AS-822-530-12 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr

Administracinė byla Nr. AS822-530/2012

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-00290-2012-9

Procesinio sprendimo kategorija 70.1 (S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2012 m. rugsėjo 7 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus (kolegijos pirmininkas), Laimės Baltrūnaitės ir Skirgailės Žalimienės (pranešėja),

teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo akcinės bendrovės „Lietuvos geležinkeliai“ atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. birželio 22 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjo akcinės bendrovės „Lietuvos geležinkeliai“ skundą atsakovui Lietuvos Respublikos valstybės kontrolei, tretiesiems suinteresuotiems asmenims Lietuvos Respublikos finansų ministerijai, Lietuvos Respublikos susisiekimo ministerijai, Transporto investicijų direkcijai dėl ataskaitos ir išvados panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas akcinė bendrovė „Lietuvos geležinkeliai“ (toliau – ir pareiškėjas, AB „Lietuvos geležinkeliai“) skundu kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydamas panaikinti atsakovo Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės (toliau – ir atsakovas, Valstybės kontrolė) ataskaitą dėl Sanglaudos fondo projekto Nr. 2004/LT/16/C/PT/007 „Kauno geležinkelio tunelio renovacija“ (toliau – ir Projektas) Nr. FA-P-70-9-68 ir jos pagrindu priimtą išvadą Nr. 9-59.

Pareiškėjas nurodė, kad nesutinka su Valstybės kontrolės ataskaitoje nustatytais Projekto įgyvendinimo pažeidimais bei išvada, kuria 7 473 450,63 eurų pripažinta netinkamomis finansuoti išlaidomis. Valstybės kontrolei pavesta atlikti baigiamąjį auditą ir parengti deklaraciją (išvadą), o Europos Komisija, remdamasi deklaracija ir ataskaita, kurioje pateikiama deklaraciją pagrindžianti informacija, priima atitinkamus sprendimus. Atsižvelgiant į tai, pareiškėjo nuomone, ataskaita ir išvada (deklaracija) sukelia jam teisines pasekmes. Ataskaitos formuluotės yra imperatyvaus pobūdžio, todėl ji laikytina galutiniu, jo kaltę nustatančiu dokumentu.

Atsakovas atsiliepimu į skundą prašė nutraukti bylą kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai.

Atsakovas nurodė, kad ataskaitoje ir išvadoje pareiškiama nuomonė dėl audituoto subjekto finansinių ataskaitų ir valstybės lėšų naudojimo teisėtumo, tai yra procedūriniai dokumentai, nesukuriantys teisių ir pareigų. Valstybės kontrolė rengia deklaracijas baigus teikti paramą pagal Europos Sąjungos sanglaudos fondo reglamentuose nurodytus reikalavimus. Pareiškėjo skundžiami dokumentai neturi tiesioginio poveikio jo teisėms ir pareigoms, jie nelaikytini individualiu administraciniu teisės aktu. Valstybė narė ir pareiškėjas turės galimybę pateikti Europos Komisijai savo paaiškinimus ir įrodymus, į kuriuos bus atsižvelgta sprendžiant dėl finansinio koregavimo. Priėmus tokį sprendimą, administruojanti institucija privalės priimti sprendimą susigrąžinti neteisėtai išmokėtas ir/ar panaudotas lėšas ir būtent toks sprendimas galėtų būti skundžiamas teismui.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos finansų ministerija (toliau – ir Finansų ministerija) atsiliepimu į skundą prašė nagrinėti skundą teismo nuožiūra.

Finansų ministerija nurodė, kad baigiamoji audito deklaracija yra viena sąlygų valstybei narei gauti Sanglaudos fondo paramos likutį. Valstybės kontrolė tikrinimą atlieka pagal tarptautinius audito standartus, o pareiškėjas, Transporto investicijų direkcija ir Finansų ministerija pateikia jai visą reikiamą informaciją. Europos Komisija dėl paramos lėšų galutinio likučio išmokėjimo sprendžia atsižvelgdama į galutinėje ataskaitoje pateiktus duomenis ir į Valstybės kontrolės pateiktą baigiamąją audito deklaraciją, savo poziciją dėl finansinių korekcijų grindžia auditorių nustatytais faktais.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos susisiekimo ministerija (toliau – ir Susisiekimo ministerija) atsiliepimu į skundą prašė patenkinti skundą.

Susisiekimo ministerija nurodė, jog Valstybės kontrolės galutinė ataskaita ir išvada yra svarbus pagrindas atitinkamiems Europos Komisijos sprendimams priimti ir gali sukelti pareiškėjui teisines pasekmes. Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės įstatyme (toliau – ir Valstybės kontrolės įstatymas) nėra nuostatų, reglamentuojančių šių dokumentų apskundimo tvarką, tačiau tai nereiškia, kad nėra kitų teisinės gynybos būdų pažeistiems interesams apginti. Vadovaujantis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) nuostatomis, kreipimuisi į teismą pakanka, kad asmuo mano, jog jo teisės ar interesai yra pažeisti. Šiuo atveju pareiškėjas aiškiai suvokia, kokias teisines pasekmes gali sukelti skundžiami dokumentai, todėl jis turi teisę kreiptis į teismą.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Transporto investicijų direkcija atsiliepimu į skundą prašė patenkinti skundą.

Transporto investicijų direkcija nurodė, kad Valstybės kontrolės įstatyme nėra nuostatų dėl galutinės ataskaitos ir išvados apskundimo tvarkos. Įstatymas numato galimybę skųsti valstybės kontrolieriaus ar jo pavaduotojo priimtą sprendimą; šiuo atveju joks sprendimas nebus priimtas, nes galutinė ataskaita ir išvada buvo parengtos vykdant Lietuvos Respublikos Seimo nutarimu Valstybės kontrolei pavestas funkcijas, taigi pareiškėjas pagal šį įstatymą teisių apginti negalės. Paminėti dokumentai sukelia pareiškėjui neigiamas pasekmes, nes Europos Komisija gali inicijuoti papildomo tyrimo atlikimą ir taikyti finansines korekcijas.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2012 m. birželio 22 d. nutartimi nutraukė administracinę bylą (ABTĮ 85–87 str., 101 str. 1 p., 127 str.).

Teismas nurodė, kad nagrinėjamoje byloje turi būti sprendžiamas klausimas dėl Valstybės kontrolės parengtos valstybinio audito ataskaitos dėl Projekto ir jos pagrindu priimtos išvados (deklaracijos) teisėtumo. Teismas, vadovaudamasis 1994 m. gegužės 16 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1164/94, įsteigiančio Sanglaudos fondą (toliau – ir 1994 m. gegužės 16 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1164/94), II priedo D straipsnio 2 dalies d punktu, H straipsnio 2 dalimi, 12 straipsnio 1 dalies f punktu, 2002 m. liepos 29 d. Komisijos reglamento (EB) Nr. 1386/2002, nustatančio išsamias Tarybos reglamento (EB) Nr. 1164/94 įgyvendinimo taisykles dėl Sanglaudos fondo paramos valdymo ir kontrolės sistemų bei finansinių koregavimų atlikimo tvarkos (toliau – ir 2002 m. liepos 29 d.

Komisijos reglamentas (EB) Nr. 1386/2002), 15 straipsniu, 17 straipsnio 3 dalimi, Lietuvos Respublikos Seimo 2003 m. liepos 1 d. nutarimo Nr. IX-1667 „Dėl pavedimo Lietuvos Respublikos valstybės kontrolei atlikti Europos Sąjungos finansinės paramos auditus“ (toliau – ir Lietuvos Respublikos Seimo 2003 m. liepos 1 d. nutarimas Nr. IX-1667) 1 straipsnio 1 dalies 1 punktu, Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės įstatymo 9 straipsnio 1 dalies 6 punktu, 17 straipsnio 1, 2 dalimis, 16 straipsnio 1 dalimi, 2 straipsnio 4 dalimi, 19 straipsniu, padarė išvadą, kad galutinį sprendimą, sprendžiant dėl Sanglaudos fondo paramos valstybėms narėms teikimo, įskaitant dėl finansinių korekcijų darymo, priima Europos Komisija, įvertinusi valstybių narių pateiktas ataskaitas ir kitus duomenis.

Taigi Europos Komisijai nustatyta diskrecijos teisė vertinti projekto metu patirtų išlaidų tinkamumą finansuoti iš Europos Sąjungos sanglaudos fondo lėšų. Baigiamoji audito deklaracija, nors ir yra viena iš sąlygų valstybei narei gauti Sanglaudos fondo paramos likutį, tai yra pagrindas siekiant įvertinti tinkamą Sanglaudos fondo valdymo ir kontrolės sistemos veikimą valstybėje narėje, išlaidų ataskaitų teisingumą, pagrindinių operacijų teisėtumą, tačiau tai nėra vienintelis ar pagrindinis dokumentas, kuriuo remdamasi Europos Komisija priima atitinkamą sprendimą.

Teismas pažymėjo, jog Valstybės kontrolės Europos Komisijai pateiktoje valstybinio audito ataskaitoje aprašomi atlikto audito mastas ir rezultatai, o išvadoje – pareiškiama nuomonė dėl tikrinto subjekto dokumentų ir lėšų naudojimo teisėtumo, sprendimas pagal Valstybės kontrolės įstatymo nuostatas nėra priimamas. Teismas nurodė, kad bylos medžiaga patvirtina, jog valstybinio audito ataskaita su išvada pateikti Europos Komisijai, tačiau galutinis Europos Komisijos sprendimas dėl paramos likučio skyrimo ar neskyrimo nėra priimtas, Finansų ministerija 2012 m. vasario 23 d. kreipėsi į Europos Komisiją, išdėstydama pastebėjimus ir nuomonę audito ataskaitoje nurodytais klausimais. 1994 m. gegužės 16 d.

Tarybos reglamento (EB) Nr. 1164/94 II priedo H straipsnio 2 dalies nuostatos įpareigoja grąžinti Europos Komisijai neteisėtai sumokėtas sumas. Remiantis Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2008 m. liepos 16 d. nutarimu Nr. 759 patvirtintų Europos Sąjungos sanglaudos fondo lėšų administravimo Lietuvoje taisyklių 6.8 punktu, mokėjimo institucija, kuria yra Finansų ministerija, grąžina Europos Komisijai neteisėtai išmokėtas Sanglaudos fondo lėšas. Teismas sutiko su atsakovo nuomone, kad Finansų ministerijai, vykdant šį įpareigojimą ir priėmus atitinkamą sprendimą dėl lėšų susigrąžinimo, toks sprendimas, sukeliantis tiesiogines materialines teisines pasekmes galutiniam paramos gavėjui, galėtų būti ginčo dalykas teisme.

Teismas akcentavo, kad nagrinėjamu atveju valstybinio audito ataskaitos ir išvados pasekmės nėra tos pačios kaip administracinio sprendimo, tiesiogiai sukuriančio asmeniui teises ir pareigas. ABTĮ nuostatos patvirtina, kad kreiptis į administracinį teismą galima dėl neteisėto viešojo administravimo subjekto veiksmo, dėl įpareigojimo atlikti veiksmą, dėl sprendimo panaikinimo arba dėl įpareigojimo priimti administracinį sprendimą (ABTĮ 15, 22, 88 str.). Vadovaujantis ABTĮ 2 straipsnio 14 dalimi, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1, 2 dalimis, esminis individualaus administracinio akto požymis – konkrečių teisinių pasekmių nustatymas tam tikram asmeniui arba jų grupei.

Todėl ginčo objektu administraciniame teisme gali būti viešojo ar vidaus administravimo subjekto aktai ar veiksmai (neveikimas), kurie suinteresuotiems asmenims sukelia atitinkamas teisines pasekmes. Skundžiamais aktais nėra išsprendžiamas klausimas dėl teisių ar pareigų nustatymo galutiniam paramos gavėjui, jais pateikiami faktiniai duomenys ir valstybinio auditoriaus nuomonė. Dėl to ginčijami aktai turėtų būti vertinami kaip rašytiniai įrodymai, kurie nebūtinai turi būti nuginčyti administracine arba teismine tvarka tam, kad būtų galima vertinti jų turinį kartu su kitais rašytiniais įrodymais.

Atsižvelgdamas į išdėstytus į argumentus, teismas padarė išvadą, kad skundžiami aktai pagal savo turinį nėra individualūs administraciniai aktai, bet yra materialinio–techninio pobūdžio veiksmas, kuris negali būti administracinės bylos nagrinėjimo dalyku. Teismų praktikoje laikomasi pozicijos, kad į administracinį teismą asmuo turi teisę kreiptis tik dėl jam teisines pasekmes sukeliančių individualių teisės aktų, priimtų viešojo administravimo srityje. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje pripažįstama, kad kai byloje ginčas kyla ne dėl teisės (nėra valinio pobūdžio patvarkymų, kurie paliestų pareiškėjo interesus ar teises), o dėl fakto, tokio pobūdžio ginčų administracinis teismas nesprendžia.

Reikalavimas, kuriuo nesiekiama išspręsti administracinio ginčo ir kurio patenkinimas nereikštų pažeistų teisių ar teisėtų interesų apgynimo, negali būti administracinės bylos nagrinėjimo dalyku (pvz., administracinės bylos Nr. A14-261/2007, Nr. AS146-669/2009, Nr. A822-875/2010). Teismas pažymėjo, jog Lietuvos Respublikos Konstitucijos 30 straipsnyje, ABTĮ 5 straipsnio 1 dalyje yra numatyta kiekvieno suinteresuoto subjekto teisė įstatymų nustatyta tvarka kreiptis į teismą, kad būtų apginta pažeista ar ginčijama jo teisė arba įstatymų saugomas interesas.

Nurodyta asmens procesinė teisė kreiptis į teismą priklauso nuo procesinio pobūdžio aplinkybių – nuo teisės kreiptis į teismą buvimo prielaidų. Viena iš ABTĮ numatytų teisės kreiptis į teismą buvimo prielaidų yra ginčo priskirtinumas teismui (ABTĮ 37 str. 2 d. 1 p.). Nesant nurodytai prielaidai kreiptis į teismą, pareiškėjas neturėjo procesinės teisės kreiptis į teismą su skundu. Kadangi nurodytos aplinkybės paaiškėjo nagrinėjant bylą, todėl teismas nutraukė bylą ABTĮ 101 straipsnio 1 punkto pagrindu.

III. Pareiškėjas atskiruoju skundu prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. birželio 22 d. nutartį ir perduoti klausimą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo. Atskirasis skundas grindžiamas šiais argumentais:

1. Valstybės kontrolės ataskaita ir išvada sukelia jam neigiamas teisines pasekmes, todėl gali būti skundžiamos teismui. Ataskaita ir išvada (deklaracija) yra pagrindiniai pažeidimų bei jų pagrindu taikomų finansinių korekcijų nustatymo šaltiniai. Kol jie nenuginčyti, Europos Komisija vertina Projektą ir jo įgyvendinimo teisėtumą remdamasi būtent šiais dokumentais.

2. Išvados teisinį statusą atskleidžia jos turinio gramatinė analizė. Teismas neteisingai įvertino ataskaitos ir išvados teisinę prigimtį. Ataskaitos pastebėjimuose nėra išreikšta abejonių arba daroma prielaidų, leidžiančių pateiktus vertinimus traktuoti kaip negalutinius ir svarstytinus, nes vertinimai yra konstatuojantys tariamai padarytus Projekto įgyvendinimo pažeidimus.

3. Ataskaita ir išvada sukelia teisines pasekmes ne tik jam, bet ir kitiems suinteresuotiems asmenims. Už tinkamą Projekto įgyvendinimą atsakingos institucijos ataskaitoje nurodytų pažeidimų nenustatė, jos nesutiko su ataskaita ir išvada. Teisės ginčyti ataskaitos ir išvados teisėtumą ribojimas pažeidžia konstitucinės teisės į teisminę gynybą principą.

4. Teismas nepagrįstai rėmėsi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartimis administracinėse bylose Nr. A14-261/2007, Nr. AS146-669/2009, Nr. A822-875/2010, nes jose nurodytos aplinkybės yra netapačios šioje byloje nagrinėjamoms aplinkybėms. Teismas nepagrįstai padarė analogiją su paminėtomis administracinėmis bylomis ir pritaikė vienodas teisines pasekmes.

5. Teismo nutartis yra nemotyvuota, todėl neteisėta ir nepagrįsta. Teismas visiškai nenagrinėjo ataskaitos ir išvados teisėtumo ir pagrįstumo. Nutraukęs bylą, remdamasis ABTĮ 101 straipsnio 1 punktu, teismas nenurodė, į kurią instituciją jis turi kreiptis (ABTĮ 102 str.).

Atsakovas atsiliepimu į atskirąjį skundą prašo Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. birželio 22 d. nutartį palikti nepakeistą. Atsiliepime nurodomi šie pagrindiniai nesutikimo su atskiruoju skundu argumentai:

1. Europos Komisija turi diskrecijos teisę pasirinkti šaltinį savo pozicijai pagrįsti. Audito ataskaita ir išvada pačios savaime jokių neigiamų teisinių pasekmių nesukelia ir šiuo metu apeliantui nėra apribotos jokios materialinės teisės ir nėra nustatyta jokių prievolių, susijusių su Europos Sąjungos sanglaudos fondo paramos lėšomis. Neturi oficialios informacijos, kad Europos Komisija sustabdė bet kokius veiksmus, susijusius su Projekto galutinių dokumentų vertinimu.

2. Audito ataskaitos ir išvados teisinį statusą nustato Valstybės kontrolės įstatymas (2 str. 4, 5 d.). Tai yra procedūriniai dokumentai, patys savaime nesukuriantys jokių teisių ir pareigų audituojamiems subjektams: audito išvadoje pateikiama auditorių nuomonė, kuri pagrindžiama audito ataskaitoje pateiktais pastebėjimais ir išvadomis. Audito dokumentais nėra numatytos poveikio priemonės, nėra nustatytos ar suteiktos teisės ar pareigos, t. y. šie dokumentai neturi tiesioginio poveikio pareiškėjo teisėms ir pareigoms. Ataskaita ir išvada nei turiniu, nei forma nelaikytini individualiu teisės aktu.

3. Valstybės kontrolės auditoriai susipažino su visa gauta informacija, nuomonėmis, pastabomis, atliko vertinimą ir audito ataskaitoje išreiškė savo nuomonę dėl nustatytų aplinkybių. Tai, kad tretieji suinteresuoti asmenys pateikė savo pastabas ir ne visos jos buvo priimtos kaip teisingos, patvirtina skirtingą audito institucijos ir audituojamų subjektų nustatytų faktų vertinimą ir teisės normų taikymą, bet nesukelia audituojamų subjektų teisių pažeidimo. Audito ataskaitoje ir išvadoje neapribojamos jokios materialinės teisės ir nenustatomi jokie įpareigojimai nei pareiškėjui, nei tretiesiems suinteresuotiems asmenims.

4. Sutinka su teismo motyvais ir laikosi nuomonės, kad nutartis priimta nenukrypstant nuo susiformavusios Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos.

5. Teismo nutartis yra motyvuota, teisėta ir pagrįsta.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Finansų ministerija atsiliepimu į atskirąjį skundą prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. birželio 22 d. nutartį ir perduoti klausimą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo. Atsiliepime nurodomi šie pagrindiniai sutikimo su atskiruoju skundu argumentai:

1. Atsakovo procesiniuose dokumentuose bei teismo nutartyje išdėstyta nuomonė, kad audito ataskaita neturi tiesioginio poveikio pareiškėjo teisėms ir pareigoms ir joje tik pareiškiama nuomonė dėl audituoto subjekto finansinių ataskaitų ir valstybės lėšų naudojimo teisėtumo yra procedūriniai dokumentai, nesukuriantys teisių ir pareigų, nepagrįsta, nes Europos Komisija savo poziciją dėl finansinių korekcijų grindžia būtent auditorių nustatytais faktais ir, jais remdamasi, daro išvadas dėl jų finansinių padarinių.

2. Kontrolierius ar jo pavaduotojas sprendimo, numatyto Valstybės kontrolės įstatymo 18 straipsnyje, nepriėmė, nes ataskaita ir audito išvada yra parengtos vykdant Lietuvos Respublikos Seimo nutarimu Valstybės kontrolei pavestas funkcijas, t. y. atliekant Europos Sąjungos struktūrinės paramos auditą. Nors Valstybės kontrolės įstatyme nėra nuostatų, reglamentuojančių ataskaitos ir jos pagrindu priimtos išvados apskundimo tvarką, tačiau tai neturėtų reikšti, kad nėra kitų teisinės gynybos būdų pažeistiems interesams ginti. Pareiškėjas turi teisę teikti skundą dėl Valstybės kontrolės ataskaitos ir jos pagrindu priimtos išvados, kadangi šie dokumentai sukelia jam neigiamas pasekmes.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Susisiekimo ministerija atsiliepimu į atskirąjį skundą prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. birželio 22 d. nutartį ir perduoti klausimą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo. Atsiliepime nurodomi šie pagrindiniai sutikimo su atskiruoju skundu argumentai:

1. Projekto užbaigimo deklaracija, t. y. baigiamoji audito deklaracija, yra viena pagrindinių sąlygų valstybei narei gauti galutinį Europos Sąjungos sanglaudos fondo paramos likutį. Europos Komisija savo poziciją dėl finansinių korekcijų taikymo grindžia auditorių nustatytais faktais ir daro savo išvadas dėl jų finansinių padarinių. Valstybės kontrolės galutinė ataskaita ir išvada yra pats savaime svarbus pagrindas atitinkamiems Europos Komisijos sprendimams priimti ir gali sukelti pareiškėjui atitinkamas teisines pasekmes. Kol nenuginčyta ataskaita ir išvada, tol Europos Komisija vertina projektą ir jo įgyvendinimo teisėtumą remdamasi būtent šiais dokumentais.

2. Nors Valstybės kontrolės įstatyme nėra nuostatų, reglamentuojančių ataskaitos ir jos pagrindu priimtos išvados apskundimo tvarką, tai nereiškia, kad nėra kitų teisinės gynybos būdų pažeistiems interesams apginti, todėl pareiškėjas galėjo teismui apskųsti paminėtus dokumentus. Teisė kreiptis į teismą teisminės gynybos yra pamatinė asmens teisė, pripažįstama tiek nacionalinių, tiek tarptautinių teisės aktų.

3. Palaiko pareiškėjo argumentus dėl to, kad nutartis yra nepagrįsta ir neteisėta dėl to, kad yra nemotyvuota ir kad nenurodyta, į kurią instituciją šiuo atveju jis turėtų kreiptis, taip pat dėl to, kad teismas neįvertino ir nepasisakė dėl pareiškėjo ir trečiųjų suinteresuotų asmenų pateiktų reikšmingų bylai argumentų.

Trečiasis suinteresuotas asmuo Transporto investicijų direkcija atsiliepimu į atskirąjį skundą prašo patenkinti atskirąjį skundą. Atsiliepime nurodomi šie pagrindiniai sutikimo su atskiruoju skundu argumentai:

1. Pareiškėjas pagrįstai teigia, jog Valstybės kontrolės ataskaita ir jos pagrindu priimta išvada sukelia pareiškėjui ir kitiems suinteresuotiems asmenims neigiamas teisines pasekmes, todėl gali būti šio teisminio ginčo objektu. Europos Komisija dėl paramos lėšų galutinio likučio išmokėjimo sprendžia atsižvelgdama į galutinėje ataskaitoje pateiktus duomenis ir baigiamąją audito deklaraciją.

2. Nagrinėjamu atveju valstybės kontrolierius ar jo pavaduotojas jokio sprendimo, numatyto Valstybės kontrolės įstatymo 18 straipsnyje, nepriims, kadangi ataskaita ir išvada buvo parengtos vykdant Lietuvos Respublikos Seimo nutarimu Valstybės kontrolei pavestas funkcijas – Europos Sąjungos struktūrinės paramos auditą. Pareiškėjas, vadovaudamasis paminėtu įstatymu, savo teisių apginti negalės. Esant skirtingai audito paskirčiai, skirtingai turėtų būti vertinami ir audito atlikimo rezultatus įforminantys dokumentai. Neabejotinai ataskaita ir audito išvada sukelia pasekmes pareiškėjui, todėl turi būti užtikrinta teisė kreiptis į teismą dėl savo teisių ne tik formalaus, bet ir realaus gynimo.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Atskirasis skundas atmestinas.

Teisė kreiptis į teismą teisminės gynybos yra fundamentali asmens teisė, pripažįstama tiek nacionalinių (Lietuvos Respublikos Konstitucijos 30 str. 1 d., Lietuvos Respublikos teismų įstatymo 4 str. 1 d., Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 5 str. 1 d.), tiek tarptautinių teisės aktų (Tarptautinio pilietinių ir politinių teisių pakto 2 str. 3 d., Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 6 str. 1 d., 13 str.). Tačiau ši asmens teisė nėra absoliuti – ji turi būti įgyvendinama įstatymų nustatyta tvarka.

Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 22 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad skundą (prašymą) dėl viešojo administravimo subjekto priimto administracinio akto ar veiksmo (neveikimo) turi teisę paduoti asmenys, taip pat kiti viešojo administravimo subjektai, įskaitant valstybės ir savivaldybių viešojo administravimo tarnautojus, pareigūnus ir įstaigų vadovus, kai jie mano, kad jų teisės ar įstatymų saugomi interesai yra pažeisti. Vadovaujantis šia teisės norma, ginčo objektu administraciniame teisme gali būti viešojo administravimo subjekto aktai ar veiksmai (neveikimas), kurie suinteresuotiems asmenims objektyviai sukelia atitinkamas teisines pasekmes (pažeidžia jų teises ar įstatymų saugomus interesus). Todėl jei akivaizdu, kad skundžiamas aktas ar veiksmas jokių teisinių pasekmių nesukelia, kad jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu, skundą galima atsisakyti priimti nagrinėti ar nutraukti bylą kaip nepriskirtiną administraciniams teismams. Nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes, net ir skundo patenkinimo atveju, asmens teisių ir pareigų apimtis nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis.

Nagrinėjamoje byloje pareiškėjo AB „Lietuvos geležinkeliai“ skundo dalykas yra Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės 2011 m. gruodžio 27 d. valstybinio audito ataskaita dėl Sanglaudos fondo projekto Nr. 2004/LT/16/C/PT/007 „Kauno geležinkelio tunelio renovacija“ Nr. FA-P-70-9-68 ir jos pagrindu surašyta 2011 m. gruodžio 27 d. deklaracija baigus teikti paramą (valstybinio audito išvada) Nr. 9-59 (T 1, b. l. 1–45). Valstybės kontrolė auditą atliko vykdydama Lietuvos Respublikos Seimo 2003 m. liepos 1 d. nutarimą Nr. IX-1667 „Dėl pavedimo Lietuvos Respublikos valstybės kontrolei atlikti Europos Sąjungos finansinės paramos auditus“ (1 str. 1 p.). Audito metu atlikta valdymo ir kontrolės sistemos apžiūra, įvertinta projekto galutinio mokėjimo paraiška ir galutinė ataskaita. Nustatyta 7 473 450,63 EUR netinkamų finansuoti išlaidų, pateikti atitinkami pastebėjimai (T 2, b. l. 1–186). Prie audito ataskaitos pridėta deklaracija, kurioje pateikta išvada dėl galutinėje išlaidų ataskaitoje pateiktos informacijos teisingumo, išlaidų padarymo pagal nustatytus reikalavimus ir tikslus, paraiškos Komisijai Bendrijos paramos likučiui gauti, išskyrus nurodytas klaidas, pagrįstumo (T 2, b. l. 187–188). Šie dokumentai yra pagrindas atitinkamam Europos Komisijos sprendimui priimti.

Kaip matyti, ataskaitoje ir išvadoje pareiškėjui nenustatyta privalomų vykdyti pareigų ar suteikta teisių. Yra išdėstytos nustatytos faktinės aplinkybės ir jų pagrindu padarytos išvados, kurios pačios savaime nedaro įtakos pareiškėjo teisiniam statusui, t. y. nelemia jo materialinių teisių ir pareigų. Tik ateityje tai gali turėti reikšmės, atsiradus realioms teisinėms pasekmėms (priėmus galutinį sprendimą dėl paramos). Audito dokumentai yra procedūriniai dokumentai, negalintys būti savarankišku administracinės bylos dalyku. Nesutikdamas su tokio pobūdžio procedūriniais sprendimais, pareiškėjas šio nesutikimo argumentus (bet ne savarankiškus reikalavimus) gali pareikšti teisės aktų nustatyta tvarka ginčydamas galutinį sprendimą, kuomet būtų įvertinami ir tokie sprendimai bei jais padarytų pažeidimų įtaka galutinio sprendimo teisėtumui.

Atsižvelgiant į išdėstytus argumentus, galima daryti išvadą, kad Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės 2011 m. gruodžio 27 d. valstybinio audito ataskaita dėl Sanglaudos fondo projekto Nr. 2004/LT/16/C/PT/007 „Kauno geležinkelio tunelio renovacija“ Nr. FA-P-70-9-68 ir jos pagrindu surašyta 2011 m. gruodžio 27 d. deklaracija baigus teikti paramą (valstybinio audito išvada) Nr. 9-59 negali būti laikomos teisės aktais, tiesiogiai nustatančiais pareiškėjui atitinkamas teises ar pareigas, kurie gali būti skundžiami ABTĮ nustatyta tvarka.

Tokia išvada atitinka aktualią Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką dėl procedūrinio pobūdžio dokumentų nepriskyrimo administraciniam teismui skųstinų administracinių aktų kategorijai (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. gruodžio 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A502-1466/2010, 2010 m. gruodžio 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS556-730/2010, 2011 m. gruodžio 23 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS822-742/2011 ir kt.) (ABTĮ 13 str., Lietuvos Respublikos teismų įstatymo 33 str. 4 d.).

Atsižvelgiant į tai, kadangi ginčas nenagrinėtinas teisme, pareiškėjo skundą turėjo būti atsisakyta priimti, sprendžiant skundo priėmimo klausimą, todėl byla pagrįstai nutraukta, vadovaujantis ABTĮ 101 straipsnio 1 punktu.

Esant tokioms aplinkybėms, galima daryti išvadą, kad skundžiama Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. birželio 22 d. nutartis yra pagrįsta, todėl jos panaikinti nėra pagrindo.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 151 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjo akcinės bendrovės „Lietuvos geležinkeliai“ atskirąjį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. birželio 22 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Laimutis Alechnavičius

Laimė Baltrūnaitė

Skirgailė Žalimienė