2017-01-04 Nr. AB-540-3-61-3-02687-2016-5 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr

Administracinė byla Nr. eAS-111-602/2017

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02687-2016-5

Procesinio sprendimo kategorijos: 43.5.1.1; 45.5.3

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2017 m. sausio 4 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ričardo Piličiausko, Veslavos Ruskan (pranešėja) ir Arūno Sutkevičiaus (kolegijos pirmininkas),

teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjų P. B. (P. B.) ir E. B. (E. B.) atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. lapkričio 29 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjų P. B. (P. B.) ir E. B. (E. B.) skundą atsakovui Vilniaus rajono savivaldybės administracijai dėl sprendimų panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjai P. B. ir E. B. (toliau – ir pareiškėjai) skunde prašė panaikinti Vilniaus rajono savivaldybės administracijos 2016 m. birželio 3 d. raštą Nr. A33(1)-3846-(25.11) „Dėl Vilniaus rajono savivaldybės teritorijos dalies („U“ zonos) bendrojo plano sprendinių“ ir panaikinti Vilniaus rajono savivaldybės 2016 m. birželio 3 d. raštą Nr. A33(1)-3848-(25.11) „Dėl Vilniaus rajono savivaldybės teritorijos dalies („U“ zonos) bendrojo plano sprendinių“, įpareigoti atsakovą iš naujo išnagrinėti pareiškėjų P. B. ir E. B. prašymuose išdėstytas aplinkybes ir pasiūlymus dėl rengiamo bendrojo plano sprendinių, numatant kelio suplanavimą plane toje pačioje vietoje, kurioje jis numatytas bendrajame plane.

Paaiškino, kad pareiškėjui P. B. nuo 2011 m. liepos 25 d. nuosavybės teise priklauso 0,7855 ha žemės ūkio paskirties žemės sklypas kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), esantis (duomenys neskelbtini). Formuojant jam priklausantį žemės sklypą, Vilniaus apskrities viršininko 2010 m. kovo 19 d. įsakymu Nr. 2.3-3252-(41) sklypui buvo nustatytas kelio servitutas. Šiuo servitutiniu keliu patenkama į sklypą iš dabartinės (duomenys neskelbtini) gatvės. 2013 m. birželio 17 d. Vilniaus rajono savivaldybės administracija išdavė planavimo sąlygas detaliojo planavimo dokumentui rengti, pagal kurias P. B. leista keisti žemės sklypo kadastro Nr. (duomenys neskelbtini) paskirtį iš žemės ūkio į gyvenamosios teritorijos. 2013 m. spalio mėnesį buvo parengtas projektas, pagal kurį jam priklausančiame žemės sklype buvo suprojektuoti 5 atskiri namų valdos sklypai.

Pareiškėjui E. B. nuo 2008 m. liepos 11 d. nuosavybės teise priklauso 0,9074 ha žemės ūkio paskirties žemės sklypas (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)), 1,9859 ha žemės ūkio paskirties žemės sklypas (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)) ir 0,6467 ha namų valdos žemės sklypas (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)), esantys (duomenys neskelbtini). Minėti žemės sklypai ribojasi tarpusavyje. Visi trys sklypai yra atidalyti iš bendro žemės sklypo, kurį nuosavybės teise E. B. valdė nuo 2001 m. gegužės 8 d. Į sklypą (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)) ir namų valdą patenkama servitutiniu keliu per sklypą, kadastro (Nr. (duomenys neskelbtini)) iš (duomenys neskelbtini) gatvės.

Vilniaus rajono savivaldybė yra Vilniaus rajono savivaldybės teritorijos dalies („U“ žemės naudojimo funkcinės zonos (duomenys neskelbtini) seniūnijoje) bendrojo plano (toliau – ir Planas) rengimo organizatorius (toliau – ir Plano organizatorius). Plano rengėjai – savivaldybės įmonė „Vilniaus rajono planas“ ir savivaldybės įmonė „Vilniaus planas“. Šiuo metu Plano konkretizuoti sprendiniai parengti ir Plano sprendiniai derinami su suinteresuotomis institucijomis.

Plano rengimo metu pareiškėjai sužinojo, kad P. B. priklausančio žemės sklypo, kurio kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), o E. B. nuosavybės teise priklausančių žemės sklypų, kurių kadastro Nr. (duomenys neskelbtini) ir Nr. (duomenys neskelbtini), ribose kaip projektinis sprendinys planuojamas kelias, jungsiantis kaimynų ir (duomenys neskelbtini) gatves. Ateityje patvirtinus minėtą projektinį sprendinį iš P. B. priklausančio žemės sklypo keliui būtų paimta apie 0,1359 ha, iš E. B. priklausančio žemės sklypo, kurio kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), keliui būtų paimta apie 0,25 ha. Projektuojamas kelias eitų pagal namų valdos sklypo vakarinį kraštą.

Pareiškėjai kreipėsi į Plano organizatorių (atsakovą), nurodydami, kad nesutinka su minėtu projektiniu sprendiniu ir prašė jį panaikinti bei iš esmės išnagrinėti Papiškių kaime esantį vietinės reikšmės kelių tinklą ir įvertinti, kodėl Plane nėra pažymėti esami faktiniai keliai, kodėl nepažymėta Kalvių gatvė bei kiti vietinės reikšmės keliai, t. y. išanalizuoti, kodėl kelias planuojamas per privačius žemės sklypus, kai yra valstybinės žemės plotai.

Vilniaus rajono savivaldybės administracija 2016 m. birželio 3 d. raštu Nr. A33(1)-3846-(25.11) „Dėl Vilniaus rajono savivaldybės teritorijos dalies („U“ zonos) bendrojo plano sprendinių“, adresuotu P. B., ir analogiško turinio Vilniaus rajono savivaldybės 2016 m. birželio 3 d. raštu Nr. A33(1)-3848-(25.11) „Dėl Vilniaus rajono savivaldybės teritorijos dalies („U“ zonos) bendrojo plano sprendinių“, adresuotu E. B., informavo, kad į pareiškėjų pasiūlymus neatsižvelgiama, tik bus patikslinta kelio trasa.

Pareiškėjai teigė, kad skundžiami raštai yra neteisėti, nemotyvuoti, t. y. atsisakymo atsižvelgti į pareiškėjų pasiūlymus ir išnagrinėti Papiškių kaimo vietinės reikšmės ir kitų kelių (privačių, servitutinių) tinklą tuo tikslu, kad būtų įvertinta, ar racionalu projektuoti kelio atkarpą būtent tokiu būdu (privačiuose žemės sklypuose), motyvų teisės aktų nustatyta tvarka atsakovas nepateikė. Atsakovas, nagrinėdamas pareiškėjų pretenzijas, neįvertino tos aplinkybės, kad esant galiojantiems Buivydiškių kadastro vietovės žemės reformos žemėtvarkos projektų (rengtų nuo 2000 m. iki dabar) sprendiniams, susijusiems su privažiavimo keliais, Planu siekiama suprojektuoti naujus kelių sprendinius, kurie be jokio teisinio pagrindo naikintų esamus ir galiojančius žemės reformos žemėtvarkos projektų sprendinius.

Atsakovas Vilniaus rajono savivaldybės administracija atsiliepime prašė atmesti pareiškėjų skundą kaip nepagrįstą.

Paaiškino, kad iš skundžiamų raštų turinio matyti, kad Vilniaus rajono savivaldybės teritorijos dalies urbanizuotos zonos (pagal Vilniaus rajono bendrąjį planą „U“ zonos (duomenys neskelbtini) seniūnijose) bendrojo plano konkretizuoti sprendiniai yra parengti. Minėto plano viešieji svarstymai vyko net 4 kartus, t. y. pirmas viešasis svarstymas vyko 2013 m. gruodžio 20 d., antras viešasis svarstymas vyko 2014 m. gruodžio 30 d., trečias viešasis svarstymas vyko 2015 m. vasario 17 d., ketvirtas viešasis svarstymas vyko 2016 m. gegužės 3 d., ir pareiškėjai turėjo pakankamai galimybių susipažinti su bendrojo plano konkretizuotais sprendiniais. Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 14 straipsnio 5 dalyje nustatyta, kad savivaldybės lygmens ir vietovės lygmens bendrieji planai yra privalomi valstybės ir savivaldybių institucijoms ir suteikia teisę joms veikti planuojant lėšas ir rengiant detaliuosius planus. Savivaldybės lygmens ir vietovės lygmens bendrieji planai privalomi visiems suplanuotoje teritorijoje veikiantiems fiziniams ir juridiniams asmenims ar kitoms organizacijoms, jeigu detalieji planai neparengti. To paties straipsnio 6 dalyje nurodoma, kad savivaldybės lygmens ir vietovės lygmens bendrųjų planų uždaviniai yra: suformuoti planavimo lygmenį atitinkančias teritorijos funkcinio ir erdvinio vystymo kryptis; optimizuoti planuojamos teritorijos urbanistinę struktūrą, socialinę ir inžinerinę infrastruktūrą; numatyti racionalaus žemės gelmių išteklių, žemės ūkio naudmenų, miškų, kitų gamtos išteklių išsaugojimo ir naudojimo, gamtinio karkaso ir ekologiškai pagrįstos žemės naudojimo teritorinės struktūros formavimo, gamtos ir nekilnojamojo kultūros paveldo, kraštovaizdžio ir biologinės įvairovės išsaugojimo priemones; detalizuoti atitinkamų aukštesnio lygmens kompleksinio teritorijų planavimo dokumentų sprendinius. Vadovaujantis Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 32 dalimi, savivaldybės bendrojo plano ar savivaldybės dalių bendrųjų planų tvirtinimas yra išimtinė savivaldybės tarybos kompetencija. Skundžiami Vilniaus rajono savivaldybės administracijos sprendimai nesukuria pareiškėjams teisinių pasekmių, nes galutinį sprendimą dėl pritarimo arba nepritarimo konkretizuotiems sprendiniams priims Vilniaus rajono savivaldybės taryba.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2016 m. lapkričio 29 d. nutartimi administracinę bylą Nr. eI-8122-244/2016 pagal pareiškėjų skundą nutraukė.

Teismas išnagrinėjo bylą vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) normomis, galiojusiomis iki 2016 m. liepos 1 d.

Pažymėjo, kad nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl Vilniaus rajono savivaldybės administracijos 2016 m. birželio 3 d. rašto Nr. A33(1)-3846-(25.11) „Dėl Vilniaus rajono savivaldybės teritorijos dalies („U“ zonos) bendrojo plano sprendinių“ ir Vilniaus rajono savivaldybės 2016 m. birželio 3 d. rašto Nr. A33(1)-3848-(25.11) „Dėl Vilniaus rajono savivaldybės teritorijos dalies („U“ zonos) bendrojo plano sprendinių“, teisėtumo ir pagrįstumo ir įpareigojimo atsakovą iš naujo išnagrinėti pareiškėjų pasiūlymus dėl rengiamo bendrojo plano sprendinių.

Iš byloje ginčijamų atsakovo raštų turinio matyti, kad šiuose raštuose nėra nurodytos jokios aplinkybės, susijusios su pareiškėjų taikomomis ekonominėmis sankcijomis, administracinėmis nuobaudomis ir kitomis poveikio priemonėmis. Byloje pirmiausia turi būti vertinama, ar minėti atsakovo raštai gali būti savarankišku ginčo administraciniame teisme dalyku, t. y. ar jie suteikia ar panaikina (pakeičia) kokias nors pareiškėjų teises, nustato pareigas.

Teismas pažymėjo, kad šioje byloje ginčijamame atsakovo 2016 m. birželio 3 d. rašte Nr. A33(1)-3846-(25.11) ir 2016 m. birželio 3 d. rašte Nr. A33(1)-3848-(25.11) iš esmės yra tik pateikta informacija, kad bendrojo plano sprendiniai yra parengti, į pareiškėjų pasiūlymą neatsižvelgė ir kad informaciją apie bendrojo plano rengimą galima rasti atsakovo internetinėje svetainėje.

Taigi atsakovo surašyti raštai neturi jokios teisinio privalomumo galios ir yra informacinio pobūdžio. Tokio pobūdžio raštai, kokie yra nagrinėjami šioje byloje, negali būti savarankišku ginčo administraciniame teisme dalyku. Be to, byloje nustatyta, kad bendrojo plano konkretizuoti sprendiniai yra parengti, tačiau dar nepatvirtinti. Per teismo posėdį atsakovo atstovas paaiškino, kad galutinis sprendimas dėl “U“ zonos bendrojo plano dar nėra priimtas.

Įvertinęs tai, kad pareiškėjų ginčijamais raštais nėra keičiama pareiškėjų teisių ir (ar) pareigų apimtis, t. y. jie pareiškėjams nesukelia teisinių pasekmių, teismas konstatavo, jog šie raštai negali būti ABTĮ prasme skųstinais aktais. Todėl teismas sprendė, jog šiuo atveju nėra administracinio ginčo, kuris gali būti nagrinėjamas pagal ABTĮ nuostatas.

Teismas rėmėsi ABTĮ 103 straipsnio 1 punktu ir pažymėjo, kad pareiškėjų inicijuotas ginčas šioje byloje nėra priskirtas administracinių teismų kompetencijai, t. y. pareiškėjų suformuluoti reikalavimai negali būti skundo dalyku, o tai reiškia, kad byla nutrauktina.

III. Pareiškėjai P. B. ir E. B. padavė atskirąjį skundą, kuriuo prašo Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. lapkričio 29 d. nutartį panaikinti ir perduoti klausimą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Atskirajame skunde nurodo, kad pareiškėjai kreipėsi į teismą dėl pažeistos teisės gauti administracinės procedūros sprendimą, t. y. prašydami įpareigoti Vilniaus rajono savivaldybę atlikti jai paskirtą pareigą. Mano, jog atsakovas Vilniaus rajono savivaldybė neišnagrinėjo pareiškėjų pretenzijų ir siūlymų, o savivaldybės raštai neargumentuoti ir nemotyvuoti. Pareiškėjai nesutinka, kad minėti raštai yra informacinio pobūdžio ir negali sukelti pareiškėjams jokių teisinių pasekmių. Be to, raštuose yra nurodyta jų apskundimo tvarka. Teigia, jog Teritorijų planavimo įstatymo 37 straipsnis aiškiai nereglamentuoja, kaip turi būti nagrinėjami suinteresuotų asmenų pasiūlymai/pretenzijos, gauti teritorijų planavimo dokumento viešo svarstymo su visuomene metu. Todėl mano, jog asmenų teisės dalyvauti teritorijų planavimo procese ir ginčyti planuojamus sprendinius (iki teritorijų planavimo dokumento patvirtinimo) yra neginamos jokių įstatymų.

Atsakovas Vilniaus rajono savivaldybės administracija pateikė atsiliepimą į atskirąjį skundą, kuriuo prašo pareiškėjų atskirąjį skundą atmesti, o pirmosios instancijos teismo nutartį palikti nepakeistą.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Nagrinėjamos bylos dalykas – Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. lapkričio 29 d. nutarties, kuria administracinė byla pagal pareiškėjų skundą nutraukta, teisėtumas ir pagrįstumas.

Pagal bylos aplinkybes nustatyta, kad pareiškėjai P. B. ir E. B. skunde prašė panaikinti Vilniaus rajono savivaldybės administracijos 2016 m. birželio 3 d. raštą Nr. A33(1)-3846-(25.11) ir Vilniaus rajono savivaldybės 2016 m. birželio 3 d. raštą Nr. A33(1)-3848-(25.11), įpareigoti atsakovą iš naujo išnagrinėti pareiškėjų prašymuose išdėstytas aplinkybes ir pasiūlymus dėl rengiamo bendrojo plano sprendinių, numatant kelio suplanavimą plane toje pačioje vietoje, kurioje jis numatytas bendrajame plane.

Pirmosios instancijos teismas 2016 m. lapkričio 29 d. nutartimi administracinę bylą pagal pareiškėjų skundą nutraukė remdamasis ABTĮ (redakcija, galiojanti nuo 2016 m. liepos 1 d.) 103 straipsnio 1 punktu – byla nepriskirtina administracinių teismų kompetencijai, išskyrus atvejus, kai byla teisminga bendrosios kompetencijos teismui. Įvertinęs tai, kad pareiškėjų ginčijamais raštais nėra keičiama pareiškėjų teisių ir (ar) pareigų apimtis, t. y. jie pareiškėjams nesukelia teisinių pasekmių, pirmosios instancijos teismas sprendė, jog šie raštai negali būti ABTĮ prasme skųstinais aktais.

Teisėjų kolegija nesutinka su tokiu vertinimu ir pažymi, kad suinteresuotų asmenų pasiūlymų teikimas ir jų nagrinėjimas teritorijų planavimo procese yra aiškiai reglamentuotas Teritorijų planavimo įstatyme, todėl bendro pobūdžio normos, kuriomis rėmėsi pirmosios instancijos teismas, nagrinėjamu atveju netaikytinos.

Šiuo aspektu pirmiausia pažymėtina, kad Teritorijų planavimo įstatymas nuo 2014 m. sausio 1 d. išdėstytas nauja redakcija, tačiau pirmosios instancijos teismas nesiaiškino, kurios redakcijos Teritorijų planavimo įstatymo normos turi būti taikomos nagrinėjamu atveju. Pagal Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo pakeitimo įstatymo (Žin., 2013, Nr. 76-3824) 3 straipsnio 1 dalį, iki šio įstatymo įsigaliojimo pradėti rengti teritorijų planavimo dokumentai, dėl kurių rengimo kreiptasi planavimo sąlygų, gali būti baigiami rengti, derinami, tikrinami ir tvirtinami pagal iki šio įstatymo įsigaliojimo galiojusį teritorijų planavimo teisinį reguliavimą. Iš bylos aplinkybių, be kita ko, matyti, jog Vilniaus rajono savivaldybės teritorijos dalies urbanizuotos zonos (pagal Vilniaus rajono bendrąjį planą „U“ zonos (duomenys neskelbtini) seniūnijose) bendrojo plano pirmas viešasis svarstymas vyko 2013 m. gruodžio 20 d. Taigi teismas pirmiausia turėjo nustatyti nagrinėjamu atveju taikytiną Teritorijų planavimo įstatymo redakciją.

Pažymėtina ir tai, kad Teritorijų planavimo įstatyme yra aiškia reglamentuota pasiūlymų teikimo ir jų nagrinėjimo tvarka. Iki 2014 m. sausio 1 d. galiojusios redakcijos Teritorijų planavimo įstatyme pasiūlymų teikimą ir jų nagrinėjimą reglamentavo 32 straipsnis, kurio 2 dalyje buvo numatyta, jog pasiūlymus pateikusiems asmenims planavimo organizatorius motyvuotai atsako raštu. Atsakymas gali būti apskųstas valstybinę teritorijų planavimo priežiūrą atliekančiai institucijai per vieną mėnesį nuo jo gavimo dienos. Valstybinę priežiūrą atliekanti institucija per 20 darbo dienų nuo skundo gavimo dienos pateikia motyvuotą atsakymą, kuris įstatymų nustatyta tvarka gali būti apskųstas teismui.

Nuo 2014 m. sausio 1 d. galiojančios redakcijos Teritorijų planavimo įstatyme pasiūlymų teikimą ir jų nagrinėjimą reglamentuoja 37 straipsnis, kurio 2 dalyje numatyta, kad pasiūlymus pateikusiems asmenims planavimo organizatorius motyvuotai atsako raštu arba Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo dokumentų rengimo ir teritorijų planavimo proceso valstybinės priežiūros informacinėje sistemoje, jeigu pasiūlymai buvo pateikti šioje sistemoje. Planavimo organizatoriaus atsakymas per 10 darbo dienų gali būti apskųstas atitinkamai teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą atliekančiai institucijai. Planavimo organizatoriams atsakyme nurodoma, kad planavimo organizatorius pritaria visuomenės pasiūlymams arba atmeta pasiūlymus, išsamiai nurodydamas pasiūlymų nepriimtinumą (nepagrįstumą).

Taigi matyti, jog tiek iki 2014 m. sausio 1 d. galiojusios, tiek vėlesnės redakcijos Teritorijų planavimo įstatymas numatė galimybę apskųsti planavimo organizatoriaus atsakymą ir privalomą išankstinio ginčų nagrinėjimo ne per teismą tvarką ginčams dėl planavimo organizatoriaus atsakymo pasiūlymus pateikusiems asmenims apskundimo. Toks planavimo organizatoriaus atsakymas gali būti skundžiamas atitinkamai teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą atliekančiai institucijai. Tuo tarpu nagrinėjamoje byloje pareiškėjai skundė Vilniaus rajono savivaldybės administracijos 2016 m. birželio 3 d. raštą Nr. A33(1)-3846-(25.11) „Dėl Vilniaus rajono savivaldybės teritorijos dalies („U“ zonos) bendrojo plano sprendinių“ ir Vilniaus rajono savivaldybės 2016 m. birželio 3 d. raštą Nr. A33(1)-3848-(25.11) „Dėl Vilniaus rajono savivaldybės teritorijos dalies („U“ zonos) bendrojo plano sprendinių“, t. y. planavimo organizatoriaus atsakymus dėl pareiškėjų pateiktų pasiūlymų. Todėl pirmosios instancijos teismas nepagrįstai sprendė, jog Vilniaus rajono savivaldybės raštai negali būti ginčo administraciniame teisme objektu. Tačiau teismas, įvertinęs aptartas aplinkybes, turėjo išsiaiškinti, ar pareiškėjai yra pasinaudoję privaloma išankstinio tokių ginčų nagrinėjimo ne per teismą tvarka.

Apibendrindama nustatytas bylos faktines bei teisines aplinkybes, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas šiuo atveju netinkamai įvertino visas teisiškai svarbias aplinkybes, netinkamai pritaikė ABTĮ 103 straipsnio 1 punktą, todėl priėmė nepagrįstą nutartį. Dėl to pirmosios instancijos teismo nutartis, kuria byla pagal pareiškėjų skundą nutraukta, naikinama, o byla perduodama pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 4 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Pareiškėjų P. B. (P. B.) ir E. B. (E. B.) atskirąjį skundą tenkinti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. lapkričio 29 d. nutartį panaikinti ir bylą perduoti pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Ričardas Piličiauskas

Veslava Ruskan

Arūnas Sutkevičius