2016-10-10 Nr. AB-19624-3-61-3-00534-2015-3 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eA-2648-624/2016

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-00534-2015-3

Procesinio sprendimo kategorija 35.2

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

S P R E N D I M A S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2016 m. spalio 10 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko (kolegijos pirmininkas), Arūno Dirvono (pranešėjas) ir Virginijos Volskienės, teismo posėdyje rašytinio proceso ir apeliacine tvarka išnagrinėjo trečiojo suinteresuoto asmens B. M. apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. gruodžio 7 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriui, tretiesiems suinteresuotiems asmenims Vilniaus rajono savivaldybės administracijai ir B. M. dėl įsakymo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė :

I. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje (toliau – ir pareiškėjas) teismui padavė prašymą panaikinti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2012 m. gegužės 18 d. įsakymą Nr. 41-485 „Dėl B. M. priėmimo į valstybės tarnybą“.

Pareiškėjas nurodo, kad savivaldybės administracijos direktorius ginčijamu įsakymu priėmė B. M. dirbti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos (duomenys neskelbtini) seniūne nuo 2012 m. gegužės 18 d., A lygis 13 kategorija, paliekant jai suteiktą trečią klasę ir mokant 3 proc. priedą už tarnybos stažą, tokiu būdu pažeidžiant Vietos savivaldos įstatymo 31 straipsnio 4 dalies nuostatas. Vietos savivaldos įstatymas apibrėžia, kad be konkurso į karjeros valstybės tarnautojo pareigas gali būti priimama tik Valstybės tarnybos įstatymo 16 straipsnio 2, 3, 5 ir 6 dalyse bei 43 straipsnio 2, 3 ir 15 dalyse nurodytais atvejais ir tvarka. Nagrinėjamu atveju atsakovas B. M. į seniūno pareigas perkėlė kaitumo tvarka, nors į tokias pareigas priimti galima tik konkurso būdu. Procedūra nustato, kad turi būti sudaryta pretendentų į seniūno pareigas konkurso komisija, sudaryta iš 7 narių, iš kurių ne mažiau kaip 3 ir ne daugiau kaip 4 turi būti tos seniūnijos aptarnaujamos teritorijos gyvenamųjų vietovių bendruomenių atstovai – seniūnaičiai, tokiu būdu užtikrinant demokratijos principo įgyvendinimą. Priimant B. M. į seniūnės pareigas, buvo patvirtinti 7 (duomenys neskelbtini) seniūnijos seniūnaičiai, todėl kliūčių sudaryti komisiją nebuvo. Tokiais veiksmais atsakovas pažeidė teisėtumo, įstatymo viršenybės, nepiktnaudžiavimo valdžia principus. Rėmėsi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. balandžio 16 d. nutartimi, priimta administracinėje byloje Nr. A556-804/2013, kurioje konstatuota, kad į seniūno pareigas priimama tik konkurso būdu.

Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius atsiliepime į prašymą prašė jį atmesti kaip nepagrįstą.

Nurodė, kad personalo valdymo klausimais priimtų aktų kontrolė nepatenka į Vyriausybės atstovo vykdomos savivaldybės kontrolės apimtį pagal Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 6 straipsnį. Personalo valdymas yra vidaus administravimas, nepriskiriamas Vyriausybės atstovo kompetencijai. Be to, pareiškėjas nenurodė, kokia materialinės teisės norma vadovaudamasis atsakovas galėtų panaikinti ginčijamą įsakymą. Šiuo atveju neegzistuoja nei vienas iš Valstybės tarnybos įstatyme nustatytų pagrindų B. M. ir Vilniaus miesto savivaldybės administracijos tarnybos santykiams pasibaigti. Atsakovo nuomone, ginčijamas įsakymas neprieštarauja teisės aktams, nes B. M. priimta į karjeros valstybės tarnautojo pareigas tarnybinio kaitumo būdu, o ne į karjeros valstybės tarnautojo pareigas be konkurso: B. M. iki perkėlimo jau ėjo A lygio 13 kategorijos karjeros valstybės tarnautojo pareigas, ginčo įsakymu keitėsi tik pareigos, o ne karjeros valstybės tarnautojo statusas. Tarnybinis kaitumas negali būti laikomas priėmimu į valstybės tarnautojo pareigas be konkurso.

Trečiasis suinteresuotas asmuo B. M. atsiliepime į prašymą prašė jį atmesti kaip nepagrįstą ir priteisti bylinėjimosi išlaidas.

Nurodė, kad nuo 2008 m. sausio 7 d. dirba valstybės tarnyboje, yra karjeros valstybės tarnautoja. Pabrėžė, kad panaikinus ginčijamą įsakymą susidarytų neapibrėžta teisinė situacija, nes Vilniaus rajono savivaldybės administracijos sprendimas dėl B. M. perkėlimo tebegaliotų, o būtų panaikintas tik procedūrinis sprendimas, priimtas įstaigos, į kurią siekia būti perkelta valstybės tarnautoja. Ginčijamo įsakymo panaikinimas pažeistų B. M. teisėtus lūkesčius, nes praradus seniūnės pareigas, negalėtų būti grąžinta į ankstesnes pareigas, iš kurių ji buvo perkelta. Be to, tiek vietinės bendruomenės atstovai, tiek seniūnaičiai neprieštarauja, kad ji eitų savo pareigas. Nurodė, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. balandžio 16 d. nutartis, priimta administracinėje byloje Nr. A556-804/2013, negali būti precedentu šioje byloje, nes buvo sprendžiamas ne kaitumo instituto taikymas perkeliant tarnautoją į kitas pareigas kitoje įstaigoje, bet tarnybinės veiklos vertinimo bei perkėlimo į aukštesnes pareigas institutai. Prašė taikyti ieškinio senaties terminą, nes pareiškėjui apie B. M. perkėlimo dokumentus tapo žinoma dar 2014 m. liepos mėn.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Vilniaus rajono savivaldybės administracija atsiliepime į prašymą prašė jį atmesti kaip nepagrįstą.

Nurodė, kad nuo ginčijamo įsakymo priėmimo praėjo beveik treji metai, tai nėra norminis teisės aktas, todėl yra pagrindas taikyti ieškinio senatį. B. M. veikė teisėtai ir sąžiningai, pasinaudojo įstatymo numatyta teise į tarnybinį kaitumą, todėl per 3 metų laikotarpį įgijo teisėtus lūkesčius eiti ginčo pareigas. Be to, B. M. jau ėjo karjeros valstybės tarnautojos pareigas, todėl organizuoti konkurso iš naujo nebuvo pagrindo. Pažymėjo, kad buvusios B. M. pareigos šiuo metu užimtos kito asmens.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2015 m. gruodžio 7 d. sprendimu pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą tenkino ir panaikino Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2012 m. gegužės 18 d. įsakymą Nr. 41-485 „Dėl B. M. priėmimo į valstybės tarnybą“.

Teismas nustatė, kad B2012 m. gegužės 15 d. B. M. pateikė prašymą Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriui tarnybinio kaitumo būdu perkelti ją į Vilniaus miesto savivaldybės administracijos (duomenys neskelbtini) seniūno pareigas. 2012 m. gegužės 15 d. Vilniaus miesto savivaldybės administracija raštu Nr. A51-29968(3.3.2.4-EM4) kreipėsi į Vilniaus rajono savivaldybės administraciją, prašydama priimti sprendimą dėl B. M. perkėlimo tarnybinio kaitumo būdu. 2012 m. gegužės 16 d. Vilniaus rajono savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymu Nr. A28.1(1)-235, vadovaujantis Valstybės tarnybos įstatymo 20 straipsnio 1, 3 ir 6 dalimis, Valstybės tarnautojo perkėlimo tarnybinio kaitumo būdu į kitas karjeros valstybės tarnautojo pareigas taisyklių 9 punktu, perkėlė (duomenys neskelbtini) skyriaus vedėją (A lygis 13 kategorija) B. M. į A lygio 13 kategorijos Vilniaus miesto savivaldybės administracijos (duomenys neskelbtini) seniūnijos seniūno pareigas. 2012 m. gegužės 18 d. Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymu Nr. 41-485, vadovaujantis Valstybės tarnybos įstatymo 20 straipsnio 1 dalimi, B. M. priimta A lygio 13 kategorijos valstybės tarnautoja dirbti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos (duomenys neskelbtini) seniūne nuo 2012 m. gegužės 18 d. 2014 m. gruodžio 29 d. Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje teikimu kreipėsi į Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorių dėl 2012 m. gegužės 18 d. Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymo Nr. 41-485 panaikinimo. 2015 m. sausio 15 d. Vilniaus miesto savivaldybės administracija raštu Nr. A51-4664 nurodė nesutinkanti su teikime pateiktu nurodymu. Nagrinėjamoje byloje Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje kelia ginčą dėl Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymo, kuriuo B. M. tarnybinio kaitumo būdu priimta į (duomenys neskelbtini) seniūnės pareigas, neorganizuojant konkurso, teisėtumo.

Teismas vadovavosi Valstybės tarnybos įstatymo (redakcija, galiojusi nuo 2012 m. balandžio 14 d. iki 2012 m. rugpjūčio 1 d.) 11 straipsnio 1 ir 3 dalių, 16 straipsnio 2, 3, 5 dalių, 43 straipsnio 2, 3 dalių nuostatomis. Valstybės tarnybos įstatymo 11 straipsnis reglamentuoja asmenų, nesančių valstybės tarnautojais, priėmimą į karjeros valstybės tarnautojų pareigas konkurso būdu ar be konkurso. Tačiau Valstybės tarnybos įstatymo nustatytais atvejais einantys karjeros valstybės tarnautojų pareigas asmenys gali būti perkeliami ar paskiriami į kitas laisvas karjeros valstybės tarnautojo pareigas be konkurso (pvz., 20 str. įtvirtintas valstybės tarnautojų tarnybinio kaitumo institutas, 43 str. nuostatos dėl karjeros valstybės tarnautojų, kurių pareigybės naikinamos, garantijų būti paskirtiems į kitas karjeros valstybės tarnautojo pareigas).

Byloje keliamas klausimas, ar Vietos savivaldos įstatymo 31 straipsnio 4 dalis riboja karjeros valstybės tarnautojo teisę būti perkeltam Valstybės tarnybos įstatymo 20 straipsnyje nustatyta tarnybinio kaitumo tvarka į seniūno pareigas. Teismas vadovavosi Vietos savivaldos įstatymo 31 straipsnio 4 dalimi. Iš Vietos savivaldos įstatymo nuostatų matyti imperatyvi įstatymo leidėjo valia, kad seniūno pareigos būtų užimamos tik konkurso būdu, o konkurso komisija būtų sudaryta specialiu būdu ir joje dalyvautų seniūnijos aptarnaujamos teritorijos gyvenamųjų vietovių bendruomenių atstovai – seniūnaičiai. Tai paaiškinama tuo, kad seniūno pareigos yra specifinės, kadangi jis vadovauja seniūnijai, kuri yra savivaldybės administracijos filialas, vykdantis savivaldybės tarybos pavestas savivaldybės administracijos funkcijas, turintis sąskaitą banke. Seniūnas yra seniūnijai skirtų asignavimų valdytojas. Seniūno funkcijos yra susijusios su svarbių vietos bendruomenės gyventojų interesų tenkinimu, jis yra atskaitingas ne tik savivaldybės administracijos direktoriui, bet ir seniūnaičių sueigai (Vietos savivaldos įstatymo 31, 32 str.). Valstybės tarnybos įstatymo ir Vietos savivaldos įstatymo nuostatų aiškinimas, kad į seniūno pareigas Valstybės tarnybos įstatymo 20 straipsnyje nustatyta tvarka be konkurso tarnybinio kaitumo būdu galėtų būti perkeliamas kitas tos pačios kategorijos pareigas einantis karjeros valstybės tarnautojas, apribotų minėtos Vietos savivaldos įstatymo nuostatos veikimą ir neleistų pasiekti įstatymų leidėjo tikslo, kad seniūno pareigos būtų užimamos tik konkurso būdu, dalyvaujant bendruomenių atstovams. Tuo pačiu toks aiškinimas reikštų, kad savivaldybės administracijos direktorius galėtų apriboti bendruomenių atstovų įstatyminę teisę dalyvauti parenkant seniūno kandidatūrą. Tai neatitiktų atsakingumo savivaldybės bendruomenei, savivaldybės gyventojų dalyvavimo tvarkant viešuosius savivaldybės reikalus ir kitų vietos savivaldos principų (Vietos savivaldos įstatymo 4 str.).

Pažymėta, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas administracinėje byloje Nr. A556-804/2013 priėmė 2013 m. balandžio 16 d. nutartį, kurioje konstatavo, kad esant imperatyvioms Vietos savivaldos įstatymo normoms, nustatančioms privalomą procedūrą priimant į seniūno pareigas, negalima taikyti bendrųjų Valstybės tarnybos įstatymo nuostatų dėl valstybės tarnautojo perkėlimo. Atsakovas bei tretieji suinteresuoti asmenys prašė remtis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. kovo 5 d. nutartimi, priimta administracinėje byloje Nr. A261-212/2014, kurioje nurodyta, kad Vietos savivaldos įstatymo 31 straipsnio 4 dalies nuostata, jog į seniūno pareigas priimama tik konkurso būdu, nereiškia, kad, remiantis Valstybės tarnybos įstatymo 43 straipsnio 1 dalimi, valstybės tarnautojas, kurio pareigybė naikinama, tačiau dar nėra atleistas iš valstybės tarnybos, seniūno pareigas gali užimti tik konkurso būdu. Vis dėlto, teismo nuomone, nagrinėjama byla faktinėmis aplinkybėmis labiau atitinka situaciją, aptariamą 2013 m. balandžio 16 d. nutartyje, todėl teismas vadovavosi joje pateiktu teisiniu vertinimu. Pažymėta, kad pirmuoju atveju, kaip ir šioje byloje, nagrinėjama valstybės tarnautojo teisė į karjerą, o antruoju – garantijos, kai naikinama pareigybė.

Teismas darė išvadą, kad speciali Vietos savivaldos įstatymo 31 straipsnio 4 dalies nuostata apriboja karjeros valstybės tarnautojo teisę Valstybės tarnybos įstatymo 20 straipsnyje nustatyta tvarka be konkurso užimti seniūno pareigas. Esant tokioms aplinkybėms, konstatuota, kad atsakovas ginčijamu įsakymu neteisėtai, pažeisdamas Vietos savivaldos įstatymo 31 straipsnio 4 dalį ir vietos savivaldos principus, įtvirtintus Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnyje, priėmė B. M. į (duomenys neskelbtini) seniūnės pareigas.

B. M. seniūnės pareigas užėmė be konkurso, pažeidžiant imperatyvias įstatymo nuostatas, todėl jos argumentai apie gerą darbą, darbo vertinimą bendruomenėje, tarnybinių nuobaudų neturėjimą ir kt. nebuvo teisiškai reikšmingi sprendžiamam klausimui. Teisiškai nebuvo reikšmingas ir dalies seniūnijos seniūnaičių raštas dėl B. M. darbo, nes seniūnaičių valia dėl seniūno kandidatūros turėjo būti išreikšta tik konkurso procedūros metu.

Teismas rėmėsi Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsnio 1 dalimi, 5 straipsnio 1 dalimi. Specifinė administracinės priežiūros sritis ir nustatytas teisinis reguliavimas reiškia, kad savivaldybių veiklos teisėtumo kontrolė bei Vyriausybės atstovo teisės kreiptis į teismą realizavimas negali būti siejami su vietos valdžios institucijų priimtų administracinių aktų juridinėmis savybėmis (požymiais). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2014 m. birželio 19 d. nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr. A556-1365/2014, pažymėjo, kad Savivaldybių administracinės priežiūros įstatyme pateikta savivaldybės administravimo subjektų priimtų teisės aktų sąvoka apima visas teisės akto rūšis, inter alia ir individualų teisės aktą, kokiu laikytinas sprendimas (bendrine prasme) dėl seniūno skyrimo į pareigas. Taigi atsakovo argumentai, kad Vyriausybės atstovui nesuteikta kompetencija spręsti savivaldybės administravimo subjektų priimtų teisės aktų personalo valdymo klausimais teisėtumo, atmesti kaip nepagrįsti.

Nagrinėjamu atveju pareiškėjas laikėsi Savivaldybių administracinės priežiūros įstatyme nustatytos tvarkos ir terminų. Pareiškėjas 2014 m. gruodžio 29 d. teikimu siūlė atsakovui svarstyti skundžiamo teisės akto panaikinimo klausimą, gavęs neigiamą atsakovo 2015 m. sausio 15 d. atsakymą minėtame įstatyme nustatytu terminu kreipėsi į teismą. Pažymėta, kad šiuo atveju teisės aktai nereglamentuoja, per kiek laiko nuo atitinkamo pažeidimo nustatymo Vyriausybės atstovas turi teikti teikimą savivaldybės administravimo subjektui, Vyriausybės atstovo teisė kreiptis į teismą tiesiogiai kyla iš Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo nuostatų. Administracinių bylų teisenos įstatymas negali būti aiškinamas ir taikomas taip, kad iš esmės paneigtų Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymu, priimtu įgyvendinant Konstitucijos normas, Vyriausybės atstovui suteiktas galias. Dėl šios priežasties proceso šalių argumentai dėl to, kada pareiškėjui tapo žinomas pažeidimo faktas, nėra teisiškai reikšmingi šioje byloje.

Esant tokioms aplinkybėms, pareiškėjo prašymas tenkintas ir Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2012 m. gegužės 18 d. įsakymas Nr. 41-485 panaikintas.

III. Trečiasis suinteresuotas asmuo B. M. pateikė apeliacinį skundą, kuriame prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. gruodžio 7 d. sprendimą ir perduoti bylą nagrinėti iš naujo pirmosios instancijos teismui; netenkinus šio prašymo, priimti naują sprendimą, kuriuo atmesti pareiškėjo prašymą kaip nepagrįstą.

Nurodo, kad pirmosios instancijos teismas atsietai taikė tik paskyrimo į seniūno pareigas reglamentuojančias teisės normas, vertino tik Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2012 m. gegužės 18 d. įsakymą Nr. 41-485. Perkeliant B. M. į Vilniaus miesto savivaldybės administracijos (duomenys neskelbtini) seniūnijos seniūno pareigas, buvo priimti šie aktai: 2012 m. gegužės 16 d. Vilniaus rajono savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymas Nr. A28.1(1)-235 „Dėl B. M. perkėlimo į kitas pareigas“; 2012 m. gegužės 18 d. Vilniaus miesto savivaldybės administratoriaus direktoriaus įsakymas Nr. 41-485 „Dėl B. M. priėmimo į valstybės tarnybą“. Pareiškėjas neginčija ir neskundžia Vilniaus rajono savivaldybės administracijos direktoriaus 2012 m. gegužės 16 d. Įsakymo Nr.A28.1(1)-235 „Dėl B. M. perkėlimo į kitas pareigas“, o skundžia tik vieną procedūrinį sprendimą.

Pažymi, kad B. M. tinkamai vykdant Vilniaus miesto savivaldybės administracijos (duomenys neskelbtini) seniūnijos seniūno pareigas, jos pareigybės kategorija buvo pakelta iš tryliktos į keturioliktą, kvalifikacinė klasė buvo pakelta iš trečios į pirmą. Tai yra, iš esmės pakito jos kaip valstybės karjeros tarnautojos teisinis statusas.

Teigia, kad palikus teismo sprendimą, t. y. panaikinus tik įstaigos, į kurią perkeliamas valstybės tarnautojas, įsakymą, lieka galioti įsakymas, kurį priėmė įstaiga, kurioje valstybės tarnautojas ėjo pareigas iki perkėlimo. Dėl šių aplinkybių B. M. galimai liktų be darbo. Be to, nebūtų užtikrinta jos įgytų teisių (pareigybės kategorijos ir kvalifikacinės klasės) teisinė apsauga.

Mano, kad teismas pažeidė Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 81 straipsnio reikalavimą. Mano, kad ginčo sprendimų priėmimas dėl tarnybinio kaltumo būdu pareiškėjos perkėlimo į kitas pareigas ir ilgalaikis darbas naujose pareigose suformavo teisėtus lūkesčius, kuriuos prašoma teismo ginti.

Mano, kad teismo taikyta Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis 2013 m. balandžio 16 d. administracinėje byloje Nr. A556-804/2013 negalėjo būti taikoma šioje byloje kaip precedentas, nes nurodytoje byloje iš esmės skiriasi faktinės aplinkybės. Mano, kad šioje byloje turėjo būti taikoma Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. kovo 5 d. nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr. A261-212/2014, pateikti išaiškinimai.

Pagal byloje esančius įrodymus, pareiškėjas skundžiamą administracinį aktą ir visus su perkėlimu susijusius dokumentus turėjo jau 2014 m. liepos mėnesį. Tačiau atsakovui neteikė teikimo, teismui neteikė prašymo. Vadovaujantis šiomis aplinkybėmis, B. M. teismo taikymo senatį šioje byloje, tačiau teismas skundžiamame sprendime nurodė, kad teisės aktai nereglamentuoja, per kiek laiko nuo pažeidimo nustatymo pareiškėjas turi kreiptis į teismą. Mano, kad toks teismo išaiškinimas pažeidžia teisinio tikrumo ir teisinio saugumo principą. Teismas turėjo taikyti Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 33 ir 34 straipsnių normas.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Vilniaus rajono savivaldybės administracija nurodo, kad prisideda prie B. M. apeliacinio skundo jame išdėstytais teisiniais pagrindais bei motyvais.

Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius atsiliepime į apeliacinį skundą prašo teismo sprendimą priimti atsižvelgiant į atsiliepime nurodytas aplinkybes ir teisės aktų nuostatas.

Teigia, kad ne Vietos savivaldos įstatymas ar koks kitas teisės aktas, o būtent Valstybės tarnybos įstatymas ir jį detalizuojančios Vyriausybės nutarimu priimtos taisyklės reglamentuoja valstybės tarnautojų teisės į karjerą įgyvendinimą, sureguliuoja ir vieną iš karjeros valstybės tarnautojų teisių – pareigas užimti tarnybinio kaitumo būdu. Pažymi, kad būtina atskirti priėmimo į valstybės tarnybą ir perkėlimo į kitas pareigas tarnybinio kaitumo būdu institutus. Vietos savivaldos įstatymo 31 straipsnio 4 dalies nuostata, kad į seniūno pareigas priimama tik konkurso būdu, laikytina būtent priėmimo į valstybės tarnybą instituto dalimi, todėl ši norma negali būti siejama su jau valstybės tarnyboje esančių asmenų garantija – perkėlimu į kitas pareigas tarnybinio kaitumo būdu. Teigia, kad įstatymų leidėjo tikslas nėra ir niekad nebuvo Vietos savivaldos įstatymo 31 straipsnio 4 dalies norma apriboti karjeros valstybės tarnautojų teisę būti perkeltam į seniūno pareigas. Atkreipia dėmesį, kad yra galiojantis Vilniaus rajono savivaldybės administracijos direktorius 2012 m. gegužės 16 d. įsakymas Nr. A28.1(l)-235, kuriuo B. M. perkelta iš Vilniaus rajono savivaldybės administracijos (duomenys neskelbtini) skyriaus vedėjos pareigybės į Vilniaus miesto savivaldybės administracijos (duomenys neskelbtini) seniūnijos seniūno pareigas.

Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje atsiliepime į apeliacinį skundą prašo B. M. apeliacinį skundą atmesti kaip nepagrįstą ir palikti galioti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. gruodžio 7 d. sprendimą.

Akcentuoja, kad priėmimo į seniūno pareigas procedūra yra reglamentuoja ne Valstybės tarnybos įstatymo, o Vietos savivaldos įstatymo nuostatomis. Iš to seka, kad priėmimo į seniūno pareigas teisiniams santykiams nėra aktualu, ar valstybės tarnautojas turi teisę pasinaudoti Valstybės tarnybos įstatymo numatytomis teisėmis užimti kitas valstybės tarnautojo pareigas tarnybinio kaitumo ar perkėlimo į aukštesnes pareigas būdu, nes nei vienas iš nurodytų būdų nebūtų tinkamas užimti seniūno pareigas pagal Vietos savivaldos įstatymą. Trečiojo suinteresuoto asmens minimi kiti teisės aktai neturi jokios įtakos ginčijamo įsakymo neteisėtumui pripažinti, nes pati priėmimo procedūra nėra siejama su jokiomis kitomis, nei numato Vietos savivaldos įstatymas, procedūromis ar įpareigojančiomis nuostatomis.

Trečiasis suinteresuotas asmuo akcentuoja savo teisę į karjerą ir susiformavusius teisėtus lūkesčius į ją. Tačiau vadovaujantis trečiojo suinteresuoto asmens Vietos savivaldos įstatymo teisės normų aiškinimu būtų paneigiama ne tik Vietos savivaldos įstatymo 31 straipsnio 4 dalies nuostata, bet ir įstatymo leidėjo ketinimas į seniūno pareigas priimti tik konkurso būdu, o kartu pažeista ir įtvirtinta priėmimo į seniūno pareigas procedūra. Tuo pačiu būtų paneigtos ir Valstybės tarnybos įstatymo nuostatos, reglamentuojančios priėmimo į įstaigos vadovo pareigas tvarką.

Tvirtina, kad Vietos savivaldos įstatymas yra specialusis teisės taikymo aktas Valstybės tarnybos įstatymo atžvilgiu ir neatsitiktinai Vietos savivaldos įstatyme yra išskirta seniūno pareigybė iš kitų valstybės tarnautojų pareigybių sąrašo. Tvirtina, kad trečiojo suinteresuoto asmens teisė į karjerą nepažeidžiant tiek Vietos savivaldos įstatymo, tiek ir Valstybės tarnybos įstatymo nuostatų, galėjo būti realizuota Valstybės tarnybos įstatymo 18 straipsnio 1 dalyje nustatyta tvarka. Tačiau nagrinėjamu atveju šia tvarka pasinaudota nebuvo.

Pažymi, jog atsižvelgiant į tai, kad Vyriausybės atstovas prižiūri savivaldybės administravimo subjektų administracinių aktų teisėtumo kausimus, trečiojo suinteresuoto asmens argumentai dėl šio asmens susiformavusių lūkesčių nėra šios bylos nagrinėjimo dalykas, tuo labiau, kad teisinės valstybės principas teigia, jog iš neteisės teisė atsirasti negali.

Trečiojo suinteresuoto asmens nurodyta Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. kovo 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A261-212/2014 skiriasi savo faktinėmis aplinkybėmis, todėl šioje byloje nėra taikytina kaip teismų formuojama praktika.

Trečiasis suinteresuotas asmuo kelia klausimą ir dėl senaties taikymo šioje byloje, tačiau nei pirmosios instancijos teisme, nei apeliaciniame skunde nepateikia jokių pagrįstų įrodymų, jog Vyriausybės atstovas apie priimtą sprendimą žinojo daug anksčiau nei pateikė Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriui teikimą, todėl tokie teiginiai yra visiškai nepagrįsti.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Ši administracinė byla apeliacinės instancijos teisme išnagrinėta vadovaujantis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo redakcijos, galiojusios iki 2016 m. liepos 1 d., nustatyta tvarka (2016 m. birželio 2 d. Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo Nr. VIII-1029 pakeitimo įstatymo Nr. XII-2399 8 str. 2 d.).

Byloje nustatyta, kad B. M., nuo 2008 m. sausio 7 d. dirbusi Vilniaus miesto savivaldybės administracijos (duomenys neskelbtini) skyriaus vedėjos pareigose, nuo 2009 m. rugsėjo 29 d. buvo perkelta į Vilniaus rajono savivaldybės administracijos (duomenys neskelbtini) skyriaus vedėjos karjeros valstybės tarnautojos pareigas (A lygis 13 kategorija). 2012 m. gegužės 15 d. B. M. pateikus prašymą Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriui tarnybinio kaitumo būdu perkelti ją į Vilniaus miesto savivaldybės administracijos (duomenys neskelbtini) seniūno pareigas, 2012 m. gegužės 15 d. Vilniaus miesto savivaldybės administracija raštu Nr. A51-29968(3.3.2.4-EM4) kreipėsi į Vilniaus rajono savivaldybės administraciją, prašydama priimti sprendimą dėl B. M. perkėlimo tarnybinio kaitumo būdu. Vilniaus rajono savivaldybės administracijos direktorius 2012 m. gegužės 16 d. įsakymu Nr. A28.1(1)-235, vadovaudamasis Valstybės tarnybos įstatymo 20 straipsnio 1, 3 ir 6 dalimis, Valstybės tarnautojo perkėlimo tarnybinio kaitumo būdu į kitas karjeros valstybės tarnautojo pareigas taisyklių 9 punktu, perkėlė (duomenys neskelbtini) skyriaus vedėją (A lygis 13 kategorija) B. M. į Vilniaus miesto savivaldybės administracijos (duomenys neskelbtini) seniūnijos seniūno pareigas (A lygis 13 kategorija), o Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius 2012 m. gegužės 18 d. įsakymu Nr. 41-485, vadovaudamasis Valstybės tarnybos įstatymo 20 straipsnio 1 dalimi, priėmė B. M. dirbti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos (duomenys neskelbtini) seniūne nuo 2012 m. gegužės 18 d. Vyriausybės atstovui Vilniaus apskrityje 2014 m. gruodžio 29 d. teikimu pasikreipus į Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorių svarstyti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2012 m. gegužės 18 d. įsakymo Nr. 41-485 panaikinimo klausimą, Vilniaus miesto savivaldybės administracija 2015 m. sausio 5 d. raštu Nr. A51-4664 nurodė nesutinkanti su teikime pateiktu teisės aktų nuostatų aiškinimu ir B. M. priėmimo į karjeros valstybės tarnautojus tarnybinio kaitumo būdu teisėtumo ginčijimu.

Byloje pateiktu prašymu pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje, vadovaudamasis Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 2 punktu, prašė teismo panaikinti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2012 m. gegužės 18 d. įsakymą Nr. 41-485 „Dėl B. M. priėmimo į valstybės tarnybą“.

Pirmosios instancijos teismas, konstatavęs, kad Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymas, kuriuo B. M. tarnybinio kaitumo būdu priimta į (duomenys neskelbtini) seniūnės pareigas, neorganizuojant konkurso, yra neteisėtas, pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą tenkino ir Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2012 m. gegužės 18 d. įsakymą Nr. 41-485 „Dėl B. M. priėmimo į valstybės tarnybą“ panaikino.

Apeliaciniame skunde trečiasis suinteresuotas asmuo B. M., prašydama panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą, be kita ko, teigia, kad panaikinus ginčijamą aktą, ji atsidurtų neapibrėžtoje teisinėje situacijoje, su kuo apeliacinės instancijos teismas neturi pagrindo nesutikti: nors nei Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje teikime, nei prašyme teismui tiesiogiai nėra nurodoma, ko yra siekiama siūlant / prašant panaikinti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2012 m. gegužės 18 d. įsakymą Nr. 41-485 „Dėl B. M. priėmimo į valstybės tarnybą“, atsižvelgiant į tai, kad savivaldybių administracinė priežiūra nėra savitikslė, t. y. ja siekiama užtikrinti, kad savivaldybės laikytųsi Konstitucijos ir įstatymų, vykdytų Vyriausybės sprendimus ir į tai, kad administraciniai teismai sprendžia ginčus dėl teisės, ginčijamo akto pobūdį, galima teigti, jog Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje siekia, kad jo nurodytu būdu būtų išspręstas klausimas dėl B. M. valstybės tarnybos santykių pasibaigimo.

Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo, reglamentuojančio savivaldybių administracinės priežiūros sritį, šią priežiūrą atliekančių pareigūnų įgaliojimus ir jų įgyvendinimo tvarką, 4 straipsnio, kuriame nustatyti Vyriausybės atstovo įgaliojimai, 1 dalyje numatyta, kad prižiūrėdamas, ar savivaldybės laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus, Vyriausybės atstovas: 1) tikrina, ar savivaldybės kolegialių ir nekolegialių administravimo subjektų teisės aktai neprieštarauja įstatymams, Vyriausybės nutarimams ir kitiems su įstatymų įgyvendinimu susijusiems centrinių valstybinio administravimo subjektų priimtiems teisės aktams (toliau – įstatymai ir Vyriausybės sprendimai); 2) kai savivaldybės administravimo subjektai nesilaiko Konstitucijos ir įstatymų, nevykdo Vyriausybės sprendimų, šio įstatymo 5 straipsnio 2 dalyje nustatyta tvarka reikalauja, kad Konstitucijos būtų laikomasi, įstatymai būtų įgyvendinti, o Vyriausybės sprendimai įvykdyti; 3) neteisėtus savivaldybės administravimo subjektų teisės aktus šio įstatymo 5 straipsnio 1 dalyje nustatyta tvarka siūlo panaikinti arba pakeisti; 4) kai savivaldybės administravimo subjektai nesutinka panaikinti ar pakeisti ginčijamą teisės aktą, atsisako įgyvendinti įstatymą ar vykdyti Vyriausybės sprendimą, kreipiasi į teismą.

Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio, reglamentuojančio Vyriausybės atstovo įgaliojimų įgyvendinimo tvarką, 1 dalis numato, kad nustatęs, kad savivaldybės administravimo subjekto priimtas teisės aktas neatitinka įstatymų ar Vyriausybės sprendimų, Vyriausybės atstovas: 1) motyvuotu teikimu pasiūlo atitinkamam savivaldybės administravimo subjektui svarstyti teisės akto pakeitimo ar panaikinimo klausimą. Vyriausybės atstovo teikimą kolegialus savivaldybės administravimo subjektas turi apsvarstyti artimiausiame posėdyje (bet ne vėliau kaip per 1 mėnesį), o kiti savivaldybės administravimo subjektai – per savaitę nuo teikimo gavimo dienos. Apie priimtą sprendimą Vyriausybės atstovui turi būti pranešta per 10 dienų nuo sprendimo priėmimo dienos; 2) per 10 dienų nuo pranešimo apie atsisakymą patenkinti teikimą gavimo dienos (jei savivaldybės administravimo subjektas, apsvarstęs Vyriausybės atstovo teikimą, atsisako ginčijamą teisės aktą pakeisti ar panaikinti) šį aktą skundžia atitinkamos kompetencijos teismui.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. liepos 19 d. nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr. A143-2610/2011, aiškinant minėtas Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 3 ir 4 punktų bei 5 straipsnio 1 dalies nuostatas, nurodoma, kad iš nurodytų teisės normų matyti, kad jų taikymas suponuojamas situacijos, kai savivaldybės administravimo subjektas (šiuo atveju atsakovas), gavęs atitinkamą Vyriausybės atstovo teikimą-pasiūlymą pačiam panaikinti arba pakeisti tariamai neteisėtą teisės aktą, to padaryti nesutinka, t. y. atsisako veikti Vyriausybės atstovo jam siūlomu būdu. Pasisakydama dėl nurodyto teikimo (pasiūlymo) reikšmės, teisėjų kolegija pirmiausia pažymėjo, kad procedūros aspektu tai yra būtinas prieš kreipiantis į teismą veiksmas, kurio neatlikus kreipimasis į teismą yra negalimas. Tačiau, kalbant apie materialųjį tokio teikimo-pasiūlymo aspektą, pažymėjo, kad jo surašymas ir, svarbiausia, galimybė realizuoti jį neteismine tvarka (savivaldybės administravimo subjektui pačiam pakeisti arba panaikinti teikime nurodytą tariamai neteisėtą teisės aktą) turi būti siejama su savivaldybės administravimo subjekto teisės atlikti jo prašomus veiksmus turėjimu. Tai reiškia, kad Vyriausybės atstovo teikimas (pasiūlymas) savivaldybės administravimo subjektui pačiam pakeisti arba panaikinti teikime nurodytą tariamai neteisėtą teisės aktą ir atitinkamas savivaldybės administravimo subjekto reagavimas į tokį pasiūlymą (tariamai neteisėto teisės akto pakeitimas arba jo panaikinimas administravimo tvarka) gali būti pripažinti teisėtais tik tuo atveju, kai atitinkamus materialinius santykius reglamentuojantis teisės aktas (šiame kontekste pažymėta, kad Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymas negali būti laikomas tokiu teisės aktu, nes tiesiogiai nereglamentuoja materialiosios teisės taikymo santykių) leidžia savivaldybės administravimo subjektui tai padaryti. Priešingu atveju (tuomet, kai tokios teisės savivaldybės administravimo subjektas neturi) nei pats teikimas (pasiūlymas), nei tokio pasiūlymo realizavimas administracine tvarka negali būti pripažinti teisėtais.

Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2012 m. gegužės 18 d. įsakymu Nr. 41-485 „Dėl B. M. priėmimo į valstybės tarnybą“, kurį pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje siūlė Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriui panaikinti, spręstas klausimas dėl asmens priėmimo į karjeros valstybės tarnautojo pareigas. Pagrindinius valstybės tarnybos principus, valstybės tarnautojo statusą, atsakomybę, darbo užmokestį, socialines ir kitas garantijas, valstybės tarnybos valdymo teisinius pagrindus, tame tarpe – priėmimą į ir atleidimą iš valstybės tarnybos, reglamentuoja Valstybės tarnybos įstatymas, kuris nenumato, kad valstybės tarnautojas gali būti atleidžiamas iš pareigų panaikinus aktą, kuriuo jis į šias pareigas yra priimtas. Nagrinėjamu atveju tai reiškia, kad Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje teikimas Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriui pačiam panaikinti 2012 m. gegužės 18 d. įsakymą Nr. 41-485, kuriuo B. M. priimta į valstybės tarnybą, taip pat jo prašymas teismui dėl minėto įsakymo panaikinimo yra nepagrįstas.

Pažymėtina, kad nors Valstybės tarnybos įstatymo 41 straipsnio, kuriame numatyti valstybės tarnautojų atleidimo iš pareigų pagrindai, 1 dalies 12 punktas nustato, kad valstybės tarnautojas atleidžiamas iš pareigų, kai <…> paaiškėja, kad priimant valstybės tarnautoją į pareigas buvo pažeisti šio įstatymo reikalavimai ir šių pažeidimų neįmanoma pašalinti, nagrinėjamu atveju Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje vykdė procedūrą dėl Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus 2012 m. gegužės 18 d. įsakymo Nr. 41-485 panaikinimo, o ne dėl įstatymo neįgyvendinimo (Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 str. 2 d.).

Atsižvelgiant į nurodytus argumentus, konstatuotina, kad pirmosios instancijos teismas netinkamai išaiškino ir taikė materialiosios teisės normas, todėl apeliacinis skundas tenkinamas, pirmosios instancijos teismo priimtas sprendimas naikinamas ir priimamas naujas sprendimas, kuriuo pareiškėjo prašymas atmetamas kaip nepagrįstas (ABTĮ 140 str. 1 d. 2 p.).

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 2 punktu, teisėjų kolegija

n u s p r e n d ž i a :

Trečiojo suinteresuoto asmens B. M. apeliacinį skundą tenkinti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2015 m. gruodžio 7 d. sprendimą panaikinti. Pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą atmesti kaip nepagrįstą.

Sprendimas neskundžiamas.

Teisėjai Audrius Bakaveckas

Arūnas Dirvonas

Virginija Volskienė