2019-12-11 Nr. AB-23457-3-61-3-00667-2018-3 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr. eA-2213-756/2019

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-00667-2018-3

Procesinio sprendimo kategorija 41

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2019 m. gruodžio 11 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko, Vaidos Urmonaitės-Maculevičienės (pranešėja) ir Skirgailės Žalimienės (kolegijos pirmininkė),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjo Ryanair DAC apeliacinį skundą Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. gegužės 24 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Ryanair DAC skundą atsakovui Policijos departamentui prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos dėl nutarimo panaikinimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. 1. Pareiškėjas Ryanair DAC kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą su skundu, prašydamas: 1) panaikinti Policijos departamento prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos (toliau – ir Policijos departamentas) Pajėgų valdymo valdybos 2018 m. sausio 23 d. nutarimą byloje Nr. IN/8862/88/LT/17 (toliau – ir ginčijamas nutarimas, Nutarimas); 2) netenkinus pirmojo prašymo, sumažinti byloje paskirtą baudą iki minimalios Lietuvos Respublikos transporto veiklos pagrindų įstatyme (toliau – ir Įstatymas) numatytos baudos; 3) priteisti bylinėjimosi išlaidas.

2. Pareiškėjas skunde nurodė:

2.1. Bilietų užsakymo ir išvykimo kontrolės, keleivių skrydžio duomenų teikimo tvarką reglamentuoja Lietuvos Respublikos transporto veiklos pagrindų įstatymas, kuriuo įgyvendinama 2004 m. balandžio 29 d. Tarybos direktyva 2004/82/EB dėl vežėjų įpareigojimo perduoti keleivių duomenis (toliau – ir Direktyva 2004/82/EB). Direktyvos neturi tiesioginio veikimo valstybėse narėse, jų sukeliamos teisinės pasekmės nacionalinėje teisėje atsiranda tik tada, kai valstybė narė tinkamai įvykdo perkėlimo pareigą. Direktyva 2004/82/EB į nacionalinę teisę perkelta netinkamai. Direktyvoje 2004/82/EB yra numatyta vežėjo pareiga nustatyta tvarka ir terminais pateikti šioje direktyvoje apibrėžtus keleivių duomenis. Įstatyme, įgyvendinančiame Direktyvą 2004/82/EB, nustatoma pareiga pateikti duomenis yra nepagrįstai išplečiama, vežėjas įpareigojamas pateikti ne tik Direktyvoje 2004/82/EB nurodytą informaciją, tačiau ir Europos Parlamento ir Tarybos direktyvoje 2016/681 dėl keleivio duomenų įrašo (toliau – ir Direktyva 2016/681) nurodytus duomenis. Reikalavimas dėl duomenų pateikimo yra perteklinis, prieštaraujantis Direktyvai 2004/82/EB, kurioje numatyta daug mažesnė keleivių duomenų apimtis.

2.2. Europos Komisijos 29 straipsnio duomenų apsaugos darbo grupė nuomonėje Nr. 9/2006 (toliau – ir Nuomonė) rekomendavo valstybėms narėms įgyvendinant Direktyvą 2004/82/EB laikytis tikslo ribojimo principo, apsiriboti tik šios direktyvos 2 straipsnyje išvardintais duomenimis, tačiau Lietuvoje šia Nuomone (gairėmis) nebuvo vadovautasi. Nuomonėje pažymima, kad valstybės narės, reikalaudamos gauti visą keleivio duomenų įraše (angl. k. passenger name records) (toliau – ir PNR) arba oro vežėjų išvykimo kontroliniuose sąrašuose apie keleivį esančią informaciją, pažeistų 1995 m. spalio 24 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 95/46/EB dėl asmenų apsaugos tvarkant asmens duomenis ir dėl laisvo tokių duomenų judėjimo (toliau – ir Direktyva Nr. 95/46/EB), nes abiejų tipų dokumentuose pateikiama daug daugiau duomenų, nei nurodyta gairėse bei kituose atitinkamuose tarptautiniuose standartuose, be to PNR duomenys nebūtini vykdant pasienio kontrolę. Reikalavimas teikti daugiau duomenų nei numatyta Direktyvoje 2004/82/EB, t. y. reikalavimas remiantis ja pateikti PNR duomenis, prieštarauja tiek Direktyvai 2004/82/EB, tiek Direktyvai 95/46/EB, tiek Nuomonei, todėl Nutarimas yra naikintinas.

2.3. Įstatymu nustatyta skrydžio duomenų saugojimo trukmė taip pat neatitinka Direktyvos 2004/82/EB nuostatų – Įstatymu numatytas daug ilgesnis duomenų saugojimo terminas. Direktyvos 2004/82/EB 6 straipsnyje nustatyta, kad valstybės narės imasi būtinų priemonių įpareigoti vežėjus panaikinti šios direktyvos tikslais jų surinktus ir perduotus pasienio institucijoms duomenis per 24 valandas po transporto priemonės atvykimo pagal 3 straipsnio 1 dalį. Tuo tarpu Įstatymo 191 straipsnio 6 dalyje nustatyta, kad šio Įstatymo 1 priede nurodyti duomenys tvarkomi teisės aktų nustatyta tvarka įsteigtoje informacinėje sistemoje ir saugomi 5 metus. Be to, nurodyti duomenys po 6 mėn. nuo jų įrašymo į informacinę sistemą yra nuasmeninami ir užmaskuojami.

2.4. Atsakovas netinkamai įvykdė pareigą įteikti pareiškėjui procesinius dokumentus. Įstatymo 23 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad tinkamu pranešimu apie bylos nagrinėjimo vietą ir laiką laikomas pranešimas, išsiųstas registruotu paštu Juridinių asmenų registre nurodytu proceso šalies buveinės adresu, išskyrus atvejus, kai proceso šalis nurodo kitą korespondencijos įteikimo adresą. Ryanair DC yra didelė, daugiau nei 14 000 darbuotojų turinti bendrovė, todėl pareiškėjo atstovė A. M. P. prašė visus dokumentus, susijusius su PNR duomenų teikimu, siųsti jos nurodytu skyriaus, atsakingo už skrydžių informaciją, adresu, tačiau protokolai su nurodytomis nagrinėjimų datomis ir kita informacija vis tiek buvo išsiųsti pareiškėjo oficialios buveinės adresu, todėl, priešingai negu teigiama Nutarime, pareiškėjui nebuvo suteikta pakankamai laiko susipažinti su bylos medžiaga ir pateikti paaiškinimus bei užtikrinti atstovavimą.

2.5. Pareiškėjui nebuvo suteikta galimybė pasiruošti teikti duomenis, jis nebuvo informuotas apie privalomumą teikti keleivių, atvyksiančių iš ne Europos Sąjungos (toliau – ir ES) valstybių, duomenis pagal Direktyvą 2004/82/EB, jam nebuvo suteikta pakankamai laiko duomenų bazėms pritaikyti ir atlikti kitus veiksmus, kad būtų užtikrintas saugus duomenų pateikimas. Prieš paskirdamas baudą atsakovas turėjo suteikti pareiškėjui visą informaciją apie renkamus duomenis, suteikti laiko pritaikyti technines priemones duomenims pateikti.

2.6. Paskirta 4 200 Eur bauda yra per didelė. Pareiškėjas bendradarbiavo su Policijos departamentu, padėjo išaiškinti galimą pažeidimą, pasitelkė atstovus bylos nagrinėjimui. Šie veiksmai laikytini vežėjo pagalba atliekant tyrimą, todėl atsakovas turėjo juos vertinti kaip atsakomybę lengvinančią aplinkybę ir mažinti paskirtos baudos dydį.

3. Atsakovas atsiliepime prašė pareiškėjo skundą atmesti kaip nepagrįstą, atsiliepime nurodė:

3.1. Nutarimas priimtas vykdant Įstatymą, kuris įgyvendina ne tik pareiškėjo nurodytą Direktyvą 2004/82/EB. Įstatymu įgyvendinamos 4 ES direktyvos, kurios yra tarpusavyje susijusios ir skirtos vežėjų veiklai reguliuoti. Pareiškėjas, vertindamas Įstatymo 1 priede nustatytus reikalavimus, nepagrįstai remiasi tik Direktyvos 2004/82/EB nuostatomis ir nevertina kitomis direktyvomis nustatytų įpareigojimų. Tiek Direktyva 2004/82/EB, tiek Direktyva 2016/681, kurios yra įgyvendinamos Įstatymu, nustato vežėjams pareigą teikti tuos pačius keleivių duomenis, kurie yra vadinami API duomenimis, ir kurie vežėjų yra saugomi ir tvarkomi tose pačiose keleivių išvykimo kontrolės sistemose. Tačiau Direktyva 2016/681 be API duomenų numato pareigą teikti papildomai dar daugiau duomenų kategorijų. Atsižvelgiant į tai, įstatymų leidėjas pagrįstai nusprendė, kad abi šios direktyvos yra perkeliamos tuo pačiu Įstatymu ir šie duomenys tvarkomi vienoje Keleivių duomenų įrašų informacinėje sistemoje. Pareiškėjo siekis nuginčyti nacionalinį reguliavimą remiantis Direktyva 2004/82/EB ir neatsižvelgiant į vėlesnes ES direktyvas, nevertinant Įstatymo bei kitų poįstatyminių teisės aktų nuostatų sistemiškai yra nepagrįstas ir atmestinas.

3.2. Pagal nagrinėjamu atveju aktualią Įstatymo redakciją (galiojusi iki 2017 m. gruodžio 31 d.) vežėjas buvo įpareigojamas pateikti santykinai mažos apimties duomenis, kurių didžioji dalis turėjo būti teikiama ir pagal Direktyvos 2004/82/EB nuostatas. Pareiškėjas nepateikė apskritai jokių duomenų, t. y. nepateikė nei pagal Direktyvą 2004/82/EB, nei pagal Direktyvą 2016/681, nei pagal Įstatymą reikalaujamų duomenų.

3.3. Pareiškėjas nepagrįstai nurodo, kad pagal Direktyvą 2004/82/EB informacijos saugojimo terminai yra reglamentuoti įsakmiai. Direktyva 2004/82/EB suteikė valstybėms narėms diskreciją nuspręsti dėl duomenų saugojimo terminų ir tai yra nurodyta jos 6 straipsnyje, tačiau pareiškėjas necituoja direktyvos nuostatų visa apimtimi, selektyviai pateikdamas tik dalį normų, kurios, jo teigimu, yra pakankamai įsakmios.

3.4. Procesiniai dokumentai pareiškėjui įteikti tinkamai. Pranešimas dėl bylos nagrinėjimo registruotu paštu išsiųstas 2017 m. gruodžio 12 d. pareiškėjo buveinės adresu. Įstatymo pažeidimo protokolo ir pranešimo dėl bylos nagrinėjimo kopijos taip pat išsiųstos elektroniniu paštu pareiškėjo įgaliotam asmeniui, klientų aptarnavimo centrui ir kitiems pareiškėjo atstovams. Siekdamas efektyvesnio proceso atsakovas iš karto pateikė dokumentų vertimą į anglų kalbą. Taigi Policijos departamentas elgėsi apdairiai, atsakingai ir rūpestingai. Pareiškėjo skunde nurodomas kitas adresas, kuriuo jis norėtų gauti korespondenciją dėl keleivių duomenų teikimo, iki 2017 m. gruodžio 12 d. pranešimo dėl bylos nagrinėjimo nebuvo pateiktas nei Įstatymo 23 straipsnio 3 dalyje numatyta rašytine forma, nei kitokiu būdu.

3.5. Pareiškėjas nepagrįstai nurodo, kad jo atžvilgiu taikytina Įstatymo 26 straipsnio 2 dalies 1 punkte nustatyta atsakomybę lengvinanti aplinkybė. Atsakomybę lengvinančia aplinkybe galėtų būti aktyvūs vežėjo veiksmai ir aktyvi pagalba atliekant pažeidimo tyrimą. Jokių aktyvių pareiškėjo veiksmų, kuriais būtų siekiama padėti pažeidimo tyrimui, nenustatyta, priešingai, pareiškėjas trukdė tyrimui ir procesui, teigdamas, kad negavo oficialių įspėjimų dėl atsakomybės taikymo ir procesinių dokumentų. Atstovo pasitelkimas bylos nagrinėjimui taip pat nelaikytinas pagalba tyrimui, kadangi atstovas nesiėmė jokių veiksmų ir nesuteikė jokios papildomos informacijos, kuri galėtų padėti tyrimui.

3.6. Direktyva 2004/82/EB galioja visoje ES jau daugiau negu 10 m. Šios direktyvos nuostatas perkeliantis Įstatymas įsigaliojo nuo 2007 m. rugsėjo 1 d., priėmus naują jo redakciją, kuria papildomai perkeliamos ir Direktyvos 2016/681 nuostatos. Pareiga teikti atvykstančių iš ne ES valstybių narių keleivių duomenis nebuvo nustatyta naujai, o išliko. Naujuoju reguliavimu buvo pakeistas tik būdas, kuriuo vežėjas privalėjo teikti šiuos duomenis. Atsižvelgdamas į tai, kad vežėjams būtinas tam tikras laikas sistemų pritaikymui, atsakovas visais įmanomais būdais informavo vežėjus apie teisinio reguliavimo pasikeitimus, šiam tikslui buvo rengiami susitikimai ir pasitarimai, vežėjams išplatintos atimtinės, tačiau pareiškėjas nesiėmė veiksmų keleivių duomenų teikimo sistemoms derinti ir vengė atsakyti į raginimus pradėti realius darbus.

II. 4. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2018 m. gegužės 24 d. sprendimu pareiškėjo skundą atmetė kaip nepagrįstą.

5. Pirmosios instancijos teismas nustatė, kad Policijos departamento Pajėgų valdymo valdyba 2017 m. gruodžio 12 d. surašė įstatymo pažeidimo protokolą Nr. 5-IL-6537, kuriame užfiksuota, jog Ryanair DAC 2017 m. gruodžio 7 d. 23.10 val. į Kauno oro uostą atskraidino 169 keleivius iš E. O. oro uosto, esančio (duomenys neskelbtini), tačiau nepateikė Įstatyme numatytų bilietų užsakymo ir išvykimo kontrolės, keleivių skrydžio duomenų apie atvykstančius į Lietuvos Respublikos teritoriją oro keliais keleivius, ir tuo pažeidė Įstatymo 191 straipsnio 1 dalies reikalavimus. Policijos departamentas 2017 m. gruodžio 12 d. pranešimu dėl bylos nagrinėjimo Nr. 5-S-11853 informavo pareiškėją apie Įstatymo 191 straipsnio 1 dalies reikalavimų pažeidimą ir bylos nagrinėjimą, siūlydamas iki 2018 m. sausio 19 d. susipažinti su bylos medžiaga ir pateikti paaiškinimus raštu. Policijos departamentas, posėdžio metu išnagrinėjęs vežėjo Ryanair Įstatymo pažeidimo bylą, Nutarimu nustatė, kad 2017 m. gruodžio 7 d. 23.10 val. Ryanair į Kauno oro uostą, Lietuvos Respublika, atskraidino 169 keleivius iš E. O. oro uosto, (duomenys neskelbtini), tačiau nustatyta tvarka nepateikė Įstatymo 191 straipsnio 1 dalyje nurodytų bilietų užsakymo ir išvykimo kontrolės, keleivių skrydžio duomenų apie atvykstančius į Lietuvos Respublikos teritoriją oro keliais keleivius, ir tokiu būdu pažeidė Įstatymo 191 straipsnio 1 dalies reikalavimus. Už minėtą pažeidimą pareiškėjui paskirta 4 200 Eur bauda.

6. Teismas, palyginęs Įstatymo, Direktyvos 2004/82/EB ir Direktyvos 2016/681 nuostatas, kurių pagrindu pareiškėjui kilo abejonių dėl nacionalinės teisės normų teisėtumo, priėjo prie išvados, kad Įstatymo pagrindu prašomi pateikti bilietų užsakymo ir išvykimo kontrolės, keleivių skrydžio duomenys atitinka Direktyvoje 2004/82/EB ir Direktyvoje 2016/681, kurios yra įgyvendinamos Įstatymu, nurodytus duomenis. Atsižvelgdamas į tai, teismas sprendė, kad nėra pagrindo konstatuoti, jog Direktyvos 2004/82/EB ir Direktyvos 2016/681 nuostatos, apibrėžiančios įgaliotoms institucijoms teiktinus bilietų užsakymo ir išvykimo kontrolės, keleivių skrydžio duomenis, į nacionalinę teisę yra perkeltos netinkamai ir Įstatymo pagrindu teiktini bilietų užsakymo ir išvykimo kontrolės, keleivių skrydžio duomenys yra pertekliniai direktyvose nustatyto reguliavimo prasme.

7. Pirmosios instancijos teismas pažymėjo, kad byloje nėra duomenų, patvirtinančių, jog pareiškėjas, vadovaudamasis Įstatymu, Direktyva 2004/82/EB ar Direktyva 2016/681, teikė įgaliotam padaliniui kokius nors bilietų užsakymo ir išvykimo kontrolės, keleivių skrydžio duomenis. Pareiškėjas šios aplinkybės taip pat nekvestionuoja ir neginčija, neteikia įrodymų, patvirtinančių, kad Įstatymo nustatyta tvarka pateikė visus ar dalį Įstatymo priede nurodytų duomenų. Teismas padarė išvadą, kad pareiškėjas nustatyta tvarka nepateikė Įstatymo 1 priede nurodytų duomenų, kurie, kaip minėta, iš esmės atitinka Direktyvoje 2004/82/EB ir Direktyvoje 2016/681 nurodytus duomenis, ir pažeidė Įstatymo 191 straipsnio 1 dalies nuostatas.

8. Teismas taip pat nepritarė pareiškėjo pozicijai dėl Įstatyme, Direktyvoje 2004/82/EB ir Direktyvoje 2016/681 įtvirtintų duomenų saugojimo terminų. Teismas akcentavo, jog Direktyvoje 2004/82/EB nėra įtvirtintas absoliutus įpareigojimas nustatyti nacionalinį reglamentavimą, pagal kurį surinkti duomenys būtų sunaikinti per 24 valandas po perdavimo, joje įtvirtintas teisinis reguliavimas suteikia diskrecijos teisę naudoti vežėjo pateiktus duomenis, jei tokia būtinybė kyla iš nacionalinių teisės aktų. Įstatyme nustatytas reglamentavimas dėl duomenų saugojimo terminų ir tvarkos yra analogiškas numatytajam Direktyvoje 2016/681 ir neprieštarauja Direktyvai 2004/82/EB.

9. Pirmosios instancijos teismas, spręsdamas dėl pareiškėjo teiginių apie netinkamą procesinių dokumentų įteikimą, nustatė, kad Policijos departamento 2017 m. gruodžio 12 d. pranešimas dėl bylos nagrinėjimo, kuriuo pareiškėjas informuotas apie bylos nagrinėjimo datą ir susipažinimo su bylos medžiaga bei paaiškinimų raštu pateikimo terminais, išsiųstas pareiškėjo buveinės adresu: (duomenys neskelbtini). Be to, 2017 m. gruodžio 12 d. minėto pranešimo ir Policijos departamento Pajėgų valdymo valdybos 2017 m. gruodžio 12 d. Įstatymo pažeidimo protokolo kopijos išsiųstos pareiškėjui elektroniniu paštu adresais: (duomenys neskelbtini). Taigi šis pranešimas elektroniniu paštu išsiųstas asmenims, su kuriais atsakovas anksčiau bendravo ginčo klausimais, be kita ko, ir A. M. P., kuri nurodė esanti pareiškėjo atstove, atsakinga už ryšius su institucijomis Direktyvos 2016/681 ir Direktyvos 2004/82/EB pagrindu teikiamos informacijos klausimais, bei pareiškėjo interesams atstovaujančiam advokato padėjėjui T. V.. Teismas vertino, kad šiuo atveju nėra pagrindo konstatuoti, jog atsakovas netinkamai įteikė procesinius dokumentus pareiškėjui ir tokiu būdu pažeidė Įstatymo nuostatas.

10. Vertindamas pareiškėjui skirtos baudos dydį (4 200 Eur), teismas pažymėjo, kad ši bauda atitinka Įstatymo 20 straipsnio 4 dalyje numatytų minimalios ir maksimalios baudų vidurkį. Nors pareiškėjas teigia, kad nagrinėjamu atveju yra pagrindas taikyti Įstatymo 26 straipsnio 1 dalies 2 punkte numatytą atsakomybę lengvinančią aplinkybę, byloje nėra duomenų, patvirtinančių, kad pareiškėjas realiai teikė pagalbą atsakovui atliekant Įstatymo reikalavimų pažeidimo tyrimą, o pareiškėjo nurodyta aplinkybė, kad bylos nagrinėjimui buvo pasitelkti atstovai, pati savaime nevertintina kaip pagalba tyrimui. Be to, Įstatymo 191 straipsnyje nustatyta vežėjo pareiga teikti duomenis yra susijusi su itin svarbiu visuomenei tikslu – teroristinių nusikaltimų ir su teroristine veikla susijusių nusikaltimų, taip pat sunkių ir labai sunkių nusikaltimų, kaip jie apibrėžti Lietuvos Respublikos baudžiamajame kodekse, prevencija, nustatymu ir tyrimu. Dėl nurodytų priežasčių teismas vertino, kad paskirtos baudos dydis yra adekvatus padaryto pažeidimo mastui.

11. Pirmosios instancijos teismas, atsižvelgdamas į byloje nustatytas aplinkybes ir nurodytų argumentus, sprendė, kad atsakovas tinkamai nustatė, jog pareiškėjas, nepateikęs teisės aktų nustatyta tvarka ir terminais bilietų užsakymo ir išvykimo kontrolės, keleivių skrydžio duomenų, pažeidė Įstatymo 191 straipsnio 1 dalį, ir pagrįstai paskyrė jam nuobaudą. Dėl šių priežasčių pareiškėjo skundas buvo atmestas.

12. Teismas netenkino prašymo kreiptis į Europos Sąjungos Teisingumo Teismą dėl prejudicinio sprendimo priėmimo, nes jam nekilo abejonių dėl Europos Sąjungos teisės aiškinimo.

III. 13. Pareiškėjas apeliaciniame skunde prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. gegužės 24 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo skundą tenkinti visiškai ir priteisti bylinėjimosi išlaidas. Apeliaciniame skunde nurodo:

13.1. Direktyva 2016/681 ir Direktyva 2004/82/EB yra priimtos skirtingiems tikslams pasiekti ir skirtingu laiku, taip pat reikalavimo pagal vieną iš jų pateikti keleivių duomenis vežėjui kol kas nekyla. Į šias aplinkybes, taip pat į visiškai skirtingą direktyvų reguliavimą ir skirtingus jų tikslus, pirmosios instancijos teismas neatsižvelgė, neįvertino ir priėmė naikintiną sprendimą. Vežėjui kilo pagrįstų abejonių dėl duomenų teikimo ir jų saugumo, kadangi Įstatymo 191 straipsnyje numatyti keleivių duomenys yra apibrėžti šio Įstatymo 1 priede. Pagal Įstatymo reguliavimą vežėjas privalėjo pateikti šiuos duomenis ne vėliau kaip prieš 48 valandas iki tvarkaraštyje numatyto skrydžio laiko ir iš karto po to, kai uždaromi keleivių įlaipinimo vartai, bet ne vėliau, nei pradedamas skrydis. Toks reikalavimas pateikti duomenis yra perteklinis, prieštaraujantis Direktyvai 2004/82/EB, kadangi joje dėl vežėjų įpareigojimo perduoti keleivių duomenis numatyta daug mažesnė keleivių duomenų apimtis. Informacijos rinkimas apie keleivius turi būti aiškiai apibrėžtas, neperteklinis ir užtikrinantis asmens duomenų apsaugą, kaip tai numatyta Direktyvoje Nr. 95/46/EB (6 str.). Įstatyme nustatytas perteklinis duomenų kiekis ir jos saugojimo terminai yra prieštaraujantys Direktyvos 2004/82/EB tikslams, direktyva į nacionalinę teisę perkelta neteisingai. Reikalavimas teikti platesnius, nei numatyta Direktyvoje 2004/82/EB duomenis, t. y. reikalavimas pateikti PNR duomenis remiantis Direktyva 2004/82/EB, prieštarauja Direktyvai 2004/82/EB ir Direktyvai Nr. 95/46/EB, todėl sprendimas naikintinas.

13.2. Direktyvoje 2004/82/EB nustatytą informaciją vežėjas Ryanair teikia ir kitose ES valstybėse narėse, tačiau informacijos jose teikiama tiek, kiek nurodoma direktyvoje. PNR informaciją vežėjai privalės teikti įgaliotai institucijai Lietuvoje – Policijos departamentui, nuo 2018 m. gegužės 25 d., taigi kol kas reikalavimas vežėjams teikti daugiau informacijos apie keleivius, nei numatyta Direktyvoje 2004/82/EB neegzistuoja, todėl didesnio kiekio, nei nurodyta Direktyvoje 2004/82/EB reikalavimas pateikti vežėjams yra perteklinis, peržengiantis Direktyvos 2004/82/EB ribas. To pirmosios instancijos teismas neįvertino ir dėl to priėmė naikintiną sprendimą. Jei valstybės narės teisės aktai prieštarauja ES teisės aktams (Įstatymas aiškiai prieštarauja Direktyvai 2004/82/EB), yra pagrindas naikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą.

13.3. Pareiškėjas visose ES šalyse teikia API keleivių duomenis ir yra pritaikęs savo informacines sistemas centriniam tokių duomenų teikimui, tačiau akivaizdžiai perteklinis reikalavimas Lietuvos Respublikoje užkirto kelią ir pačiam vežėjui laiku ir tinkamai pateikti duomenis.

13.4. Pirmosios instancijos teismas neteisingai suprato „vieno langelio principą“, jį aiškinant kaip ES teisės aktais suteikiamą teisę įgaliotoms ES valstybių institucijoms rinkti didesnį kiekį duomenų, nei numatyta Direktyvoje 2016/681 ir Direktyvoje 2004/82/EB, bei vėliau tuos duomenis naudoti tikslams, nebūtinai nustatytiems direktyvose, kurių įgyvendinimą šios institucijos privalo užtikrinti. Šis principas reiškia ne galimybę rinkti daugiau duomenų, bet techninių priemonių, naudojamų rinkti skirtingus duomenis, t. y., pvz., vienos duomenų bazės naudojimas skirtingiems duomenims rinkti ir apdoroti, bet ne direktyvų įgyvendinimo tikslais rinkti daugiau informacijos, nei numatyta direktyvose ir naudoti šiuos duomenis ne būtinai direktyvose, kurios įgyvendinamos Įstatyme, nustatytiems tikslams, pvz., API duomenis naudoti siekiant kovoti su terorizmu ir sunkiais nusikaltimais.

13.5. Nuomonėje pažymėta, jog kaip nustatyta Direktyvoje 2004/82/EB duomenys, kuriuos gauna pasienio kontrolės institucijos, gali būti saugomi ilgiau nei 24 val. tik tuo atveju, jei jų reikia tokių institucijų nustatytoms funkcijoms vykdyti. Įstatymo 191 straipsnio 6 dalyje numatyta, kad šio Įstatymo 1 priede nurodyti duomenys tvarkomi teisės aktų nustatyta tvarka įsteigtoje informacinėje sistemoje ir saugomi 5 metus. Šio Įstatymo 1 priedo 1.2, 1.4, 1.5 papunkčiuose ir 3 punkte nurodyti duomenys po 6 mėnesių nuo jų įrašymo į informacinę sistemą yra nuasmeninami ir užmaskuojami, išskyrus atvejus, kai šie duomenys yra naudojami konkrečiais teroristinių ar labai sunkių nusikaltimų prevencijos, nustatymo, tyrimo ar patraukimo baudžiamojon atsakomybėn tikslais. Taigi Įstatymu nustatyta duomenų saugojimo trukmė yra ženkliai ilgesnė nei numatyta Direktyvoje 2004/82/EB, o tai prieštarauja direktyvos tikslams ir esmei. Nei savo atsiliepime, nei bylą nagrinėjant iš esmės pirmosios instancijos teisme atsakovas nenurodė, kokiems būtent tikslams Lietuvos Respublikoje informacija yra saugoma ilgesnį laiką, nei nustatyta Direktyvoje 2004/82/EB.

13.6. Vykstant dialogui tarp vežėjo ir Policijos departamento, pareiškėjas buvo suklaidintas, kadangi pagrįstai (informacija teiktina per www.pnr.lt svetainę, taip pat visa vežėjui siųsta informacija buvo įvardinta kaip PNR duomenys) manė, jog visa institucijos siunčiama informacija yra susijusi su Direktyvos 2016/681 įgyvendinimu ir atsiradus prievolei teikti informaciją pagal Direktyvą 2004/82/EB neturėjo pakankamai laiko ir resursų pritaikyti savo sistemų teikti institucijai keleivių duomenų pagal Direktyvą 2004/82/EB. Vykstant deryboms ir Ryanair planuojant įgyvendinti Įstatymo reikalavimus, t. y. teikti keleivių duomenis pagal Direktyvą 2016/681 nuo 2018 m. gegužės mėnesio, įvyko nesusipratimas, kadangi Policijos departamentas aiškiai ir nedviprasmiškai, neapjungdamas kitų Įstatymu įgyvendinamų ES teisės aktų, nepaaiškino vežėjui apie artėjančią pareigą teikti keleivių duomenis pagal Direktyvą 2004/82/EB. Į bylą pateikti įrodymai patvirtina, kad vežėjas su institucija tarėsi dėl PNR, o ne dėl Direktyva 2004/82/EB reikalaujamų perduoti duomenų pateikimo.

13.7. Pirmosios instancijos teismas priėjo klaidingą išvadą, kad procesiniai dokumentai Ryanair buvo įteikti tinkamai. Paskirta 4 200 Eur bauda yra per didelė, prieštaraujanti teisingumo ir proporcingumo principams. Pareiškėjas bendradarbiavo su atsakovu, padėjo išaiškinti galimą pažeidimą, prieš skirdamas baudas, atsakovas privalėjo suteikti visą informaciją vežėjui apie renkamus duomenis, suteikti laiko pritaikyti technines priemones duomenims pateikti, todėl teismo sprendimas, kuriuo atmestas pareiškėjo skundas, naikintinas.

14. Atsakovas atsiliepime prašo pareiškėjo apeliacinį skundą atmesti ir Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. gegužės 24 d. sprendimą palikti nepakeistą. Atsakovas sutinka su pirmosios instancijos teismo sprendimu, atsiliepime nurodo:

14.1. Pareiškėjo siekis nuginčyti pareigą teikti keleivių duomenis, kaip kylančią ne iš nacionalinio reguliavimo – Įstatymo ir kitų poįstatyminių teisės aktų, o tiesiogiai iš Direktyvos 2004/82/EB, yra nepagrįstas, atmestinas ir yra esminis vertinant kitus skundo argumentus. Vertinant Įstatymo nuostatas bendrame abiejų direktyvų kontekste, reikalavimas dėl duomenų pateikimo nėra perteklinė, o duomenų saugojimo ir pateikimo įgaliotam padaliniui terminai ir duomenų tvarkymas neprieštarauja galiojantiems teisės aktams.

14.2. Nuomonė yra šiuo nagrinėjamu atveju neaktuali, nes buvo priimta dar 2006 m., t. y. tuo metu, kai galiojo tik Direktyva 2004/82/EB, ir niekaip neatspindi teisinio reguliavimo pokyčių, įvykusių per pastaruosius 10–11 m., ypač susijusių su šios srities teisinio reguliavimo pakeitimais, padarytais 2016 m. priimant Direktyvą 2016/681.

14.3. Pirmosios instancijos teismas skundžiamame sprendime apskritai nėra pasisakęs dėl keleivių duomenų rinkimo „vieno langelio principu“, todėl yra neaišku, ką pareiškėjas ginčija.

14.4. Duomenys yra tvarkomi ir saugomi pagal nacionalinės teisės aktus, kurie visiškai atspindi Direktyvoje 2004/82/EB nustatytus tikslus ir tvarką, kuri ir suteikia diskrecijos teisę naudoti vežėjo pateiktus duomenis, jei to būtinybė kyla iš nacionalinių teisės aktų. Šie duomenys, juos tvarkantiems subjektams yra pasiekiami 24 val., t. y. tokį terminą, kurį būtent ir apibrėžia Direktyva 2004/82/EB. Toks duomenų tvarkymo modelis, kai API ir PNR duomenys tvarkomi toje pačioje sistemoje techniškai užtikrinant skirtingą duomenų tvarkymo režimą, Europos Komisijos yra pripažintas gerąja praktika.

14.5. 2016 m. lapkričio 3 d. pareiškėjui jau buvo žinoma apie pasikeitusį Lietuvoje teisinį reglamentavimą ir iš to kylančias pareigas, tai paneigia pareiškėjo prielaidą, kad dėl to jam nebuvo suteikta pakankamai laiko pritaikyti duomenų bazes ir atlikti kitus veiksmus, jog galėtų tinkamai ir laiku pasirengti teikti keleivių duomenis.

14.6. Pirmosios instancijos teismas išsamiai ir teisingai įvertino visas aplinkybes, susijusias su procesinių dokumentų įteikimu pareiškėjui ir padarė teisingą išvadą, kad procesiniai dokumentai Ryanair įteikti tinkamai. Paskirta bauda nėra per didelė, ji yra adekvati padarytam pažeidimui. Kadangi pareiškėjas apie prievolę teikti informaciją sužinojo vėliausiai 2016 m. lapkričio mėnesį, o pažeidimas padarytas 2017 m. gruodžio 7 d., manytina, jog buvo pakankamai ilgas laiko tarpas pritaikyti duomenų bazes informacijai perduoti. Pareiškėjas tik 2018 m. kovo 2 d. pateikė oficialų pranešimą apie pasirenkamus duomenų teikimo būdus ir formatus.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. 15. Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl Policijos departamento Pajėgų valdymo valdybos 2018 m. sausio 23 d. nutarimo byloje Nr. IN/8862/88/LT/17, teisėtumo ir pagrįstumo. Šiuo nutarimu pareiškėjui (vežėjui) skirta 4 200 Eur bauda už tai, kad nepateikdamas bilietų užsakymo ir išvykimo kontrolės, keleivių skrydžio duomenų apie atvykstančius į Lietuvos Respublikos teritoriją oro keliais keleivius, pažeidė Įstatymo 191 straipsnio 1 dalies reikalavimus.

16. Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 140 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas bylą, patikrina pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų. Nagrinėjamoje byloje nenustatytos aplinkybės, dėl kurių turėtų būti peržengtos apeliacinio skundo ribos ir nenustatyti sprendimo negaliojimo pagrindai, nurodyti ABTĮ 146 straipsnio 2 dalyje, todėl apeliacinės instancijos teismas šią bylą apeliacine tvarka nagrinėja ir pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumą ir teisėtumą tikrina, neperžengdamas apeliacinio skundo ribų.

17. Konstitucinis Teismas 2006 m. kovo 28 d. nutarime konstatavo, jog iš Konstitucijos kyla maksima, kad tokios pat (analogiškos) bylos turi būti sprendžiamos taip pat, t. y. jos turi būti sprendžiamos ne sukuriant naujus teismo precedentus, konkuruojančius su esamais, bet paisant jau įtvirtintų; teismų praktika atitinkamų kategorijų bylose turi būti koreguojama ir nauji teismo precedentai tų kategorijų bylose gali būti kuriami tik tada, kai tai yra neišvengiamai, objektyviai būtina; teismų, priimančių sprendimus atitinkamų kategorijų bylose, susisaistymas savo pačių sukurtais precedentais (sprendimais analogiškose bylose) neišvengiamai suponuoja tai, kad teismai turi vadovautis tokia atitinkamų teisės nuostatų (normų, principų) turinio, taip pat šių teisės nuostatų taikymo samprata, kokia buvo suformuota ir kokia buvo vadovaujamasi taikant tas nuostatas (normas, principus) ankstesnėse bylose, inter alia anksčiau sprendžiant analogiškas bylas; iš Konstitucijos kylančios maksimos, kad tokios pat (analogiškos) bylos turi būti sprendžiamos taip pat, nepaisymas reikštų ir Konstitucijos nuostatų dėl teisingumo vykdymo, konstitucinių teisinės valstybės, teisingumo, asmenų lygybės teismui principų, kitų konstitucinių principų nepaisymą. Taip pat administracinį teismą saisto jo paties sukurti precedentai ir jo paties suformuota tuos precedentus pagrindžianti doktrina (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. gruodžio 1 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-3924-575/2015). Taigi Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas privalo užtikrinti savo jurisprudencijos tęstinumą (nuoseklumą, neprieštaringumą) ir savo sprendimų prognozuojamumą remdamasis savo jau suformuota administracinės teisės doktrina ir precedentais.

18. Atsižvelgiant į tai, teisėjų kolegija šioje byloje vadovaujasi išaiškinimais, pateiktais Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos išnagrinėtoje analogiškoje administracinėje byloje Nr. eA-1724-624/2019 pagal pareiškėjo Ryanair DAC apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. kovo 15 d. sprendimo, kurioje 2019 m. lapkričio 25 d. nutartimi pareiškėjo skundas buvo atmestas.

19. API direktyva buvo priimta 2004 m. balandžio 29 d. ir į Lietuvos nacionalinę teisę perkelta 2006 m. liepos 4 d. įstatymu Nr. X-747, įsigaliojusiu 2006 m. rugsėjo 1 d. Šios direktyvos tikslas – sugriežtinti pasienio kontrolę ir kovoti prieš nelegalią migraciją, kai vežėjai iš anksto perduoda keleivių duomenis kompetentingoms nacionalinėms institucijoms (API direktyvos 1 str.). API direktyva nurodo valstybėms narėms imtis būtinų priemonių nustatyti įpareigojimą vežėjams atsakingų už asmenų tikrinimą ties išorinėmis sienomis institucijų prašymu, iki registracijos pabaigos, perduoti informaciją apie keleivius, kuriuos jie pristatys į paskirtą sienos kirtimo punktą, per kurį tie asmenys pateks į valstybės narės teritoriją (API direktyvos 3 str. 1 d.), o teiktina informacija yra detalizuota API direktyvos 3 straipsnio 2 dalyje.

Minėtu Įstatymo pakeitimu (įsigaliojusiu nuo 2006 m. rugsėjo 1 d.) Įstatymas buvo papildytas 191 straipsniu, kurio 2 dalyje išvardinta Valstybės sienos apsaugos tarnybai teiktina informacija, atspindėjusi API direktyvos 3 straipsnio 2 dalyje nurodytą informaciją. Lietuvos Respublikai ėmusis veiksmų įgyvendinti PNR direktyvą, be kita ko, buvo pakeistas Įstatymo 191 straipsnis, o Įstatymas – papildytas 1 priedu, kuriame nurodyta po Įstatymo pakeitimo teiktina informacija su išlygomis, turėjusiomis įsigalioti 2018 m. sausio 1 d.

Tokiu būdu įstatymų leidėjas siekė viename teisės akte įgyvendinti abi teikti informaciją įpareigojančias direktyvas. PNR direktyvos tikslai, skirtingai nuo API direktyvos, siekiančios gerinti sienų kontrolę ir kovoti su nelegalia imigracija, inter alia yra užtikrinti saugumą, ginti asmenų gyvybę bei saugą ir sukurti PNR duomenų apsaugos tuo atveju, kai juos tvarko kompetentingos valdžios institucijos, teisinę sistemą (PNR direktyvos preambulės 5 p.). Pagal PNR direktyvą renkami PNR duomenys gali būti tvarkomi tik teroristinių nusikaltimų ir sunkių nusikaltimų prevencijos, nustatymo, tyrimo ir patraukimo už juos baudžiamojon atsakomybėn tikslais, kaip numatyta 6 straipsnio 2 dalies a, b ir c punktuose (PNR direktyvos 1 str. 2 d.).

Be to, pagal PNR direktyvą renkami duomenys yra didesnės apimties nei nurodytieji API direktyvoje ir apima API duomenis (oro vežėjų renkami keleivio duomenų įrašo duomenys išvardyti PNR direktyvos 1 priede, kurio 18 punkte kaip vieni tokių duomenų nurodyti visi surinkti išankstinės informacijos apie keleivius (API) duomenys, t. y. teikiami PNR duomenys apima ir API duomenis). Atsižvelgdamas į tai, įstatymų leidėjas pakeitė teisinį reguliavimą ir numatė duomenų rinkimą vienoje duomenų įrašų sistemoje, technologinėmis priemonėmis atskiriant prieigą prie konkrečių duomenų, todėl nėra argumentuotų priežasčių sutikti su pareiškėjo teigimu, kad toks duomenų rinkimas bei tvarkymas vienoje sistemoje nėra galimas.

20. Apeliantas laikosi pozicijos, kad PNR bei API duomenų tvarkymo trukmė yra nevienoda, turi būti atsižvelgiama į Europos Komisijos 29 straipsnio duomenų apsaugos darbo grupės nuomonę Nr. 9/2006 dėl Tarybos direktyvos 2004/82/EB dėl vežėjų įpareigojimo perduoti keleivių duomenis įgyvendinimo. Anksčiau paminėtoje byloje išplėstinė teisėjų kolegija, atsižvelgdama į teisinį reguliavimą, sprendė, kad API duomenys, būdami PNR duomenų, informacinėje sistemoje saugomų 5 metus, sudėtine dalimi, negali būti ištrinami po 24 valandų ir yra nuasmeninami bei užmaskuojami Įstatyme numatytais terminais ir tvarka. Dėl darbo grupės išplėstinė teisėjų kolegija pažymėjo, kad pagrindinis darbo grupės nuomonės nurodymas, jog PNR duomenys nereikalingi ir neturėtų būti naudojami vykdant pasienio kontrolę, atsispindi ir Įstatymo 191 straipsnio 4 dalyje, kurioje nurodyta, kuriuos konkrečiai duomenis (o ne visus 1 priede nurodytus PNR duomenis), nurodytu tikslu – siekdama kovoti su nelegalia imigracija ir sugriežtinti pasienio kontrolę, – tvarko Valstybės sienos apsaugos tarnyba. Be to, apeliantas niekaip nepagrindė, kaip atsakovo veika, susijusi su duomenų tvarkymu paminėtais aspektais pažeidžia ar galėtų pažeisti jo teises ar teisėtus interesus.

21. Pareiškėjas, ginčydamas Nutarimą, nurodo, kad teikti duomenis pagal PNR direktyvą jis privalėjo tik nuo 2018 m. gegužės 25 d., taigi kol kas (skrydis, dėl kurio buvo priimtas skundžiamas nutarimas, buvo 2017 m. gruodžio 7 d.), pareiga teikti duomenis pagal PNR direktyvą dar neegzistavo. Atsižvelgiant į tai, reikalavimas pateikti didesnės apimties nei API duomenis, remiantis Įstatymo 191 straipsnio 1 dalimi, prieštarauja API direktyvai ir suponuoja netinkamą jos įgyvendinimą nacionalinėje teisėje.

22. Dėl šių apeliacinio skundo argumentų teisėjų kolegija pažymi, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija anksčiau minėtoje byloje konstatavo, kad PNR direktyva numato terminą, kurio pabaigoje ją įgyvendinantys įstatymai ir kiti teisės aktai jau turi būti įsigalioję valstybėse narėse, o ne terminą, nuo kurio valstybės narės turi teisę pradėti taikyti minėtuosius aktus. Taigi, valstybės narės gali prieš direktyvos įgyvendinimo terminą ją perkelti į nacionalinės teisės sistemą, tačiau bet kokiu atveju jos tai turi padaryti tinkamai. Pareiškėjas nepagrįstai teigia, jog pareiškėjo pareiga įgaliotai institucijai teikti duomenis galėjo atsirasti tik nuo 2018 m. gegužės 25 d., t. y. galutinio termino, iki kurio valstybės narės turi užtikrinti, kad įsigaliotų įstatymai ir kiti teisės aktai, būtini garantuoti direktyvos laikymąsi. Taip pat nėra pagrindo konstatuoti, kad direktyvų nuostatos, apibrėžiančios įgaliotoms institucijoms teiktinus bilietų užsakymų ir išvykimo kontrolės, keleivių skrydžio duomenis, į nacionalinę teisę yra perkeltos netinkamai ir/ar yra pertekliniai direktyvose nustatyto reguliavimo prasme.

23. Atsakydama į apelianto argumentus dėl netinkamo informavimo apie administracinę procedūrą, teisėjų kolegija sutinka su pirmosios instancijos teismo sprendime nurodytais motyvais, jog pareiškėjas buvo tinkamai informuotas keliais skirtingai elektroninio pašto adresais, inter alia pranešimas pareiškėjui išsiųstas ir jo registruotos buveinės adresu. Tokie atsakovo veiksmai atitiko Įstatymo 23 straipsnyje nurodytą pranešimo apie bylos nagrinėjimo vietą ir tvarką, todėl šis apelianto argumentas atmestinas kaip nepagrįstas.

24. Apeliantas teigia, kad jam buvo paskirta per didelė bauda. Teisėjų kolegija, patikrinusi bylą, pažymi, kad nėra objektyvių duomenų, jog pareiškėjui paskirta bauda yra akivaizdžiai per didelė, kadangi skirtas galimos sankcijos vidurkis. Pirmosios instancijos teismas pagrįstai konstatavo, jog nėra duomenų, patvirtinančių realią pareiškėjo pagalbą atsakovui atliekant pažeidimo tyrimą, o pareiškėjo nurodyta aplinkybė, kad bylos nagrinėjimui buvo pasitelkti atstovai, pati savaime nevertintina pagalba tyrimui. Be to, atsižvelgtina į tai, kad buvo pažeistas Įstatymas, susijęs su itin svarbiu visuomenei tikslu, t. y. su teroristinių nusikaltimų ir su teroristine veikla susijusių nusikaltimų, taip pat sunkių ir labai sunkių nusikaltimų prevencija, nustatymu ir tyrimu.

25. Apibendrindama išdėstytus argumentus teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas teisingai nustatė faktines bylos aplinkybes, tinkamai jas įvertino ir padarė byloje surinktais ir visapusiškai ištirtais įrodymais pagrįstas išvadas. Pirmosios instancijos teismo sprendimas yra pagrįstas ir teisėtas, todėl paliekamas nepakeistas, o pareiškėjo apeliacinis skundas atmetamas.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2018 m. gegužės 24 d. sprendimą palikti nepakeistą, o pareiškėjo Ryanair DAC apeliacinį skundą atmesti.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Audrius Bakaveckas

Vaida Urmonaitė-Maculevičienė

Skirgailė Žalimienė