A-662-2096-12 · Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas

Administracinė byla Nr

Administracinė byla Nr. A662-2096/2012

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02247-2011-2

Procesinio sprendimo kategorijos: 14.2; 35.2

(S)

LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS

S P R E N D I M A S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2012 m. liepos 5 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko (pranešėjas), Arūno Sutkevičiaus (kolegijos pirmininkas) ir Vaidos Urmonaitės-Maculevičienės,

sekretoriaujant Lilijai Andrijauskaitei,

dalyvaujant pareiškėjo atstovei G. E.,

atsakovo atstovei A. V.,

viešame teismo posėdyje apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. sausio 19 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriui dėl įpareigojimo atlikti veiksmus.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje prašymu kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydamas įpareigoti Vilniaus miesto savivaldybės administracijos (toliau – ir Administracija) direktorių įgyvendinti Lietuvos Respublikos ūkio ministro ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2004 m. sausio 16 d. įsakymu Nr. 4-13/D1-28 patvirtintų Šilumos ūkio specialiųjų planų rengimo taisyklių (toliau – ir Taisyklės) nuostatas – parengti ir pateikti valstybinę teritorijų planavimo priežiūrą atliekančiai institucijai tikrinti suderintus bei viešai apsvarstytus Senamiesčio, Žvėryno, Žirmūnų, Šnipiškių ir Verkių seniūnijų energijos rūšies naudojimo šildymui bei Naujamiesčio, Naujininkų, Rasų, Vilkpėdės, Panerių, Grigiškių, Antakalnio, Naujosios Vilnios, Lazdynų, Karoliniškių, Viršuliškių, Justiniškių, Šeškinės, Pilaitės, Pašilaičių ir Fabijoniškių seniūnijų energijos rūšies naudojimo šildymui specialiųjų planų (toliau – ir Specialieji planai) projektus.

Nurodė, kad Lietuvos Respublikos šilumos ūkio įstatymo 7 straipsnio 1 dalyje nustatyta, jog savivaldybės tvarko šilumos ūkį pagal savivaldybių tarybų patvirtintus šilumos ūkio specialiuosius planus. To paties straipsnio 5 dalyje nurodyta, jog šilumos ūkio specialieji planai tikslinami ne rečiau kaip kas 5 metai, atsižvelgiant į šilumos gamybos ir perdavimo technologijų raidą, konkurencinę aplinką, šilumos gamybos kainų tendencijas, aplinkos užterštumo pokyčius ir kitus teritorijų planavimui reikšmingus veiksnius. Pažymėjo, kad Taisyklių 36 punkte nustatyta, jog planas peržiūrimas ir prireikus atnaujinamas atsižvelgiant į šilumos gamybos, perdavimo technologijų raidą, aplinkos užterštumo pokyčius ir kitus šilumos ūkiui bei aplinkosaugai svarbius veiksnius, bet ne rečiau kaip kas 5 metai.

Teigė, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba) 2002 m. liepos 3 d. sprendimo Nr. 638 1 punktu patvirtintas Senamiesčio, Žvėryno, Žirmūnų, Šnipiškių ir Verkių seniūnijų energijos rūšies naudojimo šildymui specialusis planas, o 2002 m. lapkričio 20 d. sprendimo Nr. 723 1 punktu patvirtintas Naujamiesčio, Naujininkų, Rasų, Vilkpėdės, Panerių, Grigiškių, Antakalnio, Naujosios Vilnios, Lazdynų, Karoliniškių, Viršuliškių, Justiniškių, Šeškinės, Pilaitės, Pašilaičių ir Fabijoniškių seniūnijų energijos rūšies naudojimo šildymui specialusis planas.

Atkreipė dėmesį, kad nuo minėtų planų patvirtinimo praėjo devyneri metai, tačiau iki šiol šie planai nėra atnaujinti, nėra pabaigtas planavimo procesas. Pasak pareiškėjo, Taisyklių 16 punkte nurodyta, jog planavimo procesas pradedamas savivaldybės tarybai priėmus sprendimą dėl plano rengimo ar atnaujinimo, o Taisyklių 10 punkte nustatyta, jog planavimą organizuoja savivaldybės administracijos direktorius ar jo įgaliotas savivaldybės tarnautojas. Pažymėjo, kad tiek Taisyklių 29 punkte, tiek Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 17 straipsnio 5 dalies 2 punkte numatyta, jog parengtą, suderintą ir viešai apsvarstytą plano projektą planavimo organizatoriaus teikimu patikrina valstybinę teritorijų planavimo priežiūrą atliekanti institucija.

Nurodė Taisyklių 30 punktą, kuriame įtvirtinta, kad nustatyta tvarka suderintas, viešai apsvarstytas ir patikrintas plano projektas yra teikiamas tvirtinti savivaldybės tarybai. Atkreipė dėmesį į Taisyklių 38 punktą, pagal kurį papildant (keičiant) planą vykdomos tos pačios derinimo, viešo svarstymo, tikrinimo ir tvirtinimo procedūros kaip ir rengiant planą. Paaiškino, kad Vilniaus miesto savivaldybės taryba 2006 m. spalio 25 d. sprendimu Nr. 1-1368 „Dėl energijos rūšies naudojimo šildymui specialiojo plano keitimo“ pavedė Administracijos direktoriui organizuoti seniūnijų Specialiųjų planų keitimo (peržiūrėjimo) procesą ir apmokėti už atliktus darbus.

Atsakovas 2007 m. kovo 2 d. įsakymo Nr. 30-385 1 punktu pavedė Miesto plėtros departamentui organizuoti Specialiųjų planų keitimo procesą. Atsakovas 2010 m. birželio 14 d. įsakymu Nr.30-1415 papildė savo 2007 m. kovo 2 d. įsakymą Nr. 30-385 ir pavedė savivaldybės įmonei „Vilniaus planas“ pakeisti ir papildyti Specialiuosius planus. Darė išvadą, jog, nors planavimo procesas dėl šilumos ūkio specialiųjų planų atnaujinimo formaliai yra pradėtas, tačiau planas dar nėra parengtas, o jo rengimo procesas vyksta labai vangiai.

Pareiškėjo manymu, Administracijos direktorius neatliko teisės aktuose nustatytų veiksmų. Teigė, kad, atsižvelgiant į šilumos ūkio specialiojo plano tikslus, jo paskirtį, tiek minėto plano patvirtinimas, tiek jo patikslinimas (atnaujinimas) nustatytu laiku (ne rečiau kaip kas 5 metai) yra būtina sąlyga tam, kad būtų užtikrintas tinkamas šilumos vartotojų teisių įgyvendinimas, išvengta neigiamo poveikio aplinkai. Pažymėjo, kad institucija, atsakinga už tam tikrų įstatyme nustatytų privalomų veiksmų atlikimą, privalo imtis visų jos kompetencijai priskirtų priemonių, kad būtų užtikrintas tinkamas jos pareigų atlikimas.

Nurodė, kad apie teisės aktų pažeidimus informavo Administracijos direktorių ir reikalavo nedelsiant įgyvendinti Taisyklių nuostatas, tačiau, suėjus Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 1 punkte nustatytam terminui atsakovas neinformavo Vyriausybės atstovo apie priimtą sprendimą, prašymo pratęsti reikalavimo įvykdymo terminą taip pat nebuvo, todėl, pareiškėjo teigimu, vadovaujantis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo suformuota teismų praktika, toks administravimo subjekto elgesys yra laikomas neveikimu.

Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius atsiliepimu į prašymą prašė prašymą atmesti kaip nepagrįstą.

Pažymėjo, jog specialių planų rengimo teisinį reglamentavimą būtina nagrinėti sistemiškai. Atsakovo nuomone, Taisyklių 35 punkte aiškiai įtvirtinta, jog šilumos ūkio specialusis planas galioja neterminuotai, taip pat pažymėjo, kad įsakymo leidėjai vartoja žodį „gali būti keičiamas“, kas leidžia daryti išvadą, jog keitimas jokiu būdu nėra privalomas. Atsakovo teigimu, Teritorijų planavimo įstatymo 18 straipsnio 9 dalyje nurodyta, jog specialusis planas keičiamas tik tais atvejais, kai keičiama veiklos koncepcija, veiklos kryptys, tvarkymo prioritetai ir jo sprendiniai.

Atkreipė dėmesį, kad pagal Taisykles plano peržiūrėjimas ir atnaujinimas tiesiogiai priklauso nuo šilumos gamybos, perdavimo technologijų raidos, aplinkos užterštumo pokyčių ir kitų šilumos ūkiui bei aplinkosaugai svarbių veiksnių. Pasak atsakovo, pareiškėjas netinkamai aiškina Taisyklių 36 punktą, nes specialusis šilumos ūkio planas turi būti peržiūrimas ne rečiau kaip kas 5 metai, o atnaujinamas tik prireikus, t. y. kai plano peržiūrėjimo metu nustatoma, kad dėl šilumos gamybos, perdavimo technologijų raidos, aplinkos užterštumo pokyčių ir kitų šilumos ūkiui bei aplinkosaugai svarbių veiksnių yra poreikis jį keisti.

Atkreipė dėmesį į Vilniaus apygardos administracinio teismo 2009 m. vasario 17 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-745-160/2009, kuriame teismas konstatavo, jog patvirtintas specialusis šilumos ūkio planas galioja neterminuotai arba iki jo pakeitimo ar papildymo. Jo peržiūrėjimas turi būti vykdomas ne rečiau kaip penki metai. Tačiau plano neperžiūrėjus ar nepakeitus jo galiojimas nėra sustabdomas ir jis lieka privalomas visiems teritorijų planų rengėjams ir vykdytojams. Pažymėjo, kad minėtą sprendimą Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2010 m. vasario 22 d. nutartimi paliko nepakeistą.

Pabrėžė, kad Taisyklės įtvirtina galimybę atnaujinti šilumos ūkio specialųjį planą pasikeitus savivaldybės bendrajam planui. Nurodė Taisyklių 37, 3 punktus, pažymėjo, kad šiuo metu Vilniaus miesto savivaldybės teritorijai 2007 m. vasario 14 d. Vilniaus miesto savivaldybės tarybos sprendimu yra patvirtintas bendrasis planas ir jo sprendiniai iki 2015 metų. Šiame bendrajame plane yra numatytos inžinierinės infrastruktūros pagrindinės gairės, pagrindinės gairės šilumos tiekimui ir gamtinių dujų tiekimui bei šilumos tiekimo tinklų projektavimas ir įgyvendinimas.

Nurodė, kad Vilniaus miesto teritorijos bendrojo plano iki 2015 m. sudėtine dalimi yra ir šilumos ūkio vystymo gairių nustatymas, todėl, atsakovo teigimu, šio plano sudėtine dalimi yra ir specialaus šilumos ūkio planavimo elementai. Atsakovo nuomone, tai reiškia, kad šilumos ūkio specialusis planas buvo peržiūrėtas 2007 metais tvirtinant bendrąjį planą ir jo sprendinius. Pažymėjo, jog bendrasis planas yra aukštesnės teisinės galios dokumentas už specialųjį planą, todėl 2007 metais tvirtinant bendrąjį planą į jį buvo inkorporuotos ir šilumos ūkio specialiojo plano nuostatos, tokiu būdu 5 metų šilumos ūkio specialiojo plano peržiūrėjimo terminas nebuvo pažeistas.

Atkreipė dėmesį, jog šilumos ūkio specialiojo plano peržiūrėjimas yra procesas, jis vyksta nuosekliai, t. y. šilumos ūkio specialusis planas buvo patvirtintas 2002 m., peržiūrėtas 2007 m. ir kitas peržiūrėjimas turi būti atliktas ne vėliau kaip iki 2012 m. pabaigos. Pabrėžė, kad šilumos ūkio specialiojo plano keitimo procesas jau yra pradėtas, be to, Administracijos direktorius 2011 m. liepos 29 d. įsakymu Nr. 30-1095 įgaliojo Aplinkos ir energetikos departamento direktorių pasirašyti paslaugų teikimo sutartį dėl energijos rūšies naudojimo šildymui specialiojo plano ir patvirtino specialiojo plano keitimo projektavimo užduotį.

Nurodė, kad projektavimo darbų atlikimo sutartis buvo pasirašyta 2011 m. rugpjūčio 29 d., projektavimo darbus atliks savivaldybės įmonė „Vilniaus planas“, darbų atlikimo terminas – 18 mėnesių nuo sutarties pasirašymo dienos. Akcentavo, kad Taisyklės nenumato termino šilumos ūkio specialiojo plano keitimo procedūros trukmei. Pažymėjo, kad Taisyklių 35 punkte įtvirtinta, jog plano keitimai tvirtinami, kai jie suderinti, viešai apsvarstyti ir patikrinti šių taisyklių nustatyta tvarka. Paaiškino, kad 2004 m. gegužės 7 d. aplinkos ministro įsakymo Nr. D1-262 10 punkte numatyta, jog išduotos specialiųjų planų sąlygos galioja viso teritorijų planavimo proceso metu ir kol neprieštarauja teisės aktams ir teritorijų planavimo dokumentams, bet ne ilgiau kaip 5 metus.

Jei planavimo procesas nėra baigtas, sąlygų galiojimo terminą pagal motyvuotą planavimo organizatoriaus prašymą pratęsia sąlygas išdavusios institucijos, bet ne ilgiau kaip 2 metams. Pažymėjo, kad 2008 m. spalio 30 d. išduotos Planavimo sąlygos energijos rūšies naudojimo šildymui specialiajam planui rengti galioja iki 2011 m. spalio 30 d., o sąlygoms pasibaigiant aplinkos ministro 2004 m. gegužės 7 d. įsakymas Nr. D1-262 numato galimybę sąlygų galiojimo laiką pratęsti dar 2 metams, kas šiuo metu ir yra daroma. Atsakovo nuomone, šilumos ūkio specialiojo plano keitimo procesas turi teisę vykti bei vyksta ir nėra jokio teisinio pagrindo tenkinti pareiškėjo prašymą ir trumpinti tinkamai bei teisėtai vykstančią specialiojo plano keitimo procedūrą.

Nurodė, kad Vilniaus miesto savivaldybė neatsisakė įgyvendinti Šilumos ūkio įstatymo nuostatų. Atkreipė dėmesį, kad 2008 m. spalio 30 d. išduotos Planavimo sąlygos energijos rūšies naudojimo šildymui specialiajam planui rengti patvirtina, kad šilumos ūkio specialiojo plano keitimo procedūra vyksta, o planavimo procesas gali trukti 3 metus ir dar gali būti pratęstas, todėl nėra teisinio pagrindo konstatuoti savivaldybės neveikimą arba neteisėtą veikimą. Pažymėjo, jog Infrastruktūros plėtros (šilumos, elektros, dujų ir naftos tiekimo tinklų) specialiųjų planų rengimo taisyklių, patvirtintų energetikos ir aplinkos ministrų 2011 m. sausio 24 d.

įsakymu Nr. 1-10/D1-61 (toliau – ir Specialiųjų planų rengimo taisyklės) 31 punktas nustato galimybę Vyriausybės atstovui atlikti veiksmus, numatytus Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalyje, tik tada, jeigu planą turėjusi tvirtinti savivaldybės institucija per nustatytą terminą jo nepatvirtino ir nepateikė motyvuoto atsakymo dėl plano netvirtinimo. Nurodė Specialiųjų planų rengimo taisyklių 30.2 punktą, kuriame įtvirtinta, jog jei planavimo organizatorius yra savivaldybės institucija, planas patvirtinamas ar motyvuotai netvirtinamas per 20 darbo dienų nuo valstybinės teritorijų planavimo priežiūrą atliekančios institucijos plano patikrinimo akto gavimo dienos.

Atkreipė dėmesį, kad toks aktas nėra išduotas, todėl darė išvadą, kad pareigos atsakovui tvirtinti specialųjį planą pareiškėjo prašymo nagrinėjimo teisme metu nėra. Atsakovo nuomone, kadangi šilumos ūkio specialiojo plano keitimo procesas jau ir taip vyksta, teismo sprendimas jokių teisinių pasekmių nesukeltų. Pažymėjo, jog Administracija 2011 m. spalio 25 d. raštu Nr. A51-41420(3.3.2.3-EM4) „Dėl Šilumos ūkio specialiojo plano rengimo“ yra pateikusi pareiškėjui motyvuotą atsisakymą įgyvendinti jo reikalavimą.

II. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2012 m. sausio 19 d. sprendimu pareiškėjo prašymą atmetė kaip nepagrįstą.

Nurodė Šilumos ūkio įstatymo 7 straipsnio 1-3, 5 dalis, 9 straipsnį, ūkio ministro ir aplinkos ministro 2004 m. sausio 16 d. įsakymu Nr. 4-13/D1-28 patvirtintų Šilumos ūkio specialiųjų planų rengimo taisyklių 36 punktą ir darė išvadą, kad minėtu teisiniu reguliavimu imperatyviai nustatyta, jog šilumos ūkio specialieji planai tikslinami ne rečiau kaip kas 5 metai, siekiant įvertinti šiuose aktuose nurodytus veiksnius. Teigė, kad, nesulaukus penkerių metų termino pabaigos, planai gali būti atnaujinami, atsiradus kitiems veiksniams, todėl atsakovo teisės normų aiškinimą, kad specialusis šilumos ūkio planas turi būti peržiūrimas ne rečiau kaip kas 5 metai, o atnaujinamas tik prireikus, teismas vertino kritiškai.

Pažymėjo, jog, vadovaujantis Šilumos ūkio įstatymo 9 straipsniu, savivaldybė, remdamasi šilumos ūkio specialiuoju planu, organizuoja šilumos tiekimą šilumos vartotojams. Nurodė Šilumos ūkio įstatymo 7 straipsnio 3 dalį, Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 1, 4 straipsnius, 5 straipsnio 2 dalies 1, 2 punktus, pažymėjo, kad šiuo atveju Vyriausybės atstovo įgaliojimų įgyvendinimo tvarką nulemia ir Teritorijų planavimo įstatymo 18 straipsnio 6 dalis, kuria nustatyta, kad jei specialųjį planą turėjusi tvirtinti savivaldybės institucija per nustatytą terminą jo nepatvirtino ir nepateikė motyvuoto atsakymo dėl plano netvirtinimo, planavimo organizatoriaus prašymu arba savo iniciatyva Vyriausybės atstovas turi atlikti veiksmus, numatytus Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalyje. Nustatė, kad pareiškėjas, prieš teikdamas prašymą teismui, laikėsi įgaliojimų įgyvendinimo privalomos tvarkos, nustatytos Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalyje, atsakovas pareiškėjo reikalavimo neįvykdė, todėl darė išvadą, kad teisė kreiptis į teismą buvo realizuota tinkamai.

Nurodė Šilumos ūkio įstatymo 7 straipsnio 2 dalį, Taisyklių 2, 3 punktus, nustatė, kad Vilniaus miesto savivaldybės taryba 2007 m. vasario 14 d. sprendimu Nr. 1-1519 patvirtino Vilniaus miesto savivaldybės teritorijos bendrąjį planą iki 2015 metų ir jo sprendinius. Teismas nesutiko su atsakovo padaryta išvada, kad 2007 m. tvirtinant bendrąjį planą į jį buvo inkorporuotos ir šilumos ūkio specialiojo plano nuostatos ir tokiu būdu 5 metų šilumos ūkio specialiojo plano peržiūrėjimo terminas nebuvo pažeistas. Pažymėjo, kad bendrojo teritorijų planavimo rezultatai yra įtvirtinami teritorijos bendrajame (generaliniame) plane, kuris Teritorijų planavimo įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje apibrėžiamas kaip teritorijų kompleksinio planavimo dokumentas, kuriame, atsižvelgiant į teritorijų planavimo lygmenis ir uždavinius, nustatyta planuojamos teritorijos vystymo erdvinė koncepcija ir teritorijos naudojimo bei apsaugos principai. Atkreipė dėmesį, kad specialųjį teritorijų planavimą Teritorijų planavimo įstatymo 2 straipsnio 31 dalyje įstatymų leidėjas apibrėžė kaip atskiroms veiklos sritims reikalingų teritorijų erdvinio organizavimo, tvarkymo, naudojimo, apsaugos priemonių planavimą. Nurodė, kad to paties straipsnio 30 dalyje specialusis planas (projektas) apibūdinamas kaip teritorijų planavimo dokumentas, kuriame, atsižvelgiant į teritorijų planavimo lygmenis ir tikslus, nustatytos atskiroms veiklos sritims reikalingų teritorijų vystymo, infrastruktūros tvarkymo ir (ar) apsaugos kryptys, priemonės ir reikalavimai. Teismas negalėjo daryti išvados, kad dėl to, jog Vilniaus miesto teritorijos bendrojo plano iki 2015 m. sudėtine dalimi yra ir šilumos ūkio vystymo gairių nustatymas, šio plano sudėtine dalimi yra ir specialaus šilumos ūkio planavimo elementai, kadangi tokia išvada prieštarautų Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2007 m. vasario 14 d. sprendimu Nr. 1-1519 patvirtintam bendrajam planui, kurio aiškinamajame rašte yra tik bendrais bruožais aptariama inžinerinė infrastruktūra, tačiau nėra atskirai aptariamas šilumos ūkio specialusis planas.

Nurodė Šilumos ūkio įstatymo 7 straipsnio 2-4 dalis, Teritorijų planavimo įstatymo 17 straipsnio 1, 6 dalis, Taisyklių 16, 29, 30, 35, 38 punktus, atkreipė dėmesį, jog Taisyklės nenustato termino šilumos ūkio specialiojo plano keitimo procedūros trukmei, tokie terminai nenustatyti ir Šilumos ūkio įstatyme bei Teritorijų planavimo įstatyme. Teismas, įvertinęs byloje nustatytas faktines aplinkybes bei nurodytus teisinius santykius reglamentuojančias teisės aktų nuostatas, darė išvadą, kad šilumos ūkio specialiojo plano keitimo procesas vyksta, o teisinio pagrindo trumpinti vykstančią specialiojo plano keitimo procedūrą nėra. Teismas konstatavo, kad Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymas įpareigoti Administracijos direktorių įgyvendinti Taisyklių nuostatas atmestinas kaip nepagrįstas.

III. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje apeliaciniu skundu (b. l. 147-149) prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo prašymą tenkinti.

Atkreipia dėmesį, kad Vilniaus miesto savivaldybės atskirų teritorijų šilumos ūkio specialieji planai buvo patvirtinti 2002 metais. Daro išvadą, kad nuo minėtų planų patvirtinimo praėjo beveik 10 metų, tačiau jie iki šiol nėra atnaujinti, todėl savivaldybė nevykdo įstatyme nustatytos pareigos kas 5 metus peržiūrėti ir atnaujinti šilumos ūkio specialiuosius planus. Nurodo Taisyklių 16 punktą ir daro išvadą, kad planavimo procesas buvo pradėtas jau 2006 metais. Teigia, kad, vadovaujantis Šilumos ūkio įstatymo 7 straipsnio 5 dalimi, tarybos 2002 m. liepos 3 d. sprendimu Nr. 638 patvirtinti planai privalėjo būti atnaujinti iki 2007 m. liepos 3 d., o tarybos 2002 m. lapkričio 20 d. sprendimu Nr. 723 patvirtinti planai – iki 2007 m. lapkričio 20 dienos. Pažymi, kad po tarybos 2006 m. spalio 25 d. sprendimo buvo atlikti tik Taisyklių 15.1 punkte numatyti planavimo proceso parengiamojo etapo veiksmai. Atkreipia dėmesį, kad Administracijos direktorius nenurodė jokių objektyvių priežasčių, dėl kurių planavimo procesas vyksta daugiau nei 5 metus ir dėl kokių priežasčių jis iki šiol nėra baigtas. Nurodo, kad Taisyklių nuostatos turi būti aiškinamos sistemiškai su tų pačių taisyklių 36 punktu, Šilumos ūkio įstatymo 7 straipsnio 5 dalies nuostatomis. Vertina tai, kad šilumos ūkio specialiuosius planus privaloma atnaujinti kas 5 metus, ir daro išvadą, kad savivaldybės institucijos, atsakingos už šių planų atnaujinimą, savo darbus turi organizuoti taip, kad būtų laikomasi įstatyme nustatytų terminų ir būtų užtikrinta, kad reikiami veiksmai būtų atlikti laiku. Tai, kad Taisyklės nenustato termino, per kurį planai turi būti parengti, pareiškėjo manymu, negali būti laikoma priežastimi, dėl kurios Šilumos ūkio įstatymo 7 straipsnio 5 dalies nuostatos neįgyvendinamos neapibrėžtą laiko tarpą ir nepateisina savivaldybės institucijų neveikimo. Teigia, kad priešingas teisės normų aiškinimas sudarytų prielaidas savivaldybių institucijoms, atlikus tik formalius veiksmus, atidėlioti ir tyčia vilkinti atitinkamų sprendimų priėmimą ir leistų išvengti atsakomybės už neveikimą. Atkreipia dėmesį į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. gruodžio 1 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A63-3204/2011, 2011 m. gruodžio 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A525-3203/2011.

Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius atsiliepimu į apeliacinį skundą (b. l. 154-158) prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą ir apeliacinį skundą atmesti.

Pažymi, kad šilumos ūkio specialieji planai turi būti rengiami teisės aktų nustatyta tvarka. Nurodo Šilumos ūkio įstatymo 7 straipsnio 2-5 dalis, Taisyklių 36 punktą, Teritorijų planavimo įstatymo 17 straipsnio 1, 6 dalis, Taisyklių 16, 29, 30, 35, 38 punktus ir pabrėžia, kad Taisyklės nenumato termino šilumos ūkio specialiojo plano procedūros trukmei, tokių terminų nenumato ir Šilumos ūkio įstatymas bei Teritorijų planavimo įstatymas. Tvirtina, kad planavimo procesas vyksta, todėl teisinio pagrindo konstatuoti savivaldybės neveikimą nėra. Pabrėžia, kad atsakovas keičią šilumos ūkio specialųjį planą teisės aktų nustatyta tvarka. Pažymi, kad specialiojo plano rengimas yra pakankamai ilgas ir sudėtingas procesas, todėl šilumos ūkio specialusis planas dar nėra parengtas. Akcentuoja, kad Vyriausybės atstovo įgaliojimų įgyvendinimo tvarką nulemia Teritorijų planavimo įstatymo 18 straipsnio 6 dalis. Nurodo Specialiųjų planų rengimo taisyklių 30.2 punktą, pagal kurį jei planavimo organizatorius yra savivaldybės institucija, planas patvirtinamas ar motyvuotai netvirtinamas per 20 darbo dienų nuo valstybinės teritorijų planavimo priežiūrą atliekančios institucijos plano patikrinimo akto gavimo dienos. Pažymi, kad toks aktas nėra išduotas, todėl pareigos tvirtinti specialųjį planą nėra. Remiasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika ir pabrėžia, kad kreipimasis į teismą negali būti savitikslis dalykas. Teigia, kad teismui patenkinus pareiškėjo prašymą ir įpareigojus įgyvendinti Taisyklių nuostatas, vykstant šilumos ūkio specialiojo plano keitimo procesui, toks teismo sprendimas nesukeltų jokių teisinių pasekmių. Atkreipia dėmesį, kad apelianto nurodomos Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartys administracinėse bylose Nr. A63-3204/2011, A525-3203/2011 nuo nagrinėjamos bylos skiriasi faktinėmis aplinkybėmis.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

IV. Apeliacinis skundas tenkintinas iš dalies.

Nagrinėjamoje byloje kilo ginčas dėl energijos rūšies naudojimo šildymui specialiųjų planų projektų parengimo Senamiesčio, Žvėryno, Žirmūnų, Šnipiškių ir Verkių bei Naujamiesčio, Naujininkų, Rasų, Vilkpėdės, Panerių, Grigiškių, Antakalnio, Naujosios Vilnios, Lazdynų, Karoliniškių, Viršuliškių, Justiniškių, Šeškinės, Pilaitės, Pašilaičių ir Fabijoniškių seniūnijose.

Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje 2011 m. rugsėjo 28 d. reikalavimu Nr. 1R-71 (b. l. 4-6), adresuotu Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriui, pareikalavo nedelsiant įgyvendinti ūkio ministro ir aplinkos ministro 2004 m. sausio 16 d. įsakymu Nr. 4-13/D1-28 patvirtintų Šilumos ūkio specialiųjų planų rengimo taisyklių nuostatas ir parengtus, suderintus bei viešai apsvarstytus Senamiesčio, Žvėryno, Žirmūnų, Šnipiškių ir Verkių seniūnijų energijos rūšies naudojimo šildymui bei Naujamiesčio, Naujininkų, Rasų, Vilkpėdės, Panerių, Grigiškių, Antakalnio, Naujosios Vilnios, Lazdynų, Karoliniškių, Viršuliškių, Justiniškių, Šeškinės, Pilaitės, Pašilaičių ir Fabijoniškių seniūnijų energijos rūšies naudojimo šildymui specialiųjų planų projektus pateikti valstybinę teritorijų planavimo priežiūrą atliekančiai institucijai tikrinti.

Vilniaus miesto savivaldybės administracija 2011 m. spalio 25 d. raštu Nr. A51-41420(3.3.2.3-EM4) (b. l. 86-88) atsakė į pareiškėjo reikalavimą, nurodydama, kad šilumos ūkio specialiojo plano peržiūrėjimo procesas yra prasidėjęs, jis toliau tęsiasi.

Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 1 straipsniu nustatyta, jog šiuo įstatymu įgyvendinami Lietuvos Respublikos Konstitucijos 123 straipsnio 2 ir 3 dalyse numatyto savivaldybių veiklos administracinės priežiūros instituto tikslai – suteikti Vyriausybei teisę, kad jų skiriami atstovai prižiūrėtų savivaldybių veiklą, nustatytų savivaldybių administracinės priežiūros sritį, šią priežiūrą atliekančių pareigūnų įgaliojimus ir jų įgyvendinimo tvarką. Savivaldybių administracinę priežiūrą atlieka, tai yra prižiūri, ar savivaldybės laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus, Vyriausybės skiriami Vyriausybės atstovai (Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 2 str.). Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsniu yra nustatyti Vyriausybės atstovo įgaliojimai, o minėto įstatymo 5 straipsnyje įtvirtinta Vyriausybės atstovo įgaliojimų įgyvendinimo tvarka. Šio straipsnio 2 dalies 1 punkte numatyta, jog, nustatęs, kad savivaldybės administravimo subjektas neįgyvendina įstatymų, nevykdo Vyriausybės sprendimų, Vyriausybės atstovas atitinkamam savivaldybės administravimo subjektui pateikia rašytinį reikalavimą neatidėliojant įgyvendinti įstatymą, vykdyti Vyriausybės sprendimą. Vadovaudamasis šiomis įstatymo nuostatomis, Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje, gavęs informacijos, kad ginčo seniūnijų šilumos ūkio specialieji planai nebuvo patikslinti per įstatymo nustatytą terminą, pateikė Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriui minėtą 2011 m. rugsėjo 28 d. reikalavimą Nr. 1R-71, kuriuo reikalaujama nedelsiant įgyvendinti Taisyklių nuostatas ir parengtus, suderintus bei viešai apsvarstytus ginčo seniūnijų šilumos ūkio specialiuosius planus pateikti valstybinę teritorijų planavimo priežiūrą atliekančiai institucijai tikrinti.

Vadovaujantis Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 1 punktu, Vyriausybės atstovo reikalavimą savivaldybės kolegialus administravimo subjektas turi apsvarstyti artimiausiame posėdyje (bet ne vėliau kaip per 1 mėnesį), o kiti savivaldybės administravimo subjektai per savaitę nuo reikalavimo gavimo dienos. Apie priimtą sprendimą Vyriausybės atstovui turi būti pranešta per 10 dienų nuo sprendimo priėmimo dienos. Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 5 punkte numatyta, kad Vyriausybės atstovas turi teisę nustatyti kitą Vyriausybės atstovo nurodytų veiksmų įvykdymo terminą, jeigu gautas pagal kompetenciją savivaldybės administravimo subjekto motyvuotas prašymas šį terminą pratęsti. Šio įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 2 punkte numatyta, kad per 10 dienų nuo pranešimo apie atsisakymą įvykdyti reikalavimą gavimo dienos (jei savivaldybės administravimo subjektas, apsvarstęs šios dalies 1 punkte nurodytą Vyriausybės atstovo reikalavimą, atsisako jį vykdyti) Administracinių bylų teisenos įstatymo nustatyta tvarka kreipiasi į teismą dėl šio savivaldybės administravimo subjekto neveikimo.

Šilumos ūkio įstatymo 7 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad savivaldybės tvarko šilumos ūkį pagal savivaldybių tarybų patvirtintus šilumos ūkio specialiuosius planus. Šilumos ūkio specialieji planai rengiami pagal Teritorijų planavimo įstatymo, Šilumos ūkio įstatymo ir aplinkos bei energetikos ministrų patvirtintas Šilumos ūkio specialiųjų planų rengimo taisykles (Šilumos ūkio įstatymo 7 str. 2 d.). Pagrindinis šilumos ūkio specialiojo plano tikslas yra tenkinti vartotojų šilumos poreikius vartotojams mažiausiomis sąnaudomis ir neviršijant leidžiamo neigiamo poveikio aplinkai.

Rengiant šilumos ūkio specialiuosius planus, vadovaujamasi Aplinkos oro apsaugos įstatymo, Planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo įstatymo nuostatomis dėl oro užterštumo ir urbanistiniais kriterijais (užstatymo tankis, pastatų aukštingumas, užstatymo specifika), taip pat kitais kriterijais, kurie nepažeidžia technologinio neutralumo principo. Šilumos ūkio specialiajame plane nustatomos esamos ir planuojamos naujos šilumos vartotojų teritorijos ir pateikiami principiniai techniniai sprendimai dėl kiekvienai teritorijai nustatytų alternatyvių energijos ar kuro rūšių naudojimo, kad būtų patenkinami šios teritorijos vartotojų šilumos poreikiai (Šilumos ūkio įstatymo 7 str. 3 d.).

Šilumos ūkio įstatymo 7 straipsnio 5 dalyje, kuria nagrinėjamu atveju vadovavosi Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje, nustatyta, kad šilumos ūkio specialieji planai tikslinami ne rečiau kaip kas 5 metai, atsižvelgiant į šilumos gamybos ir perdavimo technologijų raidą, konkurencinę aplinką, šilumos gamybos kainų tendencijas, aplinkos užterštumo pokyčius ir kitus teritorijų planavimui reikšmingus veiksnius. Ūkio ministro ir aplinkos ministro 2004 m. sausio 16 d. įsakymu Nr. 4-13/D1-28 patvirtintų Šilumos ūkio specialiųjų planų rengimo taisyklių 36 punkte taip pat nustatyta, kad šilumos ūkio specialusis planas peržiūrimas ir prireikus atnaujinamas atsižvelgiant į šilumos gamybos, perdavimo technologijų raidą, aplinkos užterštumo pokyčius ir kitus šilumos ūkiui bei aplinkosaugai svarbius veiksnius, bet ne rečiau kaip kas 5 metai.

Vadovaujantis Taisyklių 10 punktu, planavimą organizuoja savivaldybės administracijos direktorius ar jo įgaliotas savivaldybės tarnautojas. Nagrinėjamos bylos kontekste pažymėtina, kad Teritorijų planavimo įstatymo 18 straipsnio 6 dalyje įtvirtinta, jog, jei specialųjį planą turėjusi tvirtinti savivaldybės institucija per nustatytą terminą jo nepatvirtino ir nepateikė motyvuoto atsakymo dėl plano netvirtinimo, planavimo organizatoriaus prašymu arba savo iniciatyva Vyriausybės atstovas turi atlikti veiksmus, numatytus Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 5 straipsnio 2 dalyje.

Kaip matyti iš bylos medžiagos, Senamiesčio, Žvėryno, Žirmūnų, Šnipiškių ir Verkių seniūnijų energijos rūšies naudojimo šildymo specialusis planas buvo patvirtintas Vilniaus miesto tarybos 2002 m. liepos 3 d. sprendimu Nr. 638. Vilniaus miesto tarybos 2002 m. lapkričio 20 d. sprendimu Nr. 723 buvo patvirtintas Naujamiesčio, Naujininkų, Rasų, Vilkpėdės, Panerių, Grigiškių, Antakalnio, Naujosios Vilnios, Lazdynų, Karoliniškių, Viršuliškių, Justiniškių, Šeškinės, Pilaitės, Pašilaičių ir Fabijoniškių seniūnijų energijos rūšies naudojimo šildymui specialusis planas. Todėl, vadovaujantis minėtomis Šilumos ūkio įstatymo 7 straipsnio 5 dalies ir Taisyklių 36 punkto nuostatomis, šių seniūnijų šilumos ūkio specialieji planai atitinkamai iki 2007 m. liepos 3 d. ir 2007 m. lapkričio 20 d. turėjo būti bent vieną kartą patikslinti, 2012 metais planų tikslinimas turėtų vykti jau antrą kartą. Pažymėtina, kad analogiškos pozicijos dėl minėtų Šilumos ūkio įstatymo ir Taisyklių nuostatų imperatyvumo laikomasi ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje (pvz., 2012 m. sausio 16 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A756-36/2012).

Byloje nustatyta, kad Vilniaus miesto savivaldybės taryba 2006 m. spalio 25 d. sprendimu Nr. 1-1368 pavedė Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriui organizuoti specialiųjų planų keitimo (peržiūrėjimo) procesą ir apmokėti už atliktus darbus (b. l. 72). Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius 2007 m. kovo 2 d. įsakymu Nr. 30-385 (b. l. 73) pavedė Miesto plėtros departamentui organizuoti energijos rūšies naudojimo šildymui specialiojo plano, patvirtinto Tarybos 2002 m. liepos 3 d. sprendimu Nr. 638 ir 2002 m. lapkričio 20 d. sprendimu Nr. 723, keitimo procesą bei patvirtino Energijos rūšies naudojimo šildymui specialiojo plano keitimo darbų užduotį. Administracijos Miesto plėtros departamentas 2008 m. spalio 30 d. patvirtino Planavimo sąlygas energijos rūšies naudojimo šildymui specialiajam planui rengti Nr. A620-230(10.9-MPD-3.) (b. l. 13-14). Administracijos direktorius 2010 m. birželio 14 d. įsakymu Nr. 30-1415 (b. l. 15) pavedė savivaldybės įmonei „Vilniaus planas“ pakeisti ir papildyti energijos rūšies naudojimo šildymui specialiuosius planus, patvirtintus Tarybos 2002 m. liepos 3 d. sprendimu Nr. 638 ir 2002 m. lapkričio 20 d. sprendimu Nr. 723. Administracijos direktorius 2011 m. liepos 29 d. įsakymu Nr. 30-1095 (b. l. 75-78) įgaliojo Aplinkos ir energetikos departamento direktorių pasirašyti paslaugų teikimo sutartį dėl energijos rūšies naudojimo šildymui specialiojo plano bei patvirtino Energijos rūšies naudojimo šildymui specialiojo plano keitimo projektavimo užduotį ir programą. 2011 m. rugpjūčio 29 d. Administracija ir savivaldybės įmonė „Vilniaus planas“ sudarė paslaugų teikimo sutartį Nr. A72-1561(3.10.22-AP) (b. l. 79-82). Pagal šią sutartį savivaldybės įmonė „Vilniaus planas“ įsipareigojo teikti energijos rūšies naudojimo šildymui specialiojo plano rengimo paslaugas Vilniaus miesto savivaldybės teritorijoje ne ilgiau kaip 18 mėnesių nuo sutarties pasirašymo (sutarties 4.8, 2.1 p.). Administracijos Miesto plėtros departamento direktorius 2011 m. gruodžio 22 d. patvirtino planavimo sąlygas rajono lygmens specialiojo planavimo dokumentui rengti (b. l. 95-96), galiojančias iki 2016 m. gruodžio mėnesio.

Teisėjų kolegijos nuomone, pirmosios instancijos teismas, vertindamas minėtas faktines aplinkybes, priėjo neteisingą išvadą, jog pareiškėjo prašymas nėra pagrįstas, kadangi šilumos ūkio specialiojo plano keitimo procesas vyksta. Pažymėtina, kad, vadovaujantis Taisyklėmis bei Šilumos ūkio įstatymo 7 straipsnio 5 dalimi, atsižvelgiant į minėtą Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, 2002 metais patvirtinti ginčo seniūnijų energijos rūšies naudojimo šildymo specialieji planai, kaip minėta, 2012 metais jau turėtų būti patikslinti, t. y. peržiūrimi ir prireikus atnaujinami, atsižvelgiant į šilumos gamybos, perdavimo technologijų raidą, aplinkos užterštumo pokyčius ir kitus šilumos ūkiui bei aplinkosaugai svarbius veiksnius, antrą kartą (pirmą kartą – 2007 metais). Kaip matyti, ginčo seniūnijų šilumos ūkio specialieji planai nebuvo pateikti Vilniaus miesto savivaldybės tarybai tvirtinti. Vilniaus miesto savivaldybės administracija 2010 m. kovo 26 d. raštu Nr. A51-6400-(3.3.10.1-BR4) (b. l. 7) informavo pareiškėją, kad Senamiesčio, Žvėryno, Žirmūnų, Šnipiškių ir Verkių seniūnijų energijos rūšies naudojimo šildymo specialusis planas nėra tikslintas ar keistas. Byloje esančios faktinės aplinkybės rodo, kad pareiškėjo teisėtas reikalavimas įgyvendinti Taisykles nebuvo įvykdytas. Atsakovas neįvykdė Šilumos ūkio įstatyme bei Taisyklėse įtvirtintos pareigos ne rečiau kaip kas 5 metai patikslinti, t. y. peržiūrėti ir prireikus atnaujinti ginčo seniūnijų energijos rūšies naudojimo šildymui specialiuosius planus, byloje nėra aplinkybių, pateisinančių atsakovo pradėto vykdyti proceso neprotingai ilgą trukmę.

Atsižvelgusi į tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija konstatuoja, jog pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje 2011 m. rugsėjo 28 d. reikalavimas dėl Šilumos ūkio specialiųjų planų rengimo taisyklių įgyvendinimo Nr. 1R-71 yra teisėtas ir pagrįstas, todėl jis turi būti paliktas galioti. Pirmosios instancijos teismas faktinių aplinkybių kontekste neteisingai išaiškino ir pritaikė teisės nuostatas, reguliuojančias atsakovo pareigą patikslinti šilumos ūkio specialiuosius planus, todėl apygardos administracinio teismo sprendimas naikintinas ir priimtinas naujas sprendimas – pareiškėjo prašymas tenkintinas iš dalies. Atsižvelgiant į tai, kad atsakovas pradėjo įgyvendinti Taisyklių nuostatas, pareiškėjas apeliacinės instancijos teismo posėdyje įvardijo 4 mėnesių terminą reikalavimui įvykdyti, atsakovas įpareigotinas per 4 mėnesius nuo teismo sprendimo įsiteisėjimo dienos įgyvendinti Lietuvos Respublikos ūkio ministro ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2004 m. sausio 16 d. įsakymu Nr. 4-13/D1-28 patvirtintų Šilumos ūkio specialiųjų planų rengimo taisyklių nuostatas ir parengtus, suderintus bei viešai apsvarstytus Senamiesčio, Žvėryno, Žirmūnų, Šnipiškių ir Verkių seniūnijų energijos rūšies naudojimo šildymui bei Naujamiesčio, Naujininkų, Rasų, Vilkpėdės, Panerių, Grigiškių, Antakalnio, Naujosios Vilnios, Lazdynų, Karoliniškių, Viršuliškių, Justiniškių, Šeškinės, Pilaitės, Pašilaičių ir Fabijoniškių seniūnijų energijos rūšies naudojimo šildymui specialiuosius planus pateikti valstybinę teritorijų planavimo priežiūrą atliekančiai institucijai tikrinti.

Teisėjų kolegija, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 2 punktu,

n u s p r e n d ž i a:

Panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. sausio 19 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą. Pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą tenkinti iš dalies. Įpareigoti atsakovą Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorių per 4 mėnesius nuo teismo sprendimo įsiteisėjimo dienos įgyvendinti Lietuvos Respublikos ūkio ministro ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2004 m. sausio 16 d. įsakymu Nr. 4-13/D1-28 patvirtintų Šilumos ūkio specialiųjų planų rengimo taisyklių nuostatas ir parengtus, suderintus bei viešai apsvarstytus Senamiesčio, Žvėryno, Žirmūnų, Šnipiškių ir Verkių seniūnijų energijos rūšies naudojimo šildymui bei Naujamiesčio, Naujininkų, Rasų, Vilkpėdės, Panerių, Grigiškių, Antakalnio, Naujosios Vilnios, Lazdynų, Karoliniškių, Viršuliškių, Justiniškių, Šeškinės, Pilaitės, Pašilaičių ir Fabijoniškių seniūnijų energijos rūšies naudojimo šildymui specialiuosius planus pateikti valstybinę teritorijų planavimo priežiūrą atliekančiai institucijai tikrinti.

Sprendimas neskundžiamas.

Teisėjai

Audrius Bakaveckas Arūnas Sutkevičius Vaida Urmonaitė-Maculevičienė