2024-05-22 Nr. AB-8228-3-66-3-00051-2023-1 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eI-4-556/2024

Teisminio proceso Nr. 3-66-3-00051-2023-1

Procesinio sprendimo kategorijos: 4.1; 29.9; 43.5.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2024 m. gegužės 22 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas), Dainiaus Raižio, Veslavos Ruskan, Arūno Sutkevičiaus (pranešėjas) ir Mildos Vainienės,

sekretoriaujant Nijolei Pašvenskienei,

dalyvaujant pareiškėjų atstovei advokatei Džiolanai Tarvainytei,

viešame teismo posėdyje žodinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjų Lietuvos Respublikos Seimo narių Andriaus Palionio, Kęstučio Mažeikos, Liudo Jonaičio, Valio Ąžuolo ir Vidmanto Kanopos pareiškimą ištirti Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2023 m. rugpjūčio 25 d. įsakymu Nr. 3D-566 patvirtintų 2023 m. išimtinės paramos pieno gamintojams ekonominiam gyvybingumui išsaugoti administravimo taisyklių dalies teisėtumą.

Išplėstinė teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. 1. Lietuvos Respublikos Seimo nariai Andrius Palionis, Kęstutis Mažeika, Liudas Jonaitis, Valys Ąžuolas ir Vidmantas Kanopa (toliau – ir pareiškėjai, Seimo nariai) su pareiškimu, kurį patikslino, kreipėsi į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą prašydami ištirti Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2023 m. rugpjūčio 25 d. įsakymu Nr. 3D-566 (toliau – ir Įsakymas) patvirtintų 2023 m. išimtinės paramos pieno gamintojams ekonominiam gyvybingumui išsaugoti administravimo taisyklių (toliau – ir Taisyklės) dalies teisėtumą, kartu prašydami pripažinti kad ginčijamos Taisyklių nuostatos negali būti taikomos nuo jų priėmimo dienos.

2. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2023 m. lapkričio 15 d. nutartimi priėmė patikslinto pareiškimo dalį, kuria prašoma ištirti: (1) Taisyklių 4.3 punkto atitiktį Lietuvos Respublikos Konstitucijos 46 straipsniui, Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 1 ir 2 dalims; (2) Taisyklių 4.4 punkto atitiktį Konstitucijos 29 straipsniui, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 6 punktui ir Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 1 daliai; (3)) Taisyklių 6.1–6.4 punktų atitiktį Konstitucijos 29 ir 46 straipsniams, Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 1 ir 2 dalims bei Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 6 punktui; (4) Taisyklių 7 punkto atitiktį Konstitucijos 29 ir 46 straipsniams, Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 1 ir 2 dalims bei Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 6 punktui; (5) Taisyklių 4.3, 4.4, 6.1–6.4 ir 7 punktų atitiktį Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 4 punktui, Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4 ir 5 punktams, 7 straipsnio 2 daliai bei 15 straipsnio 1 ir 2 dalims.

3. Seimo nariai pareiškimą grindžia tokiais argumentais:

3.1. Taisyklių 4.3 punktas, kuriame nustatyta, kad parama skiriama tik tiems pieno gamintojams, kurie pardavė pieną perdirbti būtent valstybės įmonėje Žemės ūkio duomenų centre (toliau – ir Centras) registruotiems pieno supirkėjams, prieštarauja Konstitucijos 46 straipsnyje įtvirtintam sąžiningos konkurencijos laisvės principui ir jo gynimo mechanizmui, realizuotam konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 1 ir 2 dalyse, kuriomis užtikrinama sąžiningos konkurencijos laisvė ir nustatytas draudimas teikti privilegijas ir diskriminuoti atskirus ūkio subjektus. Įsakymu nėra skiriama parama pieno gamintojams, kurie pieną realizavo kitais būdais, pavyzdžiui, per trumpąsias tiekimo grandines. Sprendimas paramą skirti vienai pieno gamintojų grupei, veikiančiai atitinkamoje konkuruojančių ūkio subjektu rinkoje, yra nepagrįstas, varžantis sąžiningą konkurencijos laisvę ir diskriminuojantis kitus, toje pačioje rinkoje veikiančius, ūkio subjektus – visi pieno gamintojai susidūrė su finansiniais sunkumais dėl išaugusių sąnaudų ir sumažėjusių pieno supirkimo kainų nepriklausomai nuo to, kam pieną parduoda ir / ar kokiu kitu būdu jį realizuoja.

3.2. Taisyklių 4.4 punktas, kuriuo parama skiriama tik tiems pieno gamintojams, kuriems už supirktą natūralų žalią pieną 2023 m. balandžio-birželio mėn. pieno supirkėjai mokėjo vidutinę pieno pirkimo kainą ne didesnę kaip 40 ct už kg žalio pieno prieštarauja Konstitucijos 29 straipsnyje bei viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 6 punkte įtvirtintam lygiateisiškumo principui, kuris reiškia, kad viešojo administravimo subjektas, priimdamas administracinius sprendimus, turi atsižvelgti į tai, kad įstatymui visi asmenys lygūs, ir negali varžyti jų teisių ar teikti jiems privilegijų. Nėra objektyvių duomenų pateisinti sprendimą Taisyklių 4.4 punktu skirtingai traktuoti tuos pačius rinkos dalyvius, o sprendimas paramos skyrimą susieti su 40 ct už žalio pieno kg pardavimo riba yra nepagrįstas ir nepateisinamas, juolab didesnė žalio pieno supirkimo kaina tiesiogiai priklauso nuo pieno kokybės. Aukštus pieno kokybės rodiklius galima pasiekti tik investuojant į kokybiškus pašarus ir higienos priemones; Didesnė pieno supirkimo kaina tiesiogiai priklauso nuo pieno gamintojo investicijų. Taigi, nėra objektyvaus pagrindo daugiau investuojantiems pieno gamintojams paramos neskirti, nes jų patiriamos sąnaudos yra didesnės, už mažesnę pieno supirkimo kainą gaunančius pieno gamintojus. Be to, nei Lietuvos Respublikos atsiskaitymo už žemės ūkio produkciją įstatyme, nei Lietuvos Respublikos ūkio subjektų, perkančių-parduodančių žalią pieną ir prekiaujančių pieno gaminiais, nesąžiningų veiksmų draudimo įstatyme ar kuriame nors kitame teisės akte nėra nustatytas reikalavimas skirtingai traktuoti mažesnę nei 40 ct kainą už žalio pieno kg gaunančius pieno gamintojus nuo pieno gamintojų, gaunančių daugiau nei 40 ct už žalio pieno kg. Taigi, nėra objektyvaus ir pagrįsto pagrindo, kuriuo Taisyklėse pasirinktas Paramos paskirstymo mechanizmas būtų pripažintas pagrįstai diskriminuojantis dalį pieno gamintojų.

3.3. Taisyklių 4.4 punktas minėta apimtimi taip pat prieštarauja konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 1 daliai, kurioje nustatyta viešojo administravimo subjekto pareiga užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę. Teisėkūros subjektas sukūrė skirtingas ir nesąžiningas konkurencijos sąlygas toje pačioje rinkoje veikiantiems pieno gamintojams. Nors visi pieno gamintojai susidūrė su finansiniais sunkumais dėl išaugusių sąnaudų bei sumažėjusių pieno supirkimo kainų, suteikiama finansinė pagalba vienai kategorijai pieno gamintojų - 2023 m. balandžio- birželio mėnesiais iš Taisyklėse nurodytų pieno supirkėjų gavusiems vidutinę pieno pirkimo kainą ne didesnę kaip 40 ct už kg žalio pieno. Nenurodoma jokių objektyvių duomenų, kodėl buvo būtina ir objektyvu finansiškai padėti pieno gamintojams pagal nustatytą pieno supirkimo kainą, neįrodyta, kad minėta kategorija pieno gamintojų buvo blogesnėje finansinėje padėtyje ir (ar) neturėjo galimybių vienodai konkuruoti su kitais pieno gamintojais. Suteikus finansinę pagalbą vienai kategorijai pieno gamintojų, buvo pagelbėta pastariesiems įveikti finansinius sunkumus ir taip sudarant skirtingas ir nesąžiningas konkurencijos sąlygas kitų pieno gamintojų atžvilgiu. Skirtingos konkurencijos sąlygos buvo nulemtos ne įstatymų vykdymo, o žemės ūkio ministro patvirtintomis Taisyklėmis.

3.4. Taisyklių 6 ir 6.1–6.4 punktai, pagal kuriuos Paramos suma už žalio natūralaus pieno toną apskaičiuojama pagal tai, kuriai iš keturių 6.1–6.4 punktais nustatytai pakopai priskirtas pieno gamintojas pagal laikomų karvių skaičių (Taisyklių 6.1 p. nustatytas dydis „1 pakopa – gamintojams, 2023 m. liepos 1 d. laikiusiems iki 10 karvių (imtinai), paramos dydis – 41,00 Eur už žalio natūralaus pieno toną“;, 6.2 p. – „2 pakopa – gamintojams, 2023 m. liepos 1 d. laikiusiems 11–50 karvių (imtinai), paramos dydis – 52,71 Eur už žalio natūralaus pieno toną“; 6.3 p. – „3 pakopa - gamintojams, 2023 m. liepos 1 d. laikiusiems 51–150 karvių (imtinai), paramos dydis – 58,57 Eur už žalio natūralaus pieno toną“; 6.4 p. – „4 pakopa - gamintojams, 2023 m. liepos 1 d. laikiusiems 151 karvę ir daugiau, paramos dydis – 43,93 Eur už žalio natūralaus pieno toną“.), prieštarauja Konstitucijos 46 straipsnyje įtvirtintam sąžiningos konkurencijos laisvės principui ir konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 1 ir 2 dalims, taip pat Konstitucijos 29 straipsnyje bei viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 6 punkte įtvirtintam lygiateisiškumo principui.

3.5. Pagal ginčijamą reguliavimą 2023 m. liepos 1 d. mažiausiai karvių laikę 1 pakopos gamintojai ir daugiausiai karvių laikę 4 pakopos gamintojai gaus mažiau paramos už žalio natūralaus pieno toną, o kiti gamintojai, nurodytą datą laikę daugiau karvių už 1 pakopos gamintojus ir mažiau už 4 pakopos gamintojus gaus didesnę paramos sumą už vieną žalio pieno toną. Paramos dydžio skaičiavimas yra visiškai nepagrįstas ir neparemtas jokiais objektyviais kriterijais, pagal kuriuos būtų galima spręsti, kodėl atitinkamą karvių skaičių laikę gamintojai gauna didesnę ar mažesnę paramos sumą, nei kiti gamintojai, laikantys kitokį karvių skaičių. labiausiai dėl Paramos dydžio apskaičiavimo kriterijų yra nepagrįstai diskriminuojami mažiausi ir didžiausi pieno gamintojai. Dėl nepagrįsto ženkliai skirtingų paramos dydžių išmokėjimo pieno gamintojams atsiras konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje, nes vieniems pieno gamintojams gyvybingumas bus atkurtas neproporcingai geriau, nei kitiems pieno gamintojams, dėl ko geresnį gyvybingumą turintys gamintojai rinkoje turės didesnį pranašumą prieš kitus pieno gamintojus, kuriems gyvybingumas dėl nepagrįstai mažesnio paramos dydžio išmokėjimo nebus atkurtas taip efektyviai.

3.6. Taisyklių 7 punktas, kuriuo vadovaujantis gamintojui skiriama Paramos suma negali viršyti 20 000 Eur, o jeigu apskaičiuota paramos suma viršiją 20 000 Eur, skiriama ir išmokama parama sumažinama iki nustatytos maksimalios 20 000 Eur sumos, prieštarauja Konstitucijos 46 straipsnyje įtvirtintam sąžiningos konkurencijos laisvės principui ir konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 1 ir 2 dalims, taip pat Konstitucijos 29 straipsnyje bei viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 6 punkte įtvirtintam lygiateisiškumo principui. Atsižvelgiant į tai, kad nepriklausomai, ar pieno gamintojai pieną pardavė supirkėjams, ar jį realizavo kitais būdais, jų ūkiai buvo paveikti sunkumų lygiai taip pat kaip ir tie ūkiai, kurie pieną pardavinėjo pieno supirkėjams nepriklausomai nuo supirkimo kainos. Nepriklausomai nuo laikomų pieninių karvių skaičiaus, stambūs ūkiai, turintys didelį skaičių karvių, nukentėjo proporcingai taip pat, kaip ir smulkesni ūkiai, nes žaliavų kainos kilo visiems vienodai, COVID-19 pandemija ir kiti veiksniai turėjo globalų poveikį visiems, nepriklausomai nuo pieno ūkių dydžio, laikomų karvių skaičiaus ar parduodamo pieno kiekio. Jei parama vienam gamintojui priskaičiuojama ir išmokama ne daugiau nei 20 000 Eur, tai akivaizdu, kad maksimalią paramos sumą pasiekusiems pieno gamintojams jų gyvybingumas nebus atkurtas proporcingai tiek efektyviai, kiek tam gamintojui, kuris maksimalios paramos sumos nepasieks dėl mažesnio turimo ūkio, nes mažesniam gamintojui gyvybingumas bus atkurtas neproporcingai efektyviau. Tai yra, maksimalią paramos sumą pasiekusiam ir perkopusiam gamintojui bus kompensuoti ne visas gamintojo parduotų pieno kilogramų kainos skirtumas. Vadinasi, maksimalios paramos ribos nepasiekęs gamintojas atsidurs geresnėje konkurencinėje padėtyje, negu maksimalią paramos sumą pasiekęs gamintojas, nes pirmasis dėl efektyvesnės patirtų kaštų amortizacijos turės daugiau pajamų ir pelno nuo vieno parduoto pieno kilogramo ir prieš antrąjį gamintoją turės dirbtinai sukurtą pranašumą pieno gamintojų rinkoje.

3.7. Taisyklių 4.3, 4.4, 6.1–6.4 ir 7 punktai prieštarauja Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 4 punktui ir teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4 ir 5 punktams, 7 straipsnio 2 dalies ir 15 straipsnio 1 ir 2 dalims, kurios nustato pareigą atlikti teisės akto projekto, kuriuo numatoma reglamentuoti iki tol nereglamentuotus santykius, taip pat kuriuo iš esmės keičiamas teisinis reguliavimas, numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimą. Kadangi Taisyklėmis buvo nustatytas naujas teisinis reglamentavimas – paskirstyta vienkartinė parama pieno gamintojams, teisėkūros subjektas privalėjo atlikti Taisyklių projekto numatomo teisinio reguliavimo poveikio vertinimą ir rezultatus paskelbti. Nors šios pareigos svarbą akcentavo ir Lietuvos Konkurencijos taryba, toks vertinimas nebuvo atliktas (nevertinti pieno gamintojų pozicija, poveikis pieno gamintojams), o tai reiškia absoliutų Taisyklių panaikinimo pagrindą.

II. 4. Atsakovas Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerija (toliau – ir atsakovas, Ministerija) atsiliepime į pareiškėjų pareiškimą su juo nesutinka ir prašo pripažinti, kad Taisyklių 4.3, 4.4, 6.1–6.4 ir 7 punktai neprieštarauja pareiškėjo nurodomoms Konstitucijos ir įstatymų nuostatoms. Ministerija atsiliepimą į pareiškimą grindžia šiais argumentais:

4.1. Taisyklės parengtos, be kita ko, vadovaujantis 2023 m. liepos 14 d. Europos Komisijos įgyvendinimo reglamento (ES) Nr. 2023/1465, kuriuo numatoma skubi finansinė parama žemės ūkio sektoriams, patyrusiems konkrečių problemų, darančių poveikį žemės ūkio produktų gamintojų ekonominiam gyvybingumui (toliau – ir Reglamentas), nuostatomis. Reglamento 1 straipsnio 2 dalis numato, kad valstybės narės naudoja nurodytas sumas priemonėms, kuriomis siekiama kompensuoti labiausiai paveiktų sektorių, pavyzdžiui, gyvūnų, vaisių ir daržovių, vyno, grūdų ir aliejinių augalų, ūkininkų ekonominius nuostolius, darančius poveikį žemės ūkio gamintojų gyvybingumui. To paties Reglamento 1 straipsnio 3 dalis numato, kad priemonės taikomos remiantis objektyviais ir nediskriminaciniais kriterijais, kuriais atsižvelgiama į nukentėjusių ūkininkų patirtus ekonominius nuostolius ir užtikrinama, kad išmokos neiškraipytų rinkos arba konkurencijos. Pagal Reglamento 3 straipsnio 1 dalies n punktą Lietuvai iš viso skirta 10 660 962 Eur pagalbos suma. Akivaizdu, kad ši pagalbos suma yra itin ribota, todėl turi būti skirta tik labiausiai paveiktiems sektoriams paremti ir tik iš dalies kompensuos labiausiai paveiktų asmenų ekonominius nuostolius.

4.2. Atsakovas, vadovaudamasis Reglamentu, dėjo maksimalias pastangas paskirstyti pagalbą veiksmingiausiais kanalais, remiantis objektyviais ir nediskriminaciniais kriterijais, kuriais yra atsižvelgiama į atitinkamų ūkininkų patiriamų sunkumų ir ekonominės žalos mastą. Atsakovas neabejoja, kad laikėsi visų Reglamento ir Lietuvos teisinėje sistemoje galiojančių teisės aktų reikalavimų, nustatė objektyvius, tinkamus ir proporcingus reikalavimus gamintojams, paramos dydžius pagrįstai diferencijavo ir išskirstė, laikėsi visų reikiamų teisės aktų leidybos procedūrų.

4.3. Įsakymu patvirtintos Taisyklės ir jų nuostatos neprieštarauja nei vienam pareiškėjų nurodytam teisės aktui. Siekiant išvengti kompensacijos permokų buvo įvertintos bendros Lietuvos pieno gamintojų netektos pajamos nustatytu laikotarpiu. 2023 m. balandžio-birželio mėn. Lietuvos pieno gamintojų pajamos už parduotą pieną sumažėjo 31 proc. arba 54,8 mln. Eur lyginant su 2022 m. tuo pačiu laikotarpiu. Skiriama bendra paramos suma pagal Reglamentą negali viršyti 10 660 962 Eur. Taigi, ši parama padengia tik dalį pieno gamintojų prarastų pajamų.

4.4. Taisyklėmis numatytas paramos teikimo mechanizmas nenustato jokių ūkinės veiklos laisvės atsiradimo sąlygų, neriboja šios teisės apimties ir niekaip šios teisės nevaržo, todėl jomis nėra pažeidžiamas Konstitucijos 46 straipsnyje įtvirtintas sąžiningos konkurencijos laisvės principas ir Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 1 ir 2 dalyse numatytas jo gynimo mechanizmas,.

4.5. Pareiškėjų motyvacija dėl Taisyklių nuostatų ginčijimo susideda iš ekonominių - politinių teiginių, esą Taisyklėmis galbūt reikėjo kitaip sureguliuoti Europos Komisijos priimtu Reglamentu skirtą ribotą pagalbą. Tačiau administracinis teismas neturėtų leistis į ekonominę ar politinę tiriamo norminio administracinio akto analizę. Vien tai, kad, Pareiškėjų vertinimu, Europos Sąjungos finansinė pagalba galbūt turėjo būti paskirstyta kitaip (nors to tiesiogiai neįrodinėjant jokiais duomenimis ir įrodymais), nereiškia, kad atsakovas veikė viršydamas savo kompetencijos ribas ar kitaip pažeidė teisės aktų reikalavimus.

4.6. Kiek tai yra susiję su Taisyklių 4.3 punktu, atsakovas, kuriam pavesta skirstyti Europos Sąjungos pagalbos priemone skirtas lėšas ir atsiskaityti su Europos Komisija, privalėjo paramą skirstyti būtent remdamasis tik objektyviais kriterijais, atitinkamai – valstybės institucijose kaupiamais duomenimis apie Centre registruotiems supirkėjams parduotą pieną. Pareiškėjai apskritai nutylėjo ir neįvertino esminės aplinkybės, kad gamintojai, kurie pieną parduoda ne Centre registruotiems supirkėjams, pavyzdžiui, parduoda turgavietėse tiesioginiam vartojimui, Centrui vieną kartą per metus teikia duomenis apie parduoto pieno ir pieno produktų kiekius, tačiau gamintojų deklaracijose nėra duomenų apie pardavimo kainą. Be to, gamintojai, kurie prekiauja trumpųjų grandinių pagrindu, patys sprendžia, už kokią kainą parduoti žalią pieną ir kitus ūkyje pagamintus pieno produktus. Tai reiškia, kad pieno pardavimo kainos duomenys, net jeigu juos kaupia Pareiškėjų minimi gamintojai, nepasižymi tokiu objektyvumo laipsniu, kuris reikalaujamas skirstant paramą. Atsakovas privalėjo remtis Centro duomenimis, kurie kaupiami pagal galiojančių teisės aktų reikalavimus, yra objektyvūs, išsamūs ir atspindi faktinę pieno gamintojų situaciją, leidžia pasiekti Reglamentu skirtos Europos Sąjungos finansinės pagalbos tikslus.

4.7. Centras atsakovui perdavė informaciją apie kiekvieną pieno pardavime dalyvaujantį subjektą už laikotarpį nuo 2022 m. gruodžio mėn. iki 2023 m. birželio mėn. Siekiant kuo didesnės naudos pieno gamintojams, Taisyklių 4.4 punkte nurodyto įkainio dydžiui apskaičiuoti buvo paimtos 2022 m. gruodžio - 2023 m. gegužės mėn. (paskutinių 6 mėn.) natūralaus pieno supirkimo kainos. Šioje informacijoje buvo pateikta, kokį kiekį kiekvienas pardavėjas per minėtą laikotarpį pardavė pieno, už kokią vidutinę kainą pienas buvo parduotas, kiek 2023 m. liepos 1 d. tas pardavėjas laikė karvių, bei buvo pažymėta, ar gamintojas yra kooperatyvo narys, ar subjektas ūkininkauja ekologiškai. 2023 m. rugpjūčio 11 d. vykusiame pasitarime dėl Taisyklėmis nustatytų paramos kriterijų, reikalavimų, paramos dydžių atsakovas suinteresuotiems asmenims aiškiai atskleidė, kad apskaičiuota vidutinė pieno pirkimo kaina ne didesnė kaip 40 ct už kg žalio pieno (išskyrus ekologinius gamintojus, pripažintus žemės ūkio kooperatyvus) labiausiai atitinka proporcingumo ir paramos skirstymo principus, yra paremta istoriniais duomenimis iš Centro.

4.8. Taisyklių 6.1–6.4 punktuose numatytas gamintojų laikomų karvių skaičius kaip gamintojus skirstantis rodiklis nustatytas vadovaujantis kompleksiniais Lietuvos žemės ūkio ir kaimo plėtros 2023-2027 metų strateginio plano, patvirtinto 2022 m. lapkričio 21 d. Europos Komisijos sprendimu C(2022) 8272. Europos Komisijos sprendimu patvirtinto Strateginio plano priemonėje „Susietoji pajamų parama pieninių veislių karvių augintojams“ taikomas gamintojų skirstymas atsižvelgiant į ūkių grupes pagal laikomų karvių skaičių ir joms numatytus skirtingus paramos lygius. Taigi, pieninių karvių skaičiaus kriterijus nustatytas minėtame plane ir net Europos Sąjungos paramos lygmenyje tai yra teisėtas bei proporcingas kriterijus skirti paramą.

4.9. Šie proporcingumo principais nustatyti diferencijuoti paramos lygiai buvo pagrįsti Europos Komisijai įvertinus ekonominės veiklos (pienininkystės sektoriaus ūkių pelningumo) statistinius duomenis, atsižvelgiant į ilgalaikę šalies pieno sektoriaus veiklos analizę. Taisyklėse siekiama išlaikyti žemės ūkio politikos tęstinumą ir paramos skirstymo teisingumą. Akivaizdu, kad Taisyklių 6.1–6.4 punktai būtent leidžia tai užtikrinti, kadangi šiose nuostatose įtvirtinti tokie patys gamintojų laikomų karvių skaičiaus intervalai kaip ir minėtame strateginiame plane.

4.10. Taisyklių 7 punktu nustatyta maksimali 20 000 Eur paramos suma leidžia pasiekti Reglamento tikslus – pieno gamintojų rinka nėra iškraipoma, nesuteikiamas nepagrįstas pranašumas nedidelei daliai gamintojų (pastarieji be paramos „lubų“ tiesiog išnaudotų visą pagalbos paketą savo interesams tenkinti), išlaikomas paramos skirstymo proporcingumas (parama yra paskirstyta 99 proc. gamintojų daliai). Maksimalaus paramos dydžio neįtvirtinimas Taisyklių 7 punktu sukurtų situaciją, kad didesnė paramos dalis būtų skirta ekonomiškai stipriems ir gyvybingiems ūkiams.

4.11. Siekiant tikslingiau ir sąžiningiau skirti krizės rezervo paramą, Taisyklėmis yra numatytas paramos ribojimas stambiausiems ūkininkams - 20 000 Eur. Minėta riba apskaičiuota ūkių, laikančių daugiau nei 150 karvių, IV–VI mėn. parduoto pieno kiekio/karvės (t) iš 150 ir dauginant iš maksimalaus grupėse įkainio: 2,2 * 150 * 58,46 = 19,3 tūkst. Eur (apvalinama į ūkininkams naudingesnę pusę iki 20 000 Eur.

4.12. 2023 m. rugpjūčio 11 d. vykusiame pasitarime dėl Taisyklėmis nustatytų paramos kriterijų, reikalavimų, paramos dydžių atsakovas suinteresuotiems asmenims pristatė paramos skirstymo planą ir rengiamų Taisyklių nuostatas. Tai nebuvo vienintelis konsultavimasis su socialiniais partneriais, visuomene ir tame tarpe pieno gamintojais, jų asociacijomis ir individualiais ūkininkais. Teisėkūros pagrindų įstatymo 7 straipsnio 2 dalis numato, kad su visuomene turi būti konsultuojamasi laiku ir dėl esminių klausimų (konsultavimosi efektyvumas), taip pat tiek, kiek yra būtina (konsultavimosi proporcingumas). Atsakovo įsitikinimu, konsultavimasis su parama suinteresuotais pieno gamintojais įvykdytas tinkamai, įvertintos ir išnagrinėtos įvairios paramos skirstymo alternatyvos, kriterijai ir pereinamieji reikalavimai paramai gauti.

4.13. teisės aktai nereglamentuoja, kaip yra atliekamas teisės aktų projektų poveikio vertinimas konkurencijai, kokia forma ir kada turi būti atliktas bei įvertintas poveikis konkurencijai. Ministerija vadovavosi Konkurencijos tarybos parengtu rekomendacinio pobūdžio dokumentu - Sprendimų poveikio konkurencijai vertinimo gairėmis. Atliktas rengiamo Taisyklių projekto poveikio konkurencijai vertinimas atsispindi Taisyklių aiškinamajame rašte ir derinimo pažymoje.

4.14. Atsakovas informavo Europos Komisiją apie Reglamento įgyvendinimą ir taikytas nacionalines priemones, kaip to reikalavo jo 5 straipsnio 1 dalis. Iki šiol nėra gauta jokių Europos Komisijos ar kitų Sąjungos institucijų pastabų dėl Taisyklėmis įgyvendinamos finansinės pagalbos priemonės. 2023 m. lapkričio 15 d. darbo grupės posėdyje Europos Komisija pristatė šalims narėms apibendrintą informaciją apie Reglamento įgyvendinimą valstybėse narėse ir Lietuvai jokių pastabų nepateikė. Tai tik dar kartą patvirtina, kad Taisyklės atitinka Europos Komisijos priimto Reglamento nuostatas, jas tinkamai įgyvendina ir pasiekia skirtos paramos tikslus.

Išplėstinė teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

III. 5. Pareiškėjai Seimo nariai su abstrakčiu, t. y. su individualia byla nesusijusiu, pareiškimu prašo ištirti žemės ūkio ministro 2023 m. rugpjūčio 25 d. įsakymu Nr. 3D-566 patvirtintų 2023 m. išimtinės paramos pieno gamintojams ekonominiam gyvybingumui išsaugoti administravimo taisyklių (Taisyklės) 4.3, 4.4, 6.1–6.4 ir 7 punktų atitiktį patikslintame pareiškime nurodytoms Konstitucijos ir įstatymų nuostatoms (šios Nutarties 1 ir 2 p.).

6. Taisyklės buvo parengtos vadovaujantis 2023 m. liepos 14 d. Komisijos įgyvendinimo reglamentu (ES) Nr. 2023/1465, kuriuo numatoma skubi finansinė parama žemės ūkio sektoriams, patyrusiems konkrečių problemų, darančių poveikį žemės ūkio produktų gamintojų ekonominiam gyvybingumui (Reglamentas) (Taisyklių 1 p.). Taisyklių tikslas – nustatyti 2023 m. išimtinės paramos pieno gamintojams (toliau – ir gamintojai), jų ekonominiam gyvybingumui išsaugoti (toliau – ir parama) skyrimo reikalavimus ir administravimo tvarką (Taisyklių 2 p.).

7. Pareiškėjų prašomos patikrinti Taisyklių nuostatos, kurios yra įtvirtintos šio norminio administracinio akto II skyriuje „Paramos dydis ir paramos skyrimo reikalavimai“, nustato gamintojams keliamus reikalavimus paramai gauti (Taisyklių 4.3 ir 4.4 p.) bei (maksimalius) skiriamos paramos dydžius (Taisyklių 6.1–6.4 ir 7 p.).

8. Pagal Taisyklių 11.1 punktą Centras apskaičiuoja paramą gamintojams ir per 10 darbo dienų nuo šių taisyklių įsigaliojimo, perduoda atitinkamus duomenis Nacionalinei mokėjimo agentūrai prie Žemės ūkio ministerijos. Ši agentūra, iš Centro gavusi visus duomenis apie paramos gavėjams skirtas paramos sumas, užsako paramos lėšas ir išmoka jas teisės aktų nustatyta tvarka, bet ne vėliau kaip iki 2024 m. sausio 31 d. (Taisyklių 12.1 p.).

9. Kaip nurodyta Reglamento dvidešimt ketvirtoje konstatuojamoje dalyje, „dėl priežasčių, susijusių su biudžetu, Sąjunga turėtų finansuoti valstybių narių gavėjų patirtas išlaidas tik jei jos patirtos iki tam tikros leidžiamos datos. Todėl šiai išskirtinei priemonei skirta parama turėtų būti išmokėta iki 2024 m. sausio 31 d.“ Savo ruožtu Reglamento 1 straipsnio 5 dalyje yra nurodyta, kad „<...> valstybių narių patirtos išlaidos, susijusios su išmokomis, atitinka Sąjungos pagalbos skyrimo reikalavimus tik jei išmokos išmokėtos iki 2024 m. sausio 31 d.“

10. Paminėtina ir tai, kad suinteresuoti asmenys prašymus dėl paramos skyrimo ar patikslinimo galėjo teikti tik iki 2023 m. gruodžio 31 d. (Taisyklių 14–16 ir 18 p.). Be to, vadovaujantis Taisyklių 17 punktu, jei dėl nenumatytų aplinkybių (padarytų klaidų registruose, įrašų registruose pasikeitimų dėl gamintojo mirties ar valdos perdavimo atvejo), kurios paramos skaičiavimo metu Centrui nebuvo žinomos, paramos gavėjams priskaičiuota lėšų suma viršija taisyklių 3 punkte nustatytą paramos sumą, viršijanti paramos sumos dalis bus išmokama iš valstybės biudžeto lėšų, kaip nustatyta reglamento 3 straipsnio 2 dalyje, laikantis taisyklių 12.1 punkte nustatytų paramos išmokėjimo terminų, t. y. iki 2024 m. sausio 31 d.

11. Apibendrinus išdėstytą matyti, kad pareiškėjų (abstrakčiu pareiškimu) kvestionuojamos Taisyklių nuostatos yra išimtinai susijusios su paramos skyrimu ir išmokėjimu, t. y. su tomis administracinėmis procedūromis, kurios (kaip, be kita ko, numatyta Reglamento 1 str. 5 d.) galėjo būti atliktos tik iki 2024 m. sausio 31 d. Kitaip tariant, ginčijamos norminio administracinio akto nuostatos nebegali būti taikomos, jomis reguliuoti santykiai yra pasibaigę ir jokia teisėkūros subjekto intervencija į atitinkamą teisinį reguliavimą nebėra įmanoma.

12. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija 2021 m. gegužės 5 d. sprendimo administracinėje byloje Nr. I-7-552/2021 10 punkte iš esmės yra konstatavusi, kad (abstraktaus pareiškimo atveju) suėjus teisės akto galiojimo terminui, byla gali būti nutraukiama kaip praradusi savo dalyką dėl to, kad teisės aktas nebegalioja – neprivaloma išnagrinėti bylos tada, kai atitinkamas teisės aktas negalioja ir negali būti taikomas.

13. Pažymėtina, kad, vadovaujantis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo jurisprudencija, be kita ko, grindžiama ir Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo formuojama oficialia konstitucine doktrina, tokios, kaip pareiškėjų šioje byloje prašomos ištirti nuostatos, yra prilyginamos nebegaliojančioms teisenos taisyklių, reglamentuojančių bylų dėl norminių administracinių aktų teisėtumo nagrinėjimą, taikymo tikslais, nepriklausomai nuo ateityje galinčių kilti individualių ginčų, susijusių su tokių nuostatų taikymu (pvz., žr. išplėstinės teisėjų kolegijos 2021 m. gegužės 12 d. nutarties administracinėje byloje Nr. eA-164-968/2021 17–20 p.; 2021 m. birželio 30 d. nutarties administracinėje byloje Nr. eA-1575-602/2021 19–22 p.).

14. Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 118 straipsnio 1 dalis numato, kad norminis administracinis aktas (ar jo dalis) paprastai negali būti taikomas nuo tos dienos, kai oficialiai buvo paskelbtas įsiteisėjęs administracinio teismo sprendimas dėl to norminio administracinio akto (ar jo dalies) pripažinimo neteisėtu. Jeigu norminis administracinis aktas (ar ginčijama jo dalis) yra negaliojantis (prilyginamas negaliojančiam), tada teismo sprendimas byloje pagal abstraktų pareiškimą (dėl šio akto (jo dalies) pripažinimo neteisėtu nuo teismo sprendimo paskelbimo) negali sukelti jokių teisinių padarinių, kadangi teismo sprendimo paskelbimo metu toks aktas (jo dalis) nebegalėjo būti taikomas dėl to, kad yra pasibaigę santykiai, kuriems jis yra taikytinas. Be to, ypač atsižvelgiant į minėtą Reglamento 1 straipsnio 5 dalį, nagrinėjamu atveju nėra nustatyta jokių objektyvių ir išskirtinių aplinkybių, kurios suponuotų poreikį taikyti ABTĮ 118 straipsnio 2 dalies, pagal kurią administracinis teismas, atsižvelgdamas į konkrečias bylos aplinkybes ir įvertinęs neigiamų teisinių pasekmių tikimybę, savo sprendimu gali nustatyti, kad pripažintas neteisėtu norminis administracinis aktas (ar jo dalis) negali būti taikomas nuo jo priėmimo dienos, nuostatas.

15. Tai lemia, kad nagrinėjamu atveju tyrimas dėl ginčijamų Taisyklių punktų atitikties pareiškime nurodytoms Konstitucijos ir įstatymų nuostatoms būtų savitikslis – pripažinimas, kad ginčo norminio administracinio akto dalis prieštaravo Konstitucijai ir (ar) įstatymui, nebetenka prasmės, nes neturėtų poveikio visuomeniniams santykiams. Toks poveikis būtų tik tada, jei teisme būtų nagrinėjama individuali byla, susijusi su pažeistų subjektinių teisių gynimu, ir norminio administracinio akto teisėtumo bylą inicijuotų individualią bylą nagrinėjantis teismas (taip pat žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2020 m. lapkričio 11 d. nutarties administracinėje byloje Nr. eA-49-629/2020 27 ir 28 p.).

16. Tai reiškia, kad pareiškėjų, kaip vienų iš ABTĮ 112 straipsnyje numatytų subjektų, pateiktas abstraktus pareiškimas ištirti nebegaliojančių (prilyginamų nebegaliojantiems) norminių administracinių aktų (jų dalių) teisėtumą negali būti nagrinėjamas, nes toks pareiškimas yra nepriskirtinas nagrinėti administraciniams teismams. Tokiu atveju prašymą atsisakoma priimti, o, jeigu prašymas buvo priimtas ir vėliau paaiškėjo, kad aktas nebegalioja arba akto galiojimas pasibaigė bylos nagrinėjimo metu, byla turi būti nutraukiama (ABTĮ 103 str. 1 p.; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. liepos 14 d. nutarties administracinėje byloje Nr. eA-2187-520/2021 73 p.; 2022 m. vasario 9 d. nutarties administracinėje byloje Nr. eA-202-438/2022 30 p.).

17. Atsižvelgdama į išdėstytą, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, kad nagrinėjamu atveju ši norminė administracinė byla yra nutrauktina.

18. Šios norminės administracinės bylos nutraukimas neužkerta kelio individualią bylą nagrinėjančiam bendrosios kompetencijos arba administraciniam teismui kreiptis su prašymu ištirti ir nebegaliojančio (prilyginamo nebegaliojančiam) norminio administracinio akto dalies teisėtumą, jeigu tai būtina sprendimui individualioje byloje (ABTĮ 113, 114 str.).

Vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 103 straipsnio 1 punktu ir 116 straipsnio 1 dalimi, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Norminę administracinę bylą pagal pareiškėjų Lietuvos Respublikos Seimo narių Andriaus Palionio, Kęstučio Mažeikos, Liudo Jonaičio, Valio Ąžuolo ir Vidmanto Kanopos pareiškimą ištirti Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2023 m. rugpjūčio 25 d. įsakymu Nr. 3D-566 patvirtintų 2023 m. išimtinės paramos pieno gamintojams ekonominiam gyvybingumui išsaugoti administravimo taisyklių dalies teisėtumą nutraukti.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Ričardas Piličiauskas

Dainius Raižys

Veslava Ruskan

Arūnas Sutkevičius

Milda Vainienė