvos Respublikos koncesijų įstatymo (toliau – ir Koncesijų įstatymas) 66 straipsnio 1 dalies 2 punkto ir 3 dalies 5 punkto nuostatos, kuriomis atsakovas grindžia savo teisę priimti Sprendimą, galioja tik nuo 2018 m. sausio 1 d., nors Konkurso procedūros buvo pradėtos dar 2016 metais ir jos yra vykdomos pagal tuo metu galiojusią Koncesijų įstatymo redakciją – kuri nenustatė atsakovui jokių įgaliojimų, susijusių su Koncesijų įstatymo pagrindu vykdomais koncesijos suteikimo konkursais. Koncesijų įstatymu (redakcija, galiojanti nuo 2018 m. sausio 1 d.) Viešųjų pirkimų tarnybai yra pavesta vykdyti šio įstatymo ir kitų su jo įgyvendinimu susijusių teisės aktų pažeidimų prevenciją, kontroliuoti, kaip laikomasi šių teisės aktų reikalavimų (66 str. 1 d. 2 p.) bei nustatyta teisė, įtariant šio įstatymo ir kitų su jo įgyvendinimu susijusių teisės aktų pažeidimus ir vadovaujantis teisingumo ir protingumo kriterijais, įpareigoti suteikiančiąją instituciją sustabdyti koncesijos suteikimo procedūras iki suteikiančiosios institucijos pateiktų dokumentų ir sprendimų įvertinimo, o nustačiusi šiuos pažeidimus – įpareigoti suteikiančiąją instituciją nutraukti koncesijos suteikimo procedūras, pakeisti ar panaikinti teisės aktų reikalavimų neatitinkančius sprendimus ar veiksmus (66 str. 3 d. 5 p.).

Viešųjų pirkimų tarnyba paaiškina, jog pagal 2017 m. birželio 15 d. Koncesijų įstatymo I-1510 pakeitimo įstatymo Nr. XIII-440 2 straipsnio 3 dalį, iki šio įstatymo įsigaliojimo pradėtos koncesijų suteikimo procedūros tęsiamos pagal iki šio įstatymo įsigaliojimo galiojusias Koncesijų įstatymo nuostatas, bet priešingai nei teigia pareiškėjas, tai nereiškia, kad įstatymo ankstesnės redakcijos taikymas koncesijos suteikimo procedūrų vykdymui paneigia Viešųjų pirkimų tarnybos, kaip koncesijų priežiūrą atliekančios institucijos, priežiūros funkcijos vykdymą koncesijos, kurios sutartis būtų sudaroma galiojant naujai Koncesijų įstatymo redakcijai, atžvilgiu.

Atsakovas nurodo, kad kaip ir yra numatyta Koncesijų įstatymo pakeitimo įstatyme, iki šio įstatymo įsigaliojimo pradėtos koncesijų suteikimo procedūros tęsiamos pagal iki šio įstatymo įsigaliojimo galiojusias Koncesijų įstatymo nuostatas. Akcentuoja, kad ginčo koncesijos sutartis, taikant viešųjų pirkimų teisinio reguliavimo analogiją, turėtų būti vykdoma (pvz., atliekami koncesijos sutarties keitimai) Koncesijų įstatymo, galiojančio nuo 2018 m. sausio 1 d., t. y. koncesijos sutarties sudarymo metu galiojančios įstatymo redakcijos, nustatyta tvarka.

Pažymi, kad ginčijamą Sprendimą Viešųjų pirkimų tarnyba priėmė ne savo iniciatyva, o vykdydama teisėsaugos institucijos, Lietuvos Respublikos generalinės prokuratūros 2020 m. kovo 6 d. rašte Nr. 17.2. – 1117 (toliau – ir pavedimas) pavedimą, kuriame nurodoma, kad Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnybos Generalinei prokuratūrai pateikta informacija yra pakankamas pagrindas įtarti, kad koncesijos suteikimo procedūros vykdytos pažeidžiant teisės aktų reikalavimus, todėl yra būtina stabdyti koncesijos sutarties pasirašymą.

Viešųjų pirkimų tarnyba yra tas subjektas, kuris atlieka savo pobūdžiu koncesijos suteikimo procedūrai labai artimų viešųjų pirkimų procedūrų priežiūros funkciją, o be to, ir pagal naujai įsigaliojusią Koncesijų įstatymo redakciją, būtent Viešųjų pirkimų tarnyba (o ne tam tikrai kitai institucijai, kuriai būtų reikalingos kitokios nei atsakovo turimos kompetencijos) pavesta atlikti koncesijų teisinių santykių (nuo koncesijos paskelbimo) priežiūrą. Priešingai nei siekia įrodyti Pareiškėja, vien ta aplinkybė, kad ginčo koncesijos suteikimo procedūra turi būti vykdoma vadovaujantis ankstesne Koncesijų įstatymo redakcija, kurioje formaliai nors ir nėra Tarnyba įvardijama kaip koncesijos suteikimo procedūrų vykdymo priežiūrą atliekanti institucija, nereiškia, kad koncesijos suteikimo pačių procedūrų atlikimo teisėtumas apskritai negali būti vertinamas, kadangi tokiu atveju valstybėje susidarytų situacija, kai teisėsaugos institucijos, turėdamos pagrįstų įtarimų, negalėtų vykdyti savo funkcijų vien todėl, kad negalėtų gauti kompetentingos institucijos išvados, nors būtent Viešųjų pirkimų tarnyba pagal atliekamų funkcijų ir reikalingų kompetencijų joms atlikti pobūdį yra ta institucija, kuriai pavesta tiek viešųjų pirkimų, tiek ir koncesijų procedūrų (tuo neapsiribojant) priežiūros funkcija.

Teisėjų kolegija

konstatuoja:

IV. Nagrinėjamo atskirojo skundo dalykas – Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. kovo 17 d. nutarties dalies, kuria pirmosios instancijos teismas netenkino pareiškėjo prašymo taikyti reikalavimo užtikrinimo priemonę, teisėtumas ir pagrįstumas.

Pagal ABTĮ 70 straipsnio 1 dalį, teismas arba teisėjas proceso dalyvių motyvuotu prašymu arba savo iniciatyva gali imtis priemonių reikalavimui užtikrinti; reikalavimas gali būti užtikrinamas bet kurioje proceso stadijoje, jeigu proceso dalyvis tikėtinai pagrindžia reikalavimo pagrįstumą ir nesiėmus užtikrinimo priemonių gali būti padaryta neatitaisoma arba sunkiai atitaisoma didelė žala; jeigu yra šioje dalyje nurodyti pagrindai, reikalavimo užtikrinimo priemonės gali būti taikomos ir tais atvejais, kai būtina laikinai sureguliuoti padėtį, susijusią su ginčytinais teisiniais santykiais. Reikalavimo užtikrinimo priemonės gali būti: 1) draudimas atlikti tam tikrus veiksmus; 2) išieškojimo pagal vykdomąjį dokumentą sustabdymas; 3) ginčijamo individualaus teisės akto, taip pat ir suteikiančio kitam asmeniui (ne pareiškėjui) subjektines teises, galiojimo laikinas sustabdymas; 4) kitos teismo ar teisėjo taikomos priemonės (ABTĮ 70 str. 3 d.).

Asmenys, prašantys taikyti reikalavimo užtikrinimo priemonę, privalo nurodyti aplinkybes, sudarančias reikalavimo užtikrinimo pagrindą, bei pateikti šias aplinkybes patvirtinančius įrodymus (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. spalio 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-900-662/2016; 2017 m. vasario 1 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-184-520/2017). Reikalavimo užtikrinimo priemonių taikymas pagal nustatytas aplinkybes turi būti adekvatus siekiamam tikslui, nepažeisti proporcingumo ir proceso šalių interesų pusiausvyros principų bei viešojo intereso (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. rugsėjo 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS858-602/2010; 2016 m. gruodžio 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-986-520/2016).

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje ne kartą akcentuota, jog teismas, spręsdamas dėl ABTĮ 70 straipsnio 3 dalyje nurodytų reikalavimo užtikrinimo priemonių taikymo, turi nustatyti, kad yra reali grėsmė, jog netaikius šių reikalavimo užtikrinimo priemonių, gali būti padaryta neatitaisoma arba sunkiai atitaisoma didelė žala. Reikalavimo užtikrinimo priemonės gali būti taikomos, jei yra prima facie (iš pirmo žvilgsnio) argumentų, kad skundžiamo administracinio akto vykdymas sukels didelę žalą, kurios atitaisymas (kompensavimas) būtų sudėtingas (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. spalio 5 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-899-575/2016). Reikalavimo užtikrinimo priemonės yra tas teisinis mechanizmas, remiantis kuriuo, esant įstatyme nustatytoms sąlygoms bei įvertinus visas reikšmingas aplinkybes ir interesus, galėtų būti užkertamas kelias neatitaisomam asmens teisių ir teisėtų interesų pažeidimui atsirasti. Pažymėtina ir tai, kad skundo reikalavimų užtikrinimo priemonių taikymo klausimo išsprendimas priklauso nuo kiekvienos konkrečios bylos medžiagos bei faktinės situacijos ir kiekvienoje byloje yra individualus.

Nagrinėjamu atveju pareiškėjas atskirajame skunde dėl prašymo taikyti reikalavimo užtikrinimo priemonę – laikinai sustabdyti Sprendimo galiojimą – nurodo, kad jų nepritaikius būtų pažeistas viešasis interesas. Pareiškėjas akcentuoja, kad skundo reikalavimas tikėtinai pagrįstas, be to pasibaigus Konkurso laimėtojo pasiūlymo galiojimo trukmei, pasibaigs Konkursas, taip pat neapibrėžtam laikotarpiui nusikels ir Projekto įgyvendinimas.

Byloje pateikti duomenys patvirtina, kad Viešųjų pirkimų tarnyba skundžiamą Sprendimą priėmė ne savo iniciatyva, o vykdydama teisėsaugos institucijos – Lietuvos Respublikos generalinės prokuratūros 2020 m. kovo 6 d. rašte Nr. 17.2.–1117 pavedimą, todėl teisėjų kolegijos vertinimu, Viešųjų pirkimų tarnybai pavesta atlikti koncesijų teisinių santykių priežiūrą.

Įvertinusi pareiškėjo skundo ir atskirojo skundo argumentus, kuriais grindžiama reikalavimo užtikrinimo priemonės taikymo būtinybė, prie šių procesinių dokumentų pridėtus įrodymus, teisėjų kolegija sprendžia, kad pirmosios instancijos teismas pagrįstai padarė išvadą, kad nagrinėjamu atveju pareiškėjas nepagrindė galimai kilsiančios žalos.

Atsakydama į pareiškėjo argumentą, kad jo skundo reikalavimai tikėtinai pagrįsti, teisėjų kolegija pažymi, kad sprendžiant reikalavimo užtikrinimo priemonių klausimą, byla iš esmės nėra nagrinėjama (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. gegužės 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS492-233/2012). Todėl pareiškėjo teiginiai, kad Sprendimas neteisėtas ir tai pagrįsta skunde, savaime nesudaro teisinio pagrindo taikyti reikalavimo užtikrinimo priemones.

Apibendrindama tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas teisingai įvertino pareiškėjo prašyme taikyti reikalavimo užtikrinimo priemonę nurodytas aplinkybes ir taikė ABTĮ 70 straipsnio nuostatas, priėmė teisėtą bei pagrįstą nutartį, kurią naikinti dėl atskirajame skunde nurodytų motyvų nėra nei faktinio, nei teisinio pagrindo, todėl atskirasis skundas netenkinamas, o skundžiama pirmosios instancijos teismo nutartis paliekama nepakeista.

Teisėjų kolegija, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu,

nutaria:

Pareiškėjo Vilniaus miesto savivaldybės administracijos atskirąjį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. kovo 17 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Ričardas Piličiauskas

Veslava Ruskan

Arūnas Sutkevičius