2017-10-25 Nr. AB-19247-3-61-3-00255-2016-4 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinės byla Nr

Administracinė byla Nr. A-1294-438/2017

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-00255-2016-4

Procesinio sprendimo kategorija 15.2

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2017 m. spalio 25 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Stasio Gagio, Romano Klišausko (pranešėjas) ir Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas),

teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Vilniaus rajono savivaldybės administracijos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. gegužės 9 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjos V. Ž. skundą atsakovui Vilniaus rajono savivaldybės administracijai dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. 1. Pareiškėja V. Ž. (toliau – ir pareiškėja) 2016 m. sausio 20 d. kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydama: 1) panaikinti Vilniaus rajono savivaldybės administracijos (toliau – Administracija) 2015 m. gruodžio 22 d. sprendimą Nr. A33(1)-8592-(25.31) (toliau – ir Sprendimas); 2) įpareigoti Administraciją pakeisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį žemės sklypo, esančio (duomenys neskelbtini) ir žemės sklypo, esančio (duomenys neskelbtini) (toliau – ir ginčo žemės sklypai) iš žemės ūkio paskirties į kitą pagrindinę tikslinę žemės naudojimo paskirtį – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų (I t., b. l. 1–6).

2. Pareiškėja paaiškino, kad Nekilnojamojo turto registro duomenimis ginčo sklypams nėra nustatytų jokių apribojimų ar draudimų, susijusių su žemės naudojimo paskirties keitimu.

3. Pareiškėja nurodė, kad ginčo sklypai pagal Vilniaus rajono savivaldybės bendrąjį planą buvo įtraukti į G3 teritoriją, t. y. teritoriją, kurioje galimi visi žemės sklypų naudojimo būdai.

4. Skunde pareiškėja taip pat nurodė, kad Vilniaus rajono savivaldybės tarnyba 2014 m. gruodžio 17 d. sprendimu Nr. 13-571 patvirtino Vilniaus rajono savivaldybės teritorijos kraštovaizdžio specialųjį planą ir nustatė, kad šio plano sprendiniai detalizuoja Vilniaus rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano sprendinius ir yra šio plano sudėtinė dalis.

5. Pasak pareiškėjos, Administracija nepagrindė ginčijamo Sprendimo teisės aktų nuostatomis, kaip to reikalauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – VAĮ) 8 straipsnis. Be to, atsisakydama pakeisti žemės paskirtį, Administracija pakeitė galiojančio Vilniaus rajono savivaldybės teritorijos bendrojo plano sprendinius.

6. Pareiškėja paaiškino, kad nuosavybės teisių atkūrimo procese pasirinko minėtus ginčo žemės sklypus dėl numatytos galimybės keisti žemės sklypų naudojimo paskirtį pagal bendrojo plano sprendinius, todėl tokios galimybės nesuteikimas pažeidžia jos teisėtus lūkesčius.

7. Administracija atsiliepime su pareiškėjos argumentais nesutiko ir prašė pareiškėjos skundą atmesti kaip nepagrįstą (I t., b. l. 23–25).

8. Administracija nesutiko su tuo, kad pareiškėja, atkūrusi nuosavybės teises į ginčo žemės sklypus, įgijo teisėtą lūkestį pakeisti pagrindinę tikslinę žemės paskirtį ir šiuose sklypuose statyti gyvenamuosius namus. Pažymėjo, kad pagal Lietuvos Respublikos žemės įstatymo (toliau – Žemės įstatymas) 21 straipsnio 1 punktą, žemės savininkas privalo naudoti žemę pagal pagrindinę jos naudojimo paskirtį ir naudojimo būdą. Tai reiškia, kad žemės paskirties keitimas yra išimtis iš bendros taisyklės, kuri turi būti įgyvendinama pagal teisės aktuose nustatytus reikalavimus.

9. Administracija nurodė, kad Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo (toliau – TPĮ) 20 straipsnio 2 dalis gali būti taikoma tik esant TPĮ 20 straipsnio 1 dalyje numatytoms sąlygoms, t. y. statyba turi atitikti savivaldybės lygmens bendrojo plano ir (ar) vietovės lygmens bendrojo plano, jeigu jis parengtas, sprendinius.

10. Administracija paaiškino, kad bendrojo plano uždavinys nėra nustatyti sklypų paskirtis ir suplanuoti gyvenvietes, sekantis detalesnio planavimo lygis – tai specialiųjų planų parengimas. Pagal specialųjį planą ginčo sklypai patenka į neurbanizuojamą teritoriją, kurioje pagal TPĮ 22 straipsnio 4 dalį, žemės naudojimo paskirtis gali būti keičiama vietovės lygmens specialiojo teritorijų planavimo dokumentu arba žemės valdos projektu, jeigu toks paskirties keitimas neprieštarauja savivaldybės bendrajam planui.

11. Administracija nurodė, kad ginčijamas Sprendimas yra pagrįstas konkrečiomis teisės aktų nuostatomis, t. y. TPĮ 28 straipsnio 7 dalimi bei Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo nustatymo ir keitimo tvarkos bei sąlygų aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999 m. rugsėjo 29 d. nutarimu Nr. 1073 (toliau – Paskirties keitimo aprašas), 10 punktu.

II. 12. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2016 m. gegužės 9 d. sprendimu pareiškėjos skundą tenkino iš dalies – panaikino ginčijamą Sprendimą ir įpareigojo Administraciją iš naujo išnagrinėti pareiškėjos 2015 m. gruodžio 9 d. prašymus dėl pagrindinės žemės sklypų paskirties keitimo, likusią pareiškėjos skundo dalį atmetė (II t., b. l. 50–55).

13. Teismas konstatavo, kad ginčijamas Sprendimas nėra pakankamai motyvuotas, išsamus ir aiškus. Iš jo turinio nėra aišku, kodėl Administracija, spręsdama pareiškėjos prašymus, rėmėsi nurodytomis teisės normomis. Sprendime nepaaiškinta, kokios kliūtys šiame etape iškyla norint pakeisti žemės naudojimo paskirtį. Nurodė, kad Sprendimas neatitinka VAĮ reikalavimų.

14. Teismas atkreipė dėmesį į tai, kad specialusis planas tik tikslina ir detalizuoja bendrojo plano sprendinius, o ne juos pakeičia ar nustato naujus.

15. Teismas nurodė, kad ginčo sklypų įtraukimas į neurbanizuojamas teritorijas savaime neatima galimybės svarstyti žemės sklypų naudojimo paskirties keitimo klausimą, nes tokią galimybę nustato Žemės įstatymo 40 straipsnio 1 dalies 2 punktas ir TPĮ 22 straipsnio 4 dalis.

III. 17. Administracija apeliaciniu skundu prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. gegužės 9 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjos skundą atmesti (II t., b. l. 58–60).

18. Administracija apeliacinį skundą grindžia tais pačiais argumentais, kurie buvo nurodyti atsiliepime į pareiškėjos skundą. Mano, kad ginčijamas Sprendimas atitinka VAĮ 8 straipsnio 1 dalyje nustatytus reikalavimus.

19. Pareiškėja, atstovaujama advokato E. B., atsiliepime nurodo, kad su Administracijos apeliaciniu skundu nesutinka, prašo jį atmesti, o Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. gegužės 9 d. sprendimą palikti nepakeistą (II t., b. l. 69–71).

20. Nurodo, kad teismo sprendimas yra teisėtas ir pagrįstas, o Administracija apeliaciniame skunde nenurodė jokių argumentų, kodėl jis turėtų būti panaikintas.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. 21. Byloje nagrinėjamas ginčas yra kilęs iš teisinių santykių, kurie susiklosto viešojo administravimo srityje, kai asmuo su prašymu kreipiasi į viešojo administravimo subjektą, prašydamas suteikti administracinę paslaugą, priimti administracinį sprendimą arba atlikti kitus teisės aktuose nustatytus veiksmus.

22. Šiuos teisinius santykius reglamentuoja Viešojo administravimo įstatymas bei kiti teisės aktai susiję su jo įgyvendinimu. Byloje nagrinėjamu atveju aktualios yra šio įstatymo 8 straipsnio nuostatos.

23. Administracinių teismų praktikoje aiškinant šios teisės normos nuostatas yra konstatuota, kad šiame teisės akte yra įtvirtintos bendro pobūdžio taisyklės, kurios keliamos, visų pirma, individualaus administracinio akto turiniui bei jo rekvizitams ir nėra nustatyta reikalavimų individualaus administracinio akto formai. Tačiau individualiais administraciniais aktais, kuriuos priima viešojo administravimo subjektai, yra sprendžiami skirtingo pobūdžio teisiniai santykiai, kuriuos reguliuoja specialios teisės normos, skirtos tik šiems teisiniams santykiams reglamentuoti, pvz. nuosavybės teisių atkūrimas, valstybė tarnyba, mokesčiai ir kt.. Tai lemia, kad ir skirtinguose teisiniuose santykiuose priimamų individualių administracinių aktų turinys gali būti skirtingas (pagal apimtį, struktūrą ir pan.), nes gali būti sąlygotas tų specialiųjų teisės normų reikalavimų, kurios reglamentuoja atitinkamus teisinius santykius. Todėl kiekvienu konkrečiu atveju, vertinant individualaus administracinio akto teisėtumą, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio taikymo aspektu, turi būti atsižvelgiama ir į tuos teisės aktus, kurie reguliuoja konkretų teisinį santykį, t. y., turi būti įvertinama kokie ir kokia apimtimi yra teisiškai reikšmingi faktai bei kokios konkrečios materialinės teisės normos asmeniui gali sudaryti atitinkamas prielaidas bei sąlygas, kad būtų sukurtos, panaikintos ar pakeistos asmens subjektinės teisės tam tikruose teisiniuose santykiuose (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio2010 m. rugsėjo 13 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-438-774/2010; administracinę bylą Nr. eA-679-502/2016).

24. Byloje nustatyta, kad pareiškėja kreipėsi į atsakovą, prašydama pakeisti jai priklausančių žemės sklypų pagrindinę žemės naudojimo paskirtį. Pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir būdo nustatymo ir keitimo tvarką bei sąlygas reglamentuoja Žemės įstatymo 24 straipsnis. Byloje nagrinėjamu atveju aktualios yra ir Teritorijų planavimo įstatymo 22 straipsnio 4 dalies nuostatos.

25. Šiose teisės normose nustatyta, kad pagrindinė žemės naudojimo paskirtis ir (ar) būdas (būdai) keičiami žemės savininkų prašymu pagal detaliuosius planus, specialiojo teritorijų planavimo dokumentus ar žemės valdos projektus, o urbanizuotoje ir urbanizuojamoje teritorijoje, kuriai detalieji planai neparengti, – pagal savivaldybės lygmens bendrąjį planą ir (ar) vietovės lygmens bendrąjį planą, jei šis parengtas (Žemės įstatymo 24 str. 1 d.). Neurbanizuotose ir neurbanizuojamose teritorijose pagrindinė žemės naudojimo paskirtis gali būti keičiama vietovės lygmens specialiojo teritorijų planavimo dokumentu arba žemės valdos projektu, jeigu pagrindinės žemės naudojimo paskirties keitimas neprieštarauja savivaldybės bendrajam planui (Teritorijų planavimo įstatymo 22 str.4 d.).

26. Byloje nustatyta, kad ginčo žemės sklypai pagal Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2009 m. rugsėjo 23 d. sprendimu Nr. T3-323 patvirtinto Vilniaus rajono savivaldybės bendrojo plano ir Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2014 m. gruodžio 17 d. sprendimu Nr. 13-571 patvirtino Vilniaus rajono savivaldybės teritorijos kraštovaizdžio specialiojo plano sprendinius patenka į neurbanizuojamą teritoriją.

27. Aptartas teisinis reglamentavimas ir nustatytos faktinės aplinkybės, kurios susijusios su ginčo žemės sklypų pobūdžiu lemia, kad pareiškėjos subjektinių teisių statusui, pagrindinės žemės naudojimo paskirties keitimo srityje, turi minėtos Teritorijų planavimo įstatymo 22 straipsnio 4 dalies nuostatos, kurios numato galimybę, remiantis vietovės lygmens specialiojo teritorijų planavimo dokumento arba žemės valdos projekto sprendinių pagrindu, keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir neurbanizuotose bei neurbanizuojamose teritorijose, jei tai neprieštarauja savivaldybės bendrajam planui.

28. Byloje nustatyta, kad minėtuose teritorijų planavimo dokumentuose (bendrajame ir specialiajame planuose) nėra priimta sprendinių, kurie konkretizuotų neurbanizuojamose teritorijose esančių žemės sklypų pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo (būdų) keitimo sąlygas ir tvarką, o tuo pačiu draustų keisti pagrindinę žemės naudojimo paskirtį ir (ar) būdą (būdus). Šiuo atveju nepagrįsti atsakovo argumentai ir dėl Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2014 m. gruodžio 17 d. sprendimu Nr. 13-571 patvirtino Vilniaus rajono savivaldybės teritorijos kraštovaizdžio specialiojo plano sprendinių, nes jais ginčo žemės sklypai yra priskirti neurbanizuojamų teritorijų kategorijai, tačiau juose nėra sprendinių susijusių su pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo (būdų) keitimo klausimais. Tokių aplinkybių nenurodo ir atsakovas. Paprastai tokio pobūdžio teritorijų planavimo dokumentuose pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo (būdų) keitimo sąlygų ir tvarkos klausimai ir nėra sprendžiami, nes pagal savo paskirtį šie teritorijų planavimo dokumentai yra kompleksinio pobūdžio, nustatantys tik bendruosius atitinkamos teritorijos vystymo kryptis ir principus (Teritorijų planavimo įstatymo 2 str. 8; 9 d.). Visa tai lemia, kad egzistuoja teisinės prielaidos tenkinti pareiškėjos prašymą dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties ir (ar) būdo (būdų) keitimo, su sąlyga, jei tokia galimybė yra numatyta vietovės lygmens specialiojo teritorijų planavimo dokumento arba žemės valdos projekto sprendiniuose.

29. Tačiau iš ginčijamo sprendimo matyti, kad atsakovas atsisakymą tenkinti pareiškėjos prašymą dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties keitimo, grindė Teritorijų planavimo įstatymo 28 straipsnio 7 dalies nuostata, nustatančia, jog „Urbanizuotose ir urbanizuojamose teritorijose pagrindinė žemės naudojimo paskirtis keičiama pagal savivaldybės bendrąjį planą ar savivaldybės dalies bendrąjį ir detalųjį planus.“ bei faktine aplinkybe, kad ginčo žemės sklypai patenka į neurbanizuojamą teritoriją.

30. Iš to kas pasakyta matyti, kad atsakovas savo sprendimą grindė tomis materialinėmis teisės normomis, kurios nėra skirtos reglamentuoti tam teisiniam santykiui, kuris atitinka faktines aplinkybes, t. y., atsakovas taikė Teritorijų planavimo įstatymo 28 straipsnio 7 dalies nuostatas, reglamentuojančias pagrindinės žemės naudojimo paskirties keitimo klausimus urbanizuotose ir urbanizuojamose teritorijose, kai tuo tarpu ginčo žemės sklypai randasi neurbanizuotose ir neurbanizuojamose teritorijose.

31. Visa tai apibendrinus darytina išvada, kad pirmosios instancijos teismo sprendimas, jog atsakovas, priimdamas ginčijamą sprendimą pareiškėjos subjektinių teisių klausimą išsprendė netinkamai, yra pagrįstas, nes atsakovas faktinėms aplinkybėms taikė materialines teisės normas, kurios nereglamentuoja atsiradusio tarp šalių teisinio santykio. Be to, atsakovas nenustatė bei neįvertino ir visų reikšmingų faktinių aplinkybių, kurios galėtų turėti įtakos pareiškėjos subjektinių teisių statusui (pvz. dėl vietovės lygmens specialiojo teritorijų planavimo dokumento arba žemės valdos projekto buvimo/nebuvimo; jų reikšmės pareiškėjos teisėms ir pan.).Dėl paminėto tenkinti apeliacinį skundą jame nurodytais motyvais nėra pagrindo.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (redakcija, galiojusi iki 2016 m. birželio 30 d.) 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija

n u t a r i a:

Atsakovo Vilniaus rajono savivaldybės administracijos apeliacinį skundą atmesti.

Vilniaus apygardos administracinio teismo 2016 m. gegužės 9 d. sprendimą palikti nepakeistą.

Nutartis neskundžiama.

Teisėjai Stasys Gagys

Romanas Klišauskas

Ričardas Piličiauskas