2020-12-02 Nr. AB-22715-3-61-3-03405-2020-9 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eAS-776-502/2020

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-03405-2020-9

Procesinio sprendimo kategorija 43.5.1.1

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

2020 m. gruodžio 2 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Artūro Drigoto (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas), Dalios Višinskienės ir Virginijos Volskienės,

teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjų uždarosios akcinės bendrovės „Avantus“ ir A. K. (A. K.) atskirąjį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. spalio 23 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjų uždarosios akcinės bendrovės „Avantus“ ir A. K. (A. K.) skundą atsakovui Lietuvos auditorių rūmams dėl sprendimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjai uždaroji akcinė bendrovė „Avantus“ (toliau – ir Audito įmonė) ir A. K. (toliau – ir Auditorius), (toliau kartu – ir pareiškėjai) kreipėsi į teismą su skundu, prašydami: panaikinti 2020 m. rugsėjo 17 d. vykusiame Lietuvos auditorių rūmų (toliau – ir LAR) prezidiumo posėdyje priimtą nutarimą „teikti Audito, apskaitos, turto vertinimo ir nemokumo valdymo tarnybai prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos siūlymą atlikti audito įmonės (duomenys neskelbtini) ir joje dirbančio auditoriaus (duomenys neskelbtini) finansinių ataskaitų audito kokybės tyrimą“ (2020 m. rugsėjo 25 d. LAR prezidiumo posėdžio Nr. 9 protokolo 9.1.1 punktas) ir įpareigoti Lietuvos auditorių rūmus atlikti Audito įmonės ir Auditoriaus finansinių ataskaitų audito kokybės peržiūrą iš naujo, laikantis Finansinių ataskaitų audito kokybės peržiūros atlikimo tvarkos aprašo, patvirtinto Audito, ataskaitos, turto vertinimo ir nemokumo valdymo tarnybos prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos direktoriaus 2017 m. balandžio 21 d. įsakymu Nr. V3-1 (toliau – ir Aprašas), nustatytos tvarkos; priteisti bylinėjimosi išlaidas.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2020 m. spalio 23 d. nutartimi atsisakė priimti pareiškėjų skundą kaip nenagrinėtiną administracinių teismų Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) nustatyta tvarka.

Teismas konstatavo, kad pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo formuojamą praktiką, administraciniai aktai, dėl kurių galima pateikti skundą, pagal ABTĮ 5 straipsnio 3 dalies 1 punktą ir 23 straipsnio 1 dalį yra visi viešojo administravimo subjektų priimti aktai, nepaisant tų aktų formos, taip pat veiksmai (neveikimas), sukeliantys ar galintys sukelti asmeniui teisines pasekmes.

Teismas nurodė, kad įprastai nuomonės, siūlymai, rekomendacijos, patarimai, nepaisant jų objektyvizavimo formos, laikytini tarpinio pobūdžio administracinės procedūros dokumentais ir negali sudaryti atskiro ir savarankiško administracinės bylos nagrinėjimo dalyko. Kiekviena institucija priimta tiek teisines pasekmes sukeliančius , tiek ir nesukeliančius administracinius aktus.

Teismas konstatavo, kad nagrinėtinu atveju pareiškėjas skundžia 2020 m. rugsėjo 17 d. vykusiame Lietuvos auditorių rūmų prezidiumo posėdyje priimtą nutarimą teikti Audito, apskaitos, turto vertinimo ir nemokumo valdymo tarnybai prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos siūlymą atlikti Audito įmonės (duomenys neskelbtini) ir joje dirbančio Auditoriaus (duomenys neskelbtini) finansinių ataskaitų audito kokybės tyrimą (2020 m. rugsėjo 25 d. LAR prezidiumo posėdžio Nr. 9 protokolo 9.1.1 punktas).

Pažymėjo, kad Lietuvos Respublikos finansinių ataskaitų audito įstatymo 44 straipsnio 4 dalyje nustatyta, kad Auditorių rūmai nagrinėja finansinių ataskaitų audito kokybės peržiūrų ataskaitas ir prireikus siūlo Lietuvos Respublikos Vyriausybės įgaliotai atlikti auditorių ir audito įmonių viešąją priežiūrą įstaigai (Audito, apskaitos, turto vertinimo ir nemokumo valdymo tarnybai prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos) (toliau – ir Tarnyba, Įstaiga) skirti auditoriui ar audito įmonei šio įstatymo 56 straipsnio 3 dalyje nustatytą (nustatytus) nurodymą (nurodymus) ir (arba) 56 straipsnio 4 dalyje nustatytą (nustatytas) poveikio priemonę (priemones) arba siūlo atlikti finansinių ataskaitų audito kokybės tyrimą. Iš Finansinių ataskaitų audito įstatymo 48 straipsnio matyti, kad būtent Įstaiga sprendžia dėl finansinių ataskaitų audito kokybės tyrimo pradėjimo ir tai įformina sprendimu.

Teismas iš minėto teisinio reglamentavimo sprendė, kad Lietuvos auditorių rūmų prezidiumo posėdyje nebuvo priimtas sprendimas dėl konkrečių sankcijų ar poveikio priemonių taikymo Audito įmonei ar joje dirbančiam Auditoriui, tik išdėstytas siūlymas Lietuvos Respublikos Vyriausybės įgaliotai atlikti auditorių ir audito įmonių viešąją priežiūrą įstaigai (Tarnybai) atlikti audito įmonės (duomenys neskelbtini) ir joje dirbančio auditoriaus (duomenys neskelbtini) finansinių ataskaitų audito kokybės tyrimą. Kadangi Lietuvos auditorių rūmų siūlymas yra tarpinis (aptarnaujantis) dokumentas, sudarantis prielaidas tik galimai pradėti finansinių ataskaitų audito kokybės tyrimą ir šios procedūros užbaigimui priimti atitinkamą galutinį sprendimą, teismas sprendė, kad nėra pagrindo skundžiamą nutarimą dėl siūlymo laikyti individualiu administraciniu aktu, skundžiamu ABTĮ tvarka.

III. Pareiškėjai pateikė atskirąjį skundą, kuriame prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. spalio 23 d. nutartį, kuria atsisakyta priimti pareiškėjų skundą.

Pareiškėjai nurodo, kad vadovaujantis Finansinių ataskaitų audito įstatymo 2 straipsnio 1 punkto ir Aprašo 1 punkto nuostatomis, pareiškėjai buvo įtraukti į 2019 m. auditorių ir audito įmonių atlikto audito kokybės peržiūrų planą.

Pareiškėjai nurodo, kad 2020 m. rugpjūčio 27 d. vykusiame Lietuvos auditorių rūmų kokybės kontrolės komiteto (toliau ir Komitetas) posėdyje buvo pritarta auditorės kontrolierės V. S. (toliau – ir Kontrolierė) atliktai Audito įmonės ir Auditoriaus audito kokybės peržiūrai ir 2020 m. balandžio 20 d. Kontrolierės surašytai „Audito įmonės ir auditoriaus peržiūros ataskaitai“ (toliau – ir Ataskaita), o 2020 m. rugsėjo 17 d. vykusiame Lietuvos auditorių rūmų prezidiumo posėdyje nutarta patvirtinti Komiteto nutarimą.

Pareiškėjai nurodo, kad Aprašas aiškiai reglamentuoja peržiūrų tvarką ir privalomas jos atlikimui procedūras, stadijas, ir kt. Peržiūra turi būti vykdoma nuosekliai, pereinant nuo vieno peržiūros etapo prie kito. Pažymi, kad 2020 m. balandžio 20 d. Ataskaita, kurią Komitetui pateikė Kontrolierė, buvo parengta nesilaikant minėtos Aprašė įtvirtintos privalomos peržiūros atlikimo tvarkos: Kontrolierė, neaptarė peržiūros metu nustatytų trūkumų su Audito įmonės vadovu ir Auditoriumi, nepateikė pasiūlymų ir rekomendacijų, taip ignoruojant vieną iš privalomų šio proceso stadijos etapų, numatytų Aprašo 16 ir 17 punktuose, todėl yra neteisėta, o šios galimai neteisėtos Ataskaitos pagrindu buvo priimtas skundžiamas LAR prezidiumo nutarimas.

Pareiškėjai nurodo, kad priešingai negu tvirtina teismas skundžiamoje nutartyje, prezidiumo nutarimas pažeidžia pareiškėjų teises ir sukelia pareiškėjams teisines pasekmes ir šis sprendimas gali būti traktuojamas kaip ginčo nagrinėtino administraciniame teisme objektas, nes tai individualaus administracinio akto požymius atitinkantis sprendimas: jame išreikštas teisės normų taikymo rezultatas pareiškėjų atžvilgiu; jis turi įtakos šių subjektų teisiniam statusui; jis yra vienkartinio taikymo ir privalomas pareiškėjams. Nurodo, kad „Audito įmonės ir auditoriaus peržiūros ataskaita“ buvo priimta pažeidžiant procedūras, o jos pagrindu Lietuvos auditorių rūmų prezidiumas patvirtino Komiteto nutarimą, leidžiantį teikti Tarnybai siūlymą atlikti Audito įmonės ir joje dirbančio Auditoriaus finansinių ataskaitų audito kokybės tyrimą, kas gali būti traktuojama kaip poveikio priemonė, taikoma pareiškėjams ir turinti įtakos pareiškėjų teisiniam statusui, kadangi skundžiamu nutarimu pradedamos administracinės procedūros, kurių pagrindu jiems atsiranda pareigos teikti minėtai Tarnybai paaiškinimus, prieštaravimus ir kt.

Nurodo, kad teisė naudotis teisminiais gynybos būdais grindžiama konstituciniu teisminės gynybos principu, įtvirtintu Lietuvos Respublikos Konstitucijos 30 straipsnio 1 dalyje, o administraciniai teismai vertina viešojo administravimo subjektų veiksmo (neveikimo) ar priimto administracinio akto teisėtumą.

Pareiškėjai teigia skunde pirmosios instancijos teismui akcentavę Kontrolierės padarytus procedūrinius pažeidimus atliekant peržiūrą, apie tai buvo informuoti ir Komitetas bei Lietuvos auditorių rūmų prezidiumas, bet į tai nebuvo reaguota. Pažymi, kad Ataskaitoje nurodyti trūkumai yra neesminiai, techninio pobūdžio ir jie galėjo būti pašalinti dar iki galutinės Ataskaitos parengimo. Nurodo, kad skundžiamas nutarimas prieštarauja pagrindiniams Lietuvos auditorių rūmų statute įtvirtintiems tikslams ir uždaviniams: gerinti finansinių ataskaitų audito, kitų užtikrinimo ir susijusių paslaugų kokybę; gerinti buhalterinės apskaitos tvarkymo ir finansinių ataskaitų sudarymo paslaugų kokybę.

Pareiškėjai apeliacinės instancijos teismui pateikė papildomus paaiškinimus, kuriuose nurodė, kad realizuodami skundžiamoje nutartyje nurodytą teisę pateikti savo poziciją Audito, apskaitos, turto vertinimo ir nemokumo valdymo tarnybai dėl tyrimo pradėjimo, 2020 m. lapkričio 3 d. raštu kreipėsi į Tarnybą dėl 2020 m. rugsėjo 17 d. LAR nutarimo. 2020 m. lapkričio 6 d. raštu Nr. (7.10) D2- „Dėl gauto pareiškimo“ Tarnyba atsakė pareiškėjams, jog Finansinių ataskaitų audito įstatymo 76 str. 2 d. LAR prezidiumo nutarimo apskundimas Tarnybai nėra numatytas. Pareiškėjai nurodo, kad Tarnybai atsisakius nagrinėti pareiškėjų 2020 m. lapkričio 3 d. pareiškimą dėl 2020 m. rugsėjo 17 d. Lietuvos auditorių rūmų prezidiumo nutarimo ir pirmosios instancijos teismui nepriėmus skundo dėl to paties nutarimo, iš esmės yra paneigiama pareiškėjų Konstitucijos ginama teisė į nepriklausomą ir nešališką teismą.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Nagrinėjamos bylos dalykas – Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. spalio 23 d. nutarties, kuria atsisakyta priimti pareiškėjų skundą vadovaujantis ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punktu, pagrįstumas ir teisėtumas.

Vilniaus apygardos administracinis teismas skundžiamoje nutartyje konstatavo, kad pareiškėjų skundžiamas Lietuvos auditorių prezidiumo posėdyje priimtas nutarimas yra tarpinis dokumentas, nesukeliantis pareiškėjams teisinių pasekmių.

Pareiškėjai atskirajame skunde nurodo, kad ginčijamas nutarimas buvo priimtas Ataskaitos pagrindu, kurią priimant buvo nesilaikoma nustatytų procedūrų, ir šiuo nutarimu, kaip individualiu administraciniu aktu pareiškėjams sukeliamos pasekmės: dalyvauti tolimesniame tyrime, teikti dokumentus ir kt.

Iš Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo formuojamos praktikos matyti, kad administraciniai aktai, dėl kurių galima pateikti skundą, pagal ABTĮ 5 straipsnio 3 dalies 1 punktą ir 23 straipsnio 1 dalį yra visi viešojo administravimo subjektų priimti aktai, nepaisant tų aktų formos, taip pat veiksmai (neveikimas), sukeliantys asmeniui teisines pasekmes, t. y. darantys įtaką asmenų teisėms ar įstatymų saugomiems interesams (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. rugsėjo 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS525-540/2008; 2009 m. liepos 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-391/2009).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą yra pažymėjęs, kad vientisos (vienos) administracinės procedūros metu, prieš priimant galutinį sprendimą, gali būti ir dažnai yra surašomas ne vienas viešojo administravimo institucijos dokumentas (pvz., tarnybinis pranešimas, paklausimas, siuntimas, teikimas, tarnybinė išvada ar kt.). Šie dokumentai paprastai atlieka tik pagalbinį, tarpinį ar aptarnaujantį vaidmenį viešojo administravimo procedūroje ir jais dažniausiai nėra įforminami baigiamieji (galutiniai) kompetentingų (įgaliotų) asmenų (pareigūnų) sprendimai tuo klausimu, dėl kurio buvo pradėta administracinė procedūra. Jais gali būti sprendžiami įvairūs procedūriniai klausimai, tiesiogiai nesusiję su asmens teisių ar pareigų atsiradimu, pasikeitimu ar išnykimu (pasibaigimu). Dėl šios priežasties šie dokumentai dažnai (tačiau jokiu būdu ne visada) suinteresuotiems asmenims jokių materialinių teisinių pasekmių nesukelia (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. birželio 20 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A261-69/2011, Administracinė jurisprudencija Nr. 21, 2011 m.).

Iš byloje pateiktų dokumentų nustatyta, kad 2019 – 2020 m. buvo atliekama Audito įmonės ir Auditoriaus finansinių ataskaitų audito kokybės peržiūra, kurios rezultatai pateikti 2020 m. balandžio 20 d. audito Ataskaitoje. Ataskaitoje be kita ko buvo fiksuoti Audito įmonės ir Auditoriaus padaryti teisės aktų pažeidimai. Peržiūros rezultatai buvo svarstomi LAR Kontrolės komiteto 2020 m. rugpjūčio 27 d. posėdyje (2020 m. rugsėjo 1 d. posėdžio Nr. 11 protokolo 11.1.1 punktas), kuriame buvo konstatuota, kad Audito įmonės ir joje dirbančio Auditoriaus finansinių ataskaitų audito kokybės peržiūros metu nustatyti reikšmingi finansinių ataskaitų audito trūkumai, bei buvo nuspręsta teikti Audito, apskaitos, turto vertinimo ir nemokumo valdymo tarnybai prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos siūlymą atlikti audito įmonės (duomenys neskelbtini) ir joje dirbančio auditoriaus (duomenys neskelbtini) finansinių ataskaitų audito kokybės tyrimą (11.1.2 punktas).

Šio komiteto 2020 m. rugpjūčio 27 d. posėdyje priimtas nutarimas teikti Įstaigai siūlymą atlikti Audito įmonės ir joje dirbančio Auditoriaus finansinių ataskaitų audito kokybės tyrimą, buvo patvirtintas 2020 m. rugsėjo 17 d. vykusiame LAR prezidiumo posėdyje priimtu nutarimu (2020 m. rugsėjo 25 d. LAR prezidiumo posėdžio Nr. 9 protokolo 9.1.1 punktas), kurį ir ginčija pareiškėjai.

Lietuvos Respublikos finansinių ataskaitų audito įstatymo 44 straipsnio 4 dalyje nustatyta, kad Auditorių rūmai nagrinėja finansinių ataskaitų audito kokybės peržiūrų ataskaitas ir prireikus siūlo Įstaigai skirti auditoriui ar audito įmonei šio įstatymo 56 straipsnio 3 dalyje nustatytą (nustatytus) nurodymą (nurodymus) ir (arba) 56 straipsnio 4 dalyje nustatytą (nustatytas) poveikio priemonę (priemones) arba siūlo atlikti finansinių ataskaitų audito kokybės tyrimą. Finansinių ataskaitų audito įstatymo 44 straipsnio 5 dalyje nustatyta, kad Įstaiga, gavusi finansinių ataskaitų audito kokybės peržiūros rezultatus – finansinių ataskaitų audito kokybės peržiūros ataskaitą ir visą su peržiūra susijusią informaciją, juos įvertina ir: 1) pritaria Auditorių rūmų siūlymui skirti nurodymą (nurodymus) ir (arba) poveikio priemonę (priemones) ir jį (juos) ir (arba) ją (jas) skiria; 2) nepritaria Auditorių rūmų siūlymui ir skiria kitą nurodymą (nurodymus) ir (arba) poveikio priemonę (priemones); 3) nepritaria finansinių ataskaitų audito kokybės peržiūros rezultatams ir paveda kontrolieriui atlikti papildomą finansinių ataskaitų audito kokybės peržiūrą ar kitam kontrolieriui pakartotinai atlikti finansinių ataskaitų audito kokybės peržiūrą arba priima sprendimą atlikti finansinių ataskaitų audito kokybės tyrimą; 4) pritaria Auditorių rūmų siūlymui atlikti finansinių ataskaitų audito kokybės tyrimą. Iš Finansinių ataskaitų audito įstatymo 48 straipsnio matyti, kad būtent Įstaiga sprendžia dėl finansinių ataskaitų audito kokybės tyrimo pradėjimo ir tai įformina sprendimu. Nurodymai ir poveikio priemonės audito įmonėms ir juose dirbantiems auditoriams yra nurodytos šio įstatymo 56 straipsnyje.

Pirmosios instancijos teismas, atsižvelgdamas į minėtą teisinį reglamentavimą, sprendė, kad LAR, nagrinėdamas finansinių ataskaitų audito kokybės peržiūrų ataskaitas, kuriose yra konstatuoti galimi finansinių ataskaitų audito trūkumai, nepriima galutinio sprendimo dėl Finansinių ataskaitų audito įstatyme nustatytų nurodymų ir poveikio priemonių taikymo Audito įmonėms ir auditoriams, taip pat nepriima galutinio sprendimo atlikti finansinių ataskaitų audito kokybės tyrimą, bet teikia siūlymus Įstaigai, kuri, vadovaujantis Finansinių ataskaitų audito įstatymo 44 straipsnio 5 dalies nuostatomis, turi teisę pritarti arba nepritarti LAR siūlymams, tai įformindama sprendimu. Kaip teisingai sprendė pirmosios instancijos teismas, LAR siūlymas yra tik tarpinis procedūrinis dokumentas, sudarantis prielaidas tik galimai pradėti finansinių ataskaitų audito kokybės tyrimą ir šios procedūros užbaigimui priimti atitinkamą galutinį sprendimą.

Įvertinusi nustatytas aplinkybes ir aptartą reguliavimą, apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija sutinka su pirmosios instancijos teismo išvada, kad skundžiamas LAR prezidiumo nutarimas yra tik tarpinis procedūrinis dokumentas, kuriuo buvo nuspręsta siūlyti Įstaigai atlikti Audito įmonės ir joje dirbančio Auditoriaus finansinių ataskaitų audito kokybės tyrimą. Be to, jis nesukuria savarankiškų tęsinių pasekmių ir yra rekomendacinio pobūdžio. Atsižvelgiant į Finansinių ataskaitų audito įstatymo 47, 49 straipsnių nuostatas, pasekmės gali kilti tik procedūrinio (teikti paaiškinimus, dokumentus), bet ne materialinio pobūdžio. Pažymėtina, kad su tuo sutinka ir pareiškėjai, atskirajame skunde teigdami, kad skundžiamo Nutarimo pagrindu pareiškėjai tampa pradėtos prieš juos administracinės procedūros subjektais, kurioje jiems atsiranda teisės ir pareigos teikti Tarnybai savo paaiškinimus, prieštaravimus ir kt. Pažymėtina, kad pareiškėjai, atskirajame skunde teigdami, kad LAR prezidiumo nutarime išreikštas teisės normų taikymo rezultatas turi įtakos pareiškėjų teisiniam statusui, nenurodė jokių tai patvirtinančių aplinkybių.

Atkreiptinas dėmesys, kad pareiškėjai, nesutikimą su Nutarimu iš esmės grįsdami tuo, kad jis buvo priimtas Ataskaitos, kuri, pareiškėjų teigimu, buvo parengta nesilaikant nustatytų procedūrų, pagrindu, ir todėl yra neteisėta, pačios Ataskaitos neginčija. Atsižvelgiant į tai, sutiktina su pirmosios instancijos teismo nuomone, kad pareiškėjai savo poziciją dėl Ataskaitos parengimo procedūrų bei dėl Nutarimo galės pareikšti ginčydami galutinį Įstaigos priimtą sprendimą pareiškėjų atžvilgiu.

Apibendrindamas išdėstytus motyvus, apeliacinės instancijos teismas konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas, spręsdamas pareiškėjų skundo priėmimo klausimą, tinkamai vertino faktines bylos aplinkybes, aiškino ir taikė proceso teisės normas. Pareiškėjų atskirojo skundo argumentai nesudaro pagrindo panaikinti pirmosios instancijos teismo nutartį. Dėl išdėstytų priežasčių pareiškėjo atskirasis skundas atmetamas, o skundžiama pirmosios instancijos teismo 2020 m. spalio 23 d. nutartis paliekama nepakeista.

Teisėjų kolegija, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu,

nutaria:

Pareiškėjų uždarosios akcinės bendrovės „Avantus“ ir A. K. (A. K.) atskirąjį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. spalio 23 d. nutartį palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Artūras Drigotas

Dalia Višinskienė

Virginija Volskienė